Offentlig innkjøp i Norge

IØT working-paper 2/07 Professor Luitzen de Boer Post doktor Ottar Michelsen Offentlig innkjøp i Norge En kartlegging av dagens praksis og mulige effekter av en eventuell heving av den nasjonale terskelverdien mot EU-nivå NTNU Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Fakultet for samfunnsvitenskap og teknologiledelse Institutt for industriell økonomi og teknologiledelse Trondheim 20. desember 2007 Oppdragsgiver: NHO

Sammendrag Denne rapporten beskriver resultatene av en kartlegging av effektene av hevingen av den nasjonale terskelverdien for offentlige innkjøp i Norge i september 2005. NHO ønsket en slik kartlegging med tanke på en eventuell ny heving av den nasjonale terskelverdien mot EU-nivå. Kartleggingen inneholdt fire deler: (1) en kvantitativ analyse av antallet registreringer i den nasjonale databasen for kunngjøring av offentlige anskaffelser over nasjonal terskelverdi (Doffin), (2) en spørreundersøkelse som ble sendt til alle norske kommuner og fylkeskommuner, (3) en spørreundersøkelse som ble sendt til medlemmer i NHO og (4) en litteraturstudie. Resultatene tyder på at hevingen i 2005 har ført til en klar nedgang i bruk av Doffin. Når et sammenhengende år før hevingen og et tilsvarende år etter hevinger blir sammenlignet, viser analysene en tydelig nedgang (26% totalt). Selv om en del kommuner (105) har en økning, er det liten tvil om at det har skjedd en reell endring. Det er imidlertid store forskjeller, både fra kommune til kommune og mellom ulike fylker. I tillegg er det grunn til å tro at ikke alle anskaffelsene som bør kunngjøres, faktisk blir kunngjort. Kommuner og fylkeskommuner virker jevnt over fornøyd med den gjennomførte hevingen. Det er relativt stor enighet om at fordelene er større enn ulempene og raskere, mer effektive innkjøpsprosesser nevnes som viktigste fordeler. Det er ikke mulig å finne igjen de samme synspunktene hos leverandørene. De ser verken klare fordeler eller ulemper med hevingen, og de er heller ikke enige i synet til oppdragsgiverne om at dette har ført til redusert ressursbruk hos dem. Jevnt over er (fylkes)kommunene positivt innstilt til en eventuell ny heving. Også her har leverandørene det synet at dette spiller liten rolle, men de er jevnt over mer positive til en eventuell ny heving enn de er til den gjennomførte hevingen. Et ikke ubetydelig mindretall mener imidlertid at dette vil være negativt. Nesten halvparten av (fylkes)kommunene indikerer at de sannsynligvis ikke vil endre praksis dersom det skjer en ytterligere heving. De øvrige ser for seg at de vil utvikle interne prosedyrer, men uten å kreve at Doffin fortsatt skal brukes. Det er ganske store forskjeller mellom ulike land i Europa når det gjelder nasjonale terskelverdier for offentlig innkjøp under EU terskelverdi. En omfattende evaluering av disse ulike ordningene (og eventuelle endringer i dem) mangler imidlertid. Resultatene fra litteraturstudien understreker betydningen av en integrert tilnærming når endringer i ordninger for offentlig innkjøp (som for eksempel heving av terskelverdi) vurderes. Resultatene tyder også klart på at det gjenstår mye for at miljøhensyn skal bli et reelt og integrert kriterium i offentlige innkjøp. Svarene fra både innkjøperne og leverandørene viser på stort usikkerhet rundt den faktiske betydningen av miljøkrav i offentlige innkjøpsprosesser. 1

