Foreløpige bestemmelser om habilitet og tillit i Norges forskningsråd

Transkript

1 Foreløpige bestemmelser om habilitet og tillit i Norges forskningsråd Dokumentnr: Dokumentansvarlig Godkjent av Dato Alf-Erlend Vaskinn Hovedstyret ; Rev. 3 Hensikt Dokumentet gir retningslinjer for Forskningsrådets tilsatte, sakkyndige og medlemmer av rådets kollegiale organer i habilitetsspørsmål. Bestemmelsene er fastsatt på grunnlag av Forvaltningsloven, innstillingen "Habilitet og tillit i Norges forskningsråd" fra 1993, samt rapporten Forskningsrådets legitimitet Habilitet og kvalitet i søknadsbehandlingen fra februar Forskningsrådet vil utarbeide en momentliste til støtte for den skjønnsmessige habilitetsvurderingen, jf. pkt. 1.1 under. Planen videre er at Hovedstyret skal sluttbehandle anbefalingene i rapporten fra 2004, i september Habilitetskrav og avgjørelse av habilitetsspørsmålet Forvaltningslovens kapittel II Om ugildhet (vedlegg 1) gjelder for tilsatte, sakkyndige og medlemmer av Forskningsrådets kollegiale organer (styrende og rådgivende organer). I hvert enkelt tilfelle/sak skal både de skjønnsmessige og de absolutte habilitetsreglene vurderes. Tilpasset de lokale forhold er reglene som følger: 1.1 Inhabilitet etter skjønn Tilsatt, sakkyndig eller medlem av kollegialt organ for Forskningsrådet er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller treffe avgjørelse i en sak når det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til hans eller hennes upartiskhet. 1.2 Automatisk inhabilitet Tilsatt, sakkyndig eller medlem av kollegialt organ i Forskningsrådet er i alle tilfelle inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller treffe avgjørelse i en sak a) når han eller hun selv er part i saken b) når han eller hun er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nært som søsken c) når han eller hun er eller har vært gift med eller er forlovet med, eller samboer med, eller partner med, eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part. d) når han eller hun er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte Side 1 av 10

2 e) når han eller hun leder eller har en ledende stilling i, eller er medlem av styringsorgan eller bedriftsforsamling for en offentlig eller privat virksomhet som er part i saken f) når han eller hun er, eller for mindre enn 3 år siden har vært, veileder for en part med sikte på doktorgrad g) når han eller hun selv er part i en sak som står i et direkte konkurranseforhold til den sak som er oppe til behandling. (til hjelp ved vurdering av direkte konkurranse følger utdrag av brev fra Smithutvalget datert vedlegg 2, samt utdrag av brev fra administrerende direktør datert , vedlegg 3). Er den overordnede tjenestemann inhabil, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i Forskningsrådet. Reglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at medlemmets tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete. Kommentarer til pkt 1.1 og 1.2 Habilitetsreglene gjelder behandling av enkeltsaker, det vil si saker der det skjer fordeling av ressurser og rettigheter til bestemte personer, institusjoner, organisasjoner mv. Reglene må også legges til grunn i andre saker hvor dette er naturlig. Fordeling av ressurser for eksempel fra et divisjonsstyre til et programstyre regnes også som enkeltsak dersom programstyret er sammensatt av forskere og brukere og det må legges til grunn at midlene blir fordelt mellom de institusjoner og bedrifter disse representerer. Part er den person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. Når det gjelder vurderingen av inhabilitet etter skjønn tilsvarer det som står i pkt 1.1 deler av forvaltningslovens 6 andre ledd, med presiseringen fra 6 første ledd og 10 om hvem inhabiliteten gjelder for. Utgangspunktet for vurderingen er om det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til upartiskheten. Det avgjørende er med andre ord ikke om det er grunn til å anta at medlemmet vil opptre partisk, men om tilliten blir svekket. Vurderingen må skje med utgangspunkt i hvordan omverdenen vurderer dette. Til støtte for habilitetsvurderingen etter den skjønnsmessige hovedregelen, vil det bli utarbeidet en momentliste. Listen, som tilpasses Forskningsrådets virksomhet, må IKKE oppfattes som et regelverk, men som et hjelpemiddel for å sikre en god vurdering. Listen er under utarbeidelse. Vedlagt følger et utdrag av Smith-utvalgets rapport (vedlegg 4) som angir noen momenter som kan være til hjelp for den som skal foreta den skjønnsmessige vurderingen av habilitet. Kollegainhabilitet skal vurderes etter skjønn. Dette er en endring i forhold til tidligere regler. Inntil momentlisten som skal avhjelpe den skjønnsmessige vurderingen er ferdig, skal de tidligere reglene om kollegainhabilitet legges til grunn så langt som mulig. (Tidligere regler: Tilsatt, sakkyndige eller medlem av kollegialt organ for Forskningsrådet er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller treffe avgjørelse i en enkeltsak når han eller hun er ansatt ved samme institusjon som en part i saken eller i en institusjon som er part ) Når det gjelder automatisk inhabilitet tilsvarer det som står i pkt 1.2 forvaltningslovens 6 første, tredje og fjerde ledd bortsett fra at det i bokstav: c) er presisert at samboerskap og partnerskap er likestilt med ekteskap e) ikke er begrenset til selskaper m.v. og slik at ledere i offentlig og privat virksomhet (for eksempel statsuniversiteter og private høyskoler) er likestilt. I tillegg har Forskningsrådet gjort reglene kjønnsnøytrale samt tilføyd reglene som fremgår av bokstavene f) og g). Side 2 av 10

