Forvaltningspraksis ved kjøp og salg av eiendom

Transkript

1 Forvaltningspraksis ved kjøp og salg av eiendom R E V I S J O N F J E L L I K S Kommunehuset 2550 Os i Østerdalen Tlf. Alvdal: Tlf Os: E-post: post@revisjonfjell.no

2 INNHOLD 1. Innledning Bakgrunn Formål, avgrensning, problemstillinger, metode og revisjonskriterier Formål Avgrensing av prosjektet Problemstilling Metode Revisjonskriterier Har kommunen retningslinjer for kjøp og salg av eiendom? Når ble retningslinjene vedtatt og er de fulgt? Revisjonskriterier Faktadel Revisjonens vurderinger Hvordan initieres et kjøp eller et salg, kommunale planer, politiske vedtak, ekstern henvendelse? Revisjonskriterier Faktadel Revisjonens vurderinger Hvordan fastsettes pris ved kjøp og salg? Bygger prisfastsettingen på tilbud etter en kunngjøring eller takst og er den ellers håndtert riktig i forhold til kommunens egne retningslinjer og reglene om offentlige anskaffelser? Revisjonskriterier Faktadel Revisjonens vurderinger Hvordan velges kjøper eller selger? Har kommunen retningslinjer om kunngjøring og følges disse? Revisjonskriterier Faktadel Revisjonens vurderinger Hvor ligger beslutningsmyndigheten om kjøp eller salg av eiendom og er gjennomførte beslutninger i samsvar med det? Revisjonskriterier Faktadel Revisjonens vurderinger Er habilitetsreglene ivaretatt ved behandling av saker om kjøp og salg av eiendom? Revisjonskriterier Faktadel Revisjonens vurderinger

3 9. Er kommunens klassifisering av dokumenter som unntatt offentlighet i tråd med offentlighetsloven? Revisjonskriterier Faktadel Revisjonens vurderinger Uttalelse fra rådmannen Sammendrag Revisjonens anbefalinger VEDLEGG Rådmannens uttalelse Saksoversikt Alvdal, 5. juni 2013 Svein Magne Evavold Revisjonssjef - 3 -

4 1 Innledning 1.1 Bakgrunn Kommunestyret behandlet i møte sak 8/2013 Vedr. påstander om kameraderi og inhabilitet i saksbehandlingen i Alvdal kommune. Kommunestyrets enstemmige vedtak i saken er som følger: Kommunestyret ber kontrollutvalget om å få konkretisert, samt følge opp påstander vedr. inhabilitet og kameraderi som framsettes i epost fra Jan Inge Gjermundshaug, datert Kommunestyret ber videre kontrollutvalget legge fram en rapport til kommunestyret, som hvis mulig, konkluderer om kommunens forvaltningspraksis mht habilitet i de saker som eventuelt påpekes fra Gjermundshaug, er i tråd med forvaltningslovens bestemmelser. Saken har bakgrunn i e-post fra Jan Inge Gjermundshaug, datert Gjermundshaug skriver i e-posten blant annet: «Med de sakene vi har vært involvert i med Alvdal kommune vedr eiendommer de siste årene, kan en undre seg om det er kameraderiet som råder. Jeg håper det ikke er tilfelle» og «Jeg håper at våre valgte politikere og kommunens administrasjon setter klare grenser for inhabilitet, noe som jeg mener ikke er godt nok vurdert i flere av kommunens saker». Med bakgrunn i kommunestyrets vedtak ble saken behandlet i kontrollutvalget i møte i sak 9/2013. Kontrollutvalget vedtok enstemmig følgende strategi for behandling av saken: 1. Sekretariatet fremskaffer gjennom Alvdal kommune en oversikt over salg av fast eiendom fra Alvdal kommune minimum de siste 3 år. 2. Kontrollutvalget avholder ekstra møte tirsdag den 5. mars 2013 for å gå gjennom det mottatte materialet og legge opp en strategi for det videre arbeidet. 3. Kontrollutvalget avholder samtaler med aktuelle parter i hht strategi besluttet i møte 5. mars. 4. Sekretariat og revisjon bes bistå og være tilstede i møtene. Saken ble på nytt behandlet i kontrollutvalget i sak 12/2013 og det ble gjort følgende vedtak: 1. Kontrollutvalget har gjennomgått oppdraget fra kommunestyret, og opplegget for gjennomføring av kommunestyrets vedtak, 2. ledd. Revisjonen bistår når det er praktisk mulig, men sekretariatet bes starte dokumentgjennomgangen umiddelbart. 2. Oppdraget gitt av kommunestyret i sak 08/13 tolkes av kontrollutvalget som både å omfatte kjøp og salg. Sekretariatet ber administrasjonen i Alvdal - 4 -

5 kommune fremskaffe tilsvarende materiale vedr kommunes kjøp av fast eiendom. Materialet bes fremlagt så snart som mulig. 3. Jan Inge Gjermundshaug inviteres som et ledd i kontrollutvalgets saksforberedelser til møte 14. eller 15. mars Sekretariatet bes kontakte Gjermundshaug så snart som mulig. Kontrollutvalget drøftet videre i lukket møte temaer som angår oppfølging av kommunestyrets vedtak. 1.2 I saksframstillingen til kommunestyret i sak 9/13 i møte drøfter rådmannen sentrale spørsmål vedrørende kjøp og salg av eiendom. Han skriver at de fleste sakene har bakgrunn i eksterne henvendelser og at sakene ikke har kommet opp som følge av en vurdering hvor kommunestyret har tatt stilling til salg på forhånd. Det har blitt stilt spørsmål ved behandlingen av saker etter eksterne henvendelser på bakgrunn av at salgene ikke er utlyst eller bekjentgjort før den politiske behandlingen. Rådmannen skriver i saksframlegget: «Befolkningens tillit er en forutsetning for at lokaldemokratiet skal fungere. For å oppnå tillit vil offentlighet, innsyn og åpenhet være en viktig forutsetning. Med tillit utvikles også et godt omdømme som igjen øker kommunestyrets handlingsrom for å drive aktivt utviklingsarbeid, som en viktig del av sin oppgave for lokalsamfunnet gjennom sitt samfunnsansvar. Som en del av samfunnsansvaret kommunestyret har, er forvaltning av fellesskapets, eller kommunens ressurser på en slik måte som samsvarer med innbyggernes oppfatning av rett og galt viktig. Åpenhet i forvaltningen er også et viktig verktøy for å forhindre og/eller avdekke korrupsjon.» For å forbedre behandlingen av saker som gjelder kjøp og salg av eiendom har kommunestyret vedtatt et eget avsnitt om avhending av offentlig eiendom i kommunens etiske retningslinjer og fastsatt prinsipper for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling. 2 Formål, avgrensning, problemstillinger, metode og revisjonskriterier 2.1 Formål Formålet med prosjektet er å besvare oppdraget som ble gitt av kommunestyret i punkt 2 i sak 8/2013. I det ligger å undersøke kommunens forvaltningspraksis ved kjøp og salg av eiendom