Innholdsfortegnelse Sammendrag... 1 Innholdsfortegnelse... 2 1. Bakgrunn... 4 2. Formål med kartleggingen...5 3. Forskningsmetoder og struktur av rapporten... 6 3.1 Gjennomføring av Doffin-analyse... 6 3.2 Intervju av innkjøpere...6 3.3 Spørreundersøkelser...6 3.4 Litteraturstudie... 7 3.5 Struktur på rapporten... 7 4. Innkjøp i norske kommuner, noen generelle funn... 8 5. Bruk av Doffin før og etter hevingen i 2005... 9 5.1 Innledning... 9 5.2 Oversikt over kunngjøringer i Doffin for alle kommunene i perioden 2003 2007... 9 5.3 Analyse av endringene i antallet utlysninger i Doffin før og etter hevingen på kommunenivå... 10 5.4 Endringer i antallet kunngjøringer før og etter hevingen på fylkesnivå... 11 5.5 Analyse av variasjon i antallet kunngjøringer estimering av non-compliance... 12 5.6 Oppsummering... 14 6. Erfaringene fra oppdragsgivere... 15 6.1 Innledning... 15 6.2 Praksis i kommunene før heving av den nasjonale terskelverdien... 15 6.3 Praksis i kommunene etter heving av den nasjonale terskelverdien... 16 6.4 Fordeler og ulemper ved heving av terskelverdien, vurdert fra innkjøpere... 16 6.5 Oppsummering... 19 7. Erfaringene fra leverandørene... 20 7.1 Innledning... 20 7.2 Fordeler av heving av terskelverdien... 20 7.3 Ulemper av heving av terskelverdien... 21 7.4 Oppsummering... 21 8. Synspunkter og forventninger i forhold til en eventuell ny heving... 23 8.1 Innledning... 23 8.2 Synspunkter og forventninger fra oppdragsgivere... 23 8.3 Synspunkter og forventinger fra leverandørene... 26 8.4 Oppsummering... 26 9. Erfaringer med (heving av) terskelverdier i andre (EU) land... 27 9.1 Innledning... 27 9.2 Innkjøp ved offentlige institusjoner under EU-terskel i andre (EU) land... 27 9.3 Heving av terskelverdier for offentlige innkjøp i andre land... 30 9.4 Oppsummering... 32 10. Miljøhensyn i offentlig innkjøp... 34 10.1 Innledning... 34 10.2 Oppdragsgiveres vurdering av miljøhensyn i offentlige innkjøp... 34 10.3 Leverandørers vurdering av miljøhensyn i offentlige innkjøp... 36 10.4 Oppsummering... 38 11. Diskusjon og konklusjoner... 39 11.1 Innledning... 39 11.2 Spørsmål 1: Bruk av Doffin og heving av terskelverdien... 39 2

11.3 Spørsmål 2: Positive og negative effekter som forbindes med hevingen i 2005... 39 11.4 Spørsmål 3: synspunkter og forventninger i forhold til en ny heving... 40 11.5 Spørsmål 4: dokumenterte erfaringer i andre land... 40 11.6 Offentlig innkjøp og miljø... 41 11.7 Oppsummering og overordnede konklusjoner... 41 12. Begrensinger av undersøkelsen og anbefalinger for videre forskning... 43 12.1 Begrensinger av forskningen... 43 12.2 Anbefalinger for videre forskning... 43 Takk til... 44 Referanser... 45 Vedlegg 1 Innkomne svar fra kommunale og fylkeskommunale innkjøpere... 47 Vedlegg 2 Innkomne svar fra leverandører... 62 Vedlegg 3 - Intervjuguide... 69 3

1. Bakgrunn Et viktig element i regelverket for offentlige innkjøp i Norge er den såkalte nasjonale terskelverdien. Innkjøp over denne verdien er pålagt strenge prosedyrekrav og det er blant annet et krav at disse anskaffelsene blir publisert i en nasjonal database (Doffin.no). Doffin er åpen for alle leverandører. Innkjøp under terskelverdien er underlagt visse grunnleggende krav - konkurranse, likebehandling, forbud mot diskriminering - men innenfor disse rammene er det opp til hver enkelt offentlig enhet å bestemme hvordan innkjøpsprosessen skal gjennomføres. 9. september 2005 gjennomførte den norske regjeringen en vesentlig endring i det norske regelverket for offentlige innkjøp: den nasjonale terskelverdien ble hevet fra NOK 200 000 til NOK 500 000. Dette betyr at offentlige enheter har fått større frihet til å gjennomføre sine innkjøpsprosesser under NOK 500 000. Det er ikke lenger obligatorisk å kunngjøre anskaffelser mellom NOK 200 000 og NOK 500 000 i Doffin, selv om krav om konkurranse, likebehandling av leverandører og forbud mot diskriminering fortsatt gjelder som viktige prinsipper. Soria Moria erklæringen uttrykker et ønske om å heve terskelverdien for anbudskonkurranser opp mot EU-nivå (omtrent 1,7 millioner), noe som har ført til mye diskusjon. Det har så langt vært lite forskning i Norge på offentlig innkjøp og deltakerne i debatten om terskelverdien etterlyser et bedre grunnlag og statistikk som utgangspunkt for diskusjonen. NHO ønsker å spille en aktiv rolle i debatten framover og være med å bidra til mer kunnskap om konsekvensene av den siste hevingen. I statsbudsjettet for 2008 går det fram at Fornyings- og administrasjonsdepartementet skal gjennomføre en evaluering av den gjennomførte hevingen og en konsekvensvurdering av en eventuelt ny heving før dette eventuelt blir foreslått. I en diskusjon den 8. september 2006 mellom Luitzen de Boer fra IØT og styret i NHOs fond for offentlige anskaffelser bestående av Arnhild Dordi Gjønnes (NHO), Lars Chr. Berge (NHO) og Peter Tronslin (Statoil) ble det utarbeidet ideer for ytterligere forskning på dette området, særlig med tanke på en eventuell heving av den nasjonale terskelverdien opp mot EU-nivå. NTNU ble bedt om å kartlegge effektene av hevingen i 2005 og synspunktene på en eventuell ny heving mot EU-nivå. Denne rapporten beskriver resultatene fra denne kartleggingen. 4