3 Bestemmelsene om habilitet og tillit i Norges forskningsråd inneholdt fram til denne revisjonen også opplysninger om: Prosedyrer Habilitetshensynet mht oppnevning i og sammensetningen av kollegiale organer Organisering av saksbehandlingen for tillit og åpenhet Siktemålet er at fullstendige interne habilitetsbestemmelser med momentlister/eksempelsamlinger skal utarbeides slik at de kan vedtas på Hovedstyremøtet i september. Side 3 av 10

4 Forvaltningslovens Kapittel II. Om ugildhet. Vedlegg 1 Overskriften endret ved lov 27. mai 1977 nr (habilitetskrav). En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete. Rekkevidden av annet og fjerde ledd kan fastlegges nærmere ved forskrifter som gis av Kongen. Endret ved lover 19. juni 1969 nr. 54, 27. mai 1977 nr (foreløpig avgjørelse). Uansett om en tjenestemann er ugild, kan han behandle eller treffe foreløpig avgjørelse i en sak dersom utsettelse ikke kan skje uten vesentlig ulempe eller skadevirkning. 8. (avgjørelse av habilitetsspørsmålet). Tjenestemannen avgjør selv om han er ugild. Dersom en part krever det og det kan gjøres uten vesentlig tidsspille, eller tjenestemannen ellers selv finner grunn til det, skal han forelegge spørsmålet for sin nærmeste overordnede til avgjørelse. I kollegiale organ treffes avgjørelsen av organet selv, uten at vedkommende medlem deltar. Dersom det i en og samme sak oppstår spørsmål om ugildhet for flere medlemmer, kan ingen Side 4 av 10

5 av dem delta ved avgjørelsen av sin egen eller et annet medlems habilitet, med mindre organet ellers ikke ville være vedtaksført i spørsmålet. I sistnevnte tilfelle skal alle møtende medlemmer delta. Medlem skal i god tid si fra om forhold som gjør eller kan gjøre ham ugild. Før spørsmålet avgjøres, bør varamann eller annen stedfortreder innkalles til å møte og delta ved avgjørelsen dersom det kan gjøres uten vesentlig tidsspille eller kostnad. Endret ved lov 27. mai 1977 nr (oppnevning av stedfortreder). Når en tjenestemann er ugild, skal om nødvendig oppnevnes eller velges stedfortreder for vedkommende. Dersom det er forbundet med særlig ulempe å få oppnevnt stedfortreder, kan Kongen for det enkelte tilfelle beslutte at saken skal overføres til sideordnet eller overordnet forvaltningsorgan. Endret ved lov 19. juni 1969 nr (hvem habilitetsbestemmelsene gjelder for). Foruten for offentlige tjenestemenn gjelder bestemmelsene i kapitlet her tilsvarende for enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Bestemmelsene gjelder ikke statsråd i egenskap av regjeringsmedlem. Endret ved lover 19. juni 1969 nr. 54, 12 jan 1995 nr. 4 (i kraft 1. april 1995). Side 5 av 10

