KS Agenda 5. mars 2013 Fredrik Sejersted

1 KS Agenda 5. mars 2013 Fredrik Sejersted

Europautredningen Utenfor og innenfor Norge og EU 1. Europeisk integrasjon i norsk politikk de siste tyve årene Forholdet til EU i norsk politikk de siste tiårene. Voldsomt engasjement 1990-94. Deretter nesten dødt. Partipolitiske standpunkter fastfrosset i tyve år. Selvmordsklausuler i alle realistiske regjeringskoalisjoner. Generelt lite politisk engasjement i europasaker, og få politiske insitamenter til å ta dem opp. EU/EØS-saker politisk mer nedside enn oppside. Samtidig løpende og omfattende tilpasning til EU gjennom hele perioden. Brede og jevne prosesser, uavhengig av skiftende regjeringer. Stadig mer integrert i EU, gjennom EØS og andre avtaler. Med på mer europeisk integrasjon i dag enn hva flertallet sa nei til i 1994. EU-tilpasningen i all hovedsak lite kontroversiell. EØS som Nasjonalt Kompromiss. EU splittende, EØS i praksis samlende. De aller fleste europasakene enstemmig på Stortinget. Så lenge vi ikke snakker om medlemskap, kan vi være med på nesten hva som helst. Nasjonal selvforståelse etter november 1994 at Norge ikke deltar i europeisk integrasjon. Empirisk galt. Norge deltar i europeisk integrasjon. I svært stor grad. Vi bare gjør det på en veldig spesiell måte, og uten helt å være klar over det selv. Nå dokumentert i NOU 2012:2. 2. Om Europautredningen NOU 2012:2 Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU Europautredningens rapport som den første beskrivelsen av helheten i Norges forhold til EU, og Norges deltagelse i den europeiske integrasjonsprosessen. Utvalget forskningsbasert og bredt sammensatt 12 medlemmer, sekretariat, referansegruppe. Bred prosess. 10 åpne debattmøter, eksterne utredninger og innspill. Rapporten presentert 17. januar 2012. Ganske omfattende debatt, men avtatt nå. Offentlig høring med frist 6. mai. Stortingsmeldingen høsten 2012 stortingsdebatt vinteren 2013. Mandatet bredt alle Norges avtaler med EU (ikke bare EØS) alle sider ved avtalene politiske, rettslige, forvaltningsmessige, økonomiske og andre samfunnsmessige konsekvenser på alle berørte områder gjennom tjue år (1992-2012). En kort historie om nesten alt. Moderniseringen av Norge siste tjue år i stor grad gjennom europeisering. Rapporten: Stor tjukk sak. 911 sider. Tung å bære. Men lett å lese! Hovedbudskap. Hovedtrekk og vurderinger i hvert kapittel. I hovedsak enstemmig noen dissenser. Utgangspunkt: Norge deltar i de europeiske integrasjonsprosessene. Omfattende, langvarige, dyptgripende prosesser. Norge er med, men på særegen måte, og uten helt å være klar over det. Overdreven oppmerksomhet om tilknytningsform langt mindre om substans og realitet. Hovedbudskap: Langt mer omfattende europeisering 1992-2012 enn noen i Norge har vært klar over. Utenforskapet kamuflerer den reelle deltagelsen i europeisk integrasjon. Alle deler 2

