Behandling av usikkerheit i samfunnsøkonomiske analysar

Rettleiar Behandling av usikkerheit i samfunnsøkonomiske analysar

SSØ 2007 nynorsk utgåve

Forord Avgjerder om tiltak og reformer i staten må takast under usikkerheit. Usikkerheita kan vere knytt til interne og påverkbare forhold, men òg til forhold som departement og statlege verksemder ikkje har kontroll over, slik som den generelle utviklinga i samfunnsforhold, etterspurnad og prisar. Denne usikkerheita er viktig når ein skal velje mellom alternative tiltak, innrette prosjekt og finne tidspunkt for iverksetjing. Det er viktig at statlege verksemder har eit bevisst forhold til kva risiko ein kan ta, og kva ein eventuelt kan gjere for å redusere eller unngå risiko. Avgjerdstakarar som ikkje er kjende med usikkerheita på førehand, kan anten komme til å handtere henne på ein gal måte eller sjå heilt bort frå henne. Denne rettleiaren gir statlege verksemder ei enkel innføring i å handtere usikkerheit i samfunnsøkonomiske analysar. Rettleiaren byggjer på metodegrunnlaget frå Finansdepartementets rettleiar i samfunnsøkonomiske analysar (2005) og kan reknast som ei utbygging av risikoomtalen i denne. Det bør påpeikast at usikkerheitsvurderingane i ein samfunnsøkonomisk analyse ikkje treng å vere spesielt kompliserte eller vanskelege. I mange tilfelle fell dei saman med usikkerheitsvurderingane i ein analyse av eit privat prosjekt. Senter for statleg økonomistyring (SSØ) er ansvarleg for rettleiaren. SSØ gjennomfører kompetansetiltak og gir råd til statlege verksemder om gjennomføring av samfunnsøkonomiske analysar, sjå www.sfso.no dersom du treng meir informasjon. Vi set pris på kommentarar til denne versjonen, gjerne supplert med nye døme på usikkerheitsvurderingar i samfunnsøkonomiske analysar. Ved ein seinare revisjon av rettleiaren vil vi leggje vekt på å finne fleire ulike praktiske døme på området. Rettleiaren er utarbeidd av Gro Holst Volden i SSØ. I tillegg har Jan Rune Baugstø (Terramar), Ola Nafstad (ECON), Kjell Arne Brekke (Frischsenteret), Johan Nitter-Hauge (Finansdepartementet) og Olav Rostad (Statens forureiningstilsyn) bidrege med nyttige kommentarar og innspel. Juni 2006 Marianne Andreassen, direktør SSØ Espen Frøyland, Jørgen K. Hansen, Rolf Korneliussen, Jan Bjørn Mortensen og Simen Olstad i SSØ har òg komme med nyttige kommentarar.

Innhald 1 Innleiing....................................................... 5 1.1 Samfunnsøkonomiske analysar og usikkerheit...................... 5 1.2 Mål og målgruppe for rettleiaren................................. 5 1.3 Disposisjon.................................................. 6 2 Sjekkliste for behandling av usikkerheit i ein samfunnsøkonomisk analyse 7 3 Forventingsverdiar (trinn 3)...................................... 10 4 Val av kalkulasjonsrente (trinn 4)................................. 12 4.1 Usystematisk og systematisk risiko.............................. 12 4.2 Kalkulasjonsrenta i normale statlege tiltak........................ 13 4.3 Unntak frå normalrenta....................................... 14 4.3.1 Betydeleg systematisk usikkerheit.......................... 14 4.3.2 Berekning av kalkulasjonsrenter etter eigne analysar........... 15 5 Synleggjere usikkerheit (trinn 5).................................. 17 5.1 Beskrive og rangere usikkerheitsfaktorane........................ 18 5.2 Talfeste utslag på samfunnsøkonomisk lønnsemd.................. 21 5.2.1 Enkel følsemdsanalyse.................................. 21 5.2.2 Scenarioanalysar....................................... 23 5.2.3 Avgrensingar ved følsemds- og scenarioanalysar............. 25 5.2.4 Simuleringsmetodar..................................... 26 5.3 Handtering av risikoen........................................ 26 5.3.1 Verdien av fleksibilitet realopsjonsverdiar.................. 28 5.3.2 Særlege sikkerheitstiltak ved risiko som rammar liv, helse og miljø 33 5.3.3 Føre var-prinsippet..................................... 34 6 Oppfølging etter iverksetjing (trinn 7)............................. 36 6.1 Aktiv risikostyring............................................ 36 6.2 Aktiv prosjektstyring og fokus på gevinstrealisering................. 37 7 Referansar.................................................... 38

1 Innleiing 1.1 Samfunnsøkonomiske analysar og usikkerheit Ein samfunnsøkonomisk analyse er ein systematisk framgangsmåte for å klarleggje og samanstille relevant informasjon om eit offentleg tiltak. Tiltak vil seie investeringsprosjekt, reformer, endringar i skatte- og avgiftsordningar, ulike krav og reguleringar retta mot privat sektor med meir. Dersom tiltaket inneber stor usikkerheit eller risiko, er det viktig at analysen omfattar ei kartlegging og vurdering av risikobiletet. Formålet er å klargjere kva som vil skje dersom sentrale føresetnader blir endra, og å identifisere kva faktorar som påverkar resultatet sterkast. Det høyrer òg med til analysen å vurdere eventuelle risikoreduserande tiltak. I denne rettleiaren vil vi bruke omgrepa usikkerheit og risiko om kvarandre. 1 I ein samfunnsøkonomisk analyse bør ein prøve å verdsetje alle nytte- og kostnadsverknader ved tiltaka så langt det er forsvarleg. Ein kan skilje mellom tre hovudtypar av samfunnsøkonomiske analysar (nytte-kostnadsanalyse, kostnadseffektivitetsanalyse og kostnads-verknadsanalyse), avhengig av kor langt ein ønskjer å gå i å verdsetje alle verknadene i kroner. Denne rettleiaren er meint å gjelde generelt for alle dei tre analysetypane og vil derfor òg omtale usikkerheitsvurderingar av kvalitative verknader som ikkje er direkte inkluderte i lønnsemdsberekninga. 1.2 Mål og målgruppe for rettleiaren Målet med denne rettleiaren er å gi råd og rettleiing om korleis usikkerheit kan handterast som ein del av ein samfunnsøkonomisk analyse. Ei enkel innføring i korleis ein gjennomfører ein fullstendig analyse, finn du til dømes i Veileder i samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering av IKTprosjekter (SSØ 2006). Metodikken for samfunnsøkonomiske analysar kan brukast på alle typar prosjekt. Denne rettleiaren er likevel særleg relevant for prosjekt og sektorområde der usikkerheit kan ha mykje å seie. Det gjeld mellom anna dersom tiltaket - inneber store investeringsbeløp og/eller gjeld mange menneske - har verknader over lang tid - har komplekse årsakssamanhengar - inneber bruk av ny teknologi eller nye verkemiddel - er svært avhengig av å lykkast for at verksemda skal kunne nå dei overordna måla Ved bestilling av samfunnsøkonomiske analysar er det viktig at leiarar i staten har overordna kjennskap til korleis usikkerheita ved eit tiltak bør handterast i ein samfunnsøkonomisk analyse. Målgruppa for rettleiaren er likevel òg tilsette som skal utføre, bidra i eller kvalitetssikre analysar. 1 Tradisjonelt har ein skilt mellom dei to. Med risiko forstod ein avgjerdssituasjonar der alle moglege utfall og respektive sannsynlegheiter er talfeste, og der ein dermed kunne måle risikonivået og velje kva risikoar ein ønskjer å ta. Usikkerheit var derimot genuin ukunne om korleis ein risiko forplantar seg i prosjektet, og var såleis i utgangspunktet vanskelegare å møte. I verkelegheita kan ein sjeldan klart plassere eit usikkert forhold i ein av desse to kategoriane, og også i teorien legg ein i dag til grunn at folk nyttar subjektive sannsynlegheiter for å organisere vala sine, basert på kunnskapen og erfaringa dei til kvar tid har (Halleraker 1995).

