Norsk kommunesektor og EU/EØS Samling Lillehammer 2013. Noralv Veggeland Tema 1. Økonomisk og politisk integrasjon. Hvordan forklare og forstå europeisk integrasjon? Hva er europeisering? Tema 2. EUs styringsformer og organisering kommunale handlingsrom. Tema 3. EU/EFTA det fjerde forvaltningsnivået og lokale handlinsrom
Tema 1. EUs historiske utvikling knyttes gjerne til hendelser. Men hva gjør at disse hendelsene driver utviklingen i bestemte retninger, hva er drivkreftene og hvordan formes institusjonene? Eksempler: Hva drev fram EØS-avtalen. Og den nye Lisboa-traktaten med mer overnasjonalitet? Hvorfor et styrket Parlament? Hvor rettsliggjøring av subsidiaritetsprinsippet? (Rettslig klagemål ved overkjøring av nasjonal kompetanse). Hva drev fram Eurosonen? Hvorfor forsøket nå på å etablere en europeisk bankunion og tilsyn?
1. EU som internasjonal organisasjon anses som unik, fordi EU er både: A. Et mellomstatlig samarbeid som baserer beslutningene på konsensus, dvs. den enkelte medlemsstat har vetorett. Det gjelder: Traktatvedtak, Utenriks- og sikkerhetspolitikk (Lisboa-traktaten gjør EU til rettssubjekt på noen felt), Innenrikspolitikk. Organisering av forvaltningen og finanspolitikken nasjonal kompetanse. B. En overnasjonal myndighet med traktatfestet kompetanse på visse politikkområder: Det indre markedet med tilgrensede områder + Schengen-avtalens områder. Eget rettssubjekt; forhandler med for eksempel WTO, Lisboa-traktaten utvider også dette i utenrikspolitikken Lovgivningsmyndighet: Beslutninger fattes stadig mer med simpelt eller kvalifisert flertall. Lovgivningen står over den nasjonale. Europakommisjonen representerer Fellesskapet eksternt, dvs. i forhold til tredjeland. Selvstendig sentralbank Valutasamarbeid Eurosonen Under diskusjon: Finanspakten overnasjonal finanspolitikk.
Studier av EU Tre måter å tilnærme seg europeiseringsbegrepet på: Uavhengig variabel EU Avhengig variabel 1) 3) Samspill 2) Europeisering Avhengig variabel Medlemsland Uavhengig variabel EØS (EØS) Ikke EØS
Europeisering Europeisk integrasjon en historisk prosess med europeisering som en parallell prosess. Grenseendring utvidelse av territorium. Institusjonsbygging på europeisk nivå. Eksport av europeiske former for institusjoner, styring og kultur. Som et politisk og økonomisk prosjekt for et sterkt Europa. EU-nivå institusjoner og regelverk som gjennomtrenger nasjonale og lokale styringssystemer. (angår henimot 70-80 % av kommunale saker, for eksempel det offentlige anskaffelsesdirektivet)
Strukturteori: Nyfunksjonalisme ovenfra - ned Men hvordan forklare europeiseringen, drivkrefter og hvem er aktørene. For eksempel: Hvordan og hvorfor ble Norge med i EØS? Noen vanlige teorier: Dominerende teori: Nyfunksjonalismen. Ernst B. Haas: The uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957: ECSC (Kull og stålunionen) leder til EEC gjennom såkalt spillover = opprinnelig beslutning for to økonomiske sektorer førte over til integrasjon av andre sektorer (energi, forbruksvarer), ting henger sammen = økonomisk spillover. Men videre også til.
Politisk spillover Interessegrupper/nasjonale aktører samarbeider med de overnasjonale aktørene (som for eksempel Kommisjonen). EU-aktører skifter lojalitet og forventninger bort fra det nasjonale. Et trepartssamarbeid oppstår (EU, nasjonal statsmakt og næringsliv). Beslutninger kommer i kjølvannet av dette og fører til videre integrasjon = politisk spillover. Politisk integrasjon:negative integrasjon (fjerning av hindringer for fri flyt skapte overgangen fra et fellesmarked ti det indre markedet; deregulering) etterfølges av positiv integrasjon (reregulering). Reguleringer baserer seg på politiske vedtak.
