FORVALTNINGSREVISJON AV HABILITET KVITSØY KOMMUNE

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON AV HABILITET KVITSØY KOMMUNE OKTOBER 2010

2 Forsidefoto: Stock Exchng

3 INNHOLD Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Rapporten er et offentlig dokument og skal være tilgjengelig også for media og andre interesserte. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med to nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer 2. Hovedrapporten med innledning, fakta og vurderinger, samt vedlegg Innhold... 3 Sammendrag... 4 Rådmannens kommentar... 7 Rapporten Innledning Formål og problemstillinger Revisjonskriterier og metode Habilitetsreglene Formålet med reglene Når blir man inhabil? Hva blir man inhabil til å gjøre? Saksbehandlingen i inhabilitets-spørsmål Konsekvenser av inhabilitet Inhabilitet i en liten kommune Rutiner og praksis i Kvitsøy kommune Vurderinger og anbefalinger Vedlegg Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

4 SAMMENDRAG Regelverket Både forvaltningsloven og kommuneloven inneholder regler om habilitet som gjelder for ansatte og folkevalgte i kommunene. Ved utformingen av reglene er det to kryssende hensyn lovgiver har hatt i tankene: Reglene er ment å forebygge at uegnede saksbehandlere/folkevalgte får behandle saken. Samtidig må habilitetsreglene ikke bli så strenge at man er nødt til å fjerne hele saksfelt fra de saksbehandlerne/folkevalgte som er best egnet til å behandle dem. Forvaltningsloven 6 inneholder to hovedtyper regler for når man blir inhabil. I første ledd settes det opp en liste over konkrete situasjoner hvor man blir inhabil uten noen nærmere skjønnsmessig vurdering. I annet ledd settes det så opp en skjønnsmessig generell regel om særegne forhold. Momenter i vurderingen av særegne forhold etter annet ledd er: Særlig fordel eller ulempe, sakens karaktér, saksbehandlerens engasjement i saken og om ugildsinnsigelse er reist fra en part. Habilitet i en liten kommune Habilitetsreglene må fortolkes på samme måte i en liten kommune som i en stor kommune. Reglene er i seg selv konstruert slik at man kan ta hensyn til hva som er behovet i det enkelte tilfellet. Utfordringen i en liten kommune er at det forekommer flere nære relasjoner i sakene som behandles, både for ansatte i administrasjonen, folkevalgte og de som er parter i saken. Dersom man foretar svært strenge fortolkninger av regelverket, kan dette stoppe hele behandlingen av saker eller saksfelt. Det kan tenkes et tilfelle hvor man i en større kommune ville skiftet ut en saksbehandler og erklært vedkommende inhabil. I en liten kommune kan en saksbehandler være vanskelig å erstatte. Dersom man har gode argumenter for likevel å beholde saksbehandleren, (som i en større kommune kunne ha blitt skiftet ut), kan man kompensere dette ved å bringe frem i lyset det forhold som kan skape inhabilitet. Vurdering av inhabilitet - både begrunnelse, lovhjemmel og beslutning bør fremlegges og nedfelles skriftlig. Dette gjelder både i kommuneadministrasjonen og i politisk virksomhet. Skriftliggjøring gjør det mulig for utenforstående å få informasjon, samtidig som det blir enklere å sette seg inn i saken på et senere tidspunkt. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

5 Konsekvenser av inhabilitet Inhabilitet kan innebære at vedtaket som er fattet er ugyldig. Dette må imidlertid vurderes fra sak til sak Rutiner og praksis på politisk nivå i Kvitsøy kommune Kommunestyret og formannskapet sitt møtereglement inneholder regler som omhandler inhabilitet. Ansvaret det enkelte medlem har, blir her trukket frem. Dersom et medlem kjenner til forhold som gjør vedkommende inhabil, skal vedkommende melde fra til ordføreren og forklare bakgrunnen. Ordføreren skal straks kalle inn et varamedlem for hele møtet eller for den enkelte sak. I møtereglementet er det videre spesifisert at den som er inhabil ikke skal ta del i behandlingen av spørsmålet om inhabilitet. Kommunestyrets og formannskapets medlemmer forsøker således å følge forvaltingslovens og kommunelovens regler for inhabilitet. Det er som regel er den inhabile selv som tar opp spørsmålet. Vanlig praksis er at vedkommende gir de andre medlemmene en begrunnelse. Organet avgjør spørsmålet om inhabilitet. I protokollen vil det framgå hvem som er erklært inhabil, men begrunnelse og lovhjemmel blir ikke protokollført. En gjennomgang av sakene som er behandlet i kommunestyret, formannskapet eller teknisk utvalg i tidsperioden 2007 til , viser at i 17 prosent av sakene er én eller flere personer blitt erklært inhabile (57 av totalt 379 behandlede saker). I samme periode er inhabilitet konstatert 64 ganger. Teknisk utvalg har flest saker hvor ett eller flere medlemmer er blitt erklært inhabile. Kommunestyret har også en god del saker i 2007 og 2009 hvor ett eller flere medlemmer er blitt erklært inhabile, men her er tallene betydelig lavere i 2008 og Rutiner og praksis i kommuneadministrasjonen Kommuneadministrasjonen har ikke noe eget reglement som regulerer inhabilitet. Det er det generelle lovgrunnlaget som blir lagt til grunn. I kommunens tilsettingsreglement er det forøvrig spesifisert at arbeidstakere i kommunen ikke kan begynne i annet lønnet arbeid som kan føre til inhabilitet etter forvaltningslovens regler, med mindre vedkommende har fått særskilt tillatelse. I rådmannens ledermøte hver 14. dag gis ledere anledning til å delegere eller overføre avgjørelser grunnet inhabilitet. Fra respondentene får revisjonen opplyst at spørsmålet om inhabilitet blir vurdert i kommuneadministrasjonen, men at det er sjelden man kommer fram til at en saksbehandler er inhabil. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