Rettleiaren er ikkje retta mot store prosjekt som fell inn under ordninga med obligatorisk ekstern kvalitetssikring (det såkalla kvalitetssikrings- eller KS-regimet). KS gjeld statlege investeringsprosjekt med ei kostnadsramme på over 500 millionar kroner. 2 Rettleiaren tek primært for seg ei førehandsvurdering av usikkerheita i tiltaket, til forskjell frå oppfølginga og styringa av risikoen, som bør skje etter at tiltaket er sett i verk. Oppfølging av prosjektet etter iverksetjinga er omtalt i kapittel 6. Elles viser vi til relevant litteratur om risikostyring og prosjektstyring meir generelt. 3 1.3 Disposisjon Kapittel 2 gir ei overordna framstilling (sjekkliste) over dei sju trinna i ein samfunnsøkonomisk analyse med fokus på korleis usikkerheit skal handterast. Resten av kapitla vil gå djupare inn på korleis ein handterer usikkerheit i dei trinna der det er særleg relevant. Kapittel 3 tek for seg berekning av forventingsverdiar i samband med kartlegging og spesifisering av nytte- og kostnadsverknadene i tiltaket (trinn 3 i analysen). Kapittel 4 behandlar risikovurderingar i samband med noverdiberekninga (trinn 4 i analysen). Sentralt her er ei vurdering av kor stor den systematiske risikoen i prosjektet er, og tilhøyrande val av kalkulasjonsrente. Kapittel 5 behandlar synleggjeringa av usikkerheit (trinn 5 i analysen). Først gir vi ei oversikt over korleis ein kan identifisere og prioritere dei mest kritiske usikkerheitsfaktorane i prosjektet, til dømes ved følsemdsanalyse. Deretter gir vi tilrådingar om risikoreduserande tiltak, mellom anna på grunnlag av ei drøfting av kva verdi fleksibilitet kan ha i prosjektet. Kapittel 6 tek kort for seg viktige risikomoment under oppfølging og gevinstrealisering av prosjektet (trinn 7 i analysen). Gjennom heile rettleiaren bruker vi eit gjennomgangsdøme om bygging av eit nytt lokalsjukehus. Dømet er hypotetisk og skal berre illustrere ulike poeng i teksten. 2 Sjå Finansdepartementet (2005) dersom du ønskjer ei nærmare beskriving av KS-ordninga. Sjå òg www.concept.ntnu.no. 3 Sjå til dømes SSØ (2005) dersom du ønskjer ei innføring i metode for risikostyring i staten.

Sjekkliste for behandling av usikkerheit 2 i ein samfunnsøkonomisk analyse Ein samfunnsøkonomisk analyse kan delast inn i sju trinn (sjå figur 2.1). I dette kapitlet vil vi gi ei oppsummering av desse trinna, med fokus på korleis usikkerheit skal handterast på kvart trinn. Synleggjering av usikkerheita i analysen skjer eksplisitt på trinn 5, men usikkerheitsvurderingar blir òg gjorde på andre trinn. Oppstillinga av trinna er ikkje ei kronologisk rekkjefølgje som alltid skal følgjast. Til dømes verkar resultata frå trinn 5 typisk tilbake på vurderingane som blir gjorde både på trinn 2, 3 og 4. Figur 2.1 Trinna i ein samfunnsøkonomisk analyse Talfeste usikkerheita ved følsemdsanalyse Luke ut alternativ som har urimeleg høg risiko Beskrive og rangere usikkerheitsfaktorane Vurdere risikoreduserande tiltak 1 Problemog målbeskriving 2 Spesifisering av tiltak 3 Spesifisering av verknader 4 Samanstilling av nytte og kostnader 5 Synleggjering av usikkerheit og fordelingsverknader 6 Samla vurdering og gevinstplan 7 Gevinstrealisering og evaluering Realistiske anslag på forventingsverdiar Velje ei høveleg kalkulasjonsrente Risikostyring og prosjektstyring etter iverksetjing Trinn 1. Problem- og målbeskriving Gjer greie for bakgrunnen for at tiltak blir vurderte, og fastset måla med tiltaka. Beskriv den noverande situasjonen og venta utvikling på området utan tiltak (basisalternativet). Trinn 2. Spesifisering av tiltak Beskriv alle relevante alternative tiltak og forklar kva tiltaka går ut på, og når og korleis dei er tenkt gjennomførte. Tiltak med openberre avgrensingar blir tekne ut av analysen før ein går vidare med færre relevante alternativ. Uakseptabel risiko kan vere eit døme på forhold som tilseier at tiltaket blir forkasta. Ein kan eventuelt stille krav om at tiltaket må kombinerast med særlege risikoreduserande aktivitetar og kontrolltiltak. Vurder òg tidspunkt for iverksetjing og høvet til å nytte fleksible løysingar. Det er særleg viktig ved stor usikkerheit om framtidige verknader og kan til dømes innebere at iverksetjinga blir utsett til sentrale usikkerheitsfaktorar er avklarte.