6 2.2 Avgrensing av prosjektet Prosjektet gjelder kommunens kjøp og salg av eiendom. Undersøkelsen avgrenses til å omfatte kommunens kjøp og salg av eiendom de 3 siste årene hvor det fokuseres særskilt på de sakene som har vært omstridt. 2.3 Problemstillinger Problemstillingen for undersøkelsen har utgangspunkt i punkt 2 kommunestyrets vedtak i sak 8/2013. «Kommunestyret ber videre kontrollutvalget legge fram en rapport til kommunestyret, som hvis mulig, konkluderer om kommunens forvaltningspraksis mht habilitet i de saker som eventuelt påpekes fra Gjermundshaug, er i tråd med forvaltningslovens bestemmelser.» Kontrollutvalget har ønsket en mer generell tilnærming til problemstillingen og har utvidet temaet og området for undersøkelsen til å omfatte både kjøp og salg av eiendom i de 3 siste årene. Med bakgrunn i dette har vi utledet følgende problemstillinger: 1) Har kommunen retningslinjer for kjøp og salg av eiendom? Når ble retningslinjene vedtatt og er de fulgt? 2) Hvordan initieres et kjøp eller et salg, kommunale planer, politiske vedtak, ekstern henvendelse? 3) Hvordan fastsettes pris ved kjøp og salg? Bygger prisfastsettingen på tilbud etter en kunngjøring eller takst og er den ellers håndtert riktig i forhold til kommunens egne retningslinjer og reglene om offentlige anskaffelser? 4) Hvordan velges kjøper eller selger? Har kommunen retningslinjer om kunngjøring og følges disse? 5) Hvor ligger beslutningsmyndigheten om kjøp eller salg av eiendom og er gjennomførte beslutninger i samsvar med det? 6) Er habilitetsreglene ivaretatt ved behandling av saker om kjøp og salg av eiendom? 7) Er kommunens klassifisering av dokumenter som unntatt offentlighet i tråd med offentlighetsloven? - 6 -

7 2.4 Metode Prosjektet søkes i hovedsak gjennomført med dokumentinnsamling og dokumentanalyse. Kontrollutvalget holdes løpende informert om gjennomføringen av prosjektet. 2.5 Revisjonskriterier For å belyse problemstillingene må vi utarbeide revisjonskriterier. Revisjonskriteriene danner grunnlaget for å kunne vurdere om det foreligger avvik eller svakheter på området som er gjenstand for undersøkelse. Videre vil kriteriene være utgangspunkt for de konklusjoner og anbefalinger som revisjonen eventuelt kan komme med som resultat av undersøkelsen. Kilder for revisjonskriteriene i denne undersøkelsen vil være: - Kommuneloven - Forvaltningsloven - Offentlighetsloven - Kommunens etiske retningslinjer - Reglement, planer og politiske vedtak, herunder reguleringsplaner, kommunestyrevedtak, delegasjonsreglement - Kommunens etiske retningslinjer - Kommunens retningslinjer for kjøp og salg av eiendom Revisjonskriteriene utledes med utgangspunkt i problemstillingene og blir spesielt omtalt under hver problemstilling. PROBLEMSTILLING 1 3 Har kommunen retningslinjer for kjøp og salg av eiendom? Når ble retningslinjene vedtatt og er de fulgt? 3.1 Revisjonskriterier Etiske retningslinjer Kommunestyret vedtok etiske retningslinjer i sak 13/12 i møte I forkant av dette hadde kommunestyret i møte vedtatt at: «Det utarbeides retningslinjer for salg av fast eiendom, og dette tas inn i arbeidet med etiske retningslinjer». Punkt 8 om avhending av offentlig eiendom i de etiske retningslinjene lyder som følger: «Avhending av kommunal eiendom skal være gjenstand for offentlig kunngjøring. Med faste eiendom menes grunnareal og påstående bygning, hver for seg eller i - 7 -

8 kombinasjon. Avhending skal i hovedsak skje til markedspris dersom ikke annet er bestemt (se retningslinjer for kjøp og avhending av fast eiendom). Avhending av kommunale eiendeler i størrelsesorden over kr skal som hovedregel gjøres kjent for allmennheten. Avhendingen skal gjennomføres slik at kommunens interesser blir ivaretatt.» Prinsipper for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling. Kommunestyret vedtok prinsipper for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling i sak 9/13 i møte Vedtaket lyder som følger: 1. All avhending av eiendom skal følge de prinsipper som er beskrevet i dette vedtaket. Prosessen ved avhending og vedtak som fattes skal være i henhold til kommunenes etiske retningslinjer. 2. For å ivareta samfunnets verdier og samtidig oppfylle krav i lov og forskrift skal all avhending gjøres etter godkjent takst som viser markedspris, eller som en åpen budrunde. 3. Eiendom som i godkjente arealplaner er avsatt som landbruks-, natur- og frilufts formål (LNF) er underlagt jordlovens og konsesjonslovens bestemmelser. Rådmannen gis myndighet til å disponere kommunens eiendom gjennom kjøp og salg i forbindelse med vedtatte utbyggingsprosjekter. Kjøp og salg av slike arealer i andre sammenhenger avgjøres av kommunestyret selv. 4. Ubebygd eiendom som i godkjente arealplaner er avsatt til ulike kategorier næringsformål og som ligger til salg bekjentgjøres på kommunens hjemmeside. Som prinsipp vil slik eiendom selges fortløpende. Rådmannen delegeres myndighet til å gjennomføre salg av slike eiendommer/tomter. 5. Bebygd eiendom som i godkjente arealplaner er avsatt til ulike kategorier næringsformål, eller annen bebygd eller ubebygd eiendom som i godkjente planer er avsatt til andre formål skal avhendes etter prinsippet om åpen budrunde. Kjøp og salg av slike eiendommer avgjøres av kommunestyret selv. Dersom andre hensyn enn pris kan bli vektlagt ved salget, skal dette komme fram i annonseteksten. 6. All avhending av eiendom skal gjennomføres på en slik måte at en unngår spekulasjon og oppkjøp som ikke er i tråd med kommunens overordnede planer og vedtak. Kommunen kan sette krav om utnyttelse/bygging innen angitte tidsfrister. 7. Ved salg av arealer som grenser inntil eksisterende virksomhet, skal det tas hensyn til de behov som er for videreutvikling med tilgrensende areal for eksisterende virksomheter. Det stilles krav til reelle utnyttelsesplaner, og areal i slike tilfeller selges etter takst. 8. I de tilfeller administrasjonen fremmer en sak på bakgrunn av en konkret henvendelse, skal det sjekkes ut og opplyses for politikerne så langt det er mulig om det er flere som har vist interesse for eiendommen tidligere. 3.2 Faktadel Saker som er behandlet etter at kommunens etiske retningslinjer ble vedtatt: Sak 4: - 8 -

