Miljøverndepartementet Pb 8013 Dep 0030 Oslo 1 13. september 2010 Merknader til DNs tilrådning om prioriterte arter og utvalgte naturtyper SABIMA og WWF viser til DNs tilrådning om prioriterte arter og utvalgte naturtyper. Vi mener DN på noen punkter har gått ut over sitt faglige mandat og beveget seg inn i kompromissenes og politikkenes arena, som skulle tilligge departementet. Vi er bekymret for noen av forslagene til forskrifter med tilhørende bakgrunnsmateriale og ønsker her å gi våre kommentarer. Noen kommentarer knytter seg også opp til enkelte høringsuttalelser. Virkemiddelbruk Flere høringsinstanser trekker i tvil behovet for å bruke de nye virkemidlene framfor eksisterende. Det er naturligvis helt korrekt at man ved utarbeidingen av NML la til grunn at andre løsninger skulle vurderes for de enkelte arter og naturtyper, men der eksisterende virkemidler ikke fungerer var det behov for nye. De arter og naturtyper som er valgt ut i pågående prosess er gode eksempler på at nåværende forvaltningsregime ikke har fungert tilfredsstillende (se også punktet om "Levende Skog" under). I så tilfelle ville de ikke vært rødlistet i stort sett høye kategorier. Vi kan ikke se at de negative trendene for noen av de foreslåtte artene eller naturtypene ville kunne reverseres uten å ta i bruk nye virkemidler. Det er solid faglig grunnlag for å velge disse artene og naturtypene, og det er derfor trygt hjemlet i Naturmangfoldloven (NML) 4 og 5 samt der kriteriene for prioritering ( 23) og utvelgelse ( 52) er omtalt. Prosessen som har vært gjennomført av DN for utvelgelse har vært ryddig, åpen og god, med utdypende seminarer der alle har kunnet komme til orde. Vi opplever det som overraskende defensivt fra landbruksorganisasjonene, og med Landbruks- og matdepartementet i flere sammenhenger som ekko, når de går mot nærmest alt som berører deres sektor. Deres motstand synes ikke å være fundert i konkrete vurderinger eller realistiske alternativer, men i en refleks om at alle forvaltningstiltak som berører deres virkefelt er negativt. Spesielt oppsiktsvekkende synes vi det er at et departement synes å være systematisk motstander av å ta i bruk virkemidler Stortinget har vedtatt. Prioriterte arter og utvalgte naturtyper burde tvert om tas i mot som virkemidler som vil gjøre landbrukets virksomhet mer forutsigbar, og som samtidig gir betydelig fleksibilitet overfor tiltak som ikke truer verneverdiene til forskjell fra tradisjonelt arealvern. I tillegg vil vi løfte fram tilskuddsordningene som viktige for å få gjennomført de nødvendige tiltakene, særlig der skjøtsel er påkrevet. Levende Skog Vi registrerer at det fra enkelte høringsinstanser argumenteres med at flere av artene og naturtypene er ivaretatt gjennom "Levende Skog"-standarden. Etter vårt syn er dette ikke et holdbart argument. Skogbrukets sertifisering (PEFC / ISO 14001) er en frivillig ordning som ikke er underkastet offentlig kontroll. I en del henseende er det mer en prosessbeskrivelse om
"kontinuerlig forbedring" enn absolutte krav med tilhørende sanksjoner. Det er også atskillige kjøpere av virke som ikke opererer med sertifiseringskrav, som for eksempel virke til bioenergi. SABIMA og WWF vil videre presisere at legitimiteten til "Levende Skog" har ligget i den brede enigheten mellom tre partsgrupper, og ikke i et dokument med kravpunkter. Etter bruddet i disse forhandlingene i juni i år eksisterer ikke denne enigheten og tilliten lenger. I tillegg kommer at flere sider ved skogsertifiseringen i lang tid har vært omstridt, og at det langt fra er godtgjort at