Trinn 3. Spesifisering av verknader Identifiser nytte- og kostnadsverknadene ved tiltaket samanlikna med basisalternativet. Verknadene skal beskrivast og om mogleg talfestast og verdsetjast. Ved verdsetjing nyttar ein kalkulasjonsprisar. Spesifiser kven dei ulike verknadene får konsekvensar for, og kor store konsekvensane blir. Bruk venta verdi ved berekning av verknader. Det inneber mellom anna at ein ikkje kan ignorere ekstreme utfall sjølv om dei er lite sannsynlege. Slike utfall kan i nokre tilfelle ha store utslag på forventingsverdien. Trinn 4. Samanstilling av nytte og kostnader Berekn den samfunnsøkonomiske lønnsemda av det enkelte tiltaket. Bruk noverdimetoden for å summere verknader målt i kroner som kjem opp på ulike tidspunkt. Dersom netto noverdi er positiv, er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsamt. Neddiskonter framtidige verknader med ei kalkulasjonsrente som skal reflektere i kva grad usikkerheita i tiltaket varierer systematisk med nasjonalinntekta. - For «normale» statlege tiltak (låg til moderat systematisk risiko) blir det brukt ei reell kalkulasjonsrente på 4 prosent i alle periodar - til dømes i skjerma sektor, der etterspurnaden er avhengig av demografisk utvikling - Ved stor systematisk risiko kan ei kalkulasjonsrente på 6 prosent vere eit formålstenleg alternativ (svarer til gjennomsnittleg avkastingskrav i aksjemarknaden) - ved svært konjunkturfølsam etterspurnad og/eller - ved stor del faste kostnader - Det er opning for å bruke andre renter enn 4 og 6 prosent. Det kan mellom anna vere aktuelt - ved særeigen risikoprofil over tid, til dømes milepålerisiko - ved forretningsdrift i direkte konkurranse med private aktørar, eventuelt der tiltaka rettar seg mot næringsdrivande i ein gitt sektor - i enkeltsektorar eller for andre grupper av prosjekt med tilnærma lik risiko Vurder levetida for prosjektet. Beskriv og samanstill verknadene som ikkje kan verdsetjast i kroner. Trinn 5. Synleggjering av usikkerheit og fordelingsverknader Beskriv og ranger usikre faktorar Beskriv kort dei usikre faktorane som ligg til grunn i analysen. Vel ut dei faktorane som truleg er mest kritiske for lønnsemda, for ein nærmare analyse. Slike faktorar er gjerne kjenneteikna ved at det er stor usikkerheit knytt til anslaget på forventingsverdien som er brukt i analysen, og at den samfunnsøkonomiske lønnsemda i prosjektet er sterkt følsam for avvik frå denne forventingsverdien. Tallfest usikkerheten Viss mogleg, finn eit talanslag på kor følsam lønnsemda er overfor alternative anslag på dei faktorane som truleg er mest kritiske. Det kan ofte gjerast ved enkle følsemdsanalysar. - Vurder variasjonsbreidda rundt forventingsverdien. Set opp eitt pessimistisk og eitt optimistisk alternativ som representerer sjeldne, men realistiske avvik i kvar retning. - Gjer deretter noverdiberekninga på nytt ved å endre dei usikre faktorane enkeltvis. - Dersom netto noverdi er positiv under alternative føresetnader om usikkerheitsfaktorane (også i pessimistisk retning), er lønnsemda ved tiltaket robust.

- Vurder behovet for å gjere meir omfattande scenarioanalysar eller simuleringar (til dømes Monte Carlo-simulering). Det er særleg relevant ved kompliserte samanhengar mellom usikkerheitsfaktorane. Drøft òg kva konsekvens usikkerheitsfaktorar som ikkje kan talfestast og verdsetjast, vil ha for den samfunnsøkonomiske lønnsemda til tiltaket. Vurder tiltak og aktivitetar som kan redusere usikkerheita Den ovannemnde vurderinga kan føre til at ein blir merksam på moglege risikoreduserande tiltak. Kostnaden av slike tiltak bør i så fall stå i eit rimeleg forhold til risikoen ein kvittar seg med. Vurder sjansen for å skaffe eller behalde fleksibilitet (realopsjonar). Det er særleg relevant når tiltaket medfører irreversible verknader og det samtidig er stor usikkerheit knytt til lønnsemda. Tiltak for å auke fleksibiliteten kan til dømes vere - å utsetje prosjektet til ein har avklart sentrale usikkerheiter - å investere i innhenting av meir informasjon (gjere pilotprosjekt eller liknande) - å leggje til rette for fleksibel utforming (opne for å avslutte eller utvide tiltaket med meir) I tilfelle der risikoen er knytt til liv, helse og miljø, kan det vere gitt ei tolegrense for kva risiko som er akseptert. Finn då den mest kostnadseffektive måten å oppfylle krava på, og vurder nytte og kostnad av tiltak ut over dette minstekravet. I sjeldne tilfelle kan føre var-prinsippet leggjast til grunn. Det inneber at ein legg inn ein ekstra sikkerheitsmargin på grunn av risiko for særleg dramatiske og irreversible konsekvensar og fordi det ikkje er tid til å avvente utviklinga. Fordelingsverknader Gjer greie for korleis sentrale verknader er fordelte mellom ulike grupper. Vurder behovet for kompenserande tiltak for å hindre at enkelte grupper kjem svært uheldig ut (eventuelt at nokre grupper blir tilgodesett med ei urimeleg oppside). Trinn 6. Samla vurdering og gevinstplan Gjer ei samla vurdering ut frå samanstilte nytte- og kostnadsverknader (trinn 4) og ut frå usikkerheit og fordelingsverknader (trinn 5). Vel prosjektalternativ, tidspunkt for iverksetjing og endeleg utforming av tiltaket, inkludert eventuelle risikoreduserande tiltak. Utarbeid ein gevinstplan med oversikt over dei sentrale nytteverknadene/kostnadsinnsparingane som ein ønskjer å oppnå med prosjektet. Trinn 7. Gevinstrealisering og evaluering Utarbeid ein konkret oppfølgingsplan og set i verk det valde prosjektalternativet. Sørg for god risikostyring, mellom anna ved å etablere rutinar for å kontrollere, overvake og varsle om ei uheldig utvikling. Ver klar til å gripe inn og stanse eller reversere utviklinga ved behov. Sørg for god prosjektstyring generelt, og mål og rapporter gevinstar jamleg. Evaluer tiltaket etter at det har vart ei stund eller er avslutta, med utgangspunkt i måla som blei oppgitt for tiltaket. Evalueringa kan ha same struktur som den samfunnsøkonomiske analysen.

3 Forventningsverdiar (trinn 3) I ein samfunnsøkonomisk analyse tek ein utgangspunkt i forventingsverdiar for dei ulike nytteog kostnadsverknadene. I dette kapitlet drøfter vi korleis usikkerheit påverkar berekninga av forventingsverdiar. Dei framtidige verknadene av eit tiltak er som regel ikkje kjende på analysetidspunktet. Boks 3.1 gir nokre døme på usikkerheitsfaktorar ved utleiing av nytte- og kostnadsverknadene til tiltaket. Boks 3.1 Usikkerheitsfaktorar i eit statleg tiltak* Etterspurnad etter/behov for tenesta Teknologiske endringar Konjunktursituasjonen Politikkendringar Tilgang til budsjettmidlar Endringar i regelverk Manglande datagrunnlag Konkurranse mot andre offentlege støtteordningar Incentivverknader Tidspunkt og kvalitet på underliggjande leveransar Levetida til prosjektet Omfang av vedlikehald Restverdi på investeringane Miljøskadar på kort og lang sikt Menneskeleg svikt Sjukefråvær/fråfall av sentrale medarbeidarar * Oversikta er delvis basert på HM Treasury (2003). Ein forventingsverdi er gjennomsnittet av alle moglege verdiar ein usikker faktor kan ta, vekta med dei respektive sannsynlegheitene. Sjå eit døme på utleiing av forventingsverdi i boks 3.2. Boks 3.2 Døme på utrekning av forventa verdi Det skal gjerast ein samfunnsøkonomisk analyse av å byggje eit nytt lokalsjukehus. Forventingsverdiar må bereknast for alle verknader i alle periodar som prosjektet vil vare. Nedanfor viser vi berre byggjekostnaden for det første året. Den er mellom anna avhengig av grunnforholda. Ein kan rekne med følgjande punktsannsynlegheiter og tilhøyrande utfall for denne kostnaden* Byggjekostnad Sannsynlegheit 0,05 0,35 0,60 Kostnad 550 mill. kroner 140 mill. kroner 100 mill. kroner Den mest sannsynlege verdien er 100 mill. kroner, og den samsvarer med tilfellet der det meste går etter planen. Vidare er det 35 prosent sannsynlegheit for ulike typar problem som gjer at kostnaden kan bli 140 mill. kroner. Til slutt er det ein svært liten sannsynlegheit for store kostnadsoverskridingar, noko som til dømes kan skje dersom ein gjer arkeologiske funn frå vikingtida på tomta der sjukehuset blir bygd. Forventingsverdien blir berekna slik: 0,05. (550 mill. kr.) + 0,35. (140 mill. kr.) + 0,60. (100 mill. kr.) = 136,5 mill. kroner * Ideelt sett bør ein beskrive dei usikre faktorane med ei kontinuerleg sannsynlegheitsfordeling. Ofte er det likevel enklare å gå ut frå eit avgrensa tal punktsannsynlegheiter (som her). I praksis er det ofte ein god nok metode. 10