Spillover forts. Kommisjonen agerer og tar initiativ = overnasjonale politiske initiativ- spillover. Fellesskapet støtter flyttingen av lojalitet bort fra det nasjonale. Det skapes europeiske policies og forhandlinger mellom medlemsland og deres sektoraktører, initiativ tas ovenfra eller nedenfra og nye beslutninger fattes = økonomisk og politisk spillover. Slik: A) Regjeringer aksepterer Kommisjonens utspill. B) Regjeringer forhandler om fellesløsninger. C) Traktater og sekundærlovgivning blir resultatet. D) Enstemmighetsregelen avløses av flertallsvedtak = The Community method of policy-making. E) Eller ved dialog, Lisboa-prosessen fra 2000 = The Open Method of Coordination. (Må ikke forveksles med Lisboatraktaten).
Que quadis Norge? Et spørsmål: I et nyfunksjonalistisk perspektiv med spillover-effekter, hvor kan det norske EØS-medlemskapet alternativt føre hen? Ny blåblå regjering, en aktiv europapolitikk med en egen europaminister. Hvor fører dette hen i forhold til europeiseringen?
Aktørteori: Intergovernmentalisme nedenfra - opp Den andre dominerende teorien: Intergovernmentalisme som forklaringsform skapt på 1960-tallet i kjølvannet av de Gaulles nei til UK som EEC-medlem. Andrew Moravcik den kanskje viktigste talsmann for teorien. Regjeringer utvikler prosessen som medfører europeisk integrasjon, men teorien bygger på en nedenfra opp; en tre- trinns-modell. a). Nasjonale preferanser formes og besluttes demokratisk. b). Mellomstatlig forhandlinger på Fellesskapsnivået. c) Rasjonelle beslutninger tas og kompromisser inngås som former de endelige beslutninger.
Kritikk av intergovernmentalismen Den sterkeste kritikken mot teorien: Hvor er institusjonene? Eksisterende institusjoner betyr noe som aktører og skaper kontinuitet og treghet. Nye institusjoner opprettes. Den andre kritikken: Grunnleggende basert på en rasjonalistisk forståelse, og alt som skjer er ikke alltid rasjonelt. (Dagens Eurokrise er ikke rasjonell) Den tredje kritikken: De overnasjonale aktørene utelatt som samhandlingspartnere, som premissleverandører.
Que quadis Norge? Så spørsmålet: I et intergovernmentalistisk perspektiv, hvor kan det norske EØSmedlemskapet alternativt føre hen i samspillet med EU? Ny europaminister kan forstås innenfor intergovernmentalistisk teori. Hvordan?
Nyere teorier om europeisk integrasjon. Institusjonalisme: Institusjoner har varige samfunnsmessige effekter de skaper sti-avhengighet (kontinuitet og divergens mellom medlems- og EØS-landene). De formelle sidene ved institusjoner og deres påvirkning vektlegges (for eksempel valgordning eller mandat). EU skaper konvergens, men forandrer nasjonalstatene mindre enn forventet, og motstanden består. Medfører faglige institusjonsstudier nasjonalt og i EU. Multi-level-governance = flernivåstyring, nivåsamarbeid, partnerskap, avtaler, reguleringer, som fører til integrasjon. Medfører tverrfaglige og flerfaglige studier. EU- i realiteten et fjerde forvaltningsnivå for Norge.