9 Søknad om kjøp av grunn som tilleggsareal til bebygd boligtomt. Kommunestyrets vedtak i sak 40/12 i møte Sak 8: Framtidig bruk av ervervet seksjon av bygg på Jonstad og Thorestrøa. Kommunestyrets sak 85/12 i møte Sak 9: Søknad om kjøp av kommunal eiendom gnr. 9 bnr. 28. Kommunestyrets sak 94/12 i møte Kommunestyrets sak 1/13 i møte Sak 10: Forespørsel om kjøp av tilleggsareal til boligformål. Kommunestyrets sak 64/12 i møte Sak 11: Innløsning av festekontrakter på gnr. 11 bnr Kommunestyrets sak 86/12 i møte Sak 16: Søknad om kjøp av tilleggsareal. Kommunestyrets sak 20/13 i møte Saker som er behandlet etter at prinsipper for bruk av kommunal eiendom som ledd i næringsutvikling ble vedtatt: Sak 16: Søknad om kjøp av tilleggsareal. Kommunestyrets sak 20/13 i møte Revisjonens vurderinger Alvdal kommune har i den senere tiden jobbet bevisst for å få på plass retningslinjer for kjøp og salg av eiendom. Første steg var å innarbeide overordnede bestemmelser om salg av eiendom i kommunens etiske retningslinjer. Dette ble vedtatt av kommunestyret i mars Retningslinjene innebærer som hovedregel at salg av eiendom skal kunngjøres offentlig og at salg skal skje til markedspris. I februar 2013 ble prinsipper for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling vedtatt. Dette er et mer fullstendig regelverk for hvordan salg av eiendom skal håndteres. Revisjonen vurderer det slik at kommunen nå har gode retningslinjer for å kunne håndtere salg av eiendom på en god måte

10 Det er et begrenset antall saker som er behandlet etter at retningslinjene ble gjort gjeldende. Kommunestyret behandlet i sak 20/13 en søknad om kjøp av tilleggsareal til bolig. I saken er relevante spørsmål i henhold til retningslinjene drøftet og er etter vår vurdering håndtert i samsvar med gjeldende retningslinjer. Seks saker som gjelder salg av eiendom er behandlet etter at kommunens etiske retningslinjer ble vedtatt. Vi mener at disse sakene er håndtert i samsvar med kravene som stilles i de etiske retningslinjene. PROBLEMSTILLING 2 4 Hvordan initieres et kjøp eller et salg, kommunale planer, politiske vedtak, ekstern henvendelse? 4.1 Revisjonskriterier Hensikten med denne problemstillingen er å kartlegge hvordan kjøp eller salg initieres og problemstillingen er ikke knyttet opp mot revisjonskriterier. 4.2 Faktadel De 13 sakene som gjelder salg av eiendom kan grupperes på følgende måte: - Initiativ fra Alvdal kommune, gjennomføring av reguleringsplan Grindegga (sak 1), 1 sak. - Initiativ fra Alvdal kommune, gjennomføring av reguleringsplan Steimosletta (sak 2), 1 sak. - Henvendelse med søknad om kjøp av boligtomt - (sakene 3 og 15), 2 saker - Henvendelse med søknad om kjøp av tillegg til boligtomt (sakene 4, 10 og 16), 3 saker. - Henvendelse med søknad om kjøp av jordbruksareal (sak 5), 1 sak. - Henvendelse med søknad om kjøp av næringsareal (sakene 6, 7 og 9), 3 saker. - Henvendelse med søknad om kjøp av næringseiendom (sak 8), 1 sak. - Henvendelse med søknad om innløsing av festetomter (sak 11), 1 sak. De 9 sakene som gjelder kjøp av eiendom kan grupperes på følgende måte: - Initiativ fra Alvdal kommune, gjennomføring av reguleringsplan Grindegga (sak 1), 1 sak. - Initiativ fra Alvdal kommune, gjennomføring av reguleringsplan Steimosletta (sakene 2E, 2F, 2G og 12), 5 saker. - Initiativ fra Alvdal kommune, kjøp av veggrunn (sak 2D), 1 sak. - Initiativ fra Alvdal kommune, kjøp av eiendom (sak 13), 1 sak. - Initiativ fra Alvdal kommune, kjøp av næringseiendom (sak 14), 1 sak

11 4.3 Revisjonens vurderinger Hovedtyngden av saker som gjelder salg av eiendom har utgangspunkt i søknader til kommunen om kjøp av grunn. I tillegg kommer noen salg som har bakgrunn i kommunens gjennomføring av reguleringsplaner. Kjøp av eiendom har bakgrunn i kommunens egne ønsker om kjøp. De fleste sakene har sammenheng med gjennomføringen av reguleringsplaner. I noen enkeltsaker er formålet å dekke mer spesielle behov for kommunen. PROBLEMSTILLING 3 5 Hvordan fastsettes pris ved kjøp og salg? Bygger prisfastsettingen på tilbud etter en kunngjøring eller takst og er den ellers håndtert riktig i forhold til kommunens egne retningslinjer og reglene om offentlige anskaffelser? 5.1 Revisjonskriterier Kommunens egne retningslinjer og vedtak Etiske retningslinjer. Etter de etiske retningslinjene skal salg av kommunens eiendom i hovedsak skje til markedspris. Prinsipper for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling. I prinsippene som gjelder for kjøp og salg av eiendommer er det spesielt følgende punkter som regulerer hvordan prisen skal fastsettes: 2. For å ivareta samfunnets verdier og samtidig oppfylle krav i lov og forskrift skal all avhending gjøres etter godkjent takst som viser markedspris, eller som en åpen budrunde. 5. Bebygd eiendom som i godkjente arealplaner er avsatt til ulike kategorier næringsformål, eller annen bebygd eller ubebygd eiendom som i godkjente planer er avsatt til andre formål skal avhendes etter prinsippet om åpen budrunde. Kjøp og salg av slike eiendommer avgjøres av kommunestyret selv. Dersom andre hensyn enn pris kan bli vektlagt ved salget, skal dette komme fram i annonseteksten. 7. Ved salg av arealer som grenser inntil eksisterende virksomhet, skal det tas hensyn til de behov som er for videreutvikling med tilgrensende areal for eksisterende virksomheter. Det stilles krav til reelle utnyttelsesplaner, og areal i slike tilfeller selges etter takst