Mest mogleg realistiske anslag på forventingsverdiane er ein føresetnad for ein god samfunnsøkonomisk analyse. Det er derfor viktig å leggje nok vekt på å vurdere moglege utfall og tilhøyrande sannsynlegheiter. Ein bør tenkje gjennom alle relevante hendingar som kan inntreffe, både problem og opningar for særleg heldige utfall. For faktorar som held seg på eit nokså stabilt og føreseieleg nivå over tid, kan det ofte vere nok å basere seg på historiske data, eller eventuelt lage enkle prognosar på bakgrunn av informasjon om utviklinga i demografiske storleikar eller liknande. Dersom ein ikkje har historiske data om ein gitt faktor, kan ein nokre gonger bruke tal frå samanliknbare forhold, eller ein kan hente inn ekspertutsegner for å få eit best mogleg anslag på forventingsverdi. 4 I andre tilfelle, der framtida er svært usikker, vil det vere behov for ei grundigare utgreiing av moglege scenario (til dømes ved bruk av scenarioanalyse jf. avsnitt 5.2.2). I mange tilfelle må ein tilordne subjektive sannsynlegheiter etter beste skjønn. Det kan framstå som utfordrande, men i dei fleste tilfella vil initiativtakarane til prosjektet ha visse oppfatningar om kor sannsynleg det er at ein kan lykkast, og kva risiko det er for at noko skal gå gale. Ved å gjere alle slike føresetnader eksplisitte og tydelege vil prosjektvurderingane stå fram som gjennomsiktige, truverdige og ansvarlege. Det kan vere lett å undervurdere risikoen for hendingar som kan påverke resultatet negativt, til dømes uføresette kostnader, manglande etterspurnad og manglande synergieffektar. Det er òg viktig å inkludere moglegheita for ekstreme utfall, sjølv om det er svært sjeldan. Døme på eit lite sannsynleg, men likevel mogleg scenario, kan vere at iverksetjinga av prosjektet vil stoppe opp fordi ein ikkje lykkast i å tilsetje personar med nødvendig ekspertise. Eit anna mogleg scenario kan vere at den statlege verksemda i relativt nær framtid blir konkurranseeksponert, og at tidlegare «sikre kundar» kan komme til å velje andre tenesteytarar. Ei kartlegging av sannsynlegheitsfordeling inneber i praksis òg at ein seier noko om berekna spreiing rundt forventingsverdi, som er eit uttrykk for usikkerheita som er knytt til verknaden. Det vil vere viktig å ta med seg når ein skal vurdere usikkerheita i heile prosjektet samla (mellom anna for å fastsetje kalkulasjonsrente, jf. kapittel 4). 5 4 I nokre tilfelle kan ein stå overfor ei kjend og sikker sannsynlegheitsfordeling, men problemet er at ho gjeld generelt for ein stor populasjon. Sannsynlegheita for eit heldig utfall kan sjå heilt annleis ut for ei bestemt målgruppe, eit geografisk område, under gitte konjunkturforhold eller liknande. For å gi eit best mogleg anslag på sannsynlegheitsfordelinga, knytt til alle kjende forhold, kan det i usikkerheitsanalysar vere ein fordel å utnytte kompetansen til relevant ekspertise på området. Ved å bruke kunnskap, erfaring og beste skjønn kan ekspertar oppdatere sannsynlegheitsfordelinga slik at ho blir meir korrekt i det konkrete tilfellet. Det kallar vi bayesiansk avgjerdsteori, sjå til dømes Finansdepartementet (2005). 5 Den samla usikkerheita i prosjektet er likevel ikkje berre avhengig av spreiinga av enkeltelementa, men òg av samanhengen mellom elementa. 11

4 Val av kalkulasjonsrente (trinn 4) I trinn 4 av ein samfunnsøkonomisk analyse skal nytte- og kostnadsverknadene samanstillast og lønnsemda av tiltaket bereknast. Dette kapitlet tek for seg skiljet mellom usystematisk og systematisk risiko og val av kalkulasjonsrente ved noverdiberekning. Utgangspunktet er at dei fleste individ misliker å ta risiko. Sidan statens preferansar skal representere preferansane til befolkninga, er det rimeleg å tru at staten òg misliker risiko. Det inneber at staten vil prøve å unngå eller redusere risiko, og at han vil krevje ein kompensasjon for risiko han må bere. 4.1 Usystematisk og systematisk risiko Vi skil mellom usystematisk og systematisk risiko. Nytte- eller kostnadsverknader kan seiast å ha usystematisk risiko dersom risikoen er avhengig av spesifikke forhold ved det enkelte prosjektet og ikkje har samanheng med konjunkturutviklinga generelt. Døme på usystematisk (prosjektspesifikk) risiko: Interne problem i prosjektet eller i verksemda generelt knytte til mangel på styring, ulike «tabbar», arbeidskonfliktar eller liknande Unøyaktigheit i prognosane og metodane ein bruker Grunnforhold og geologiske forhold (til dømes byggjeprosjekt, sprenging av tunnel) Vinkling av prosjektet i media som kan ha noko å seie for om samfunnet sluttar opp om tiltaket Systematisk risiko er derimot knytt til makroøkonomiske storleikar som er venta å påverke lønnsemda til mange prosjekt i same retning. Denne typen risiko er først og fremst representert ved dei generelle konjunkturane og parametrar som rentenivå, oljepris, prisstiging, valutakursar og skattereglar. Når konjunkturutsiktene blir betre, vil innteningsmoglegheitene til private selskap auke (graden av konjunkturfølsemd varierer mellom bransjar), noko som medfører til dømes auka reiseaktivitet og større etterspurnad etter elektrisk kraft. Det kan i sin tur påverke den samfunnsøkonomiske lønnsemda av ein del statlege tiltak. Det må likevel påpeikast at den systematiske usikkerheita i eit gjennomsnittleg statleg tiltak gjennomgåande er lågare enn i eit gjennomsnittleg privat prosjekt. Det kjem av at staten først og fremst er engasjert i skjerma verksemd, som i mindre grad varierer med konjunkturane, men heller med utviklinga i demografiske storleikar o.a. Dersom ein berre investerer i eitt prosjekt, er ein utsett for både usystematisk og systematisk usikkerheit. Ved å engasjere seg i mange prosjekt samtidig kan staten kvitte seg med den usystematiske risikoen. Det faktiske utfallet av denne typen risiko i eitt prosjekt påverkar nemlig ikkje kva utfall som blir realisert i eit anna prosjekt. Derfor vil den usystematiske usikkerheita «jamne seg ut» når ein ser på heile porteføljen av statlege tiltak; nokre prosjekt går bra, og andre går dårleg, men i gjennomsnitt over tid blir verdiane like forventingsverdiane. Som ein parallell til dette kan vi nemne at dei fleste private investorar som misliker risiko, vel å investere i mange og ulike typar aksjar, gjerne i breie aksjefond. Slik blir ikkje investoren direkte utsett for dei usystematiske svingingane i den enkelte bedrifta. 12