Tema 2: EUs styringsformer og organisering kommunale handlingsrom. Forenklet organisasjonskart. Unionsrådet/ (Konsultasjon) og(samtykke) EUs Ministerråd Europaparlamentet (President) (Medbestemmelse) (folkevalgte, overnasjonal) Råd for permanent økende innflytelse/godkjenningsrett Representasjon budsjett (Coreper) Vedtak Økonomi og sosial komiteen Rådgivende Lovforslag Regionkomiteen EU KOMMISJONEN (general direktorater) Rådgivende (overnasjonal) Formannskap (President) Komitolog- systemet Eksperter/komiteer/utvalg EF-domstolen (overnasjonal) EFTA-søylen
Sammenbygging av føderale elementer Mulige modeller avhengig av hvordan institusjonene skrus sammen i EU, og med virkninger for EU-demokratiet. Den parlamentariske modellen. (Enhetsstater) Den føderale modellen med to-kammersystem (Føderale stater) Den konføderale modellen. (EU i sin nåværende form)
Europeisk integrasjon :De fire fasene i endring: 1. Det begynte med: Territoriell dekonsolidering (Det grenseløse Europa, et fellesmarked-indre marked, nettverksbygging over grenser) 2. Fortsatte med: Sosio-økonomisk samhørighet (coherence), (Rehabilitering av lokale identiteter, sosial og økonomisk utjevning) 3. Videre med: Politikk avledet av avtaler/traktater rettsliggjøring av politikk. ( Governance = Styring i nettverk, forhandlinger, kontrakter, partnerskapsavtaler, internasjonale, organisasjoner, overnasjonalitet) 4. Resultat: Mekanismer for de-regulering og re-regulering (Regulerende stat: Styring ved lover, reguleringer, direktiver, samhørighet/cohesion policy = like konkurransevilkår, rettsliggjøring av politikk = politikk avledes av traktater/avtaler)
Noen institusjonelle konsekvenser: Nedbygging av statsgrenser krever: Avtaler som etablerer overnasjonal myndighet og mellomstatlig samarbeid som gir grunnlag for forhandlinger og de-regulering og re-regulering av forhold mellom stater, men samtidig flernivåsamspill: EU - Multi-level-governance og et indre marked. Sosio-økonomisk samhørighet: Rehabilitering av de mange identitetsgrupper og regionalisering generelt: Regionenes Europa. Ingen ide om å skape europeisme som parallell til nasjonalisme. EU-politikk avledet av traktater/avtaler forutsetter rettslig kontroll, som EØS-avtalen gjør det: Ekspertinstitusjoner som utøver politikk framfor parlamentariske/folkevalgt forsamlinger: Demokratisk underskudd. Gevinst: Løser felles statlige problemer. En overnasjonal regulerende myndighet forutsetter: En institusjonell myndighet som iverksetter reguleringene og overvåker (Kommisjonen), og en domstol som avgjør tvister (Europadomstolen). EØS-landet Norge knyttet til EFTA-søylen, som har noen parallelle institusjoner til EU, dvs. EØS-institusjonene
EØS-institusjoner EU EØS3-avtalen EFTA (4 land) Pilar- EØS-rådet EØS-pilar parallell EØS-komiteen EØS-rådgivende komité - Regionkomité ESA-overvåkingsorgan EFTA-domstolen (spenninger til nasjonal rett) ESA: 1) Generell overvåking av at regelverk følges og prosedyrer følges, 2) offentlige innkjøp, 3) konkurranse saker, 4) statsstøtte. EFTA-domsstolen avgjør tvister. EUs overnasjonale suvereniteten er nedfelt i avtaler/traktater ved pooling av nasjonal suverenitet.
EØS-institusjoner EFTA-sekretariatet EFTA-sekretariatet er basert i Genève, Brussel og Luxembourg, og øverste leder er sekretariatets generalsekretær. Hovedkvarteret ligger i Genève, hvor hovedansvaret for forhandlinger om frihandelsavtaler med tredjeland ligger. EFTAs statistiske byrå ligger i Luxembourg, mens sekretariatets avdeling i Brussel er ansvarlig for arbeid knyttet til EØSavtalen. EØS-komiteen EØS-komiteen er ansvarlig for å administrere EØS-avtalen, og å være ansvarlig for å fatte vedtak om et regelverk skal innlemmes i EØS-avtalen. EØS-komiteen møtes vanligvis siste fredag hver måned, og består av medlemmer på embetsnivå fra EFTA-landene (vanligvis de tre landenes EU-ambassadører), mens EU representeres av representanter fra Europakommisjonen. EØS-rådet EØS-rådet består vanligvis av Norge, Island og Liechtensteins utenriksministre, mens EU vanligvis er presentert på utenriksministernivå av formannskapets, samt representanter fra kontoret til EUs høytstående representant for utenrikssaker, og Europakommisjonen. Rådet møtes to ganger i året og legger politiske føringer for EØS-komiteen og videre utvikling av EØS-avtalen.