6 Anbefalinger: Revisjonen anbefaler at Kvitsøy kommune vurderer rutiner for dokumentasjon av habilitetsvurderinger både på administrativt nivå og i folkevalgte organ. Revisjonen anbefaler at kommunestyret tar inn i sitt reglement bestemmelser om at begrunnelse, lovhjemmel og vedtak i habilitetsspørsmål blir protokollført. Revisjonen anbefaler at ansatte og folkevalgte i Kvitsøy kommune vurderer registrering i KS sitt styrevervregister. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

7 RÅDMANNENS KOMMENTAR Følgende uttalelse fra rådmannen i Kvitsøy er datert : Rådmannen ønsker å takke revisjonen for et godt gjennomført forvaltningsrevisjonsprosjekt. Det er gledelig å konstatere at prosjektet ikke har funnet noen åpenbare problemstillinger, dvs. brutt med habilitetsbestemmelsene i forvaltningsloven. Likevel, og ikke minst derfor har prosjektet vært viktig. Prosjektrapporten er også vel egnet til å gi politikerne og administrasjonen et redskap til å vurdere habilitetsspørsmål ved kommende korsveier. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

8 RAPPORTEN Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

9 1.1 INNLEDNING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Kvitsøy har få innbyggere, og utgjør et lite, geografisk avgrenset samfunn. Det betyr at habilitetsbestemmelsene kan bli særskilt utfordrende både på politisk nivå og i kommuneadministrasjonen. Prosjektet har vurdert hvilke særskilte utfordringer Kvitsøy kommune står overfor når det gjelder habilitet i forvaltningen. Ut i fra ovenstående bakgrunn og formål har prosjektet kartlagt følgende problemstillinger: Hvilke krav til habilitet foreligger i kommuneforvaltningen, både i lovverk og i interne retningslinjer? Hva vil eventuelt være konsekvensene dersom habilitetsbestemmelsene brytes? Hvilken praktisering av habilitetsbestemmelsene har Kvitsøy? Hvordan kan Kvitsøy eventuelt håndtere spørsmål om habilitet på en bedre måte? REVISJONSKRITERIER OG METODE Revisjonskriteriene er elementer som inneholder krav eller forventninger, og vil bli brukt til å vurdere funnene i de undersøkelser som gjennomføres. Kriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området. I dette prosjektet er bestemmelsene i forvaltningsloven og kommuneloven lagt til grunn for utvikling av revisjonskriterier. Dessuten er det foretatt vurderinger ut fra hva reelle hensyn tilsier, gitt Kvitsøys spesielle forutsetninger. I dette prosjektet er følgende kriteriegrunnlag anvendt: Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kap. II 6-10 Særreglene i kommuneloven 40 nr 3 Reglement for kommunestyre og formannskap i Kvitsøy kommune Metodisk er det benyttet intervju og dokumentgransking. En nærmere omtale av kriterier, metode og kildehenvisninger ligger i rapportens vedlegg. Vår samlede vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare prosjektets formål og de problemstillinger kontrollutvalget vedtok. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