sertifiseringsstandardene og særlig praktiseringen av dem er tilstrekkelig for å endre situasjonen der nær halvparten av rødlisteartene finnes i skog. Blant annet er ikke stort nok areal kartfestet som "biologisk viktige områder", og det hersker betydelig tvil fra faglig hold om kvaliteten på kartleggingen av slike områder. Videre har det oppstått mange episoder med usikkerhet om kontrollen der skogeiere skifter mellom ulike tømmerkjøpere med ulike sertifikater, og det hersker atskillig tvil om ulike sertifisører har samme kvalitetskrav. Listen over omstridte punkter kunne gjøres betydelig lengre. Konsekvenser Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål om konsekvensene ved innføring av de nye virkemidlene. SABIMA og WWF viser til at dette er grundig utredet under behandlingen av Naturmangfoldloven, og det burde ikke komme overraskende på noen at dette vil påvirke næringsutøvelse eller sektorenes eller kommunenes forvaltning. Det er hele hensikten! Av de rødlistede artene er 85 % truet av vår arealbruk, og atferdsendring må til om vi skal stanse tapet slik det er tverrpolitisk enighet om. Stortinget la formodentlig til grunn at arter faktisk skulle prioriteres og naturtyper velges ut da de vedtok disse virkemidlene. Flere kommuner av ulike kategorier ble besøkt under lovarbeidet. Kommunene var godt fornøyd med hvordan virkemidlene ville fungere i praksis da de bare fikk bedre innsikt i virkemåten. Kommunene uttalte at dette ville passe godt inn i planarbeidet og rutinene de allerede har. Også i dag, både basert på gammelt lovverk og forvaltningstradisjoner og basert på NML 4 og 5, har kommunene et betydelig forvaltningsansvar for trua arter og naturtyper, så dette er ikke noe nytt. Forskriftene vil føre til en mer ryddig, forutsigbar og samtidig dynamisk og fleksibel forvaltning, og trolig ikke merarbeid slik enkelte høringsinstanser antyder. I hvert fall på litt sikt, når systemet er utbygd og innarbeidet, tyder alt på at et ryddig system med prioriterte arter og utvalgte naturtyper vil være arbeidsbesparende. Omfang Det uttrykkes av visse høringsinstanser bekymring for omfanget av enkelte naturtyper, med talleksempler fra offentlige databaser. Det er imidlertid å snu saken på hodet. Virkeligheten er at det åpenbart er alt for få lokaliteter av for eksempel slåttemark i Norge. Hvis ikke hadde jo ikke naturtypen og artene i dem vært truet. Derfor er det ikke et spørsmål om dette blir for mange å ta vare på, enten man bruker det ene eller andre virkemiddel. Tvert om vil det helt sikkert ikke være tilstrekkelig vi må restaurere/gjenskape langt flere lokaliteter med slåttemark for å bedre status. Formålsbestemmelse vedrørende arter DN påpeker i sin tilrådning at "det er fra en vitenskaplig synsvinkel vanskelig å fastslå for hver art hvor stor en bestand må være for at den skal kunne betraktes som levedyktig på lang sikt i Norge" og at de "er i tvil om det er formålstjenelig å opprette formålsbestemmelser om å bevare alle prioriterte arter i levedyktige bestander." Vi synes det er foruroligende om DN her legger seg på et lavere nivå en selve NML 5, som er helt krystallklar på dette punktet ("artene", bestemt form flertall). Selvfølgelig skal vi ha alle arter som er naturlig hjemmehørende i Norge i levedyktige bestander! Om regjeringen på en eller annen måte skulle kunne rettferdiggjøre et unntak fra NML 5 for en bestemt art, ville det i hvert fall være meningsløst å samtidig gjøre arten til prioritert. 2