av norsk samfunn er berørt. Utviklingen har gått én vei jevnt og trutt ingen eksempler på reversering. Lite konflikt om den løpende EU-tilpasningen lite kunnskap og debatt. Utredningen som: (i) En beskrivelse og analyse av Norges modell for (delvis) deltagelse i europeisk integrasjon. Hovedbudskap: Svært spesiell modell. Ikke noe for andre. (ii) En beskrivelse og analyse av hvilke konsekvenser deltagelse i europeisk integrasjon gjennom EØS, Schengen m.m. har hatt for norsk samfunnsutvikling 1992-2012. Denne delen er ikke så spesiell for Norge i hovedsak er antagelig virkningene stort sett de samme som i nærliggende EU-stater (Danmark, Finland, Sverige). 3. Kort om den norske modellen for europeisk integrasjon Norges som det tredjeland som er tettest tilknyttet og tilpasset EU. Også blant de økonomisk mest integrerte landene i Europa. Norges tilknyttet EU gjennom et sett avtaler (74) komplisert og uoversiktlig EØS som hovedpilar, men også mange andre (Schengen, Dublin, Europol, Eurojust, etcetera). Ikke noe felles rammeverk rundt forholdet. Mer et lappeteppe enn en modell? Modellen: tilknytning uten medlemskap. Svært spesiell. Norge, Island og Liechtenstein. Ingen andre. Fire av de opprinnelige (Sveits, Sverige, Finland, Østerrike) forlot den, ingen andre land har kommet inn. Ikke promotert av EU. Ikke promotert av Norge, snarere tvert imot. Ingen paralleller i internasjonal rettsorden. Dynamisk modell. Nye avtaler med EU. Nye medlemstater i EU. Nye rettsakter i eksisterende avtaler. Dynamisk tolkning og praktisering. Ensidig tilpasning utover avtalene. Alle utviklingstrekk så langt i én retning mot stadig mer omfattende europeisk samarbeid. De fleste grafene i rapporten har samme kurve, jevnt stigende 1992-2012. Ingen reversering. Modellen i Norge som et kompromiss mellom ja-siden og nei-siden. For EU et system som fungerer greit, med lave transaksjonskostnader. Ulike perspektiver på modellen husmannskontrakt eller privilegert partnerskap. Øynene som ser Modellen full av prinsipielle svakheter og problemer. Enkel å kritisere, vanskelig å elske. I praksis fungert i tjue år langt bedre enn mange ville trodd. En pragmatisk konstruksjon. Problemer og utfordringer ved modellen nye og gamle. De grunnleggende svakhetene strukturelle (iboende). Det demokratiske underskuddet. Mangelen på representasjon og deltagelse. Mangelen på politiske insitamenter. Gapet mellom formalitet og realitet. Det umulige i å forene formell suverenitet med reell tilpasning og maktoverføring. Nye utfordringer. Endringer i EU. EU stadig større, EFTA-statene mer marginale (27:3). Institusjonell utvikling i EU som EØS ikke er tilpasset. Lite kunnskap og interesse i EU. Modellen videre robust eller sårbar? Utviklingstrekk utenfor Norge. Islands søknad om EUmedlemskap. Sveits. Mikrostatene. Andre tredjeland. Utviklingstrekk i Norge. Det politiske kompromisset fortsatt slitesterkt blant partiene. Men økt debatt og kritikk. Konfliktnivået noe stigende. Debatten om alternativer til EØS. De tre hovedalternativene. 3

4. Rapporten som en nasjonal konsekvensanalyse av avtalene med EU 1992-2012 Hoveddelen av rapporten beskrivelse og analyse av politiske, rettslige, forvaltningsmessige, økonomiske og andre samfunnsmessige konsekvenser av tilpasningen til EU 1992-2012 på alle berørte samfunnsområder. En historie om europeiseringen av Norge svært omfattende, nokså lite synlig ( europeisering lik nasjonal forandring som reaksjon på europeisk integrasjon). Konsekvenser av europeisk integrasjon for Norges politiske og rettslige system: Generell betydning for det nasjonale politiske systemet demokratiske prosesser maktfordeling forholdet mellom rett og politikk utenriks- og innenriks m.m. Generell betydning for nasjonal forvaltning forholdet mellom politikere og embetsverk departementer og ytre etater sentral og lokal forvaltning m.m. Generell betydning for den nasjonale rettssystemet rettens europeisering mot et todelt (føderalt) rettssystem med europeisk og nasjonal rett nye rettslige rammer for nasjonale myndigheter sterkere rettigheter for private domstolenes rolle m.m. Konsekvenser av europeisk integrasjon for nasjonal politikk og utvikling: Betydning for økonomisk utvikling (kapittel 14) Betydning for næringspolitikken (kapittel 15) Betydning for arbeidsliv og arbeidsmarked (kapittel 16) Betydning for velferd og helse (kapittel 17) Betydning for distrikts- og regionalpolitikken (kapittel 18) Betydning for energi, klima og miljø (kapittel 19) Betydning for andre viktige samfunnsområder (kapittel 20) Betydning for mat, landbruk og fisk (kapittel 21) Betydning for grensekontroll, politisamarbeid og innvanding (kapittel 22) Betydning for utenriks, sikkerhet og forsvar (kapittel 23) Sammenlagt. Svært omfattende. Norge tettere tilknyttet EU enn noen vet. Til sammen overtatt om lag 3/4 av substansen i EU-samarbeidet (sml. med de EU-statene som er med på alt). Nesten alle samfunnsområder berørt. Alle 17 departementer, alle 429 kommuner, de aller fleste ytre etater. Om lag 170 av 600 norske lover større/mindre innslag av EU-rett (og over 1000 forskrifter). Alle nivåer. Fra det mest hverdagslige (EU-kontroll på bil, lekeapparater) til store strukturelle forhold (felles europeisk arbeidsmarked og finansmarked). Så langt vært lite kontroversielt. EU splittende, EØS samlende. Politisk kompromiss (nest beste løsning for de fleste). Få konflikter og spenninger i forhold til omfang. Over 6000 nye rettsakter bare ca 20 vetodebatter. Stortinget votert over 287 utvidelser av forholdet til EU 265 av dem vedtatt enstemmig. Bred politisk støtte til innholdet i tilpasningen. Klar og konsistent linje fra 1994 til i dag uavhengig av skiftende storting og regjeringer. 4