10 1.2 HABILITETSREGLENE FORMÅLET MED REGLENE Forvaltningsloven og kommuneloven inneholder regler om inhabilitet. Formålet med reglene er å bidra til å sikre mest mulig objektiv og upartisk saksbehandling, og på den måten styrke den enkelte innbyggers tillit til forvaltningen. Reglene gjelder for alle som opptrer på vegne av det offentlige, dvs. både folkevalgte og ansatte. Man har rett og plikt til å fratre ved behandlingen av en sak dersom man er inhabil. Inhabilitet kan skyldes at man selv har fordeler eller ulemper av sakens utfall. Det kan også skyldes at saken har direkte betydning for personer i ens nære familie eller vennekrets, eller for bedrifter man har nær tilknytning til. Ved utformingen av habilitetsreglene er det to kryssende hensyn lovgiver har hatt i tankene (hensyn som trekker i hver sin retning): Grensene settes slik at man skal forebygge at uegnede saksbehandlere/folkevalgte får behandle saken. Saksbehandlere/folkevalgte skal slippe å behandle saker som oppleves som ubehagelige. Hensynet til kvaliteten i saksbehandlingen kommer inn her. Habilitetsreglene er også viktige av hensyn til publikums oppfatning av forvaltningen. Habilitetsreglene er nødvendige for at forvaltningen skal ha tillit i befolkningen. Samtidig må habilitetsreglene ikke bli så strenge at man er nødt til å fjerne hele saksfelt fra de saksbehandlerne/folkevalgte som er best egnet til å behandle dem. For eksempel kan man, dersom det er for lett å bli inhabil på grunn av at saksbehandleren kjenner partene i saken, oppleve at ligningsetaten i en liten kommune blir inhabile til å behandle selvangivelsen til alle kommunens innbyggere. Av hensyn til forvaltningens evne til å fatte beslutninger, er det således trukket relativt snevre grenser for når en saksbehandler/folkevalgt blir inhabil NÅR BLIR MAN INHABIL? Forvaltningslovens 6: "En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak: a) når han selv er part i saken 1 Kilder: Avsnittet er basert på en artikkel fra Jusstorget.no, med noen endringer og tilføyelser, samt Torstein Eckhoff og Eivind Smith: Forvaltningsrett, og Overå og Bernt: Kommuneloven med kommentarer. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

11 b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken c) når han er eller har vært gift med eller forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte e) når han som leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet, blant annet skal det legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for han selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om gildhetsinnsigelse er reist av en part. Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete." Kommentar til lovteksten: Forvaltningsloven 6 inneholder to hovedtyper regler for når man blir inhabil. I første ledd settes det opp en liste over konkrete situasjoner hvor man blir inhabil uten noen nærmere skjønnsmessig vurdering. I annet ledd settes det så opp en skjønnsmessig generell regel om særegne forhold. Det kan ofte oppstå tvil om inhabilitetsspørsmålet, og i de fleste sammenhenger vil tradisjonen være at saksbehandlere/folkevalgte i tvilsituasjoner heller fratrer, enn å ta sjansen på å overtre inhabilitetsreglene. Dette henger også sammen med at man kan være redd for at vedtak i saken kan blir underkjent, hvis noen av de involverte har vært inhabil. I 6, første ledd er det listet opp ulike situasjoner der inhabilitet oppstår. I punkt a) fastslås det at saksbehandler/folkevalgt blir inhabil dersom han selv er part i saken. I punktene b) til d) settes opp regler for inhabilitet ved ulike former for formell tilknytning mellom saksbehandler/folkevalgt og part. Punkt b) setter opp regelen for slektskap som sier at man automatisk er inhabil med hensyn til sine slektninger i opp- og nedstigende linje og i sidelinje så nær som søsken. Man vil altså være inhabil når det gjelder sine egne søsken og til sine foreldres søsken (onkler og tanter), men ikke med hensyn til deres barn (søskenbarn). Man vil heller ikke være automatisk inhabil når det gjelder til inngiftede onkler og tanter. I disse tilfellene er det imidlertid et poeng at man kan bli inhabil etter 6, annet ledd dersom man i tillegg til slektskapsforholdet har Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