Videre vil vi påpeke at selv om det kan være vanskelig å fastslå hvor stor en bestand må være for at den skal være levedyktig, må man ikke gi opp i utgangspunktet. Føre varprinsippet ( 9) vil her komme til anvendelse, og man må ta sikte på å bygge opp alle bestander til man er sikre på at de overlever. Vi vil også vise til at NML 5 fastslår at artene skal ha levedyktige i sine naturlige utbredelsesområder. Bare noen få, relikte forekomster er altså ikke tilstrekkelig. Igangværende bruk og vesentlig vanskeliggjøring Bestemmelsen knyttet til "vesentlig vanskeliggjøring av igangværende bruk" (hentet fra NML 24b) er et uheldig smutthull i loven. Dette blir ikke bedre av at det er uklart, i følge DN, om grunneier selv skal vurdere hva som ligger innenfor "vesentlig vanskeliggjøring av igangværende bruk" og hvordan grunneier skal forholde seg til dette. Det vil nok i en del tilfeller oppstå tvil hos en grunneier/tiltakshaver om tiltaket/aktiviteten er lovlig eller ikke. Vi ber Miljøverndepartementet tydeliggjøre forskriftene på dette punktet. Økologiske funksjonsområder (ØF) DN har valgt å ikke foreslå ØF for alle prioriterte arter og begrunner dette med at "det for enkelte arter vil være tilstrekkelig å fastsette forbud mot uttak, skade og ødeleggelse ( 4). Dette er også en bestemmelse som er sterkere mht vern av arten enn ØF, da en her blant annet ikke har begrensningen "vesentlig vanskeliggjøring av igangværende bruk"." SABIMA og WWF anser dette som en svak begrunnelse. ØF omfatter regulering av inngrep i et større område enn der individet til enhver tid finnes, og slik sett gir mulighet for en sterkere beskyttelse. Dette bringer oss videre fra det tradisjonelle arts- og individfokuset i naturforvaltningen og over på å forvalte artenes levesteder. ØF er i følge 3r) definert som et område "som oppfyller en økologisk funksjon for en art, slik som gyteområde, oppvekstområde, larvedriftsområde, vandrings- og trekkruter, beiteområde, hiområde, myteeller hårfellingsområde, overnattingsområde, spill- eller parringsområde, trekkvei, yngleområde, overvintringsområde og leveområde". Nesten alle de prioriterte artene har avgrensbare arealer av denne typen, og det er derfor viktig å så langt mulig definere ØF av en viss størrelse for alle prioriterte arter. Presisjonsnivået må være høyest mulig. Dette gir også større forutsigbarhet for tiltakshavere. Vi synes derfor det er uheldig at ØF ikke er definert for mange av artene, og at det er utydelig definert for de fleste som har fått. Som eksempel kan vi minne om forslaget til definisjon av funksjonsområde for klippeblåvinge fra SABIMAs høringssvar: alle passende habitat (nakne og godt soleksponerte svaberg og klipper) innenfor 1 km radius av kjent funnsted. Dette ville betydd noe for bestandsutviklingen til en sterkt truet art og samtidig gitt en langt mer tydelig og forutsigbar forvaltning enn det foreslåtte "artens leveområder". Elvemusling Vi har forståelse for at definisjon av ØF for en art som elvemusling kan være utfordrende. Vi merker oss at DN deler vår oppfatning av at tiltak oppstrøms vil kunne være skadelig, men er ikke uten videre sikker på at omtalen av "indirekte skade" i NML kapittel V alltid vil bli tolket slik DN gjør i sine merknader. Om man ikke opererer med ØF for elvemusling, foreslår vi at det i 4 formuleres slik: "Enhver form for uttak, direkte eller indirekte skade eller ødeleggelse av elvemusling " Dette vil ikke medføre noen realitetsendring slik DN tolker lovverket, men på en fornuftig måte tydeliggjøre føringene for oppstrøms virksomhet. Eremitt Vi finner det oppsiktsvekkende at Landbruks- og matdepartementet i sitt høringssvar sidestiller gjenoppbygging av bestanden til en stedegen, kritisk truet art som eremitt med 3