2. Formål med kartleggingen Formålet med kartleggingen er å bidra med økt kunnskap i den offentlige diskusjonen om en mulig heving av den nasjonale terskelverdien opp mot EU-nivå gjennom å styrke grunnlaget for diskusjonen med resultater fra empirisk forskning. Den sentrale problemstillingen kan formuleres som følgende: I hvilken grad har offentlige innkjøp i Norge endret seg etter at den daværende nasjonale terskelverdien ble hevet høsten 2005, hvilke positive og negative effekter forbinder kunder, innkjøpere og leverandører med disse endringene og hvordan forventes det at offentlige institusjoner i Norge kommer til å reagere på en eventuell heving av den nåværende nasjonale terskelverdien opp mot EU-nivå? Den sentrale problemstillingen kan splittes opp i følgende underordnede spørsmål: 1. I hvilken grad og på hvilken måte har bruk av Doffin faktisk endret seg etter hevingen av terskelverdien i høsten 2005? 2. Hvilke negative og positive effekter forbinder offentlige oppdragsgivere, innkjøpere samt leverandører med endringene etter hevingen høsten 2005? 3. I hvilken grad har offentlige institusjoner konkrete planer om å bruke (egne) prosedyrer og/eller systemer for kjøp opp til EU-nivå hvis regjeringen skulle heve den nåværende nasjonale terskelverdien til EU-nivå? Hva innebærer disse (planlagte) prosedyrene og systemene og hvordan ville leverandører betrakte disse? 4. Hva vet vi om nasjonale terskelverdier i andre europeiske land og effekter av eventuelle endringer i disse verdiene? Spørsmål 1 besvares gjennom en analyse av Doffin. Spørsmålene 2 og 3 gjennom casestudier og spørreundersøkelser og spørsmål 4 gjennom en litteraturstudie. Forskningsmetodene og struktur til rapporten beskrives nærmere i neste kapittel. 5

3. Forskningsmetoder og struktur av rapporten Undersøkelsen er basert rundt en empirisk studie av utlysninger i Doffin, intervjuer av et utvalg av innkjøpere, to spørreundersøkelser og en litteraturstudie. 3.1 Gjennomføring av Doffin-analyse Doffin er den offisielle, offentlige databasen i Norge for kunngjøringer av offentlig innkjøp, tilgjengelig på www.doffin.no. Dataene går tilbake til høsten 2003. Med bruk av Kommunenøkkelen 2007/2008 (Kommunenøkkelen, 2007) laget vi en oversikt over alle kommunene i Norge og registerte antallet innbyggere for hver kommune. For hver kommune gikk vi inn på Doffins nettside og brukte Avansert kunngjøringssøk for å få en oversikt over kunngjøringene i 2 perioder. Den første perioden er fra 08/09/2004 til og med 08/09/2005, den andre perioden er fra 09/09/2005 til og med 09/09/2006. Ut fra oversiktene kunne vi telle antallet kunngjøringer i disse periodene. I tillegg til denne analysen gjorde vi det samme for alle kommunene samlet for perioden fra andre halvår i 2003 til første halvår i 2007. 3.2 Intervju av innkjøpere For å få mer innsikt i problematikken rundt heving av den nasjonale terskelverdien, og særlig for å bedre være i stand til å utvikle spørreskjemaene (se neste avsnitt), gjennomførte vi intervjuer med tre offentlige innkjøpere, 2 ved kommuner og 1 ved en fylkeskommune. Intervjuene var semi-strukturerte, det vil si at vi hadde satt opp noen spørsmål i forkant (se vedlegg 3 for intervjuprotokollen), men det var samtidig mye rom for respondenten til å komme med egne innspill og for å avvike fra protokollen. 3.3 Spørreundersøkelser Gjennomføringen av to spørreundersøkelser har vært sentral for datainnsamlingen. Den første undersøkelsen ble sendt ut til kommuner og fylkeskommuner for å kartlegge størrelsen på innkjøp, hvordan innkjøp er organisert og vurdert i (fylkes)kommunene, hvordan praksisen for innkjøp for mellom 200 000 og 500 000 NOK var før hevingen av terskelverdien i september 2005, og hvordan praksisen er nå. Det ble også stilt spørsmål til hvordan de tror de vil respondere på en eventuell ny heving av terskelverdien, og de ble gitt en del spørsmål knyttet til grønne innkjøp. Undersøkelsen var web-basert. Spørsmålene lå ute i perioden 13. august til 26. august 2007. Totalt kom det inn 111 svar på denne undersøkelsen (svarprosenten var på 24,7%). Alle spørsmålene og fordelingen på de ulike svaralternativene er gjengitt i vedlegg 1. Den andre undersøkelsen ble sendt ut til medlemsbedrifter i NHO. Disse spørsmålene ble formulert på bakgrunn av de svarene som kom inn i den første undersøkelsen for å studere hvorvidt innkjøper og tilbyder har samme oppfatning på en del sentrale spørsmål. De ble derfor stilt spørsmål knyttet til størrelsen på leveranser til det offentlige, hvilke effekter de har erfart knyttet til hevingen av terskelverdien i september 2005 og hvordan de vurderer en eventuell ny heving av terskelverdien. Også i denne undersøkelsen ble det stilt en del spørsmål knyttet til grønne innkjøp. Undersøkelsen var web-basert. Spørsmålene lå ute i perioden 3. oktober til 12. oktober 2007. Totalt kom det inn 118 svar på denne undersøkelsen (svarprosenten var på 9,9%). Alle 6