I ein effektivt fungerande marknad er det venta at aktørar som misliker risiko, reduserer konsekvensane av den usystematiske risikoen gjennom å engasjere seg i mange ulike prosjekt. Ein kan såleis ikkje krevje kompensasjon for å sitje med denne typen risiko. Systematisk risiko kan ein derimot ikkje bli kvitt ved å spreie seg på mange prosjekt. Det er risiko som investorar vil krevje å få kompensasjon for i form av venta høgare avkasting. I ein samfunnsøkonomisk analyse av eit statleg prosjekt bør derfor netto nytte-straumane korrigerast for den systematiske usikkerheita. Det er i utgangspunktet to måtar å gjere det på: ved å leggje til eit risikotillegg i kalkulasjonsrenta og ved å korrigere forventingsverdiane direkte (berekne såkalla sikkerheitsekvivalentar). Finansdepartementet (2005) tilrår statlege verksemder å i hovudsak velje det første alternativet, for det vil i praksis vere det enklaste. 6 4.2 Kalkulasjonsrenta i normale statlege tiltak For å kunne samanstille nytte- og kostnadsverknader som oppstår på ulike tidspunkt, reknar vi om dei løpande verdiane av alle verknader til ein noverdi, som er kroneverdien til verknaden i dag. 7 Omrekninga skjer ved at framtidige verknader blir diskonterte med ei kalkulasjonsrente. Diskonteringa inneber at verknadene tel mindre jo lenger inn i framtida dei kjem. Kalkulasjonsrenta kan såleis tolkast som eit avkastingskrav, og ho bør setjast slik at ho reflekterer den avkastinga ein kunne ha fått i eit alternativt prosjekt med nokolunde same risiko. Dersom netto noverdi av prosjektet er positiv, vil dei seie at prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsamt, og at det dermed bør gjennomførast (sjå boks 4.1). Boks 4.1 Noverdimetoden NNV = I 0 + N1 K1 + N2 K2 + N3 K3 + + Nn Kn 1 + r (1 + r ) 2 (1 + r ) 3 (1 + r ) n der NNV = netto noverdi av prosjektet, I0 = forventa investeringskostnad i basisperioden, Ni = forventa nytteverknad på tidspunkt i, Ki = forventa kostnadsverknad på tidspunkt i, r = kalkulasjonsrenta og n = analyseperioden. Dersom netto noverdi er positiv, er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsamt. Isolert sett ville det ideelle vere å berekne ei unik kalkulasjonsrente for kvart enkelt prosjekt, til dømes ved å finne eit privat prosjekt med nøyaktig same risikoeigenskapane og deretter ta utgangspunkt i det observerte avkastingskravet til dette prosjektet. Ein slik metode er likevel ressurskrevjande og er derfor ofte ikkje tilrådd i små eller middels store prosjekt. Finansdepartementet (2005) tilrår ei sjablongmessig kalkulasjonsrente på 4 prosent reelt, som kan nyttast ved alle «normale» statlege tiltak, som typisk har låg til moderat systematisk risiko. 8 6 Sjå Finansdepartementet (2005) eller NOU 1997:27 for å få ei innføring i metoden med sikkerheitsekvivalentar. 7 Poenget er at ein justerer alle verknader til verdiar som er målte på eit felles tidspunkt. Det vil typisk vere analysetidspunktet, men ein kan òg ta utgangspunkt i ein annan basisperiode. 8 Gjennomsnittleg avkasting i eit privat prosjekt er berekna til 6 prosent. Staten har likevel, i motsetning til private føretak, eit særeige høve til å kvitte seg med usystematisk risiko, både ved å ha ein stor portefølje av prosjekt og ved at risikoen blir fordelt på svært mange (skattebetalarane). I tillegg er staten i stor grad engasjert i skjerma verksemd som i liten grad varierer med konjunkturane. Usikkerheita som er knytt til det enkelte statlege prosjekt, kan i nokre tilfelle vere stor, men det er grunn til å tru at det aller meste av risikoen er ukorrelert mellom ulike prosjekt. Sjå elles Finansdepartementet (2005) eller Nitter-Hauge og Frøyland (2005) om bakgrunnen for nivået på normalrenta i statlege prosjekt. 13

Kalkulasjonsrenta kan delast i to komponentar: Risikofri realrente: Det er alternativkostnaden av å binde kapital i risikofri verksemd og kan målast ved renta på norske og internasjonale (lange) statspapir. Den risikofrie kalkulasjonsrenta skal setjast til 2 prosent (langsiktig risikofri realrente før skatt). Finansdepartementet vil oppdatere nivået over tid. Risikotillegg: Det kan reknast som ein pris på den systematiske risikoen til tiltaket. Jo større systematisk risiko i eit prosjekt, desto større kompensasjon vil staten i utgangspunktet krevje for å sitje med risiko det ikkje er råd å kvitte seg med gjennom diversifisering. For normale statlege tiltak tilrår ein eit risikotillegg på 2 prosentpoeng. Normal kalkulasjonsrente (4 prosent) = risikofri rente (2 prosent) + risikotillegg (2 prosentpoeng) 4.3 Unntak frå normalrenta Det finst nokre unntak frå normalrenta som er omtalt i avsnitt 4.2. 4.3.1 Stor systematisk usikkerheit Når det er rimeleg å rekne med stor systematisk risiko, vil det vere rett å bruke ei høgare kalkulasjonsrente. I slike tilfelle kan ei kalkulasjonsrente på 6 prosent vere eit formålstenleg alternativ, jf. Finansdepartementet (2005). Det er på linje med gjennomsnittleg avkastingskrav i aksjemarknaden. Utgangspunktet for å setje ei høgare rente enn normalrenta er vesentleg utslag på minst eitt av følgjande to kriterium: Høg grad av konjunkturfølsemd i etterspurnaden Vi tenkjer her på tilfelle der nytteverdien for borgarar og næringsliv av tenester som staten tilbyr, varierer med konjunkturane. Eit døme på det kan vere infrastrukturtiltak som tek sikte på å auke kapasiteten for å redusere kø- og trengselsproblematikk. Her er utnyttingsgraden (belegget) større i høgkonjunktur enn i lågkonjunktur fordi det då er større aktivitet. Også verdien av gitte tidsinnsparingar for den enkelte brukaren kan vere høgare i høgkonjunktur, fordi den sparte tida i større grad kan brukast til verdiskaping. Tiltak som er retta mot næringslivet, blir rekna som særleg konjunkturavhengige, og då særleg utsette næringar som bygg og eigedom, transport og reiseliv. Stor del faste og ikkje-gjenvinnbare kostnader For ein gitt systematisk variasjon i nyttestraumane vil eit tiltak vere meir risikabelt jo større del av kostnadene som ikkje kan varierast. Problemstillinga er særleg relevant i samband med irreversible investeringar, altså investeringar som rettar seg mot spesifikke formål med små høve til alternativ bruk. Det kan såleis vere stor systematisk usikkerheit knytt til å leggje jernbaneskinner i motsetning til å etablere bussamband, eventuelt å leggje ned kablar og rørsystem for å overføre gass, elektrisitet eller telekommunikasjon i motsetning til frakt med skip. Tilsvarande vil bygging av spesialtilpassa lokale for ei statleg verksemd innebere større usikkerheit enn lokale og utstyr som ein lett kan overdra til andre aktørar med andre formål. Det finst ofte ei rekkje tiltak, kontrollaktivitetar og forholdsreglar ein kan setje i verk for å redusere risikoen, også den systematiske (sjå avsnitt 5.3). Ved val av kalkulasjonsrente er det den attverande systematiske risikoen etter at eventuelle risikoreduserande aktivitetar er sette i verk (jf. figur 5.2), som skal leggjast til grunn. Renta kan likevel ikkje setjast lågare enn 4 prosent. 14