12 personlig omgang med hverandre FORVALTNINGSLOVEN 6 FØRSTE LEDD PUNKT E I følge pkt. e) vil saksbehandler/folkevalgt bli inhabil dersom han eller hun har en ledende posisjon i et selskap som er part i saken. Denne bestemmelsen har vært mye diskutert i forbindelse med spørsmål om inhabilitet for kommunepolitikere som oppnevnes av kommunen til ulike styrer i bedrifter der kommunen har interesser. Forvaltningsloven fastslår her at folkevalgt vil bli inhabil til å behandle bedriftens saker i kommunestyret, dersom selskapet ikke eies fullt ut av stat eller kommune. Dette innebærer at en folkevalgt med en ledende posisjon i selskapet ikke vil bli inhabil i de tilfeller hvor selskapet eies fullt ut av kommunen. Til nå har det altså vært unntak fra habilitetsreglene i forvaltningsloven for styremedlemmer i selskaper som er fullt ut offentlig eid. Regjeringen har imidlertid fremmet et forslag om endring av regelverket, fordi det ofte kan oppstå interessekonflikter. Styremedlemmer står til ansvar overfor selskapet, mens folkevalgte eller kommunalt ansatte først og fremst skal ivareta kommunens interesser. Folkevalgte og ansatte skal ikke lenger kunne behandle en sak i kommunen som gjelder et offentlig eid selskap hvor de selv har en ledende stilling eller sitter i styret eller bedriftsforsamlingen. Endringen av lovverket vil tre i kraft etter kommunevalget i Lovendringen innebærer en større likestilling mellom private og offentlig heleide selskaper. De nye reglene vil for eksempel bety at en ordfører som også er styreleder i et heleid kommunalt avfallsselskap, ikke kan behandle saker i kommunestyret når avfallsselskapet er part i saken. De nye reglene kommer kun til anvendelse når det gjelder offentlige heleide selskaper som er direkte part i saken. Avfallsselskapet vil for eksempel være part i saker knyttet til kommunens anskaffelser av avfallstjenester eller når selskapet har søkt kommunen om en tillatelse OM SÆREGNE FORHOLD ETTER FORVALTNINGSLOVEN 6 ANNET LEDD I vurderingen av særegne forhold legges det opp til en konkret helhetsvurdering som inneholder et betydelig element av skjønn. De viktigste momentene som bør trekkes inn i helhetsvurderingen er: Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

13 Særlig fordel eller ulempe: Det forhold som begrunner inhabilitet, må være et spesielt forhold som ikke vil oppstå i forhold til enhver saksbehandler. For eksempel vil kommunestyrets medlemmer ikke bli inhabile til å vedta satsene i bompengeringen rundt byen, selv om dette er et vedtak som vil påvirke den enkelte representants økonomi. Et medlem av kommunestyret som har barn i skolen, blir ikke inhabil til å stemme over hvordan det skal ordnes med skoleskyss. Hvis en endring i reglene for skoleskyss vil være til særlig fordel eller ulempe for kun ett kommunestyremedlem (eller hans barn) og ingen andre, må dette likevel betraktes som et særegent forhold. Vedkommende kommunestyremedlem blir da å anse som inhabil, fordi avgjørelsen vil gi vedkommende en særlig fordel. Sakens karaktér: Det kan være grunn til å lempe noe på kravene når avgjørelsen er enkel og lite skjønnspreget, eller når streng anvendelse av reglene vil gjøre det vanskelig å få tatt en beslutning. Dette kan være tilfelle i en liten kommune hvor det ikke finnes en kvalifisert person som er fullstendig uhildet. Omvendt bør man være strengere jo vanskeligere, viktigere eller mer skjønnspreget den er og det heller ikke er vanskelig å erstatte saksbehandler/folkevalgt. Saksbehandleres og folkevaltges engasjement i saken: Et annet moment i vurderingen er hvem som skal behandle saken. Dersom en ansatt saksbehandler viser et klart offentlig engasjement med hensyn til utfallet av en sak, vil han i ettertid, som regel, bli inhabil til å behandle denne. Saksbehandleren bør således ikke være forutinntatt før saken kommer på bordet. Noe helt annet vil være tilfelle for folkevalgte som behandler saker. Folkevalgte vil jo ofte gå ut å si hva de mener i det offentlige før sakene kommer opp til behandling. Et sterkt offentlig engasjement i en sak fra en folkevalgt fører altså ikke til at vedkommende blir inhabil i behandlingen av saken. Om ugildhetsinnsigelse er reist fra en part: I følge annet ledd siste punktum skal det også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Men den klart inhabile må trekke seg selv om ingen reiser innsigelser, og grunnløse innsigelser trenger man ikke å legge vekt på. Reelle grenser i første ledd: De grensene som er trukket i første ledd er ment som reelle grenser, i den forstand at man ikke er inhabil etter annet ledd dersom man befinner seg like utenfor den grense som er trukket i første ledd. Befinner Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