spørsmålene og fordelingen på de ulike svaralternativene er gjengitt i vedlegg 2. 3.4 Litteraturstudie Flere kilder ble anvendt i denne delen av prosjektet for å lete etter (vitenskapelige) artikler og andre dokumenter, blant annet databasene fra Emerald og Elsevier, Google Scholar (http://scholar.google.com), samt alle årgangene til Journal of Public Procurement. I tillegg fikk vi tilgang til ulike rapporter gjennom eget nettverk og NHOs internasjonale kontakter. 3.5 Struktur på rapporten I kapitel 4 presenteres noen generelle funn knyttet til innkjøp i kommuner og fylkeskommuner. I kapittel 5 presenteres analysene av bruk av Doffin før og etter hevingen av den nasjonale terskelverdien i 2005. Kapittel 6 og 7 presenterer erfaringene fra oppdragsgivere og leverandører på hevingen av terskelverdien, mens kapittel 8 presenterer forventingene til en eventuelt ny heving. Kapittel 9 oppsummerer litteraturstudien, mens kapittel 10 tar for seg en del funn knyttet til innkjøp og miljø. Funnene oppsummeres i kapittel 11. I kapittel 12 beskrives de begrensningene studien har og en del tema som er aktuelle for videre forskning. Denne strukturen er vist i Figur 1. Kapittel 4 Innkjøp generelt Kapittel 5 Doffin analyse (spørsmål 1) Kapitler 6, 7 og 8 Spørreundersøkelser (spørsmål 2 og 3) Kapittel 10 Spørreundersøkelser (spørsmål om miljø) Kapittel 9 Litteraturstudie (spørsmål 4) Kapitler 11, 12 Diskusjon og konklusjoner, Begrensninger, videre forskning Figur 1 Oversikt over sammenhengen mellom de ulike kapitlene i rapporten 7

4. Innkjøp i norske kommuner, noen generelle funn Det er innledningsvis interessant å vite litt mer om organiseringen og synet på innkjøp som en strategisk viktig oppgave i kommuner og fylkeskommuner. Det ble derfor inkludert en del generelle spørsmål knyttet til dette i undersøkelsen til kommuner og fylkeskommuner. Resultatene i dette kapitlet er basert på svarene som kom inn fra kommuner og fylkeskommuner i den første spørreundersøkelsen (se kapittel 3). Fordelingen på de ulike svaralternativene er gjengitt i vedlegg 1. Det er relativt stor variasjon i hvilken funksjon vedkommende som har fylt ut spørreskjemaet har, men de fleste er innkjøpsleder/koordinator/innkjøpssjef (56,8%), økonomisjef e.l. (9,9%) eller innkjøper (8,1%). Videre er det rådmenn, assisterende rådmenn, ulike rådgiverfunksjoner mm. som har svart på skjemaet (se vedlegg 1 for komplett liste). Tabell 1 viser svarprosentene på en del sentrale spørsmål. Som svarene viser har et flertall av kommunene formelt vedtatt en innkjøpsstrategi og også betrakter innkjøp som strategisk viktig. Hele 93,5% av kommunene har en form for innkjøpssamarbeid med andre kommuner. Tabell 1 Vurdering av betydningen av innkjøp i (fylkes)kommuner Ja Nei Vet ikke N Har (fylkes)kommunen en egen innkjøpsenhet? 31,2% 68,8% 109 Har (fylkes)kommunen formelt vedtatt en innkjøpsstrategi? 60,0% 38,2% 1,8% 110 Blir innkjøp i din (fylkes)kommune betraktet som strategisk 65,7% 18,5% 15,7% 108 viktig? Er (fylkes)kommunen involvert i felles innkjøp sammen med andre (fylkes)kommuner f.eks. felles rammeavtaler? 93,5% 5,6% 0,9% 108 Det er en helt klar sammenheng mellom størrelse på kommunene og hvorvidt de har en egen innkjøpsavdeling. Det er også en tendens til at det er de største kommunene som har vedtatt en innkjøpsstrategi, men sammenhengen her er svak (korrelasjonskoeffisient=0,195, p=0,016) 1. Det er ingen sammenheng mellom størrelsen på kommunene og hvorvidt de oppfatter innkjøp som strategisk viktig, men det er en tendens til at de som oppfatter innkjøp som strategisk viktig også har vedtatt en innkjøpsstrategi (korrelasjonskoeffisient=0,287, p=0,007). 1 Basert på Kedall s tau_b korrelasjonstest. Dette er en ikke-parametrisk korrelasjonstest. Analysen her er utført ved å kode alle ja som 1 og alle nei som 0. Korrelasjonskoeffisienten beskriver graden av samvariasjon (1 er en lineær sammenheng) mens p-verdien beskriver sannsynligheten for at resultatet er basert på en tilfeldighet. En p-verdi på 0,016 sier at det er 1,6% sannsynlighet for at graden av samvariasjon er et resultat av tilfeldigheter. 8

