Fylkesmarmeni Troms RomssaFyl(kamanni Saksbehandlei Telefc n Vår dato Vår r(.f. Arkivkoie Kristine Sørens-m Ødegård 7764119 03.06 2013 2013/ 360-2 323 Deres dato Derez. ref. 02.0F.2013 201 3/1 38-5249/2013 Balsfjord kommune Rådhuset 9050 Storsteinnes Lovlighetsklage over Balsfjord kommunestyres avgjørelse av habilitetsinnsigelse i sak 16/13 Vi viser til kommunens oversendelse av ovennewte sak for lovlighetskontroll. Saken ble mottatt her 07.05.2013. *** Fylkesmannen i Troms har kommet til at kom munestyrets avgjørelse om kommunestyrerepresentanten Gunda Johansens habilitet, truffet under behandlingen av sak 16/13, var lovlig. Det innebærer at lovlighetsklagen ikke cr tatt til følge. I det følgende v711vi begrunne vår avgjørelse. * * * Sakens bakgrunn Balsfjord kommunestyre behandlet 30.01.2013 sak 16/13, «Innsparingskrav 2% i budsjett 2013 tilbakemelding på håndtering». Ved innledning av kommunestyrets behandling av saken ble habiliteten til to representanter vurdert, Gunda Johansen og Widar Skogan. Widar Skogan ble enstemmig kjent inhabil på grunn av sitt verv som styreleder for Landbruk Nord, en privat virksomhet som ble økonomisk berørt av saken. Gunda Johansen hadde, som kommunal enhetsleder, deltatt i det administrative budsjettarbeidet, men ble ikke funnet å være inhabil. Stemmegivniagen var 21 mot 4. Johansens habilitet ble også vurdert under formannskapets behandling av saken i forkant av kommunestyremøtet. Formannskapet traff samme konklusjon da med fire mot to stemmer. Under kommunestyremøtet ble det framsatt krav om lovlighetskontroll i forbindelse med Johansens habilitet. Kravet om lovlighetskontroll gjaldt habilitetsvurderingen etter kommuneloven 40 nr. 3 bokstav b), og ble framsatt av tre kommunestyrerepresentanter. Enhetslederne i Balsfjord kommune var i følge saksdokumentene tett involvert i arbeidet med innsparingskravene i budsjettet. De ble orientert om prosess og målsetninger av rådmannen den 13. desember 2012, og arbeidet deretter med «konkretiseringer/muligheterikonsekvenskartlegging», sitert fra saksframlegget i sak 15/13. Videre var enhetslederne med på en gjennomgang av mulige tiltak, sammen med rådmannsteamet. Kommunestyret underinstansbehandlet klagen i møte 29.04.2013. I tråd med rådmannens innstilling ble habilitetsavgjørelsen opprettholdt, begrunnet med at saken ble omfattet av Fylkeshuset, Strandvegen 13 Telefon: 77 64 20 00 Avdeling postmottak@fmtr.no Postboks 6105, 9291 Tromsø Telefaks: 77 64 21 39 Justis- og www.fylkesmannen.no/troms sosialavdelingen
Side 2 av 5 4. unntaket fra automatisk inhabilitet i saker som gjelder blant annet årsbudsjett, jf. kommuneloven 40 nr. 3 bokstav b) siste punktum. Lovlighetsklagen ble dermed ikke tatt til følge av underinstansen. Avgjørelsen var enstemmig. Klagen ble deretter oversendt til Fylkesmannen i Troms for avgjørelse. Fylkes mannens vurdering Fylkesmannen skal prøve lovligheten av kommunestyrets avgjørelser, herunder avgjørelser om habilitet, når det reises krav om det fra mist tre av representantene, jf. kommuneloven 59 nr. 1, jf. delegasjonsfullmakt. Fylkesmannen legger i denne saken til grunn at lovlighetsklagen fyller de formelle krav med hensyn til klagefrist og antall representanter som har underskrevet klagen. Ved lovlighetskontrollen skal fylkesmannen prøve hvorvidt avgjørelsen er innholdsmessig lovlig, om den er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse og om den er blitt til på lovlig måte, jf. kommuneloven 59 nr. 4. Det innebærer en prøving av henholdsvis materiell kompetanse, personell kompetanse og prosessuell kompetanse. Det er ikke anledning til å prøve kun en eller to av de tre sidene ved avgjørelsen, samtlige skal være gjenstand for prøvingen. Det er i denne saken bedt om lovlighetskontroll av avgjørelsen om en representants habilitet i henhold til kommuneloven 40 nr. 3 bokstav b) ved Balsfjord kommunestyres behandling av sak med tittel «Innsparingskrav 2% i budsjett 2013 tilbakemelding på håndtering», med saksnummer 16/13. Materiell kompetanse Kommuneloven 40 angir blant annet folkevalgte medlemmers rett og plikt til å delta i kommunale- og fylkeskommunale organer, herunder habilitetsregler som utfyller habilitetsreglene i forvaltningsloven kapittel II. Habilitetsinnsigelsen er reist i forbindelse med behandling av en sak