Kampen om seniorsentrene Anne Helset Brukerne av seniorsentrene kjempet mot nedlegging og vant. Dette er en historie om å kjempe seg gjennom konflikt til samarbeid. Hva skjedde? fra kommunene Kommunen trer sterkere fram på 1980-tallet med foreningene i en mer tilbaketrukket rolle. Høsten 2004 skjedde det noe ved seniorsentrene i Bærum som ga gjenlyd i riksavisene. Under overskriften Kortsiktig og uverdig, skrev Aftenposten på lederplass at Det bør være atskillige andre muligheter til å spare penger enn å sette kroken på døra for syv av kommunens elleve eldresentre (Aften Aften, 8. november 2004). For andre gang hadde Bærums seniorer gått i tog for å protestere mot kommunens reduksjon av sentertilbudet. Første gangen var i 1989. Slutten av 1980-årene rommet følgende paradoks: Samtidig som 1980-tallet viste stor utbygging av eldresentre, ga de økonomiske nedgangstidene kutt i bevilgningene til de selvsamme sentrene. I Bærum oppnådde brukerne det samme med sine aksjoner i 2005 som i 1989: Alle sentrene ble vedtatt opprettholdt, men i 2005 ble resultatet oppnådd etter forhandlinger mellom brukere og kommunen, og det er denne prosessen vi skal belyse her. SAMARBEIDSMODELLEN Det vi her kaller samarbeidsmodellen eller Bærumsmodellen mellom kommune og brukere, kom i stand ved at brukerne inviterte seg selv inn til et samvirke med kommunen, og at kommunen tok initiativ til hvordan et slikt samarbeid skulle skje i praksis. Bakgrunnen for modellen var at Rådmannen foreslo et kutt på 10,6 millioner, eller 38 prosent av sentrenes samlede budsjett på 28 millioner kroner i Handlingsprogrammet for 2005 til 2008. Foruten å markere sin misnøye ved å demonstrere, henvendte de eldre seg formelt til kommunen med et brev. Her berømmet de kommunen for at den hadde satset på seniorsentrene, og ga uttrykk for at sentrene måtte være villige til å ta sin del av innsparingene i den vanskelige økonomiske situasjonen. En omstilling av sentertjenesten ville bli nødvendig som følge av mindre bevilgninger, og brukerne spurte om de kunne få Fra å ha landets beste eldreomsorg, har kommunen måttet tåle en voksende kritikk. delta i denne omstillingen. Kommunen svarte ja og inviterte representanter for seniorsentrenes brukerråd til et samarbeid. En følge av de eldres protest ved rådhuset og i pressen, var at politikerne vedtok å halvere Rådmannens foreslåtte kutt fra 10,6 til 5,3 millioner kroner. Dette skjedde før samarbeidet mellom kommunen og brukerne kom i gang. Brukerrådene ved Bærums seniorsentre valgte tre representanter til å samarbeide med kommunen om omlegging av senterdriften. Fra kommunens side deltok Rådmannsetaten, med støtte fra etatsledere som hadde ansvar for å utarbeide det nødvendige grunnlagsmateriale for diskusjonen. Å kutte budsjettene med 5,3 millioner kroner måtte bety å redusere utgiftene og å øke inntektene. Møtene mellom brukerne og kommunen ble fulgt av en referansegruppe på tre politikere. Bruker- 2 Aldring og livsløp 2 / 2008
Anne Helset (anh@nova.no) er sosiolog og forsker ved NOVA. representantene hadde egne møter med disse politikerne, det samme hadde Rådmannskontoret. Samarbeidet tok til i slutten av januar 2005, og enighet ble oppnådd i april, men etter at enigheten tilsynelatende var oppnådd, kom det til konflikt. Konflikten kom til å føre noe godt med seg at Bærum fikk et permanent forum for informasjon og medbestemmelse mellom seniorsentrenes brukere og kommunen. Det nye samarbeidsrådet fikk et fast mandat, Ill.: Jonas T. Daatland Lokale foreninger har en betydelig rolle i driften. utarbeidet av brukerne, etter at de først hadde diskutert og forkastet et forslag