Boks 4.2 Døme på val av kalkulasjonsrente Vi held fram med å bruke dømet med bygging av eit lokalsjukehus. Investeringa inneber store faste kostnader til bygningar og utstyr. Dersom behovet for sjukehuset skulle vise seg å falle bort, blir det truleg vanskeleg å vinne att desse investeringskostnadene. Bygningsmassen er tilpassa svært spesifikk bruk og er lagd til ein mindre stad i Noreg. Ikkje minst kan storleiken gjere kjøp/leige lite interessant for lokale næringsdrivande eller andre aktørar. På den andre sida vil nyttesida truleg vere lite konjunkturfølsam. Det vil primært vere den demografiske utviklinga i området (som til- og fråflytting) og evna sjukehuset har til å stå fram med høgt kvalitetsnivå, som påverkar etterspurnaden etter sjukehustenestene. Desse faktorane er ikkje særleg konjunkturavhengige. Vi nemnde i boks 3.2 at ein viktig usikkerheitsfaktor på kostnadssida er sjansen for arkeologiske funn på tomta, som kan føre til forseinkingar og store tilleggskostnader. Det er òg usystematisk risiko. I dette tilfellet er 4 prosent truleg det rette rentevalet, dersom ein ikkje gjer eigne analysar. Kalkulasjonsrenta kan likevel vere ein kandidat til følsemdsanalyse (jf. avsnitt 5.2.1), som vil klargjere kor avgjerande rentevalet er for den samfunnsøkonomiske lønnsemda av tiltaket. Venta byggjekostnad er 136,5 mill. kroner (jf. boks 3.2). Vi reknar vidare med at dei venta nytteverknadene og driftskostnadene kan verdsetjast til høvesvis 31 mill. kroner og 20 mill. kroner per år. Levetida til prosjektet er sett til 20 år (reknar ikkje med nokon restverdi etter at levetida er over). Då kan netto noverdi bereknast til: NNV = 136,5 + 31 20 + 31 20 + 31 + 20 + + 31 20 13 mill. kroner 1,04 (1,04) 2 (1,04) 3 (1,04) 20 4.3.2 Berekning av kalkulasjonsrenter etter eigne analysar Regelen om ei rente på 4 prosent i normale prosjekt og ei høgare rente på 6 prosent ved stor systematisk risiko vil fungere tilfredsstillande for ein stor del av statlege prosjekt. Det er likevel ei tilnærming som sjeldan vil gi ei heilt nøyaktig risikokorrigering for eit gitt prosjekt. Dei tiltaksansvarlege kan etter eigne analysar alternativt fastsetje ei anna kalkulasjonsrente. Den kan vere høgare enn 4 prosent dersom dei ønskjer det. Kapitalverdimodellen kan vere eit formålstenleg verktøy i denne samanhengen. 9 Det kan vere aktuelt mellom anna i følgjande tilfelle: 10 Særeigen risikoprofil over tid Tilrådinga frå Finansdepartementet inneber i utgangspunktet at ein skal nytte ei konstant kalkulasjonsrente i heile levetida til prosjektet. Det er ikkje alltid ein rimeleg føresetnad. I enkelte tilfelle kan det vere eit klart tidsskilje der risikobiletet endrar seg, når ei særleg viktig hending eller annan sentral informasjon blir gjord kjend (såkalla milepålerisiko). 9 Sjå Finansdepartementet (2005) eller Nitter-Hauge og Frøyland (2005). 10 Tiltak som fell inn under det såkalla Kvalitetssikringsregimet (ekstern kvalitetssikring av grunnlagsinformasjonen i store prosjekt), er ikkje omfatta av tilrådingane om risikotillegg i Finansdepartementet (2005), jf. òg avsnitt 1.2. 15

Døme kan vere politiske avgjerder, EU-direktiv, internasjonale avtalar og liknande, men òg avklaring av nivået på etterspurnaden etter at eit heilt nytt offentleg tilbod er introdusert (til dømes ved bygging av ein ny flyplass). Ein når ofte milepålen relativt tidleg i prosjektet, mens den resterande driftsrisikoen blir gradvis oppløyst gjennom heile levetida til prosjektet. I tilfelle der det er rimeleg å rekne med eit stort innslag av milepålerisiko og der han er systematisk kan det vere rett å leggje til grunn ei høgare rente før enn etter milepålen. 11 Forretningsdrift i konkurranse med private aktørar Enkelte statlege verksemder driv forretningsverksemd i direkte konkurranse med private aktørar eller rettar tiltaka sine i stor grad mot næringsverksemd i ein gitt sektor. I slike tilfelle kan lønnsemda i sektoren vere avgjerande for lønnsemda av tiltaket, og det kan vere aktuelt å ta utgangspunkt i gjennomsnittleg avkastingskrav i sektoren når ein bereknar kalkulasjonsrenta til tiltaket. Ein må sjølvsagt vurdere om det er noko ved den systematiske risikoen i det aktuelle tiltaket som gjer det rimeleg å avvike anten opp eller ned i forhold til eit slikt bransjegjennomsnitt. Felles rente for grupper av tiltak For større grupper av prosjekt med tilnærma lik risiko innanfor eit sektorområde eller liknande kan det vere formålstenleg å gjere særskilde berekningar av risikotillegget i kalkulasjonsrenta. Eit døme på det er Samferdselsdepartementet, som på grunnlag av ei utgreiing frå TØI 12 har gitt retningslinjer om bruk av ei kalkulasjonsrente på 4,5 prosent ved analysar innanfor veg, bane, sjøfart og luftfart. 13 11 Ein har òg døme på at risikoen endrar seg meir gradvis over tid. Mange variablar kan svinge ganske mykje på kort sikt, men går på lengre sikt mot eit likevektsnivå. Eit døme kan vere dersom inntekts- og/eller kostnadssida er avhengige av internasjonale råvareprisar som på kort sikt er ustabile (til dømes ved at gitt mange gode år følgjer gitt mange dårlege i ein syklus), men som på lang sikt går mot ein normal pris. Dersom slike forhold er særleg viktige for lønnsemda frå år til år, kan ein vurdere å redusere risikotillegget gradvis over tid. 12 Minken (2005). 13 Brev av 27. februar 2006 frå Samferdselsdepartementet til Avinor AS, Jernbaneverket, Kystdirektoratet og Vegdirektoratet om retningslinjer for bruk av kalkulasjonsrente i transportetatane og Avinor AS. 16