i Balsfjord kommunestyre og gjelder en folkevalgt representant. Bestemmelsen kommer derfor til anvendelse her. Habilitetsreglene gis i kommuneloven 40 nr. 3, hvor det framgår at reglene i forvaltningsloven kapittel II gjelder, med særreglene gitt i koml. 40 nr. 3 første ledd bokstav a) til c) og 40 nr. 3 annet ledd. Det aktuelle for denne saken er bokstav b), som lyder Kommunalt og fylkeskommunalt ansatte som i denne egenskap har medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for en avgjørelse, eller ved tidligere avgjørelse i samme sak, skal alltid anses som inhabile når saken behandles i folkevalgt organ. Ved behandling av årsbudsjett, økonomiplan, kommuneplan, regional planstrategi og regional plan gjelder ikke første punktum. Gunda Johansen er enhetsleder i kommunen, og har i kraft av denne stillingen medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for avgjørelsen kommunestyret traff under møtet. Spørsmålet er om unntaket i bestemmelsens siste punktum kommer til anvendelse her. Saken kommunestyret hadde til behandling angikk håndtering av innsparingskravene på 2% i årsbudsjettet for Balsfjord kommune i 2013. I rådmannens framlegg til kommunestyret ved underinstansbehandlingen av denne klagen er saken beskrevet slik: Saken gjaldt konkretisering og detaljering av kommunestyrets opprinnelige budsjettvedtak om en generell netto reduksjon på 2% for alle driftsområder i kommunen. Konkretiseringen og detaljene hadde rådmannen utarbeidet ved å
Side 3 av 5 involvere enhetsleder e som ble pålagt å gi detaljerte forslag om tiltak på sine ansvarsområder. Tiltakene skulle, uten unntak, dekke kommunestyrets mål på 2%. Forslagene ble så vurdert, bearbeidet og godkjent i møte med rådmannen. Videre står det Saken var en tilbakemelding fra rådmannen til kommunestyret om hvordan et generelt tiltak i årsbudsjettet for 2013 er planlagt iverksatt og hvile konsekvenser dette vil kunne få. Det lå ikke i saken spørsmål om endringer av kommunestyrets innsparingsmål eller fordeling av belastningen på de ulike driftsenhetene i kommunen. Fylkesmannen forstår dette slik at saken dreier seg om gjennomføring av innsparingskrav fastsatt i årsbudsjettet. Som gjengitt over dreier det seg om 2% netto reduksjon på alle driftsområder. Det framgår videre av saksframlegget at rådmannen mener saken er å anse som en forlengelse av behandlingen av årsbudsjettet. Unntaksregelen i kommuneloven 40 nr. 3 bokstav b) siste punktum kom inn ved lovendring 10.01.1997, ikrafttreden 01.03.1997. Bakgrunnen for å innføre unntaket, var at bestemmelsen favnet utilsiktet vidt ved overordnede, generelle saker som årsbudsjett og plansaker. Av forarbeidene, Ot. prp. nr. 58 (1995/96) s. 34-36, kan en lese at departementet har lagt vekt på at kombinasjonen mellom å være ansatt og folkevalgt i samme organ ikke er uvanlig, og at automatisl_ inhabilitet i generelle, overordnede ;;aker som budsjettsaker ville kunne utelukke et stort antall represe ntanter fra det folkevalgte organets behandling. Videre står det på side 35 i Odelstingsproposisjonen: Bestemmelsen i 40 nr. 3 b) er tilpasset ordinære enkeltavgjørelser basert på saksforelegg utarbeidet innen en enkelt del av administrasjonen. Plan- og budsjettsaker er mer komplekse. Dette er saker hvor mange av kommunens/fylkeskommunens ansatte vil være involvert. Den enkelte saksbehandlers bidrag til utredningen vil som oftest være lite, sett i forhold til sakens totale omfang. Når det gjelder plan- og budsjettsaker synes derfor habilitetsregelen i 40 nr. 3 b) å være unødig streng, da det etter departementets oppfatning ikke er sterke argumenter for en slik regel i denne typen saker. På bakgrunn av den forskjell i sakstypen det er mellom enkeltsaker og generelle, overordnede saker og den måten disse behandles på, samt at det er uheldig å utelukke en rekke folkevalgte fra behandlingen av disse sakene, foreslår departementet en oppmykning i de strengere habilitetsreglene som ble innført ved den nye kommuneloven. Oppmykningen gjelder kun ved behandlingen av generelle, overordnede saker. Ved vurderingen av habiliteten i denne type saker, bør habilitetsreglene i forvaltningsloven være tilstrekkelige. Det betyr at vi gjeninnfører rettstilstanden slik den var før den nye kommuneloven. Ettersom det i denne saken er snakk om