12 Regelverk om offentlige anskaffelser I lov om offentlige anskaffelser 3 slås det fast at anskaffelser som er omfattet av loven er: «varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider som foretas av oppdragsgivere som nevnt i 2». I forskrift om offentlige anskaffelser 1-3 blir det stadfestet at forskriften gjelder tildeling av offentlige kontrakter om levering av varer, tjenester eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider. I samme paragraf blir det presisert at forskriften ikke gjelder for: «kontrakter om erverv eller leie, uten hensyn til finansieringsform, av jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom, eller om rettigheter til slik eiendom». Kjøp og salg av fast eiendom omfattes dermed ikke av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Regelverk om offentlig støtte EØS-avtalen med dens bestemmelser om offentlig støtte (artikkel 61) fungerer som overordnet regelverk i sammenheng med salg av kommunale eiendommer. Det er også et nasjonalt regelverk, gjennom lov og forskrift om offentlig støtte, som er harmonisert med og underordnet EØS-regelverket. Reglene om offentlig støtte skal sikre at næringsdrivende innen EØS-området har forutsigbare konkurranse- og rammevilkår. Artikkel 61 i EØS-avtalen forbyr som hovedregel offentlig støtte til næringslivet. Det finnes likevel ulike unntakssituasjoner der støtte er tillatt. Hva som regnes som offentlig støtte blir tolket vidt, og omfatter, i følgje rettledning om reglene for offentlig støtte fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD), mange typer offentlige tiltak som gir direkte eller indirekte økonomiske fordeler for bedrifter. Et eksempel på offentlig støtte er salg av offentlig eiendom til underpris. Seks vilkår må være oppfylte for at et tiltak skal vurderes som offentlig støtte etter artikkel 61 (1) i EØS-avtalen: Støtten må innebære en økonomisk fordel for mottakeren. Støtten må være gitt av staten eller av statsmidler i alle former. Mottakeren av støtten må drive økonomisk aktivitet. Støtten må gi fordeler til enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester. Støtten må vri konkurransen eller true med å vri konkurransen. Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene. I Fornyings- og administrasjonsdepartementets rettleder om offentlig støtte, går det fram at det i vurderinga av om et tiltak gir en økonomisk fordel, er det effekten av tiltaket som er avgjørende. Det vil si om mottakeren får en økonomisk fordel eller ikke. ESA har utarbeidet retningslinjer for statsstøtte, og i kapittel 18B i retningslinjene omtales salg av offentlig grunn og bygninger. I retningslinjene heter det at «rettledningen gjelder bare salg av grunn og bygninger i offentlig eie. Den får ikke anvendelse på offentlige myndigheters kjøp, utleie eller forpaktning av grunn og bygninger. Slike transaksjoner kan også omfatte elementer av statsstøtte»

13 Det er likevel klart at det offentlige heller ikke skal gjøre innkjøp til overpris slik at et foretak blir gitt en fordel som de ikke ville fått under normale markedsmessige forhold. Ved salg av offentlig eiendom under markedsverdien vil differansen mellom den reelle salgssummen og markedsverdien være offentlig støtte til kjøperen av eiendommen. Av unntakene fra forbudet mot offentlig støtte er reglene om bagatellmessig støtte det som er mest relevante i sammenheng med salg av kommunal eiendom. Det regnes som bagatellmessig støtte dersom støttebeløpet er under euro over en treårsperiode. Ved bagatellmessig støtte er det ikke krav om notifisering eller annen melding til ESA. Det er likevel noen prosedyrekrav, herunder at støtten skal være transparent. Det innebærer at selger må ha en markedspris å sammenligne salgsprisen med, for å beregne hvor mye støtte som blir gitt. 5.2 Faktadel Kjøp Alle sakene med kjøp av eiendom er basert på en pris som er avtalt med selger. Den avtalte prisen er i de fleste tilfellene fastsatt med utgangspunkt i markedsverdi eller at prisen er fastsatt ut fra konsesjonslovens bestemmelser. Kommunestyrets sak 70/10, Kommunestyret vedtok å gi administrasjonen i oppgave å forhandle fram kjøpekontrakt og gjennomføre erverv av eiendommen Sjulhus søndre. Avtalt kjøpesum ble kr 1,3 mill. Kommunestyrets sak 68/09, Kommunestyret vedtok at Alvdal kommune kjøper seksjonert del av Granrud industribygg for kr 4,3 mill. Pris er lite drøftet i saken. En kan ikke se at det foreligger noen takst på tidspunktet for behandling av saken. Salg Sakene med salg av eiendom kan grovt grupperes slik: - Markedspris fastsatt ved takst - Pris fastsettes i henhold til konsesjonsloven og takst - Fastsatt tomtepris for boligtomt - Pris i henhold til tomtefesteloven - Markedspris med utgangspunkt i tidligere brukt pris for tilleggsareal Sak 5 Gjelder salg av 7 dekar tilleggsjord med formål dyrking. I saksvurderingen er verdien anslått til å være kr 500 pr dekar. Sak 8 Henvendelser fra Alvdal Biovarme AS og Jan Erik Gjermundshaug om kjøp av Thorestrøa. Kommunestyrets sak 91/11,

14 Kommunestyrets sak 104/11, Kommunestyrets sak 14/12, Kommunestyrets sak 85/12, Kommunestyret gjorde i sak 91/11 vedtak om å tilby Alvdal Biovarme AS å kjøpe Thorestrøa. Dette vedtaket ble opphevet i sak 104/11 hvor administrasjonen fikk i oppgave å gjennomføre takst som danner grunnlag for å oppfylle kravene etter EØS-avtalen om offentlig støtte. Ved ny behandling av saken vedtok kommunestyret å legge Thorestrøa ut til salg ved en åpen uforbeholden budrunde. Etter dette stoppet den videre prosessen opp av forskjellige årsaker og endte opp med at kommunestyret i sak 85/12 vedtok å beholde Thorestrøa som lokaler for framtidig brannstasjon. 5.3 Revisjonens vurderinger Kjøp av eiendom omfattes ikke av lov om offentlige anskaffelser og det er ikke relevant å vurdere kjøp i forhold til dette regelverket. må gjennomføres i tråd med regelverket for offentlig støtte. Det offentlige skal ikke direkte eller indirekte bruke offentlige midler på en måte som gir en økonomisk særfordel for en part. Om det offentlige kjøper eller selger eiendom til overpris eller underpris vil det i denne sammenhengen innebære en økonomisk fordel. En høy pris er i seg selv ikke i strid med regelverket. Overpris i strid med regelverket er definert ut fra om det lar seg påvise at kommunen ikke opptrer som en profesjonell markedsaktør og kjøper eller selger eiendom til en annen pris enn en annen aktør hadde gjort i en normal markedssituasjon. Kommunens egne regler i form av etiske retningslinjer og prinsipper for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling skal sikre at kommunen opptrer på en profesjonell måte og etterlever lov- og avtaleverk. Et bærende prinsipp i kommunens egne retningslinjer er at alt salg av eiendom skal skje til markedspris. Kommunestyret vedtok i sak 70/10 å gi administrasjonen i oppgave å forhandle fram kjøpekontrakt og gjennomføre erverv av eiendommen Græsli. Erverv av landbruksarealer er styrt av konsesjonsloven hvor vurdering av pris er en del av behandlingen. Til grunn for avtalt pris lå også en taksering som var gjort året i forveien. Etter vår vurdering er den avtalte kjøpesummen i henhold til gjeldende regelverk. Kommunestyret vedtok i sak 68/09 å kjøpe seksjonert del av Granrud industribygg for kr 4,3 mill. Rådmannens innstilling var å kjøpe innenfor en ramme på kr 4,0 mill., mens dette ble endret til kr 4,3 mill. under kommunestyrets behandling av saken. Spørsmålet om pris er lite vurdert i saken og det framgår heller ikke hva som er selgers prisforlangende. Det forelå ingen takst på eiendommen og det var heller ingen andre aktuelle kjøpere