utsettelse av fremmede arter. Dette er åpenbart ikke i tråd med regjeringens politikk og kan ikke tas seriøst. Fjellrev SABIMA og WWF mener ØF for fjellrev må tas inn igjen i forskriften. Vi kan ikke se at 4 om forbud mot uttak, skade og ødeleggelse dekker tilstrekkelig opp den ekstra beskyttelsen ØF ville gitt. Arten har vært vernet, inkludert dens "hi og bo", i mange tiår uten at det har vært tilstrekkelig. Dersom man nå lar være å definere funksjonsområde, vil "prioritering" i realiteten ikke tilføye noe vesentlig nytt til artens forvaltning Det vises til at enkelte høringsinstanser hevder at ØF for fjellrev ikke kan kalles områder av "mindre omfang". SABIMA og WWF vil påpeke at den foreslåtte randsonen på 500 meter har en langt mindre utstrekning enn verneområder og slik sett ikke kommer i konflikt med intensjonene bak ØF. I de stort sett øde fjellområdene der fjellrev forekommer, vil også ØF på langt under en kvadratkilometer utgjøre svært små andeler. DN har også vurdert konsekvensene av innføring av ØF for fjellrev opp mot at den eksakte lokalisering av hiene i dag ikke er alminnelig kjent. Etablering av ØF kan føre til at forvaltningen løpende må offentliggjøre stedfestet informasjon som gjør det mulig for allmennheten å kunne forholde seg til regelverket, noe som igjen kan føre til økt ferdsel til hilokalitetene. Etter vår mening vil det imidlertid ikke være nødvendig å offentliggjøre hilokaliseringene for allmennheten. Det er tilstrekkelig at forvaltningen i fylkene og kommunene har tilgang til dette gjennom passordbeskyttede løsninger, slik man har i dag for andre ømfintlige arter. Forvaltningen får så vurdere oppsetting av skilting ved lokaliteter som ligger nær ferdselsårer og som derfor har behov for særlige tiltak. Man kunne uansett ikke påregne at fjellvandrere sjekket kart over fjellrevhi før de dro på tur. Hule eiker Vi opplever det som en betydelig svekkelse at man har økt brysthøydeomkrets for trær som skal ivaretas fra 200 til hele 250 cm. Da inkluderes kun eiketrær som framstår som svært store, og som i alle fall utvilsomt ville måtte spares som livsløpstrær i henhold til både sertifiseringsregler og skoglovens bærekraftforskrift. Det vises til at landskogtakseringen har estimert 30.000 trær med 63 cm brysthøydediameter (tilsvarer 200 cm brysthøydeomkrets). Tallet fremstilles som usikkert. I følge rapporten "Skogen i Norge" fra Skog og landskap (Larsson og Hylen 2007) er det 55.000 hektar "eikeskoger" i Norge, hvilket vil si at det er i snitt et halvt eiketre med 200 cm brysthøydeomkrets per hektar slik skog. Frekvensen på landskapsnivå vil i virkeligheten være vesentlig lavere, siden store eiketrær er spredt over et langt større areal enn de rene "eikeskogene". Dette viser at næringens argument om at mye hogstmoden eik blir rammet ikke er holdbart. Sertifiseringsreglene i PEFC sier at det skal settes av minst 10 trær per hektar, og bærekraftforskriften minst 5. Dette viser at det bør være helt uproblematisk for skogbruket å ivareta et halvt tre per hektar for å sikre rekrutteringen av store eiketrær. Det er like fullt viktig å knytte disse minstemålene til den nye forskriften slik at reglene tydeliggjøres. Noen av de artene som er knyttet til hule eiker, er blitt så sjeldne at visse konsekvenser er mer enn påregnelige for skogbruket de er helt nødvendige for å endre status. Det vises til at rekrutteringen av såkalt "grove" eiketrær er betydelig, men det er ofte langt fra hva skogbruket kaller "gamle" trær og "gammel" skog til det som virkelig er gammelt i økologisk forstand og gir rom for artene som krever økosystemer med svært lang kontinuitet. Det er behov for betydelig høyere rekruttering av gamle eiker enn man har i dag som følge av gammelt lovverk og sertifiseringsregler. Trær har ikke rettsvern, og det forsvinner grove eiker i kulturlandskapet, ved utbygging og for å skaffe folk utsikt eller sol. I tillegg er det alt for mange eksempler på at trær som åpenbart burde vært satt igjen som livsløpstrær blir hogd av 4