6 Vedlegg 2 Utdrag fra brev til Norges Forskningsråd v/administrerende direktør Christian Hambro, datert fra Smith-utvalgets leder professor dr. juris Eivind Smith. Når det kan by på rimelig tvil om konkurransen er så direkte at den bør utløse inhabilitet, må habiliteten bedømmes ut fra forholdene i vedkommende sak (eventuelt etter at habilitetsutvalgets syn er innhentet). I denne vurderingen bør utgangspunktet tas i de råd som finnes i rapporten om habilitet og tillit (pkt. 5) på dette punkt: Kravet om fratreden ved behandling av konkurrerende søknader m.v. håndheves forholdsvis strengt. Dessuten kan forholdet tenkes å falle innenfor det aktsomhetsområde der særlig oppmerksomhet er påkrevet. Forskningsrådet har en selvsagt plikt til å følge det rettslige utgangspunkt om at direkte konkurranseforhold normalt vil utløse inhabilitet. Men selv om dette lojalt blir fulgt opp på den måte som her er anbefalt, vil det i mange tilfelle gi helt andre resultater enn en regel om automatisk inhabilitet på grunn av et hvilket som helst konkurranseforhold, nært eller fjernt. To stiliserte eksempler med en viss virkelighetsforankring kan illustrere grensedragningen (de må selvsagt ikke leses som noen form for eksakt tallmessig eller annen angivelse av hvor grensene går): a) Et organ har ti jevnstore søknader til behandling. Det er på forhånd klart bare to av dem vil kunne nå frem. I så fall vil deltagelse i vurderingen av hver av de ti sakene kunne bli avgjørende for behandlingen av hver av de andre sakene. Resultatet blir altså at et medlem som selv har en direkte interesse i minst én av de ti, må fratre under behandlingen av samtlige søknader (jfr. kriteriet i forvaltningsloven 6 annet ledd om betydningen av omverdenens tillit til saksbehandlingens upartiskhet). Det spiller ingen rolle om medlemmet selv (og eventuelt hans/hennes kolleger) mener å vite at utilbørlige hensyn ikke vil bli trukket inn. b) Et organ har 200 søknader til behandling. Det er på forhånd klart at bare 20 % av søknadsbeløpet vil kunne bli innvilget. I denne forstand står alle søknader i konkurranse med alle andre. Men det vil som regel ikke kunne pekes på to eller flere enkeltsøknader som i sterkere grad konkurrerer med hverandre enn de andre. I så fall vil det enkelt komitémedlem som utgangspunkt være inhabil bare i forhold til søknader som han eller kun har en direkte interesse i utfallet av (f.eks. som søker). Unntak fra dette utgangspunkt kan imidlertid tenkes. Kanskje er det tale om konkurranse mellom de tre eneste søknadene som hører til i en liten faglig spesialitet der det bare er sannsynlig at maksimalt én søknad vil kunne bli innvilget. Eller kanskje har prioriteringsarbeidet nådd frem til en liten gruppe søknader (derunder medlemmets egen) som står på vippen mellom de som klart vil bli innvilget og de som klart vil bli avslått. Dette gir to eksempler på situasjoner der inhabilitet normalt vil inntre. Men i så fall vil den bare gjelde under behandlingen av de direkte konkurrerende søknadene, ikke de f.eks. 150 eller 197 andre som er lagt frem for det aktuelle organ. Side 6 av 10