15 Markedsprisen var dermed ukjent og det kunne foreligge en mulighet for at det i kjøpesummen lå et element av overpris som var i strid med regelverket om offentlig støtte. Denne antakelsen blir styrket ved at det er utarbeidet en verditakst som konkluderer med en markedsverdi på kr 2,6 mill. Alvdal kommune har etter at dette kjøpet ble gjennomført fastsatt egne retningslinjer for å sikre at kommunen skal etterleve lov- og avtaleverk. Kommunestyret vedtok i sak 91/11 å tilby Alvdal Biovarme AS å kjøpe deler av eiendommen Thorestrøa for kr 1,25 mill. Kommunestyret opphevet dette vedtaket 3 uker senere i sak 104/11 med bakgrunn i at salget kunne innebære et element av ulovlig støtte i og med at det ikke kunne dokumenteres noen markedspris. Markedsverdi etter takst viste seg da også å ligge høyere og ble fastsatt til kr 2,1 mill. For også å opptre i samsvar med kommunens etiske retningslinjer vedtok kommunestyret i sak 14/12 å legge ut salget på åpen budrunde. Saken ble avsluttet av kommunestyret med konklusjon om at kommunen skulle beholde eiendommen. Kommunen har dermed ikke brutt noe regelverk i saken, men har underveis i saken stått i fare for å gjøre det. PROBLEMSTILLING 4 6 Hvordan velges kjøper eller selger? Har kommunen retningslinjer om kunngjøring og følges disse? 6.1 Revisjonskriterier Etiske retningslinjer Punkt 8 om avhending av offentlig eiendom i de etiske retningslinjene lyder som følger: «Avhending av kommunal eiendom skal være gjenstand for offentlig kunngjøring. Med faste eiendom menes grunnareal og påstående bygning, hver for seg eller i kombinasjon. Avhending skal i hovedsak skje til markedspris dersom ikke annet er bestemt (se retningslinjer for kjøp og avhending av fast eiendom). Avhending av kommunale eiendeler i størrelsesorden over kr skal som hovedregel gjøres kjent for allmennheten. Avhendingen skal gjennomføres slik at kommunens interesser blir ivaretatt.» Prinsipper for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling. I prinsippene som gjelder for kjøp og salg av eiendommer er det spesielt følgende punkter som regulerer hvordan kjøper eller selger skal velges:

16 3. For å ivareta samfunnets verdier og samtidig oppfylle krav i lov og forskrift skal all avhending gjøres etter godkjent takst som viser markedspris, eller som en åpen budrunde. 6. Bebygd eiendom som i godkjente arealplaner er avsatt til ulike kategorier næringsformål, eller annen bebygd eller ubebygd eiendom som i godkjente planer er avsatt til andre formål skal avhendes etter prinsippet om åpen budrunde. Kjøp og salg av slike eiendommer avgjøres av kommunestyret selv. Dersom andre hensyn enn pris kan bli vektlagt ved salget, skal dette komme fram i annonseteksten. 8. Ved salg av arealer som grenser inntil eksisterende virksomhet, skal det tas hensyn til de behov som er for videreutvikling med tilgrensende areal for eksisterende virksomheter. Det stilles krav til reelle utnyttelsesplaner, og areal i slike tilfeller selges etter takst. 9. I de tilfeller administrasjonen fremmer en sak på bakgrunn av en konkret henvendelse, skal det sjekkes ut og opplyses for politikerne så langt det er mulig om det er flere som har vist interesse for eiendommen tidligere. 6.2 Faktadel Følgende saker som er behandlet etter at kommunens etiske retningslinjer og prinsippene for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling ble vedtatt. Det gjelder med hensyn til de etiske retningslinjene 6 saker og med hensyn til de vedtatte prinsippene 1 sak. Sak 4: Søknad om kjøp av grunn som tilleggsareal til bebygd boligtomt. Kommunestyrets vedtak i sak 40/12 i møte Sak 8: Framtidig bruk av ervervet seksjon av bygg på Jonstad og Thorestrøa. Kommunestyrets sak 85/12 i møte Sak 9: Søknad om kjøp av kommunal eiendom gnr. 9 bnr. 28. Kommunestyrets sak 94/12 i møte Kommunestyrets sak 1/13 i møte Sak 10: Forespørsel om kjøp av tilleggsareal til boligformål. Kommunestyrets sak 64/12 i møte Sak 11: Innløsning av festekontrakter på gnr. 11 bnr Kommunestyrets sak 86/12 i møte Sak 16: Søknad om kjøp av tilleggsareal. Kommunestyrets sak 20/13 i møte

17 6.3 Revisjonens vurderinger Vi vurderer bare de sakene som ble vedtatt etter at retningslinjene ble vedtatt. Tre av sakene gjelder salg av tilleggsareal til boligtomter. Alle sakene er vurdert opp mot de etiske retningslinjene. Det er konkludert med at de aktuelle arealene kun har verdi som tilleggsareal for eier av tilgrensende areal og at de omsøkte arealene kan selges uten ytterligere kunngjøringer annet enn at saken i seg selv er offentlig. Saken som er behandlet er også vurdert opp mot relevante bestemmelser i prinsipper for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling. Saken om innløsning av festekontrakter behandles etter egne lovbestemmelser og er ikke relevant i forhold til kommunens egne retningslinjer. I kommunestyrets sak 85/12 blir det vedtatt å leie ut lokaler på Jonstad. I saksframlegget presiserer rådmannen at det må gjennomføres konkurranse ved offentlig kunngjøring eller takst som sikrer at salg skjer til markedspris i tilfelle kommunen isteden skulle ønske å selge. I kommunestyrets sak 1/13 blir det vedtatt å imøtekomme søknader fra Steia Eiendom AS og Aasa og Kåre Dalen om kjøp av tilleggsareal. Salgsprisen skal fastsettes gjennom uavhengig takst av godkjent takstmann. Med det tilfredsstilles kravet om at salg skal skje til markedspris. I denne saken kom det til flere interesserte kjøpere underveis i kommunens behandling av saken. Rådmannens første innstilling til kommunestyret var at søknaden fra Steia Eiendom AS skulle imøtekommes delvis, hvor det lå til grunn en argumentasjon om at behovet for tilleggsareal for eksisterende virksomhet og tilgrensende eiendom må kunne tillegges vekt og at det ble vurdert som uhensiktsmessig å legge salget ut ved kunngjøring av konkurranse. I saksframlegget i kommunestyrets sak 1/13 argumenteres det godt for den løsningen som blir valgt av kommunestyret. Løsningen er i samsvar med stedsutviklingsplanen og det legges vekt på å tilfredsstille behovet til eksisterende virksomheter. Tilgjengelig areal er begrenset og det setter begrensninger for utnyttelse. Vi mener at kommunen har valgt kjøpere i tråd med kommunens egne retningslinjer og at det er gitt gode begrunnelser for de valgene som er gjort. PROBLEMSTILLING 5 7 Hvor ligger beslutningsmyndigheten om kjøp eller salg av eiendom og er gjennomførte beslutninger i samsvar med det?