5 Synleggjere usikkerheit (trinn 5) Dette kapitlet handlar om korleis ein synleggjer og eventuelt set i verk tiltak mot usikkerheit i analysen. Ei vurdering av usikkerheita i analysen er grovt sett delt inn i tre punkt: 1 Beskrive kort alle relevante usikkerheitsfaktorar og gjere ei grov rangering av kor vesentlege dei blir rekna å vere for den samfunnsøkonomiske lønnsemda til prosjektet 2 Kalkulere konkret korleis slike faktorar kan slå ut i lønnsemda til prosjektet, til dømes ved å gjere ein følsemdsanalyse 3 Vurdere korleis usikkerheita skal handterast, også om det kan ha ein verdi å skaffe eller behalde realopsjonar. Vurderingar her kan gjere at ein vil revurdere tiltaksutforminga (jf. trinn 2 i analysen), og/eller det kan leggje føringar på tiltaksoppfølginga (jf. trinn 7) Omfanget av ei slik vurdering er avhengig av det aktuelle tiltaket og av type og nivå på risikoen. Som tidlegare nemnt er det låg systematisk usikkerheit i eit «normalt» statleg tiltak, så i praksis vil vurderinga ofte fokusere mest på dei prosjektspesifikke usikkerheitsfaktorane. Ein kan kanskje stille spørsmål ved behovet for ei slik separat vurdering av usikkerheita i eit enkeltprosjekt, gitt føresetnaden om at staten kan kvitte seg med usystematisk risiko. Vi har alt gjennom kalkulasjonsrenta korrigert for ulempa av å sitje med systematisk risiko. I tillegg er alle moglege utfall reflekterte i forventingsverdiane til dei usikre faktorane (som reflekterer både systematisk og usystematisk risiko). I praksis er det likevel òg viktig for verksemda å kjenne dei enkelte usikkerheitsfaktorane og prøve å kontrollere dei. Dersom ein kjenner dei usikre faktorane, kan ein ofte òg identifisere tiltak som kan redusere sannsynlegheita for dei mest uheldige utfalla og/eller redusere tapet dersom dei likevel skulle inntreffe. 14 Slik kan ein i mange tilfelle faktisk klare å forbetre forventingsverdiane og dermed auke den forventa lønnsemda av prosjektet. 15 I mange tilfelle er samfunnet dessutan oppteke av andre ting enn lønnsemd målt ved netto noverdi, og det er derfor viktig å kaste lys over slike forhold. Det gjeld mellom anna om det er risikofaktorar som er knytte til liv, helse og miljø, eller risikoar som rammar sårbare grupper. 14 Eventuelt auke sannsynlegheita for heldige utfall og/eller auke gevinsten dersom heldig utfall skulle inntreffe. 15 Dersom ein oppnår å redusere den systematiske risikoen i nytte- eller kostnadsstraumane, kan det isolert sett òg gi grunnlag for å redusere risikotillegget i kalkulasjonsrenta. 17

5.1 Beskrive og rangere usikkerheitsfaktorane Det er viktig å kartleggje alle usikre føresetnader som er lagde til grunn på tidlegare trinn i analysen. Ein bør til dømes ikkje berre vere oppteken av usikkerheit knytt til kostnadsoverslaga. Like viktig er usikkerheit knytt til nytteverknader, miljøkostnader og liknande, og dessutan verknader som ikkje kan talfestast og verdsetjast, og som derfor ikkje er tekne eksplisitt inn i noverdiberekninga. Ofte er analysen basert på svært mange ulike usikkerheitsfaktorar, og det er derfor viktig å sortere dei etter kva ein reknar som dei mest kritiske for resultata. Figur 5.1 nedanfor viser eit kart for klassifisering av usikkerheitsfaktorar. Det kan vere eit nyttig hjelpemiddel når ein skal gjere ei første skjønnsmessig kartlegging av slike faktorar. I kartet blir kvar usikkerheitsfaktor klassifisert på grunnlag av ein kombinasjon av usikkerheita i anslaget på forventingsverdien og kor følsam den samfunnsøkonomiske lønnsemda er overfor vesentlege avvik frå forventingsverdi for den aktuelle faktoren. 16 Figur 5.1 Klassifikasjonskart Svært stor Klassifisering av usikkerheitsfaktorar usikkerheit i anslag Stor Moderat Lita Svært lita Kritisk Høg Moderat Låg Ubetydeleg Låg Moderat Stor Svært stor FøLSemd FOR AVVIK 16 Dette er ein variant av eit risikokart, som er eit mykje brukt verktøy innanfor risikostyring, sjå SSØ (2005), men klassifikasjonskartet vårt er likevel ikkje heilt identisk med dette. Ein forskjell er at utgangspunktet vårt er konsekvensar for samfunnsøkonomisk lønnsemd, ikkje evna den konkrete verksemda har til å nå måla sine. Ein annan forskjell er at vi her ikkje avgrensar oss eksplisitt til å sjå på avvik frå forventingsverdi som påverkar resultatet i negativ retning. Avvik frå forventingsverdi kan gå i begge retningar og såleis gi både fare for eit uheldig resultat og moglegheiter for eit endå betre resultat. Likevel vil ein i praksis ofte vere mest oppteken av hendingar og utfall som kan gi negative konsekvensar på dette trinnet i ein samfunnsøkonomisk analyse. 18

Klassifisere usikkerheitsfaktorar etter usikkerheit i anslaga Her vil ein basere seg på dei vurderingane som blei gjorde ved utleiing av forventingsverdiane. Vi seier at usikkerheita i anslaget er stor når det er stor spreiing i fordelinga, og dessutan i tilfelle der ein ikkje har pålitelege data eller gode prognosar å basere seg på. Døme på stor usikkerheit i anslaga på forventingsverdiane kan vere - første gongs forsøk med den aktuelle typen tiltak - komplekst tiltak med ukjend årsak-verknadssamanheng - stort kompetansebehov - omgivnader i rask endring, til dømes teknologiske endringar - verknader som kjem langt fram i tid Klassifisere usikkerheitsfaktorar etter kor følsame dei er for avvik Eit gitt avvik frå forventingsverdi for ein usikker faktor kan føre til alt frå ein ørliten til ein svært stor konsekvens for den samfunnsøkonomiske lønnsemda. Døme på at lønnsemda er følsam for avvik, kan vere - når tiltaket gjeld mange menneske - når investeringsbeløpet er stort - når ein står overfor eit irreversibelt vegval - når verknaden går over mange år Boks 5.1 gir eit døme på identifisering og prioritering av usikkerheitsfaktorar. Ei slik første kartlegging dannar grunnlag for å prioritere dei usikkerheitsfaktorane som er rekna som mest kritiske i prosjektet. Usikkerheitsfaktorar med stort utslag langs begge dimensjonane (raudt område i figuren) er dei viktigaste å følgje opp med tanke på nærmare analysar og eventuelle risikoreduserande tiltak og kontrollaktivitetar. I den påfølgjande følsemdsanalysen kan ein kvantifisere konsekvensen for den samfunnsøkonomiske lønnsemda i større detalj. 19