7 Vedlegg 3 Utdrag fra brev til Divisjonene i Norges Forskningsråd fra Administrerende direktør Christian Hambro, datert vedrørende habilitet.. Notatet og de foreløpige retningslinjene har vært behandlet av Smith-utvalget, og dets svarbrev er vedlagt. Essensen i svarbrevet er at inhabilitet ikke inntrer automatisk for hele søknadspuljen fordi om et programstyremedlem er inhabil i forhold til en eller flere av søknadene. Det avgjørende er hvorvidt det er et slikt "direkte" konkurranseforhold mellom søknadene at det er egnet til å svekke tilliten til vedkommende programstyremedlems upartiskhet i behandling av de øvrige søknadene. Forvaltningslovens bestemmelser skal selvsagt fortsatt etterleves, men det åpnes med dette for at det i hvert enkelt tilfelle gjennomføres en konkret vurdering av om det foreligger konkurranseinhabilitet. Ved en konkret vurdering av om det foreligger konkurranseinhabilitet, vil det avgjørende kriteriet være om avslag for en eller et lite antall konkurrerende søknader i vesentlig grad vil øke sannsynligheten for at søknaden som det knytter seg inhabilitet til, vil få tilslag, dvs. om det inhabile medlemmet har en spesiell interesse i at andre bestemte søknader får avslag. Dette vil kunne være tilfelle: Når de tilgjengelige midlene bare rekker til noen få søknader og puljen også omfatter få søknader. En slik situasjon taler for inhabilitet i forhold til hele puljen. Det motsatte vil være tilfellet dersom puljen omfatter mange søknader. Hvis det er en eller flere store konkurrerende søknader som vil blokkere for mange andre mindre. I en slik situasjon vil inhabilitet lettere inntre ved behandling av konkurrerende søknader enn ellers. Hvis de tilgjengelige midlene rekker til de fleste søknadene, med unntak av noen få. I en slik situasjon blir det kritisk hvilke prosjekter som får avslag, i det de øvrige dermed er sikret finansiering. Få søknader innen et programs deltema. Her vil det innen deler av søknadsbehandlingen kunne oppstå konkrete interessekonflikter. Hvorvidt inhabiliteten vil gjøre seg gjeldende i forhold til hele søknadspuljen, må avgjøres konkret. For å forenkle dette skjønnet, legges det til grunn at er det 20 eller færre søknader i en pulje, antas det at inhabilitet gjelder for hele puljen. Er det flere enn 20, legges det motsatte til grunn, med mindre det foreligger situasjoner som beskrevet over eller andre situasjoner som kan lede til tilsvarende habilitetsproblematikk. Tallet 20 må derfor bare ansees som veiledende; det enkelte programstyre og fagkomité må selv vurdere den konkrete situasjonen. Divisjonene anmodes om å vise stor aktsomhet i disse vurderingene, og rådføre seg med jurist dersom det er tvil. (Det vises i denne forbindelse til Doksy om innkjøp av juridiske tjenester.) På samme måte anmodes divisjonene om å forelegge habilitetsspørsmålet for jurist hvis det er aktuelt å la et programstyremedlem som er inhabil i forhold til en søknad, delta ved behandlingen av andre søknader der det er færre enn 20 søknader til behandling. Når den som er inhabil i forhold til en eller flere søknader deltar ved behandlingen av øvrige søknader, er det viktig å protokollføre beslutningsprosessen nøye. I programstyrer (og fagkomiteer) som bruker rangering av søknader som del av sin arbeidsform, bør programstyret innlede med å vedta at prosjekter vil bli innvilget så langt midlene rekker i samsvar med den rangering programstyret senere fastsetter. Deretter rangerer et samlet programstyre søknadene som det ikke knytter seg inhabilitet til. Når dette er gjort, gjenstår rangeringen av de søknadene Side 7 av 10

8 inhabiliteten knytter seg til, en for en. Den som er inhabil fratrer ved rangering av den aktuelle søknaden, men kan komme inn på møtet og være med på rangeringen av andre søknader som andre programstyremedlemmer er inhabile i forhold til. Protokollen må gjengi nøyaktig hvem som har vært med på rangeringen av hvilke søknader. Noen programstyrer arbeider på et mer strategisk og overordnet nivå ved at de ikke går inn i vurdering av enkeltprosjekter med sikte på en fullstendig rangering av disse, men tar stilling til administrasjonens vurdering av søknadsporteføljen som helhet. Ved en slik arbeidsform blir antall søknader mindre relevant; det avgjørende blir om det finnes programstyre-medlemmer som er inhabile i forhold til en eller flere av de søknader administrasjonen har innstilt til bevilgning. Dersom det ikke er tilfelle, må programstyret ansees habilt til å vedta den innstilte porteføljen, selv om enkelte styremedlemmer skulle være inhabile i forhold til søknader som ikke er innstilt. Dersom det finnes styremedlemmer som er inhabile i forhold til en eller flere av de innstilte søknader, vil disse medlemmene som i dag, selvsagt være inhabile til å delta i beslutningen om disse prosjektene. Beslutningsprosessen i styret må i slike tilfelle skje på samme måte som ved rangering av søknader; styret som helhet tar først stilling til delmengden av innstilte søknader som det ikke knytter seg inhabilitet til og deretter en for en de søknadene det knytter seg inhabilitet til hvor det inhabile medlem fratrer ved behandlingen. Dersom programstyret, uansett habilitetsforhold, går inn på å endre profilen i den portefølje administrasjonen har innstilt, kan programstyret be administrasjonen fremme et nytt forslag til portefølje. Alternativt kan programstyret velge fremgangsmåten ved rangering av søknader. Hvis programstyret ønsker å ta ut enkelte prosjekter av den foreslåtte porteføljen og erstatte med andre, vil vanlige habilitetsregler gjelde, herunder reglene om konkurranseinhabilitet. Avslutningsvis vil jeg igjen presisere at Forvaltningslovens bestemmelser og Forskningsrådets egne regler om habilitet fortsatt skal følges, og at Habilitets- og klageutvalgets påpeking av at konkurranse mellom søknader til samme pott med penger kan skape inhabilitet, fortsatt gjelder. Det som endres på bakgrunn av Smith-utvalgets uttalelse er at vi går over fra et regime med regelstyring som gir 100% sikkerhet mot at konkurranseinhabilitet skal oppstå, til et regime med substansiell vurdering av konkurransesituasjonen i det enkelte tilfelle. Denne vurderingen er det programstyrene og fagkomitéene selv som må gjøre. De momenter som er omtalt i dette brevet verken kan eller må oppfattes som et sett nye regler som avløser de gamle, men kun som momenter det er viktig å ha for øye i vurderingsprosessen. Side 8 av 10