5. Bruk av Doffin før og etter hevingen i 2005 5.1 Innledning I dette kapitlet presenteres funnene fra analysene av Doffin. Alle norske kommuner ble registrert ved hjelp av Kommunenøkkelen 2007/2008 (Kommunenøkkelen, 2007) og antall innbyggere ble registret. Deretter ble antallet kunngjøringer i to perioder (08/09/2004-08/09/2005 og 09/09/2005-09/09/2006) registrert for hver enkelt kommune. Dermed er det mulig å se på endringer i de ulike kommunene for en tilsvarende periode før og etter hevingen av terskelverdien. En total oversikt over antall kunngjøringer i perioden juli 2003 til juli 2007 ble også tatt med for å få en bedre oversikt over den totale utviklingen over tid. 5.2 Oversikt over kunngjøringer i Doffin for alle kommunene i perioden 2003 2007 Figur 2 viser totalt antall kunngjøringer i perioden juli 2003 til juli 2007. Figuren viser at det er tilsynelatende jevne svingninger hvor betydelig flere kunngjøringer blir lagt ut første halvår i forhold til andre halvår. Figuren viser også en markant nedgang høsten 2005. Dette er en klar indikasjon på at mange kommuner endret praksis for innkjøp mellom 200 000 og 500 000 og lot være å kunngjøre disse i Doffin. Figuren viser imidlertid også en markant oppgang igjen første halvår i 2007. Dette kan skyldes at det 1. januar 2007 ble lagt til en ny paragraf ( 7b) om overtredelsesgebyr i Lov om offentlige anskaffelser som langt tydeligere fokuserer på sanksjoner dersom offentlige organ ikke følger regelverket (som inkluderer kunngjøringer på Doffin ved kjøp over den nasjonale terskelverdien). Dette vil også bli diskutert senere. Kunngjøringer i Doffin for alle kommunene 2003-2007 2500 2000 1500 1000 # Kunngjøringer i Doffin 500 0 juli-des 03 jan-jun 04 jul-des 04 jan-jun 05 jul-des 05 jan-jun 06 jul-des 06 jan-jul 07 Figur 2 Kunngjøringer i Doffin fra juli 2003 til juli 2007 9