Hovedlinjen i norsk europapolitikk etter 1994: Så tett tilknytning til EU som mulig innenfor utenforskapet. Bred politisk støtte, men sjelden klart formulert. Underforstått. Varierende grader av innsikt og bevissthet. Perioden 1992-2012 svært god for Norge økonomi, arbeidsliv, velferd m.m. Mange grunner til det vanskelig å måle effekt av europeisk samarbeid isolert sett. Men EU-tilpasningen har generelt ivaretatt norske interesser og verdier på en god måte. EØS og de andre avtalene har fungert som en fast og forutsigbar ramme for forholdet til EU. Ulike virkninger på ulike områder. Fellesnevner: utviklingen i Norge og i EU passer generelt godt til hverandre. Norge som en likesinnet partner for EU på de fleste områder. Konvergens over tid. Økende ulikhet på ett område: Norge etter hvert så mye rikere enn de andre europeiske landene. Det nye annerledeslandet. Oljefondets betydning for norsk europapolitikk i årene som kommer. Nasjonalt handlingsrom innenfor rammen av forpliktelsene. Særlig viktig for et land som ikke er med i beslutningsprosessene. Økende debatt og bevissthet om dette. Betydelig større handlingsrom innenfor EØS m.m. til å forfølge nasjonale interesser og verdier enn mange er klar over men krever vilje og evne (kompetanse). Handlingsrom ved lovteknisk gjennomføring. Handlingsrom i løpende politikk og forvaltning. Handlingsrom i praksis: unntaksreglene fra de fire friheter, statsstøtte m.m. Regjeringens oppfølgning av begrepet «handlingsrom» i Meld. St 5 (2012-2013). Ulike forståelser av hva som menes med dette i norsk europadebatt. 5. Betydningen av europeisk integrasjon for norsk forvaltning Store deler av rapporten av direkte relevans for forvaltningens arbeid med EU/EØS-saker generelt og på hvert enkelt saksområde. Alle deler av forvaltningen berørt (mer/mindre). Sondringen mellom forvaltningens europaarbeid «oppstrøm» og «nedstrøm» dvs (i) opp mot beslutningsprosessene i Brussel, og (ii) gjennomføring og etterlevelse av EU-reglene i Norge. Det siste størst og viktigst i praksis. Forholdet mellom politikere og embetsverk i europasaker. Generelt relativt svak politisk styring og koordinering. Klare tendenser til avpolitisering av store områder. Få politiske insitamenter (mer nedside enn oppside). Mer embetsstyrt. Generelt ønske i norsk embetsverk om klarere politiske signaler og større engasjement og synlighet i europasaker. Langt svakere koordinering av europapolitikken i Norge enn i EU-statene. Ikke noen egen europaminister. SMKs rolle komparativt meget beskjeden. UDs Europaavdeling. Behov for økt koordinering? Mulige modeller for dette Økt fragmentering (sektorisering) i statsforvaltningen. Kjent fra EU-statene, og langt på vei det samme i Norge. Fagdepartementene sine områder. De ytre etatene direktorater og tilsyn ofte utstrakt autonomi i europasaker. Lojalitet både mot regjeringen og mot felles europeiske regler, institusjoner og nettverk. Store deler av den løpende europapolitikken utformet på til dels lavt nivå i embetsverket, langt under den politiske radaren. Den norske «aktive europapolitikken» opp mot EUs beslutningsprosesser i Brussel gammelt begrep, som stadig gjentas og forsøkes fornyet tunge prosesser mer etterretning enn påvirkning begrensede muligheter for innflytelse (strukturelt). Lobbynasjonen? Forholdet mellom statlige, regionale og private norske aktører i Brussel. 5