fra kommunen. Både kommunen og seniorsentrene sier seg i dag godt fornøyd med samarbeidsrådet. Her blir alle spørsmål om sentrenes drift tatt opp til diskusjon og til dels avgjort. Selv om det hender at partene er rykende uenige, har samarbeidet stor betydning for driften av sentrene. Brukerne får kjennskap til kommunens planer, og brukernes representanter får legge fram hva de selv ønsker. Kontakten har skapt en smidighet i kontakten mellom eldrebefolkningen og kommunen som alle parter har glede av i dag, snart tre år etter at samarbeidsmodellen trådte i funksjon. Men det tok en tid å komme dit. Hva skjedde? KULTURELL ARV OG KOMMUNAL IDENTITET Da Bærums eldreomsorg lå i støpeskjeen på 1960-tallet, var det som da het helse- og velferdssentraler et viktig tiltak å få etablert på linje med aldersinstitusjoner. Senere ble velferdssentralene omdøpt til eldresentre og fra 2003 til seniorsentre. En storstilt utbygging på Dønski i begynnelsen av 1970-årene, viste at kommunen ønsket å være en foregangskommune innen forebyggende eldreomsorg. Anlegget besto av 105 tilrettelagte boliger tilknyttet en helse- og velferdssentral med 11 ansatte og tilbud om aktiviteter og service til beboere og kommunens eldre for øvrig. Den videre utbyggingen av sentre i 1970- og 1980-årene skjedde i et samarbeid mellom frivillige organisasjoner og kommunen. I første rekke Norske kvinners sanitetsforening, men også velforeninger, var aktive for å få etablert sentre. Driften var gjerne i regi av sanitetskvinnene med økonomisk støtte fra kommunen og tildels etablert med støtte fra private gaver. Kommunen trer sterkere fram på 1980-tallet med foreningene i en noe mer tilbaketrukket rolle. I dette tiåret tar kommunen selv initiativ til en rekke 2 / 2008 Aldring og livsløp 3
Kommunens visjoner var ikke i tråd med brukernes ønsker. sentre, mens lokale foreninger har en betydelig rolle i driften. Seniorsentrenes historie er en del av den kulturelle arven i Bærum. Kommunen var velstående nok til å profilere seg som en foregangskommune innen moderne eldreomsorg. Her var helse- og velferdssentralene en viktig del, for ikke å si et flaggskip for kommunen. Å rigge ned flaggskipet gjennom økonomiske kutt forteller om at tilpasningen til en ny og magrere økonomisk situasjon også kom til å innebære endringer i kommunens identitet. 1 Fra å være kjent som en kommune med landets beste eldreomsorg, har kommunen måttet tåle en voksende kritikk fra sin egen befolkning. I 1980 var Bærum en av landets rikeste kommune, men det nye inntektssystemet for kommunene slo dårlig ut og gjorde det nødvendig å skjære ned på offentlige tilbud til en befolkning som gjennom mange år hadde vent seg til romslige forhold. 2 Omkring år 2000 startet en rasjonaliseringsprosess som også rammet seniorsentrene. Sammenligninger med andre kommuner viste at Bærum hadde høye kostnader til denne tjenesten og dette motiverte forslag til kutt. Noen sentre ble nedlagt, andre ble samlokalisert. Sentrene fikk ulik status. Noen skulle være større områdesentre, andre skulle være mindre lokalsentre. De små sentrene mistet sin daglige leder eller fikk delt leder med andre sentre. En utredning foreslo at kommunen skulle ha tre-fire større sentre som skulle tilgodeses med kommunale midler og fagpersonell. Øvrige, lokale sentre skulle ha et begrenset tilbud, og gi brukerne selv ansvaret for de fleste aktivitetene. Slik kommunen så det, skulle de større sentrene ha fagfolk og mangfoldige tilbud, mens de lokale sentrene skulle fungere som møteplasser, drevet av frivillige pensjonister. Forhandlingene mellom kommunen og brukerne i 2005 viste imidlertid at