18 7.1 Revisjonskriterier Vedtaksmyndighet etter kommunens delegeringsreglement Kommunens delegeringsreglement har ikke egne bestemmelser om kjøp og salg av eiendom. I reglementet er rådmannen delegert myndighet til å foreta utleie av kommunale boliger, lokaler og anlegg. Det er dermed kommunestyret selv som har vedtaksmyndighet når det gjelder kjøp og salg av eiendom. Prinsipper for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling. I prinsippene for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling som ble vedtatt av kommunestyret i møte går det fram at rådmannen delegeres myndighet til å gjennomføre kjøp og salg av eiendom i noen tilfeller. Dette reguleres i punktene 3 og 4 i vedtaket. 4. Eiendom som i godkjente arealplaner er avsatt som landbruks-, natur- og frilufts formål (LNF) er underlagt jordlovens og konsesjonslovens bestemmelser. Rådmannen gis myndighet til å disponere kommunens eiendom gjennom kjøp og salg i forbindelse med vedtatte utbyggingsprosjekter. Kjøp og salg av slike arealer i andre sammenhenger avgjøres av kommunestyret selv. 5. Ubebygd eiendom som i godkjente arealplaner er avsatt til ulike kategorier næringsformål og som ligger til salg bekjentgjøres på kommunens hjemmeside. Som prinsipp vil slik eiendom selges fortløpende. Rådmannen delegeres myndighet til å gjennomføre salg av slike eiendommer/tomter. 7.2 Faktadel Sakene 3 og 15: Gjelder salg av boligtomter etter administrativ beslutning. Sak 5: Gjelder salg av landbruksareal på Steimosletta med formål nydyrking. Vedtak om salg er gjort av formannskapet i sak 19/07 i møte Sakene 2E, 2F, 2G og 12: Gjelder kjøp av eiendom på Steimosletta. Behandlet av kommunestyret i sak 66/06 i møte i form av bevilgning på investeringsbudsjettet for Sak 2D: Gjelder kjøp av veggrunn Saghaug, kjøpesum kr I de øvrige sakene foreligger direkte vedtak i kommunestyret om kjøp og salg

19 7.3 Revisjonens vurderinger Alvdal kommune Beslutninger om salg av boligtomter er gjort administrativt. Dette bygger på kommunestyrets vedtak om reguleringsplan og utlegging av tomter for salg. Kjøp av eiendommer på Steimosletta er ikke behandlet særskilt av kommunestyret med unntak av kjøp fra Terje Skaret, jfr. kommunestyrets sak 19/10. Vi vurderer det slik at de øvrige kjøpene har dekning i kommunestyrets sak 66/06, bevilgning på investeringsbudsjettet for Salg av 7 dekar landbruksareal til en samlet pris på kr er vedtatt av formannskapet Vi har ikke funnet at det er delegert myndighet til formannskapet, men saken anses å være av uvesentlig betydning. Det samme gjelder for kjøp av veggrunn for kr som ser ut til å være besluttet administrativt. I prinsippene for bruk av kommunale eiendommer som ledd i næringsutvikling går det fram at rådmannen delegeres myndighet til å gjennomføre kjøp og salg av eiendom i noen tilfeller. Dette er en endring i delegert myndighet fra kommunestyret til rådmannen som vi også mener burde framgå i reglementet for delegering fra kommunestyret til rådmannen. PROBLEMSTILLING 6 8. Er habilitetsreglene ivaretatt ved behandling av saker om kjøp og salg av eiendom? 8.1 Revisjonskriterier Formålet med habilitetsreglene Forvaltningsloven og kommuneloven inneholder regler om inhabilitet. Formålet med reglene er å bidra til å sikre mest mulig objektiv og upartisk saksbehandling, og på den måten styrke den enkelte innbyggers tillit til forvaltningen. Reglene gjelder for alle som opptrer på vegne av kommunen, både folkevalgte og ansatte. Man har rett og plikt til å fratre ved behandlingen av en sak dersom man er inhabil. Inhabilitet kan skyldes at man selv har fordeler eller ulemper av utfallet i en sak. Det kan også skyldes at saken har direkte betydning for familie, venner, eller bedrifter man har nær tilknytning til. I habilitetsreglene er det to kryssende hensyn som trekker i hver sin retning: - Grensene settes slik at det skal forebygge at uegnede saksbehandlere og folkevalgte får behandle saken. Saksbehandlere og folkevalgte skal slippe å behandle saker som oppleves som ubehagelige. Hensynet til kvaliteten i saksbehandlingen er viktig. Habilitetsreglene er også viktige av hensyn til innbyggernes oppfatning av forvaltningen og er nødvendige for at forvaltningen skal ha tillit i befolkningen

20 - Samtidig kan habilitetsreglene ikke være så strenge at det blir nødvendig å fjerne hele saksfelt fra de saksbehandlerne og folkevalgte som er best egnet til å behandle dem. Forvaltningsloven 6 «En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for - et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller - et selskap som er part i saken Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete.» Lovbestemmelsen har to hovedtyper av regler for inhabilitet. I første ledd er det gitt en liste over konkrete situasjoner hvor inhabilitet oppstår uten noen nærmere skjønnsmessig vurdering. I andre ledd framgår en skjønnsmessig generell regel om «særegne forhold». Særegne forhold I vurderingen av «særegne forhold» legges det opp til en konkret helhetsvurdering som inneholder et betydelig element av skjønn. Viktige momenter som bør trekkes inn i helhetsvurderingen er: Særlig fordel eller ulempe: Det forholdet som begrunner inhabilitet må være et spesielt forhold som ikke vil oppstå i forhold til enhver saksbehandler. Sakens karakter: Kravene kan lempes når avgjørelsen er enkel og lite skjønnspreget og når en streng tolking av reglene vil gjøre det vanskelig å få tatt en beslutning