5.3 Analyse av endringene i antallet utlysninger i Doffin før og etter hevingen på kommunenivå Registreringer i Doffin er analysert for periodene 08/09/2004 08/09/2005 og 09/09/2005 09/09/2006. Totalt er data fra 431 kommuner analysert. Størrelse på kommunene er vist i Tabell 2 og Figur 3, og antall registreringer i kommunene er vist i Tabell 3. Tabell 2 Størrelse på analyserte kommuner (i antall innbyggere) N Minimum Gjennomsnitt Maksimum Antall 431 209 10766,7 538411 20000-->; 46 0-1999; 95 10000-19999; 57 5000-9999; 92 2000-4999; 141 Figur 3 Fordeling av analyserte kommuner etter antall innbyggere Tabell 3 Antall registreringer i Doffin i periodene 08/09/2004 08/09/2005 og 09/09/2005 09/09/2006 N Minimum Gjennomsnitt Maksimum Standardavvik Antall registreringer i perioden 431 0 8,55 310 18,826 08/09/2004 08/09/2005 Antall registreringer i perioden 09/09/2005 09/09/2006 431 0 6,31 238 14,817 Av de undersøkte kommunene er det registrert en nedgang i antall utlysninger i 257 kommuner (59,6%). 105 kommuner (24,4%) har en økning, mens 69 kommuner (16,0%) har samme antallet registreringer (Figur 4). I gjennomsnitt er nedgangen på 2,24 registreringer per kommune. Nedgangen er en signifikant endring (Wilcoxon Signed Ranks Test 2, p=0,000). Ingen endring; 69 Økning; 105 Nedgang; 257 Figur 4 Oversikt over (fylkes)kommuner med økning, nedgang eller ingen endring i antallet Doffin-registreringer 2 Wilcoxon Signed Ranks Test er en ikke-parametrisk test som tester (sam)variasjonen i to sett variable. Her er testen brukt til å undersøke antallet registerringer i den enkelte kommune i to aktuelle perioder. Når testen viser en signifikant endring (gitt ved p-verdien), er det svært lite sannsynlig at de to gjennomsnittsverdiene er like. Når p-verdien er mindre enn 0,05 betraktes det ofte som en signifikant endring det er da under 5% sjanse for at resultatet skyldes en tilfeldighet. Når p-verdien (som her) er 0,000 er det mindre enn 0,1% sjanse for at forskjellen i antall registreringer i de to tidsperiodene skyldes tilfeldigheter. 10

Det er naturlig å tro at tilfeldigheter kan spille en større rolle i små kommuner med få registreringer. Dersom de minste kommunene fjernes, blir nedgangen i antallet utlysninger tydeligere. Dersom kun kommuner med 5 eller flere registreringer i første periode blir tatt med, er nedgangen på 4,55 registreringer i snitt (Wilcoxon Signed Ranks Test, p=0,000, N=211). Dersom kun kommuner med 10 eller flere registreringer i første periode blir tatt med, er nedgangen på 7,29 registreringer i snitt (Wilcoxon Signed Ranks Test, p=0,000, N=101). Det kan være interessant å merke seg at kommunene hvor det er registrert en økning i antallet utlysninger er mindre enn kommuner hvor den er registrert en nedgang (gjennomsnittlig innbyggertall er henholdsvis 8409 og 13 359) Forskjellen er imidlertid ikke signifikant og kan være et resultat av tilfeldige svingninger i de minste kommunene. 5.4 Endringer i antallet kunngjøringer før og etter hevingen på fylkesnivå I Tabell 4 er resultatene brutt ned på fylkesnivå. Tabellen viser at det er en nedgang i alle fylkene, men nedgangen varierer fra over 40% i Finmark og Hedmark til bare litt over 5% i Vestfold. Nedgangen er signifikant i 10 fylker (med et 5% signifikansnivå, merket med * i tabellen). Tabell 4 - Antall registreringer i Doffin i de ulike fylkene i periodene 08/09/2004 08/09/2005 og 09/09/2005 09/09/2006 Fylke N 08/09/2004 08/09/2005 09/09/2005 09/09/2006 Prosent nedgang Signifikant endring 3 Østfold 18 194 127 34,5 0,002* Akershus 22 428 330 22,9 0,007* Oslo 1 310 238 23,2 - Hedmark 22 165 98 40,6 0,002* Oppland 26 159 104 34,6 0,004* Buskerud 21 199 143 28,1 0,054 Vestfold 14 126 119 5,6 0,723 Telemark 18 173 106 38,7 0,033* Aust-Agder 15 68 61 10,3 0,289 Vest-Agder 15 128 51 60,2 0,002* Rogaland 26 260 243 6,5 0,454 Hordaland 33 231 216 6,5 0,259 Sogn og Fjordane 26 85 56 34,1 0,335 Møre og Romsdal 37 232 193 16,8 0,086 Sør-Trøndelag 25 221 170 23,1 0,403 Nord-Trøndelag 24 121 82 32,2 0,019* Nordland 44 258 178 31,0 0,030* Troms 25 202 135 33,2 0,001* Finmark 19 124 69 44,4 0,001* Totalt 431 3684 2719 26,2 0,000 Som tabellen viser er det store variasjoner mellom fylkene og variasjonene er så store at dette vanskelig kan tilskrives tilfeldigheter. En økning i antallet utlysninger i en stor kommune i et fylke kunne tenkes å påvirke resultatet for fylket som helhet, men dette er ikke tilfellet i noen av de fylkene med svært liten nedgang. Det kan derfor synes som om forskjellene er reelle. 3 Basert på Wilcoxon Signed Ranks Test. Siden dette er en ikke-parametrisk test, er styrken avhengig av antallet registreringer og i hvor stor grad disse peker i samme retning. Dersom en kommune har en voldsom nedgang, får dette liten betydning for det totale resultatet dersom flere kommuner har en liten økning. Dette forklarer hvorfor enkelte fylker kan ha en prosentvis stor nedgang uten at nedgangen er signifikant. 11