kommunens visjoner ikke var i tråd med brukernes ønsker. Seniorsentrenes brukerråd mente tvert imot at sentrenes forebyggende potensiale best kunne utnyttes dersom sentrene ikke var sentralisert, men lå i nærmiljøet der folk bor, og var tilgjengelige til fots, eventuelt med rullator. At over 50 Ill.: Jonas T. Daatland prosent av Bærums eldre befolkning var aktive brukere av sentrene, mente de hadde sin årsak i at sentrene lå der folk bodde. En kan si at brukernes kamp for de lokale sentrene var en kamp for å beholde stedet de var knyttet til i sitt lokale miljø. Nyere aldersforskning understreker også betydningen av stedstilknytning for trivsel og livskvalitet i eldre år. 3 Videre gikk brukerrepresentantene inn for at hvert senter fikk tilbake sin daglige leder. De mente lokale ledere var en forutsetning for å kunne drive effektiv forebygging. Frivillig arbeid er en viktig del av sentrenes virksomhet, men det å rekruttere og lære opp frivillige forutsatte en fagutdannet leder, framholdt brukerne Kommunen sto på sin side på at det var for mange sentre i kommunen, 4 Aldring og livsløp 2 / 2008
og at det å ha tøffelavstand mellom sentrene ikke lot seg forsvare. Dette var utgangsposisjonene da kommunen og brukere satte seg ved forhandlingsbordet i slutten av januar 2005 for å komme fram til hvordan de skulle kutte seniorsentrenes budsjetter med 5,3 millioner kroner. Nedlegging av ett eller flere små sentre var en mulighet som ble nevnt for å få regnestykket til å gå opp. KAMPEN FOR NÆRMILJØSENTRENE Da forhandlingene var sluttført i april, hadde brukerne fått gjennomslag for sin fremste kampsak: at samtlige sentre var sikret drift og at ingen nedleggelser ville finne sted. De hadde også fått gjennomslag for neste kampsak, om enn ikke i fullt monn. Det skulle være en ansvarlig ved hvert senter. Denne personen skulle riktignok ikke ha tittel av daglig leder, da dette ville ha lønnsmessige konsekvenser som kommunen ikke kunne gå med på. Brukerne hadde grunn til å være fornøyd med resultatet. Hovedmålene var nådd. For å få dette til, hadde de måttet gi noe: En frivillig egenbetaling for den enkelte bruker av seniorsentrene på kr. 500 i halvåret var vedtatt. Rådmannens forslag om nedskjæringer stimulerte kampvilje og solidaritet. Brukere ved de store sentrene sluttet opp om egenbetalingen for å sikre fortsatt drift også ved de små sentrene. Organiseringen av seniorsentrenes brukere En frivillig egenbetaling på 500 kroner i halvåret måtte til. i brukerråd ved hvert senter, kan være en av grunnene til at brukermedvirkingen ble større enn hva kommunen opprinnelig tenkte seg. Brukernes representanter var opprinnelig tiltenkt en mer beskjeden rolle. Det var Rådmannen som skulle utarbeide et dokument om omstruktureringen av sentrene som skulle gå til politikerne. Dette dokumentet skulle gjengi brukernes uttalelser. Slik kom det ikke til å gå. Bru- Ill.: Jonas T. Daatland Over 50 prosent av Bærums eldre var aktive brukere av sentrene. 2 / 2008 Aldring og livsløp 5
kernes forhandlingsutvalg definerte seg selv som de fremste eksperter på seniorsentrene, med et dobbelt mandat til å utforme seniorsentertjenesten under nye økonomiske forutsetninger. Det ene mandatet hadde de fått av kommunestyret, det andre hadde de mottatt fra brukerrådene ved sentrene i kommunen. Det som forårsaket konflikten i etterkant av at forhandlingene var avsluttet og enighet var oppnådd, var at innsparingene innebar nedbemanning. Brukerne fikk klar beskjed om at dette var en sak som ikke vedkom dem. Nedbemanningen var en sak for kommunens ledelse. Slik måtte det være av hensyn til de ansatte ved sentrene. Parallelt