21 Saksbehandleres og folkevalgtes engasjement i saken: Dersom en ansatt saksbehandler har vist et klart offentlig engasjement med hensyn til utfallet av en sak, vil han som regel i ettertid bli inhabil til å behandle denne. Saksbehandleren bør ikke være forutinntatt før saken kommer til behandling. Det vil stille seg annerledes for folkevalgte som behandler saker. Folkevalgte vil ofte gå ut å si hva de mener i det offentlige før sakene kommer opp til behandling. Et sterkt offentlig engasjement i en sak fra en folkevalgt fører ikke til at vedkommende blir inhabil i behandlingen av saken. Om ugildhetsinnsigelse er reist fra en part: Det skal legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Men den klart inhabile må trekke seg selv om ingen reiser innsigelser, og grunnløse innsigelser trenger man ikke å legge vekt på. Andre relasjoner Vanlig bekjentskap, kollega- eller naboskap vil normalt ikke være nok til å erklære inhabilitet. Svært nære vennskap eller avhengighetsforhold vil imidlertid kunne føre til inhabilitet. Bittert uvennskap vil også kunne føre til inhabilitet. Her er det snakk om skjønnsmessige vurderinger og grensedragningene kan være vanskelige. Saksbehandlingen i inhabilitetsspørsmål Hovedregelen er at det er den inhabile selv som avgjør om han skal fratre eller ikke. Regelen er laget ut fra en tankegang om at de fleste saksbehandlere ønsker å unngå å måtte behandle saker der de frykter at de er inhabile. Det er derfor antatt at denne regelen medfører at saksbehandlerne fratrer i flere tilfeller enn de strengt tatt er forpliktet til. Dersom saksbehandleren er i tvil, eller dersom en av partene i saken ber om det, skal inhabilitetsspørsmålet avgjøres av saksbehandlerens nærmeste overordnete. I folkevalgte organer er hovedregelen at inhabilitetsspørsmålet avgjøres av organet selv ved flertallsavstemming. Den som hevdes å være inhabil vil normalt ikke ha adgang til å delta i avstemningen i inhabilitetsspørsmålet. Han kan imidlertid orientere og si sin mening om habilitetsspørsmålet før han fratrer. Konsekvenser av inhabilitet Det er ikke kritikkverdig å være inhabil. Kritikkverdig blir det først når man later som ingenting og likevel velger å delta i behandlingen av en sak, selv om man vet at man er inhabil. Inhabilitet kan innebære at vedtaket som er fattet er ugyldig. Det må imidlertid vurderes fra sak til sak. Om noen i god tro har innrettet seg i tillit til vedtaket, kan det være svært urimelig om vedtaket oppheves. I slike tilfeller vil vedtaket bli stående til tross for de feilene som er gjort. Dersom en inhabil person har deltatt i behandlingen av en sak og dette har ført til et annet resultat, kan det tenkes at innbyggere som har lidt tap har krav på erstatning. Habilitet i en liten kommune Reglene for habilitet må fortolkes på samme måte i en liten kommune som i en stor kommune. Utfordringen i en liten kommune er at det forekommer flere nære relasjoner i sakene som behandles, både for ansatte i administrasjonen, folkevalgte og de som

22 er parter i sakene. Svært strenge fortolkninger av regelverket, kan stoppe hele behandlingen av saker eller saksfelt. I en liten kommune kan en saksbehandler være vanskelig å erstatte, mens det i en større kommune er enklere å bytte saksbehandler. Dersom man har gode grunner for likevel å beholde saksbehandleren, kan det kompenseres ved å bringe det forhold som kan skape inhabilitet fram i lyset. Vurdering av inhabilitet, både begrunnelse, lovhjemmel og beslutning bør legges fram og nedfelles skriftlig. Dette gjelder både i administrasjonen og i politisk virksomhet. Skriftliggjøring gjør det mulig for utenforstående å få informasjon, samtidig som det blir enklere å sette seg inn i saken på et senere tidspunkt. 8.2 Faktadel I kommunens dokumentarkiv er det dokumentert at habilitet er vurdert i følgende saker: Sak 1: Reguleringsplan for Grindegga. Erverv av eiendommen 10/18 med formål videresalg. Ole Nyhus ba om at hans habilitet ble vurdert i kommunestyret. Ole Nyhus ble kjent habil og deltok i behandlingen av saken. Sak 8: Interesse for kjøp av Thorestrøa salg av Thorestrøa framtidig bruk av ervervet seksjon av bygg på Jonstad og Thorestrøa. Kommunestyrets sak 91/11, : Mona Murud ba om at hennes habilitet ble vurdert i kommunestyret. Mona Murud ble funnet inhabil i saken og fratrådte ved behandlingen. Kommunestyrets sak 104/11, : Mona Murud ba om at hennes habilitet ble vurdert i kommunestyret. Mona Murud ble funnet inhabil i saken og fratrådte ved behandlingen. Kommunestyrets sak 14/12, : Mona Murud deltok ikke på møtet. Kommunestyrets sak 85/12, : Ingen habilitetsspørsmål ble reist ved behandlingen av saken i kommunestyret og Mona Murud deltok i behandlingen av saken. Sak 9: Søknad om kjøp av kommunal eiendom gnr. 9 bnr. 28 Steia. Kommunestyrets sak 94/12, : Ingen habilitetsspørsmål ble reist ved behandlingen av saken i kommunestyret. Saken ble utsatt. Kommunestyrets sak 1/13, : Wenke Furuli ba om at hennes habilitet ble vurdert i kommunestyret. Wenke Furuli ble funnet inhabil i saken og fratrådte ved behandlingen. Sak 10: Forespørsel om kjøp av tilleggsareal til boligformål