Boks 5.1 Døme på identifisering og prioritering av usikkerheitsfaktorar Vi held fram med å bruke sjukehusdømet frå boks 4.2. Berekninga av netto noverdi blei basert på ei rekkje usikre faktorar og føresetnader. Nedanfor er det vist korleis nokre av dei er plasserte i eit klassifikasjonskart. Vi hugsar til dømes frå boks 3.2 om byggjekostnaden at usikkerheita rundt anslaget var nokså lita, med berre 5 prosent sannsynlegheit for eit vesentleg avvik i negativ retning. Konsekvensen dersom det skjer, er likevel stor: Kostnaden vil overskride forventingsverdien med meir enn 400 mill. kroner. Lønnsemda er altså i stor grad følsam for eit slikt avvik. Levetid medisinsk teknisk utstyr Sparte utrykkingskilometer med ambulanse/helikopter Svært stor Tilgang på spesialistkompetanse usikkerheit i anslag Stor Moderat Lita Reise-/ ventetimar sparte pr. konsultasjon Endring i behandlingsgrad Svært lita Byggjekostnad Ubetydeleg Låg Moderat Stor Svært stor FøLSemd FOR AVVIK Etter ei vurdering vel ein å rette eit særleg fokus mot følgjande fire usikkerheitsfaktorar i den vidare analysen (dei to første er kvalitative og dei to siste er kvantitative): Tilgangen på spesialistkompetanse (mellom anna avhengig av evna sjukehuset har til å framstå som ein attraktiv arbeidsplass) Endring i behandlingsgrad ved at folk får lettare tilgang på sjukehustenester Sparte reise- og ventetimar per konsultasjon (mellom anna avhengig av kor mange pasientar som treng reisefølgje, val av transportmiddel og behov for overnatting) Byggjekostnad (mellom anna avhengig av geologiske forhold) 20

5.2 Talfeste utslag på samfunnsøkonomisk lønnsemd Etter å ha vurdert kva usikkerheitsfaktorar ein reknar for å vere mest kritiske for resultata, bør ein følgje opp med ein nærmare analyse av kva konsekvensar avvik i desse kan ha for den samfunnsøkonomiske lønnsemda av tiltaket. 5.2.1 Enkel følsemdsanalyse Ved hjelp av ein følsemdsanalyse kan ein talfeste korleis lønnsemda varierer med sentrale usikkerheitsfaktorar. Metodikken kan òg vere nyttig ved vurdering av kvalitative usikkerheitsfaktorar. Kvantitative usikkerheitsfaktorar Ein startar med å vurdere kva som er ei realistisk variasjonsbreidd rundt dei forventingsverdiane ein har lagt til grunn ved noverdiberekninga. Ein grei regel kan vere å setje opp eitt pessimistisk alternativ og eitt optimistisk alternativ som uttrykk for høvesvis nedre og øvre avgrensing av ei rimeleg variasjonsbreidd. Her må ein vurdere kor langt ein vel å gå i å ta omsyn til risikoen for ekstreme utfall. Formålet bør vere å illustrere utfall som klart avvik frå forventingsverdien i begge retningar, men som samtidig inneheld ein viss realisme, det vil seie ikkje berre er teoretisk mogleg. Dersom ein kjende den eksakte sannsynlegheitsfordelinga for kvar usikre faktor, kunne ein tenkje seg at det var mogleg å «standardisere» variasjonsbreidda, slik at ho blei lik for alle faktorar som var inkluderte i følsemdsanalysen. Ein kunne til dømes definere det pessimistiske alternativet ved at det er 15 prosent sannsynleg at ein kostnad (nytte) blir høgare (lågare) enn eller lik denne verdien. Ved milepålerisiko, til dømes der utfallet er avhengig av om ein viktig internasjonal miljøavtale blir inngått eller ikkje, er det mest realistisk og informativt å la desse to ytterpunkta i utfallsrommet utgjere variasjonsbreidda. Etter å ha oppgitt ei passande variasjonsbreidd for kvar av dei sentrale usikkerheitsfaktorane, gjer ein noverdiberekninga på nytt. Ein endrar då éin og éin av usikkerheitsfaktorane til høvesvis pessimistisk og optimistisk verdi, mens alle andre verdiar blir haldne på forventingsnivået. 17 Boks 5.2 gir eit døme på gjennomføring av ein enkel følsemdsanalyse i gjennomgangsdømet vårt. 18 17 Det kan eventuelt òg vere nyttig å berekne kor mykje verdiane må endrast for at netto noverdi skal endre forteikn og bli negativ. Det gir ein indikasjon på kor mykje ein «har å gå på» i forhold til forventingsverdien. 18 Ein meir fullstendig analyse av eit tilsvarande døme finn du i Abelsen og Gaski (2003), som gjer ein analyse av å organisere ein spesialistpoliklinikk i Alta som ei avdeling ved Hammerfest sjukehus. 21

Boks 5.2 Døme på følsemdsanalyse Vi held fram med å bruke sjukehusdømet frå boks 5.1. På grunnlag av forventingsverdiane har ein berekna netto noverdi av å byggje sjukehuset til om lag 13 mill. kroner. Prosjektet er altså samfunnsøkonomisk lønnsamt. Nedanfor er variasjonsbreidda rundt forventingsverdien sett opp, og det er gjort nye noverdiberekningar for tre sentrale usikkerheitsfaktorar: spart tid for pasientar, byggjekostnad (dei to kvantitative usikkerheitsfaktorane frå boks 5.1) og kalkulasjonsrenta (jf. boks 4.1). Tabell 5.1 Følsemdsanalyse, lokalsjukehus. (Verdi på usikkerheitsfaktor i parentes.) Usikkerheitsfaktor Netto noverdi ved endring til pessimistisk verdi Netto noverdi, forventingsverdi Netto noverdi ved endring til optimistisk verdi Timar sparte pr konsultasjon NNV er -2 mill. kr {6 timar} NNV er 13 mill. kr {8 timar} NNV er 28 mill. kr {10 timar} Byggjekostnad NNV er -401 mill. kr {550 mill. kr} NNV er 13 mill. kr {136,5 mill. kr} NNV er 49,5 mill. kr {100 mill. kr} Kalkulasjonsrente NNV er -10,3 mill. kr {6 prosent} NNV er 13 mill. kr {4 prosent} (det blir ikkje gjort berekningar for optimistisk verdi) Følsemdsanalysen viser at lønnsemda til prosjektet ikkje er robust overfor pessimistiske anslag på nokre av dei kvantitative usikkerheitsfaktorane. Følsemda blir vurdert å vere særleg stor overfor byggjekostnaden. (Det kan visast at netto noverdi blir negativ alt ved ein byggjekostnad på ca. 149,5 mill. kroner.) Vi ser òg at ei høgare kalkulasjonsrente eller færre sparte timar pr konsultasjon vil gi mykje lågare netto noverdi. Kvalitative usikkerheitsfaktorer Vurderinga av følsemd overfor usikkerheitsfaktorar som ikkje er verdsette, eventuelt heller ikkje talfeste i fysiske storleikar, må nødvendigvis gjerast kvalitativt. Ein grei og systematisk framgangsmåte kan vere å oppgi korleis ein trur lønnsemda vil bli påverka langs ein skala frå svært stor negativ konsekvens {- - - -}, via ørliten {0} til svært stor positiv konsekvens {+ + + +}. Formålet er å bruke ein felles skala for å illustrere i kva retning og med kva styrke avvik for ulike variablar kan påverke den samfunnsøkonomiske lønnsemda. Vurderinga må nødvendigvis bli noko skjønnsmessig. Ein bør likevel leggje vinn på at klassifiseringa er fundert på erfaringsmateriale og grundige undersøkingar. Dei vurderingane som blir gjorde, bør i størst mogleg grad representere «samfunnsoppfatninga» og må derfor ikkje framstå som kontroversielle eller som særinteresser sitt syn på saka. Boks 5.3 gir eit døme på ein kvalitativ «følsemdsanalyse» i gjennomgangsdømet vårt. 22