med at forhandlingene mellom brukerne og kommunen fant sted, arbeidet en intern prosjektgruppe som var oppnevnt av Rådmannen med å lage en ny funksjonsplan for sentrene og ny bemanningsplan for hvert senter. Da forhandlingene mellom kommunen og brukerne var avsluttet med enighet, ble det klart at de små sentrene hadde fått tildelt færre ansatte, og at de store fikk styrket sin bemanning. Dette var i tråd med kommunens opprinnelige plan om å satse på større sentre og over tid nedlegge noen av de mindre sentrene. Brukerrådene kjente seg lurt av administrasjonen og meldte saken inn for den politiske referansegruppen. For å roe ned situasjonen, foreslo Rådmannen at det ble etablert et samarbeidsråd der fagetaten og Kontakten mellom eldrebefolkningen og kommunen har blitt mer smidig. Ill.: Marius T. Daatland brukerne kunne møtes. Rådet kunne bl.a. ha som oppgave å bestemme hvordan den samlete arbeidsstokken ved sentrene skulle fordeles. Dette forslaget var i tråd med kommunestyrets vedtak om at brukerne skulle få være med å bestemme innholdet i senterdriften etter at innsparingene hadde funnet sted. Men nå var det fagetatens og fagforeningenes tur til å reagere Etatsledernes oppgave var å lage ny funksjonsbeskrivelse for sentrene og å foreta den nedbemanningen som økonomien krevde. Dette var en regelstyrt prosess som måtte skje i samarbeid med fagforeninger, hovedverneombud og kommunens personalenhet. Den nye arbeidsstokken ved sentrene skulle tildeles arbeidssteder, samtidig som overtallige skulle ivaretas og gis muligheter for å klage. Tjenestelederne hadde arbeidet hardt for å gjennomføre disse prosessene på en ryddig måte. Nå mente de at Rådmannens invitasjon til brukerne om å delta i beslutninger om bemanningen var et brudd på regelverket om personalhåndtering i omstillingssaker og et angrep på deres myndighet og stillingsinstruks som ledere. Nedbemanning hører til de vanskeligste og juridisk mest følsomme saker innenfor offentlig forvaltning som må skje i henhold til et etablert regelverk som sikrer rettssikkerheten for dem som rammes. Dette innebærer at ansvarlige følger det vi kan kalle en regelstyrt beslutningsprosess. Rådmannens forslag hadde en annen horisont, som innebærer en prosess der alle involverte skal ha muligheter for å delta med synspunkter ut fra sine interesser. Dette kan kalles en politisk beslutningsprosess. I dette tilfellet viste det seg at begge beslutningsmodeller ikke kunne være virksomme samtidig uten at det ble konflikt. Det å åpne for brukernes aktive medvirkning i utviklingen av seniorsentrene kom til å bety at nye prinsipper for kommunale beslutninger ble aktualisert. Brukermedvirkningen ble et spørsmål om forhandlinger og om forhandlingspartnernes makt til å fremme sine synspunkter og ønsker. Det åpnet også for å la brukerne finne fram til alternative løsninger. Her var det ikke snakk om å følge fastsatte regler og prosedyrer. Brukerne ved Bærums seniorsentre fikk overbevist politikerne, Rådmannen og pleie- og omsorgsetaten om at nærmiljøsenteret er viktig i det forebyggende arbeidet. De greide også å vise at brukerne var villige til å komme kommunen i møte gjennom å innføre en frivillig brukerbetaling. I forlengelsen av dette fikk de forhandlet fram ytterligere kommunale midler for å sikre bemanningen ved de minste sentrene. Prosessen i Bærum illustrerer brukernes politiske potensiale, men også brukermedvirkningens grenser. Den stadfestet Rådmannens myndighet til å bestemme hvordan de kommunale tjenester skal organiseres, og demonstrerte tjenesteledernes myndighet til å bestemme sentrenes funksjon og bemanning. Dette 6 Aldring og livsløp 2 / 2008