23 Kommunestyrets sak 64/12, : Ole Arne Sandli ba om at hans habilitet ble vurdert i kommunestyret. Ole Arne Sandli ble funnet inhabil i saken og fratrådte ved behandlingen. Sak 13: Erverv av eiendom arealer fra gnr. 10 bnr 18 Græsli Kommunestyrets sak 70/10, : Ole Nyhus ba om at hans habilitet ble vurdert i kommunestyret. Ole Nyhus ble kjent habil og deltok i behandlingen av saken. 8.3 Revisjonens vurderinger I kommunestyrets sak 85/12 ble det ikke reist habilitetsspørsmål. Dette er en videreføring av det samme saksforholdet som ble behandlet i sakene 91/11, 104/11 og 14/12 hvor Mona Murud ble funnet inhabil i saken i de møtene hvor hun deltok. Selv om innstillingen til vedtak i sak 85/12 gikk i en annen retning enn i de foregående sakene, berører saken det samme saksforholdet. Vi mener det ville vært fornuftig at Mona Muruds habilitet også hadde blitt vurdert ved behandlingen av denne saken. Mona Murud deltok i behandlingen av kommunestyresakene 94/12 og 1/13 vedrørende ønsker om kjøp av kommunal grunn på Steia uten at det ble reist noen spørsmål om habilitet. Hennes tilknytning til de berørte partene i saken må ut fra objektive forhold vurderes som fjern og vi er ikke kjent med at det kan foreligge særegne forhold som skulle tilsi en annen vurdering. Vi registrerer at habilitetsspørsmål har blitt tatt opp til vurdering i kommunestyret i noen saker. Det tilsier at kommunestyret har et bevisst forhold til problemstillingen. Vi kan ikke se at det foreligger noe behov for, eller at vi har noe grunnlag for å vurdere om habilitetsspørsmål burde vært tatt opp i andre saker. Kommunens etiske retningslinjer er et viktig hjelpemiddel i arbeidet med å utvikle og vedlikeholde en høy etisk standard i kommunen. Når det gjelder habilitet og integritet slår retningslinjene fast at ansatte og folkevalgte skal unngå å komme i situasjoner som kan medføre konflikt mellom kommunens og egne interesser. Kommunen har ikke noe eget reglement som regulerer inhabilitet for administrasjonen. Det generelle lovgrunnlaget legges til grunn og i tillegg kommer det supplementet som ligger i de etiske retningslinjene. Alvdal kommune har ikke eget reglement for kommunestyret. Mange kommuner har et slikt reglement hvor det også inngår regler som omhandler inhabilitet. Når kommunestyret i sitt eget reglement har klare kjøreregler for vurdering av inhabilitet, kan det bidra til at medlemmene får et nærmere forhold til reglene og blir mer bevisste på vurdering av habilitetsspørsmål

24 Det er viktig å ha gode rutiner for å få ting fram i lyset. Ansatte og folkevalgte har først og fremst selv ansvar for å ta opp spørsmål om habilitet. Videre er det viktig at man sørger for at påstander, vurderinger, lovhjemler og konklusjoner blir dokumentert. Det sikrer innsyn og det blir enklere å sette seg inn i saken på et senere tidspunkt. Det vil styrke tilliten til forvaltningen at man kan dokumentere hvordan spørsmål om inhabilitet har blitt vurdert. PROBLEMSTILLING 7 9. Er kommunens klassifisering av dokumenter som unntatt offentlighet i tråd med offentlighetsloven? 9.1 Revisjonskriterier Offentlighetsloven Formålet med loven er å legge til rette for at offentlig forvaltning og virksomhet er åpen og gjennomsiktig. Dette for å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelse, rettssikkerheten for den enkelte, tilliten til det offentlige og kontrollen fra allmennheten. Hovedregelen er at saksdokumenter, journaler og lignende register i kommunen er åpne for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Alle kan kreve innsyn i dokumentene. Unntak fra innsynsretten gjelder for: - opplysninger som er underlagt taushetsplikt, jf dokumenter som er utarbeidet for egen saksforberedelse (organinterne dokument), jf dokument innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen, jf opplysninger om det offentliges forhandlingsposisjon m.m., jf dokument i tilsettingssaker m.m., jf. 25 Når kommunen «kan» gjøre unntak fra innsyn, skal det likevel vurderes å gi helt eller delvis innsyn (meroffentlighet). I vurderingen skal det legges vekt på om hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak. Denne typen meroffentlighet er utelukket i de tilfellene der det foreligger opplysninger som er underlagt lovregulert taushetsplikt, jf. offentlighetsloven 13. Kommunen skal føre journal etter reglene i arkivlova med forskrifter. Forhåndsklassifisering av dokumenter som unntatt offentlighet Forhåndsklassifisering innebærer at kommunen vurderer et saksdokument opp mot unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven, selv om det ikke er begjært innsyn i dokumentet. Slike forhåndsklassifiseringer blir normalt gjort i forbindelse med utarbeidelsen av den offentlige journalen. Dersom dokumenter blir klassifisert som unntatt offentlighet i journalen så skal dette ha en lovhjemmel

25 Sivilombudsmannen skriver i en uttalelse følgende om kravene til henvisning og presisering av den bestemmelse som er grunnlaget for å unnta et dokument fra offentlig innsyn: Mye kan tale for at lovens krav til forvaltningens hjemmelshenvisning ved avslag på konkrete innsynsanmodninger også bør legges til grunn ved forhåndsklassifiseringer i journalen. Selv om forvaltningen har plikt til å vurdere spørsmålet om offentlighet på selvstendig grunnlag når en anmodning om innsyn mottas, må det antas at den vurdering som i tilfelle ble foretatt da dokumentet ble mottatt eller sendt ut, i betydelig grad også vil kunne legge føringer for fremtiden. Når dokumenter blir forhåndsunntatt offentlighet, vil det også kunne føre til at interesserte avholder seg fra å fremme en innsynsbegjæring. Det er derfor viktig at forvaltningen også ved forhåndsklassifiseringen tenker igjennom problemstillingen. Kravet om presisering av hjemmelsgrunnlaget for unntak ved forhåndsklassifiseringen vil kunne bidra til å sikre dette. Informasjonsverdien av journalen vil også bli betraktelig forbedret ved en presis angivelse av hjemmelen for å unnta dokumentet offentlighet I rundskriv fra Justis- og politidepartementet blir det framhevet at forhåndsklassifisering bare bør foretas dersom det på forhånd er helt klart at det ikke vil være aktuelt å gi fullt innsyn i det konkrete dokumentet. Ansvar og myndighet I arkivforskriften framgår det at det overordnede ansvaret for arkivarbeidet i et offentlig organ er lagt til den øverste ledelsen i organet. Det betyr at det overordnede ansvaret for arkivarbeidet i kommunen ligger hos rådmannen. 9.2 Fakta Saksdokumenter og vedtak er ikke unntatt fra offentlighet med unntak for de sakene som omtales nedenfor. Sakene 1 og 13: Reguleringsplan for Grindegga. Erverv av eiendommen gnr 10 bnr 18 med formål videresalg. Kommunestyrets sak 70/10 i møte er merket unntatt offentlig innsyn uten at hjemmel er påført. I sakslisten til møtet er det henvist til offentlighetsloven 23. Vedtaket i saken er unntatt offentlighet med henvisning til samme hjemmel. Kommunestyrets vedtak i saken var som følger: 1. Kommunestyret gir administrasjonen i oppgave å forhandle fram kjøpekontrakt, og gjennomføre erverv av eiendommen Sjulhus søndre gnr. 10 bnr. 18 i Alvdal med tilhørende arealer i Folldal. Eiendommens driftssenter med bygninger omdisponert og fradelt til boligformål inngår ikke i dette. 2. Det legges til grunn at seter med rettigheter og arealer beliggende i Folldal skal videreselges som tilleggsressurs til andre bruk i aktiv drift. 3. Kommunens formål med å erverve eiendommen er å sikre arealer til næringsformål, infrastruktur og sentrumsutvikling samt arealer til erstatningsoppgjør med grunneiere som berøres av offentlig utbygginger. 4. Kostnad for ervervet dekkes over bundet driftsfond og legges inn som en del av budsjettjustering