14 man seg like utenfor en slik grense, må det komme forhold i tillegg for å bli inhabil etter annet ledd. For eksempel vil et kommunestyremedlem som er vanlig ansatt i en bedrift ikke bli inhabil etter 6, første ledd (e) til å behandle bedriftens saker. Inhabilitet oppstår bare for den som har en ledende stilling. Dersom det kommer forhold i tillegg kan det imidlertid gjøre ham inhabil sammen med ansettelsesforholdet. Han kan for eksempel bli inhabil dersom hans bror har en større aksjepost i selskapet OM ANDRE RELASJONER NABOSKAP, VENNSKAP, SAMBOERSKAP Vanlig bekjentskap, kollega- eller naboskap vil normalt ikke være nok til å erklære inhabilitet. Svært nære vennskap eller avhengighetsforhold vil imidlertid kunne føre til inhabilitet. Likeledes vil bittert uvennskap også kunne føre til inhabilitet. Her er det snakk om skjønnsmessige vurderinger og grensedragningene kan være vanskelige. Samboerforhold er et eksempel som ikke er omtalt i 6 første ledd. Samboere vil likevel måtte oppfattes å være inhabile med hensyn til hverandre, og den formelle begrunnelsen for dette standpunktet kan knyttes til 6 annet ledd, dersom en ikke velger å se på dem som forlovede, etter 6 første ledd bokstav c HVA BLIR MAN INHABIL TIL Å GJØRE? En saksbehandler som er inhabil til å treffe en beslutning i saken, vil også være inhabil til å forberede saken. Etter forvaltningslovens 6, tredje ledd vil en underordnet saksbehandler bli inhabil dersom sjefen er det. I denne situasjonen kan den underordnete saksbehandleren forberede saken, mens selve beslutningen må overlates til noen andre. Et eksempel: Dersom Fylkesmannen i Rogaland er inhabil i en sak, kan den forberedes av en saksbehandler ved hans kontor. Men saken må deretter sendes til fylkesmannen i et annet fylke for avgjørelse. Folkevalgte kan være involvert i samme sak i flere sammenhenger. I kommuneloven er det inntatt bestemmelser som skal klargjøre i hvilke tilfeller dette fører til inhabilitet. Disse bestemmelsene står i kommunelovens 40 nr. 3, bokstav b og c: I henhold til kommuneloven 40 nr 3, bokstav b, vil en kommunalt ansatt som har medvirket ved saksforberedelsen eller ved tidligere avgjørelser i saken, anses som inhabil når vedkommende skal behandle saken som folkevalgt. Innsamling av informasjon vedrørende saken kommer inn under bestemmelsen. Det samme gjelder hvor den Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

15 folkevalgte har spilt en forholdsvis beskjeden rolle ved forberedelse av saken, for eksempel som medlem av et team. Det er prinsipielt viktig å forhindre situasjoner hvor én og samme person har avgjørende innflytelse på flere ledd i beslutningsprosessen. Regelen gjelder ikke ved behandlingen av sakstyper av overordnet og generell karakter, som for eksempel årsbudsjett og økonomiplan. Kommuneloven inneholder også en bestemmelse om at ansatte eller folkevalgte som har deltatt i saksforberedelsen eller avgjørelsen av saken, vil være inhabile ved behandling av en eventuell klage på vedtaket. Spørsmål om inhabilitet må imidlertid vurderes både i forhold til kommuneloven 40 nr 3 og i forhold til forvaltningsloven 6. Selv om situasjonen er slik at vedkommende ikke er inhabil etter kommuneloven, er det dermed ikke utelukket at det kan være forhold i saken som gjør vedkommende inhabil etter forvaltningsloven. Dette må imidlertid vurderes helt konkret i den enkelte sak SAKSBEHANDLINGEN I INHABILITETS- SPØRSMÅL I administrasjonene er hovedregelen er at det er den inhabile selv som avgjør om han skal fratre eller ikke. Denne regelen er laget ut fra en tankegang om at de fleste saksbehandlere ønsker å unngå å måtte behandle saker der de frykter at de er inhabile. Det er derfor antatt at denne regelen medfører at saksbehandlerne fratrer i flere tilfeller enn de strengt tatt er forpliktet til. Dersom saksbehandleren er i tvil, eller dersom en av partene i saken ber om det, skal inhabilitetsspørsmålet avgjøres av saksbehandlerens nærmeste overordnete. I folkevalgte organer er hovedregelen at inhabilitetsspørsmålet avgjøres av organet selv ved flertallsavstemming. Den som hevdes å være inhabil vil normalt ikke ha adgang til å delta i avstemningen i inhabilitetsspørsmålet. Han kan imidlertid orientere og si sin mening om habilitetsspørsmålet før han fratrer KONSEKVENSER AV INHABILITET Det er viktig å være klar over at det ikke er kritikkverdig å være inhabil. Kritikkverdig blir det først når man later som ingenting og likevel velger å delta i behandlingen av en Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