De kjemper for et tilbud som ikke møter samme godvilje som før. var temaer brukerne ikke bare hadde synspunkter på, men også viktig kompetanse i forhold til. Samarbeidsrådet ble et forum der partene og synspunktene kunne møtes. I denne konstruksjonen ligger en risiko for at systemkritiske eldre blir ufarliggjort på den måten at samvirke med det kommunale systemet kan føre til at de adopterer kommunens interesser som sine egne. Så langt synes ikke dette å ha skjedd. Samarbeidsrådet ser ut til å ha gode muligheter til å bli et forum der eldrebefolkningen og kommunen kan ha reelle diskusjoner om hvordan sentrene skal drives. Ill.: Marius T. Daatland LÆRING GJENNOM KONFLIKT Hvor unike eller allmenne disse erfaringene er, har vi ingen svar på. Forskning om eldresentre i Norge er svært begrenset. Den statistiske registreringen av dette forebyggende tiltaket opphørte i 1999. Da hadde Statistisk sentralbyrå i noen år videreført den registreringen som Norsk gerontologisk institutt hadde stått for fra 1968 til begynnelsen av 1990-tallet. Den siste oversikten fra SSB viste at Norge hadde 329 sentre (i 1999). Fra tid til annen ser vi oppslag i avisene som viser eldre som går i demonstrasjonstog for å protestere mot at senteret deres skal rasjonaliseres ned eller bort. Vi ser bilder av gamle som danner lenker ved å holde hverandre i hendene foran eldresenteret, mens de sier til lokalavisa at senteret er deres annet hjem, og at tilbudet er med på å holde helsa og livsmotet oppe. En brukerundersøkelse fra Oslo viste at 34 500, eller 54 prosent av Oslos eldre, bruker seniorsentrene, og 97 prosent av brukerne oppga at senteret var viktig for dem. Det mangler ikke på den gode viljen. Erfaringene fra Bærum er at seniorsentersaken engasjerer og vekker sterke følelser. Men brukerne kjemper for et tilbud som ikke møter samme politiske godvilje som tidligere, merkelig nok. For det blir stadig flere eldre borgere, og stadig viktigere å forebygge passivitet og sosial isolasjon, som er egnet til å bryte ned fysisk og psykisk helse og øke hjelpebehovene. Seniorsentre burde i så måte vært sett som en gunstig investering. Konflikt kan ha positive sider. Å kjempe for en sak, finne allierte og oppleve solidaritet og i neste runde å oppdage at det er mulig å Seniorsentre burde i så måte være en gunstig investering. få til noe når man går sammen om det, kan virke vitaliserende. Men kampen for det som kjennes som nødvendige goder kan til tider innebære mye arbeid og true friheten til pensjonister som står i fremste rekke. I Bærum har brukere og kommuneansatte fått mulighet for å fortsette denne gode strid på et nytt grunnlag, gjennom et samarbeidsråd. Her kan seniorer og kommunale ledere slåss og komme hverandre i møte gjennom å lære av hverandre. Mange typer av kompetanse og erfaring kommer til nytte. Kanskje ligger den beste forebyggende eldreomsorg nettopp i en slik modell. NOTER 1 Myhre, J. E. (1982). Asker og Bærums historie. Bærum 1840-1980. Oslo: Universitetsforlaget. 2 NOU (1996: 1). Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Oslo: Statens forvaltningstjeneste. 3 Daatland, S. O., Guntvedt, O.H. & Slagsvold, B. (red.)(2000). Eldresenteret nå og framover. Oslo: NOVA, rapport 17-2000; Slagsvold, B. & Solem, P.E. (2006). Stedstilknytning og alder, i B. Slagsvold & S.O. Daatland (red)(2006). Eldre år, lokale variasjoner. Oslo: NOVA, rapport 15-2006; Solem, P.E. & Sommerfeldt, E. (2000). Status og utvikling i eldresentrene, i S.O. Daatland, O.H. Guntvedt & B. Slagsvold (red.)(2000), Eldresenteret nå og framover. Oslo: NOVA, rapport 17-2000. 2 / 2008 Aldring og livsløp 7