gjennomføring av et budsjettvedtak som pålegger samtlige enheter å kutte 2%, slik at belastningen på enhetene er likt fordelt, og at saken, i likhet med årsbudsjettet, vil berøre alle enheter, er det etter Fylkesmannens syn naturlig å anse det som en del av behandlingen av årsbudsjettet. Hensynene bak å unnta den øvrige behandlingen av årsbudsjettet fra de automatiske inhabilitetsbestemmelsene gjør seg derfor gjeldende også for denne delen av budsjettbehandlingen. Dette innebærer at saken kommer inn under unntaket fra reglene om automatisk inhabilitet i kommuneloven 40 nr. 3 bokstav b). Som det framgår av kommuneloven 40 nr. 3 første punktum er habilitetsreglene som framgår av bestemmelsen særregler, og utover disse vil
Side 4 av 5 habilitetsreglene i forvaltningsloven kapittel II gjelde. Selv om reglene om automatisk inhabilitet i kommuneloven 40 nr. 3 bokstav b) ikke kommer til anvendelse, kan representanten dermed likevel være inhabil etter den skjønnsmessige habilitetsregelen i forvaltningsloven 6 annet ledd. Bestemmelsen lyder: Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Fylkesmannen har ikke opplysninger om at det i denne saken foreligger slike særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til representantens upartiskhet. Innsigelsen i saken omhandler heller ikke inhabilitet på bakgrunn av særegne forhold som nevnt i forvaltningsloven 6 annet ledd, den omhandler utelukkende den automatiske inhabilitetsregelen i kommuneloven 40 nr. 3 bokstav b). Vi konkluderer derfor med at representanten ikke er inhabil etter den skjønnsmessige regelen i forvaltningsloven 6 annet ledd. Etter drøftelsen over er Balsflord kommunes avgjørelse innholdsmessig lovlig, jf. kommuneloven 59 nr. 4 bokstav a). Personell kompetanse Habilitetsspørsmålet ble avgjort av kommunestyret og representanten fratrådte møtet før avgjørelsen ble fattet. Dette er i tråd med reglene i forvaltningsloven 8 annet ledd, hvor det framgår at habilitetsspørsmål i kollegiale organ skal avgjøres av organet selv. Avgjørelsen er derfor truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, jf. kommuneloven 59 nr. 4 bokstav b). Prosessuell kompetanse Forvaltningsloven 8 annet ledd siste punktum lyder som følger: Dersom det i en og samme sak oppstår spørsmål om ugildhet for flere medlemmer, kan ingen av dem delta ved avgjørelsen av sin egen eller et annet medlems habilitet, med mindre organet ellers ikke ville være vedtaksført i spørsmålet. I sistnevnte tilfelle skal alle møtende medlemmer delta. Ved kommunestyrets behandling av sak 16/13 ble to habilitetsspørsmål avgjort av kommunestyret. Både spørsmålet om representanten Widar Skogans habilitet og spørsmålet om Gunda Johansens habilitet. Habilitetsinnsigelsene ble imidlertid behandlet hver for seg, ettersom innsigelsen mot Johansens habilitet ble framsatt etter at kommunestyret hadde vurdert Skogans habilitet. Derfor deltok også Gunda Johansen når Skogans habilitet ble vurdert. Denne framgangsmåten er ikke i tråd med loven, se sitat av ordlyden ovenfor. At Widar Skogan selv hadde bedt kommunestyret vurdere hans habilitet, mens spørsmålet om Johansens habilitet ble reist av andre, medfører ingen forskjell etter lovens ordlyd. Når habilitetsspørsmål gjøres gjeldende under kommunestyremøter, enten ved at representanten selv tar det opp eller ved at andre kommer med en habilitetsinnsigelse, bør det derfor avklares
Side 5 av 5 om det også 11komme innsige'ser mot andre repn.sentanters habilit?,t før habilitetsspør smålet behandles. Dette for at kommun3styret skal kunne Ivgjøre habilitetsspørsmålene på kor ekt måte, altså uten at noen av representantene som organet senere skal ta stilling til habiliteten til deltar på møtet. Fylkesmannen legger imidlertid til grunn at denne saksbehandlingsfei'en ikke har fått innvirkning på noen av habilitetsavgjørelsene truffet av Balsfjord kommunestyre i den gjeldende saken. Klagen er etter iette ikke tatt til følge, og Fylkesmannen treffer følgende avgj ørelse : Lovlighetsklagen over Balsfjord fcommunestyre sin avgjørelse under behandlingen av sak 16/13 tas ikke til følge. *** Fylkesmannens kommunestyrets avgjørelse kan uke påklages. Avgjørelsen forutsettes gjort kjent for medlemmer. Etter fullmakt /171/ /=( j?71/' an-ped r Andreassen avdelingsdirektør Ole Ramberg fagansvarlig