5.5 Analyse av variasjon i antallet kunngjøringer estimering av noncompliance Tabell 5 viser variasjonene i antall registreringer i kommuner av ulik størrelse. Som tabellen viser er det store forskjeller. Totalt er det 29 kommuner (6,7%) som ikke har noen registreringer i disse to periodene, med andre ord ikke en eneste utlysning på to år (data ikke vist). Snittstørrelsen på disse kommunene er på 2099 innbyggere, mens det største er registrert med 9654 innbyggere. Tabell 5 Variasjon og endringer i antall registreringer i Doffin i periodene 08/09/2004 08/09/2005 og 09/09/2005 09/09/2006, fordelt etter størrelsen på kommunene. 08/09/2004 08/09/2005 09/09/2005 09/09/2006 Størrelse N Min. Snitt SD Maks. Min. Snitt SD Maks. 0-1999 95 0 2,00 2,29 14 0 1,09 1,85 14 2000-4999 141 0 3,80 3,63 18 0 2,51 2,31 11 5000-9999 92 0 6,24 4,39 21 0 4,62 3,32 14 10000-19999 57 2 11,93 6,75 29 1 8,02 4,76 20 20000 46 7 37,04 47,14 310 4 29,98 36,59 238 En så stor spredning indikerer at det er lite sannsynlig at alle kommunene følger regelverket. Nylig la Riksrevisjonen fram sin årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2006 hvor de konkluderer med at statlige etater i svært mange tilfeller bryter anskaffelsesregelverket (Riksrevisjonen 2007). Det er ingen grunn til å tro at situasjonen er vesentlig bedre i kommuner og fylkeskommuner hvor kompetansenivået sannsynligvis ikke er høyere enn i statlige etater. Det er en klar korrelasjon mellom hvor mange anbud kommunene har lyst ut i de to periodene. For gruppen av kommuner mellom 10 000 og 19 999 innbyggere, var det 12 kommuner som hadde 6 eller færre anbud i den første perioden. Av disse finner vi igjen 7 blant de tolv som har færrest utlysninger også i andre periode. Tilsvarende var det 11 kommuner som hadde 18 eller flere anbud i den første perioden. Av disse finner vi igjen 6 blant de elleve som hadde flest utlysninger i også i andre periode. En mulig metode for å estimere hvor mange utlysninger som er utelatt (det vil si kjøp som i henhold til regelverket skulle vært utlyst, men som likevel ikke er utlyst), er å ta utgangspunkt i den kommunen som har flest utlysninger og bruke en prosentandel av dette som antatt behov ut fra regelverket (De Boer & Telgen, 1998; Significant, 2004). Det vil her være en viss usikkerhet knyttet til hvor nivået bør settes ( benchmark ) i forhold til den kommunen med flest utlysninger siden behovet i de enkelte kommunene vil variere noe fra år til år (bl.a. i forbindelse med fornyelse av rammeavtaler), og enkelte vil sannsynligvis også lyse ut anbud som i henhold til regelverket ikke må lyses ut. Et moderat anslag vil være å bruke 50% av maksimalt antall utlysninger som benchmark (De Boer & Telgen, 1998; Significant, 2004).Tabell 6 viser en beregning av hvor mange utlysninger som mangler dersom ulike antakelser om non-complinace nivå i forhold til den kommunen med flest utlysninger legges til grunn for kommuner mellom 10 000 og 19 999 innbyggere. Som tabellen viser blir drøyt 70% av de innkjøpene som skal lyses ut i følge regelverket faktisk utlyst dersom et nivå på 50% av maksimalt antall legges til grunn. Dersom 100% av ulysninger i den kommunen med flest utlysninger blir lagt til grunn, viser beregningene av drøyt 40% av det som i henhold til regelverket skal lyses ut, faktisk blir lyst ut. Disse prosenttallene har holdt seg stabile før og etter hevingen av terskelverdien. 12