Governance Traktater og avtaler(primærlovgivning), lover og reguleringer(sekundærlovgivning) utgjør grunnlaget det avledes politikk fra (governance) - altså rettsliggjøring av politikk så også for EØS-land. Resultatet blir en avtalebasert styringsform i denne sammenheng kalt Governance = styring i nettverk ved avtaler, i motsetning til styring ved folkevalgte forsamlinger = Government. EU/EØS med sitt multilevel governance-system, som i alle governance-regimer, er legitimiteten avhengig av evnen til resultater/problemløsning ( output ) og legalitet, ikke av demokratiske beslutninger. Det demokratiske underskuddet, hva er det?
Demokratisk underskudd? Det skilles i EU mellom input-demokrati (representativt) og output-demokrati (målorientert), og input-legitimitet(velgerorientert og liberalt) og output-legitimitet (resultatorientert og liberalt). Hva er demokratisk underskudd i EU? Mangel på et demos / ethnos /enhetlig folk. Institusjonelt underskudd fortsatt svakt parlament Underskudd på legitimitet, eliteorientert. Sviktende subsidiaritet/nærhetsprinsipp. Makt til aktører som iverksetter EU/EØS-lovverk. Manglende åpenhet og transparens. Rettsliggjøringen av politikk.
Territoriell størrelse av betydning for demokratiform Den politiske enhetens geografiske størrelse avgjørende for demokratiets institusjonelle form: Direkte demokrati: De antikke greske bystatene. Demokrati ved subsidiaritet: Knyttet til imperiemakt Romariket og praktisert av den middelalderske universelle (grenseløse) katolske kirke. Indirekte demokrati: Etter Westfalen-avtalen i 1648, og etablering av nasjonalstatsorden. EUs flernivå-subsidiaritet: The Principle of Subsidiarity traktatfestet i Mastricht-traktaten 1991, og med Lisboa-traktaten gjort rettskraftig. EU- reformer for å redusere det demokratiske underskuddet? En rekke traktater har innført reformer, nå sist gjør Lisboatraktaten, bl. a med mer makt til Parlamentet, og Charter for Fundamental Rights fra 2000 blir nå del av Lisboa-traktaten. Slike reformer = enda mindre innflytelse for Norge.
Kommunale handlingsrom? Områder for å skape potensielle handlingsrom og øke påvirkningskraften for kommunene i Norge i forhold til EU og EØS-regelverk: Mye mer kunnskap og diskusjon om system og funksjon, noe som er fundamentalt for det følgende: Bygge kompetanse Skape en opinion Styrke representasjonen i EUs ekspertutvalg. Informasjonskontorene i Brussel. Reguleringene, og spesielt direktivene, oversettes og tolkes ved innskriving i norsk lovverk og ved iverksetting. KS viktig, men også kommunene som iverksettere.. Utnytte EUs mange programmer.
Handlingsrom forts. Unngå politics of blame avoidence. Innovasjoner i forhold EØS-regimet blir ikke resultatet av en slik politikk. Egen offentlig forvaltning og tjenesteproduksjon ikke underlagt EUs konkurranselovgivning. Organisatorisk fristilling og konkurranseutsetting (NPM) gjør det. Et stort handlingsrom og mulighet for innovasjoner angående organisering av kommunal forvaltning. Nettverksbygging for idéutveksling over grenser. Utnytte det store markedet med tanke på nisjer og behov. Akkvisisjon av arbeidskraft bygge sosial kapital. Finansielle muligheter, Programmer, partnerskap, regionale EØS-program som del av EØS-avtalen, EIB (investeringsbanken)..
Den norske nordiske modellen: forvaltningstradisjonen som begrenser og gir mulige handlingsrom Fire M-strategier i forhold til offentlig sektor som harmoniserer med EØSavtalen: 1. Moderere budsjettmessig innstramning. (EØS-nøytral) 2. Minimalisere privatisering. (EØS-påvirket) 3. Markedsorientering konkurranseutsetting og fortaksorganisering (EØS-påvirket). 4. Modernisering bevaring av forvaltning koplet til bruk av markedsorientering og fleksibilisering av arbeidsmarkedet. Den norske modellen EU/OECD beundret for sin moderniseringsstrategi som er selektiv og gir handlingsmuligheter. + Flexicurity = fleksibel arbeidsmarked + sosial sikkerhet. Krisen i eurosonen og EUs valg av strategier.