16 sak, selv om man vet at man er inhabil. Det å erklære en person inhabil representerer ikke noen bebreidelse av vedkommende. Inhabilitet kan innebære at vedtaket som er fattet er ugyldig. Dette må imidlertid vurderes fra sak til sak. Dersom noen i god tro har innrettet seg i tillit til vedtaket, kan det være svært urimelig om vedtaket oppheves. I slike tilfeller vil vedtaket bli stående til tross for de feil som er gjort. Dersom en inhabil person har deltatt i behandlingen av en sak og dette har ført til et annet resultat enn det ellers ville ha blitt, kan det være aktuelt at innbyggere som har lidt tap, får erstatning. Det er imidlertid svært sjelden at slik erstatningsplikt oppstår i forhold til inhabilitetsspørsmål INHABILITET I EN LITEN KOMMUNE Habilitetsreglene må fortolkes på samme måte i en liten kommune som i en stor kommune. Reglene er i seg selv konstruert slik at man kan ta hensyn til hva som er behovet i det enkelte tilfellet. De typiske situasjonene i 6 første ledd, hvor man blir inhabil uten noen nærmere skjønnsmessig vurdering, er absolutte, og spørsmålet om reglene skal tolkes strengere blir dermed ikke aktuelt. Men reglene i annet ledd, som omhandler hva som er egnet til å svekke tilliten til upartiskhet, åpner for en skjønnsmessig vurdering. Utfordringene i en liten kommune er at det forekommer flere nære relasjoner i sakene som behandles, både for ansatte i administrasjonen, folkevalgte og de som er parter i saken. Dersom man foretar svært strenge fortolkninger av regelverket, kan dette stoppe hele behandlingen av saker eller saksfelt. Grensedragningene vil alltid være utfordrende: Når har vennskapet en slik form er at det er egnet til å svekke tilliten til saksbehandlerens/den folkevalgtes upartiskhet? I en liten kommune er det slik at mange kjenner hverandre, og da er det spesielt viktig å merke seg at vanlig vennskap og naboskap ikke er nok til at man er inhabil. Det kan tenkes et tilfelle hvor man i en større kommune ville skiftet ut en saksbehandler og erklært vedkommende inhabil. I en liten kommune kan en saksbehandler være vanskelig å erstatte. Dersom man har gode argumenter for likevel å beholde saksbehandleren, (som i en større kommune kunne ha blitt skiftet ut), kan man kompensere dette ved å legge vekt på at de forhold som kan skape inhabilitet, blir lagt fram og omtalt. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

17 I en liten kommune kan det være spesielt viktig at man får fram i lyset det forhold som kan skape inhabilitet. Dersom en person hevder at han eller hun er inhabil, må begrunnelsen og hjemmel for påstanden fremlegges. Det samme gjelder dersom det er en annen person som hevder dette. Både begrunnelse og hjemmel bør nedfelles skriftlig, slik at det blir lettere for utenforstående å få innsyn i saken og opplysningene blir bevart for ettertiden. Kommuner, fylkeskommuner og kommunalt eide selskaper er på bakgrunn av sin funksjon og rolle avhengig av at allmennhetens tillit. En måte å styrke omdømmet er å skape åpenhet rundt hvilke roller enkeltpersoner har. KS Kommunenes arbeidsgiverog interesseorganisasjon - har på denne bakgrunn opprettet et webbasert register hvor folkevalgte, ansatte og styremedlemmer kan registrere sine verv og økonomiske interesser. Webregisteret er åpent for allmennheten gjennom Registreringen er frivillig. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

18 1.3 RUTINER OG PRAKSIS I KVITSØY KOMMUNE POLITISK NIVÅ Kommunestyret og formannskapet sitt møtereglement inneholder regler som omhandler inhabilitet. Ansvaret det enkelte medlem har, blir her spesielt fremhevet. Dersom et medlem kjenner til forhold som gjør vedkommende inhabil, skal vedkommende melde fra til ordføreren og forklare bakgrunnen. Ordføreren skal straks kalle inn et varamedlem for hele møtet eller for den enkelte sak. I møtereglementet er det videre spesifisert at den som er inhabil ikke skal ta del i behandlingen av spørsmålet om inhabilitet. Kommunestyrets og formannskapets medlemmer forsøker således å følge forvaltingslovens og kommunelovens regler for inhabilitet. Det er som regel den inhabile selv som tar opp spørsmålet. Vanlig praksis er at vedkommende gir de andre medlemmene en begrunnelse. Organet avgjør spørsmålet om inhabilitet. I protokollen vil det framgå hvem som er erklært inhabil, men begrunnelse og lovhjemmel tas ikke med. I et åpent møte kan vedkommende ta plass blant tilhørerne. Ved lukket møte må vedkommende forlate møterommet. Dersom en person anses som inhabil, er det vanlig at vedkommende heller ikke deltar på gruppemøtene i forkant. Dette gjelder gruppemøtene til både KrF/Frie Borgerlige og Ap/Tverrpolitisk gruppe. Revisjonen får opplyst at teknisk utvalg ikke har noen egne skriftlige rutiner for behandling av inhabilitet, men at de forsøker å følge forvaltningslovens regler. Også her er det som regel den inhabile selv som tar opp spørsmålet. Vanlig praksis er at vedkommende gir de andre medlemmene en begrunnelse, men denne blir ikke protokollført. Revisjonen har foretatt en gjennomgang av saksprotokollen til kommunestyret, formannskapet og teknisk utvalg. Revisjonen har talt opp antall saker hvor representanter har blitt erklært inhabil. I tallene for 2010 er kommunestyremøtene til og med tatt med, og for teknisk utvalg møtene til og med tatt med. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