økonomiske årsaker, og som DN påpeker er ikke all skog sertifisert. Særlig kan det gjelde i eikeskogsområder der det drives mye vedhogst. Å gå opp til 250 cm for alle boniteter ville redusere rekrutteringsomfanget på uforsvarlig vis, og DN har ikke angitt noen faglige, konkrete argumenter for denne endringen. På svakere boniteter kan selv eiker på 150 cm i brysthøydeomkrets være svært gamle. På den annen side kunne det være fornuftig å lage visse tilpasninger for skjøtta eikebestand på gode boniteter for å sikre at ikke skogeiere som har satset på slik skog får en urimelig belastning. Storsalamander Det er positivt at DN tilrår å opprettholde det foreslåtte ØF på 300 meter. SABIMA og WWF har forståelse for at det i hvert fall i en del områder er rasjonelt å flytte forvaltningsmyndigheten for ØF fra Fylkesmannen til kommunen, men vi mener det er en delegasjonsmulighet som må tilligge fylkesmannen og ikke et forskriftsfestet forvaltningssystem. I noen få kommuner vil det være et såpass stort antall storsalamanderforekomster at det kan være hensiktsmessig for Fylkesmannen å delegere ansvaret til kommunen, men i de fleste kommuner er det kun et fåtall lokaliteter med arten, som dermed krever en streng og forutsigbar forvaltning i tråd med nasjonale mål. Vi er ikke minst bekymret for at man har gått så langt som å la tiltak bare være meldepliktige og ikke søknadspliktige. Dette innebærer en betydelig svekkelse av forskriften. DN antar at meldeplikten vil medføre økt oppmerksomhet hos tiltakshaver om artens levevilkår og vesentlig forenklet saksgang for mindre tiltak. Vi vil påpeke at en forskrift skal være håndhevbare regler for å regulere atferd, og ikke en informasjonskampanje. Hvis meldeplikten skal ha en funksjon, må kommunen uansett foreta en konkret og seriøs saksbehandling av hver enkelt melding i henhold til NML 4, 5, 8-12, og vi tror ikke kravene til saksbehandling vil være vesentlig annerledes enn ved søkeplikt. Forskjellen vil bestå i hvordan kravene til saksbehandling i kommunen i praksis vil bli forstått. Med kun tre ukers frist, der ansvaret påhviler kommunen, er det i tillegg høyst bekymringsfullt hva som kan skje, særlig i små kommuner, både ved normal arbeidsbyrde og for eksempel i forbindelse med ferieavvikling. Det har sneket seg inn en feil i andre ledd av 7 ved at "vinterstid" står to ganger. Miljøvedtaksregister Vi vil avslutningsvis minne om NML 68 om miljøvedtaksregister. For å kunne ha en rimelig mulighet for å overvåke og evaluere hvordan systemet med prioriterte arter og utvalgte naturtyper fungerer i praksis, er det viktig å få på plass et slikt register snarest mulig. Alle bestemmelsene har et rikelig rom for skjønn, unntak og videreføring av "pågående drift", og det er derfor nødvendig å få en samlet oversikt over hvordan disse frihetene forvaltes. * * * SABIMA og WWF ønsker departementet lykke til med sluttføringen av forskriftene, som er høyst påkrevet å få på plass snarest mulig. Vennlig hilsen Rune Aanderaa Daglig leder SABIMA Rasmus Hansson Generalsekretær WWF Kopi: Direktoratet for naturforvaltning 5