Den (rettstekniske) gjennomføringen av EU-retten inn i norsk rett p.t. over 170 norske lover og over 1000 norske forskrifter som inneholder EU-rett løpende arbeid behovet for økt bevissthet om muligheter og handlingsrom. Den løpende håndhevelsen og etterlevelsen av EU-retten i norsk forvaltning av et eksternt skapt regelverk i all hovedsak effektivt og lojalt. Økte byrder og nye utfordringer, men også nye muligheter og insitamenter. Behovet for en bevisst balanse mellom lojalitet til EUforpliktelsene og behovet for å ivareta nasjonale hensyn og interesser handlingsrommet. Kontrollen med forvaltningens etterlevelse nasjonalt og overnasjonalt. Tilsynenes rolle (viktig). Riksrevisjonen. Norske domstoler. Den overnasjonale kontrollen EFTAs Overvåkningsorgan og EFTA-domstolen. Relativt lavt konfliktnivå (sml. med omfang). Norges modell for deltagelse i europeisk samarbeid i realiteten særlig krevende. På mange måter mer utfordrende enn for medlemsstatene mindre som kommer gratis. Stiller særlige krav til kompetanse og innsats for å ivareta nasjonale interesser og sikre nødvendig samarbeid og handlingsrom. Forutsetter langsiktig strategisk tenkning og bred kompetansebygging ikke minst i forvaltningen. De kompetente miljøene i dag små og sårbare. Marginale ressurser sml. med områder av vesentlig mindre nasjonal betydning. Behovet for en bevisst strategisk tenkning og forvaltningspolitikk for europasakene. 6. Betydningen av europeisk integrasjon for norsk distrikts- og regionalpolitikk Mange deler av rapporten av direkte eller indirekte interesse for norsk distriktspolitikk herunder om forvaltningen av EU-avtalene (8), den aktive europapolitikken (9), tilsyn og kontroll (10), næringspolitikken (15), arbeidsmarkedet (16), velferd og helse (17), energi og miljø (19), samferdsel (20), landbruk og fiskeri (21), deler av justispolitikken (22), EØSmidlene (24), betydning for maktforhold og demokrati (26). Videre hele kapittel 18 om betydningen av EØS m.m. for norsk distrikts- og regionalpolitikk. Første helhetlige beskrivelse og analyse av dette. En viktig del av norsk europapolitikk, men relativt lite synlig i den løpende europadebatten. Også her en mer omfattende europeisering gjennom perioden 1992-2012 enn de fleste er klar over. Gradvis økende. Avtalene med EU betydning for (i) statlig distriktspolitikk, og (ii) kommunenes og fylkeskommunenes politikk og virksomhet. Direkte og indirekte. Skranker og muligheter. Kommunene og fylkeskommunene som mottakere og brukere av EU-retten gjennom EØS m.m. De felles europeiske reglene retter seg mot alle offentlige etater, på alle nivåer. Alle 429 kommuner forvalter EU-regler som forvaltningsorganer, tjenesteytere, arbeidsgivere m.m. Særlig om de fire friheter (varer, tjenester, arbeidskraft, kapital). Nye muligheter også for regioner og kommuner. Men også en ramme for lokal politikk og forvaltning. Generelt forbud mot forskjellsbehandling pga nasjonalitet, men noe større handlingsrom for lokal og regional særbehandling. Eksempler på saker som har vært vurdert. Bopliktsreglene. Finnmarkstillegget. Krav om lokal tilknytning for tillatelser, konsesjoner m.m. Særlig om statsstøttereglene. Ny ramme etter 1992. Mange omstridte saker. ESA løpende kontroll. Men i stor grad lov til å gi støtte til distriktsformål betydelig handlingsrom. 6