19 Kommune- styret Formannskapet Teknisk utvalg Antall saker totalt Antall saker m/ inhabilitet Antall inhabile repr. totalt Antall saker totalt Antall saker m/ inhabilitet (26 %) (6%) (5%) (4%) (20%) (14%) 2 Antall inhabile repr. totalt Kommunestyret Formann- skapet Teknisk utvalg Antall saker totalt Antall saker m/ inhabilitet Antall inhabile repr. totalt Antall saker totalt Antall saker m/ inhabilitet (24%) (3%) (5%) (7%) (27%) (22%) 5 Antall inhabile repr. totalt Kommentar: Vi ser av tabellen at teknisk utvalg har flest saker hvor ett eller flere medlemmer er blitt erklært inhabile. Kommunestyret har også en god del saker i 2007 og 2009 hvor ett eller flere medlemmer er blitt erklært inhabile, men her er tallene betydelig lavere i 2008 og Av tabellen ser vi også at i 57 av totalt 379 behandlede saker, er én eller flere personer blitt erklært inhabile. Dette utgjør 17 prosent av alle sakene som er behandlet i kommunestyret, formannskapet eller teknisk utvalg i tidsperioden fra 2007 til En opplisting av hvilke navn som går igjen, viser at én person står for 36 prosent av alle konstaterte tilfeller av inhabilitet. På delt andreplass finner vi tre ulike navn, hvor hver person står for 8 prosent av tilfellene. I vår gjennomgang har vi funnet ett tilfelle hvor spørsmålet om habilitet er blitt reist og vedkommende er blitt erklært habil: I kommunestyremøtet , hvor spørsmålet om habilitet ble reist for 4 av medlemmene, ble 3 av medlemmene erklært inhabile, mens 1 ble erklært habil. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

20 I perioden 2007 til 2010 er ingen saker fra Kvitsøy kommune brakt inn til Fylkesmannen i Rogaland på bakgrunn av uenighet om habilitet I ADMINISTRASJONEN Kommuneadministrasjonen har ikke noe eget reglement som regulerer inhabilitet, men legger det generelle lovgrunnlaget til grunn. I kommunens tilsettingsreglement er det forøvrig spesifisert at arbeidstakere i kommunen ikke kan begynne i annet lønnet arbeid som kan føre til inhabilitet etter forvaltningslovens regler, med mindre vedkommende har fått særskilt tillatelse. Rådmannens ledergruppe har møter annenhver uke. Her møtes følgende personer: Kommunalleder administrasjon og forvaltning Kommunalleder plan og utvikling Barnehagestyrer Rektor Pleie- og omsorgsleder Leder for kultur I dette møtet gis lederne anledning til å delegere avgjørelser grunnet inhabilitet. En barnehagestyrer som opplever å være inhabil ved ansettelse av en ny medarbeider i barnehagen, kan overføre oppgaven til kommunalleder i kommunen. Fra respondentene får revisjonen opplyst at spørsmålet om inhabilitet blir vurdert i kommuneadministrasjonen, men det er sjelden man kommer fram til at en saksbehandler er inhabil. De respondentene revisjonen har snakket med, vurderer det slik at habilitetsbestemmelsene ikke er blitt brutt i Kvitsøy kommune, verken i administrasjonen eller på folkevalgt nivå. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

21 1.4 VURDERINGER OG ANBEFALINGER Habilitet i små kommuner Habilitetsreglene må fortolkes på samme måte i en liten kommune som i en stor kommune. Reglene er i seg selv konstruert slik at man kan ta hensyn til hva som er behovet i det enkelte tilfellet. Det faktum at det kan være vanskelig å erstatte en saksbehandler eller en folkevalgt, er ett av flere momenter som inngår i en vurdering av særegne forhold (etter forvaltningslovens 6, annet ledd). At vedkommende vanskelig kan erstattes, er et argument som taler i mot å erklære vedkommende inhabil. Det viktigste er å sørge for gode rutiner for å få ting frem i lyset. Den ansatte eller folkevalgte har først og fremst selv et ansvar for å ta opp spørsmålet om habilitet. Dette er viktig å få poengtert. Dernest er det viktig at man sørger for at påstander, vurderinger, lovhjemmel og utfall blir dokumentert. Dette sikrer innsyn for utenforstående, samtidig som det blir enklere å sette seg inn i saken på et senere tidspunkt. Det vil også styrke tilliten til forvaltningen at man kan dokumentere hvordan spørsmålet om inhabilitet er blitt vurdert. Revisjonen anbefaler at Kvitsøy kommune vurderer rutiner for dokumentasjon av habilitetsvurderinger både på administrativt nivå og i folkevalgte organ. Reglement Hvert år er det flere situasjoner hvor inhabilitet blir diskutert i forbindelse med politiske møter. Revisjonen anbefaler at kommunestyret tar inn i sitt reglement bestemmelser om at begrunnelse, lovhjemmel og vedtak i habilitetsspørsmål blir protokollført. Styrevervregister Åpenhet rundt hvilke roller enkeltpersoner har, skaper tillit. Revisjonen anbefaler at ansatte og folkevalgte i Kvitsøy kommune vurderer registrering i KS sitt styrevervregister. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