9 Vedlegg 4 Utdrag fra rapporten Forskningsrådets legitimitet Habilitet og kvalitet i søknadsbehandlingen fra februar 2004 (Smith-utvalget) (Det er gjort noen små endringer, som ikke påvirker innholdet, i forhold til rapporten.) Pkt Noen momenter til den skjønnsmessige vurdering av habilitet Den momentlisten til støtte for habilitetsvurderingen etter den skjønnsmessige hovedregelen som utvalget slår til lyd for, bør utvikles og presiseres etter hvert som nye problemstillinger dukker opp og praksis festner seg. Det må dessuten komme uttrykkelig frem at listen ikke er uttømmende og at de ulike momenter kan tenkes kombinert på ulike måter. Hvis flere momenter samtidig gjør seg gjeldende, kan det lettere føre til at inhabilitet utløses. Hvis listen blir meget detaljert og lang, vil det svekke utsikten til at den blir brukt på en hensiktsmessig måte. En lang og detaljert liste vil lett skape inntrykk av at det er tilstrekkelig å vurdere de momenter som til enhver tid er tatt med der. På denne bakgrunn ser ikke utvalget det som sin oppgave å utarbeide noe detaljert forslag til en slik liste. Men det er på sin plass å nevne momenter som i alle tilfelle bør være med. Listen springer dels ut av det som følger av forvaltningsloven, dels bygger den på utvalgets forslag om å overføre visse situasjoner fra området for automatisk inhabilitet til området for skjønn. Etter dette vil følgende momenter høre med i kjernen i den liste som Rådet bør se det som en oppgave å utarbeide: om avgjørelsen kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for tjenestemannen selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til (forvaltningsloven 6 annet ledd), om inhabilitetsinnsigelse er reist av en part (forvaltningsloven 6 annet ledd), om tjenestemannen er eller har vært veileder for en part med sikte på andre eksamener enn doktorgrad (se pkt. 6.7 i rapporten), om tjenestemannen har vært veileder for en part med sikte på doktorgrad forut for den periode som dekkes av den automatiske regel (se pkt. 6.7 i rapporten), om tjenestemannen er tilknyttet en institusjon eller virksomhet som er involvert i saken og saken har vesentlig betydning for vedkommende institusjon eller virksomhet (til erstatning for pkt. 1.1.f) i Rådets tidligere 1 regler), om tjenestemannen har, eller inntil nylig har hatt, et nært faglig samarbeid, herunder medforfatterskap, med en person eller institusjon som er part i saken (se pkt. 1.2 b) i Rådets tidligere regler ), om tjenestemannen har et nært vennskap med en person som er part i saken, (se pkt. 1.2.b) i Rådets tidligere regler) om tjenestemannen står, eller nylig har stått, i et personlig eller faglig motsetningsforhold ut over normal (u)enighet til en part i saken (se pkt. 1.2.b) i Rådets tidligere regler), om tjenestemannen personlig eller den organisasjon han eller hun er ansatt i, eier aksjer i virksomhet som er part i saken. Det bør overveies om andre momenter bør tas inn på en slik liste. Men det er viktig å unngå at listen blir for lang og detaljert. I alle tilfelle må organisasjonen settes i stand til å belyse og Side 9 av 10

10 vurdere grundig de stadig skiftende forhold av personlig eller faglig karakter som kan komme opp (se nærmere i kap. 9 i rapporten). Side 10 av 10