Statlige og kommunale støtteordninger. Differensiert arbeidsgiveravgift som den store saken. Distriktsstøtte over statsbudsjettet. Salg av kommunal eiendom m.m. Særlig om reglene om offentlige anskaffelser. Ny ramme etter 1992. Detaljert regelverk. Daglig utfordring for norske kommuner. Fordeler og ulemper. Utbredt misnøye, men bare delvis som følge av EU/EØS. Omfattende supplerende norsk lovgivning (under EU-tersklene og for uprioriterte tjenester). Debatt under oppseiling. Norske regioner og kommuners deltagelse i europeiske distriktspolitiske programmer, nettverk m.m. Særlig om Interreg inn bakveien i 1995 (ingen rammeavtale) omfattende virksomhet i alle år siden. Særlig om de norske regionkontorene i Brussel til dels stor aktivitet. EUs institusjoner og nettverk som verksted for utforming av nasjonal regional- og distriktspolitikk en viss inspirasjon også i Norge. Europeiseringens betydning for forholdet sentrum-periferi? Interessant spørsmål ingen klare svar. Tendenser begge veier sentralisering og desentralisering. Neppe noen grunnleggende skift i Norge 1992-2012 som følge av EØS og de andre avtalene med EU. Distriktspolitiske sider ved Norges delvise deltagelse i europeisk integrasjon en nokså lite synlig side ved norsk europadebatt. Men betydelig og økende. En utvikling som ventelig vil fortsette. Behov for åpenhet, bevissthet og strategisk kompetansebygging. 7

Europeisk integrasjon 2012 EØS-avtalen på papir (ca fem meter) 8

Antall avtaler mellom Norge og EU 1973-2011 Antall rettsakter inntatt i EØS-avtalen 1992-2010 Antall rettsakter inntatt i Schengen-avtalen 1999-2011 9

Størrelsen på EØS-midlene 1994-2014 (i millioner euro) Totale kostnader ved EFTA-statenes deltagelse i EU-programmer og EU-byråer 1994-2010 (i millioner euro) Nivået på bruttonasjonalprodukt per innbygger målt mot nivået i EU27 som er satt til verdien 100 i hvert år (1995-2010) 10

Av til sammen ca 600 gjeldende norske lover inneholder ca 170 i dag i større eller mindre grad EU-regler 11

Holdninger til norsk EU-medlemskap 2000-2011 (prosent) Syn på EØS-avtalen (prosent). Spørsmål: «EØS-avtalen har vart i 17 år. Mener du EØS-avtalen er en god avtale for Norge eller en dårlig avtale for Norge?» (Europautredningen/Sentio, mai 2011) Kunnskap om EU og Norge. Spørsmål: Hvordan vil du beskrive dine kunnskaper om EU/EØS-avtalen/Schengen-avtalen?» 12

Sentrum-periferi-dimensjonen har lenge stått sentralt i norsk europapolitikk (karikatur fra VG 1992) 13

Kommunal- og regionalminister Liv Signe Navarsete møter EUs kommissær for regionalpolitikk Johannes Hahn i april 2010 for bl.a. å drøfte videre norsk deltagelse i Interreg m.m. Avtale inngått 17. april 2012 om samarbeid mellom polske og norske lokale og regionale myndigheter innenfor rammene av EØSmidlene. Det norske regionale NCE-programmet (Sørlandet) får 19.april 2012 sertifiseringen Gold Label under European Cluster Conference, som den første blant 200 europeiske næringslivsklynger. Utdelingen skjer i regi av EU, gjennom European Secretariat for Cluster Analysis. 14