22 VEDLEGG Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

23 Om forvaltningsrevisjon Rogaland Revisjon IKS I kommunelovens 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens kapittel 5. Revisjon i norsk offentlig sektor omfatter både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, i motsetning til i privat sektor hvor kun regnskapsrevisjon (finansiell-) er obligatorisk. Rogaland Revisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på oppdrag fra kontrollutvalget i kommunen. Arbeidet er gjennomført i henhold til NKRF sin standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Les mer på Denne rapporten er utarbeidet av forvaltningsrevisor Frode K. Gøthesen under ledelse av fagansvarlig for forvaltningsrevisjon Bernt Mæland. Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f.eks lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er følgende kriterier anvendt: Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kap. II 6-10 Særreglene i kommuneloven 40 nr 3 Reglement for kommunestyre og formannskap i Kvitsøy kommune Forvaltningsloven 6 lyder: "En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken c) når han er eller har vært gift med eller forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte e) når han som leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

24 Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet, iblant annet skal det legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for han selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om gildhetsinnsigelse er reist av en part. Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete." Særreglene i kommuneloven 40 nr 3 lyder: Om inhabilitet gjelder reglene i forvaltningsloven kap. II, med følgende særregler: a. Inhabilitet inntrer ikke ved valg til offentlige tillitsverv eller ved fastsetting av godtgjøring o.l. for slike verv. b. Kommunalt og fylkeskommunalt ansatte som i denne egenskap har medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for en avgjørelse, eller ved tidligere avgjørelse i samme sak, skal alltid anses som inhabile når saken behandles i folkevalgt organ. Ved behandling av årsbudsjett, økonomiplan, kommuneplan, regional planstrategi og regional plan gjelder ikke første punktum. c. Ved behandling av klager etter forvaltningsloven 28 annet ledd er ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen. Er en overordnet ansatt inhabil i en sak, kan direkte underordnet ansatt ikke delta ved klageinstansens behandling av saken, eller ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen. Kvitsøy kommune deltar i følgende interkommunale selskaper: Selskapets navn Eierandel Interkommunalt arkiv (IKA) IKS 0,96% Brannvesenet i Sør-Rogaland IKS 0,5 % IVAR IKS 0,2 % Rogaland Revisjon IKS 0,15 % Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

25 Metode Rogaland Revisjon IKS Tilnærmingen er basert seg på en gjennomgang av relevante dokumenter fra kommunen, og intervjuer med nøkkelpersoner. Intervjuer: 5 personer: o Ordfører i Kvitsøy kommune, Ole Olsen o Leder Teknisk utvalg, Erling Haaland o Gruppeleder Ap/ Tverrpolitisk gruppe, Kai Kvilstad o o Rådmann i Kvitsøy kommune, Andreas Polster Kommunalleder adm/forv. Monica B. Stenseth Revisjonen har også vært i kontakt med professor Eivind Smith ved Universitetet i Oslo, professor Bernt Hagtvedt ved Universitetet i Bergen og Kristin Solberg ved Universitetet i Tromsø. Revisjonen vil imidlertid understreke at disse personene kun har bidratt med generelle innspill til hjelp for forståelsen av regelverket. De kan derfor ikke knyttes til rapportens innhold. Skriftlige kilder: Torstein Eckhoff og Eivind Smith: Forvaltningsrett. 9. utgave. Oddvar Overå og Jan Frithjof Bernt: Kommuneloven med kommentarer. 2. utgave. Tilsettingsreglement for Kvitsøy kommune Saksdokumenter til møter i kommunestyret, formannskapet og teknisk utvalg, i perioden 2007 til høsten Inhabilitet på Kvitsøy Kvitsøy kommune

26 Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Selskapskontroll Andre tjenester Rogaland Revisjon IKS Løkkeveien Stavanger Tlf Faks