Tabell 6 Beregning av hvor mange innkjøp som skulle vært utlyst i henhold til regelverket for kommuner mellom 10 000 og 19 999 innbyggere 08/09/2004 08/09/2005 09/09/2005 09/09/2006 Benchmark Antatt manglende utlysninger Antall utlysninger av beregnet behov ( compliance ) Antatt manglende utlysninger Antall utlysninger av beregnet behov ( compliance ) 50% 248 73,3% 182 71,5% 75% 584,25 53,8% 413 52,5% 100% 973 41,1% 683 40,1% Figur 5 viser disse resultatene grafisk for gruppen av kommuner mellom 10 000 og 19 999 innbyggere for perioden 08/09/2004 08/09/2005. Disse kommunene utlyste til sammen 680 anbud i denne perioden. 30 25 Mulig utelatte utlysninger (100%) Mulig utelatte utlysninger (75%) Mulig utelatte utlysninger (50%) Utlyste anbud 20 Antall 15 10 5 0 Figur 5 Framstilling av hvor mange innkjøp som skulle vært utlyst i henhold til regelverket for kommuner mellom 10 000 og 19 999 innbyggere av antall utelatte utlysninger for Figur 6 viser sammenhengen mellom antall utlysninger og størrelsen på kommunene for gruppen av kommuner mellom 10 000 og 19 999 innbyggere. Selv om det er en korrelasjon mellom størrelsen på kommunene og antall utlysninger, forklarer denne bare en del av variasjonen (jfr. Figur 6). Resultatene i Tabell 6 og Figur 5 kan derfor bare i liten grad tilskrives variasjoner i størrelsen på kommunene. 13

30 Utlysninger 08/09/2004 08/09/2005 Utlysninger 09/09/2005 09/09/2006 25 20 Antall utlysninger 15 10 5 0 10127 10267 10477 10632 10808 11327 12213 12513 12585 13066 13159 13367 13418 13585 13862 14069 14176 14453 14807 14857 15260 16541 17067 17594 18022 18365 18923 19224 19892 Innbyggere Figur 6 Antall utlysninger relatert til kommunestørrelse for kommuner mellom 10 000 og 19 999 innbyggere 5.6 Oppsummering Tallmaterialet som er brukt er noe tynt siden kun ett år før og etter hevingen av terskelverdien er analysert, men analysene viser at det har skjedd en signifikant endring av praksis med kunngjøringer i Doffin. I snitt har det vært en nedgang på 2,24 utlysninger per kommune. Det er også, uavhengig av terskelverdi, grunn til å anta at en rekke innkjøp som i henhold til regelverket skulle vært utlyst, ikke blir registrert i Doffin. 14

6. Erfaringene fra oppdragsgivere 6.1 Innledning I dette kapitlet presenteres erfaringene kommuner og fylkeskommuner har fra hevingen av terskelverdien i september 2005. Resultatene i dette kapitlet er basert på svarene som kom inn i den første spørreundersøkelsen (se kapittel 3). Fordelingen på de ulike svaralternativene er gjengitt i vedlegg 1. Ett av de 111 svarene var i praksis blankt, slik at antall svar i undersøkelsen settes til 110. Av disse er 102 kommuner og 8 fylkeskommuner. Størrelsen på de analyserte kommunene er vist i Tabell 7. Tabell 7 Størrelse på kommuner og fylkeskommuner som svarte i undersøkelsen Minimum Snitt Maksimum Antall innbyggere 525 23 458 250 000 Størrelse på innkjøp 400 000 187 253 954 1 500 000 000 Innkjøp er her innkjøp av varer, tjenester, bygg og anlegg (eks. mva). Basert på innkomne svar (se spørsmål 5, vedlegg 1) kan det anslås at kjøp mellom 200 000 og 500 000 utgjør mellom 8,7% og 28,5% av de totale innkjøpene i kommuner og fylkeskommuner. 6.2 Praksis i kommunene før heving av den nasjonale terskelverdien Tabell 8 viser hvordan praksisen i norske kommuner var før hevingen av terskelverdien i september 2005. Her var det mulig å komme med flere svaralternativer. Som tabellen viser, brukte de fleste kommunene ulike prosedyrer i ulike situasjoner. Nesten halvparten brukte også ulike tildelingskriteria i ulike situasjoner. Tabell 8 Hvordan så praksisen for innkjøp mellom 200.000 og 500.000 kroner ut FØR heving av den nasjonale terskelverdien i september 2005? Merk av alle aktuelle alternativer. Alternativ Prosent Antall 1 Vi brukte ulike prosedyrer (åpen konkurranse, begrenset konkurranse, 72,0 % 77 forhandling) i ulike situasjoner 2 Vi brukte i utgangspunkt en prosedyre, nemlig åpen konkurranse 29,0 % 31 3 Vi brukte i utgangspunkt en prosedyre, nemlig begrenset konkurranse 0,9 % 1 4 Vi brukte i utgangspunkt en prosedyre, nemlig forhandling 4,7 % 5 5 Vi brukte ulike tildelingskriteria (laveste pris, økonomisk mest 45,8 % 49 fordelaktig) i ulike situasjoner 6 Vi brukte i utgangspunkt ett tildelingskriterium, nemlig laveste pris 7,5 % 8 7 Vi brukte i utgangspunkt ett tildelingskriterium, nemlig økonomisk mest 37,4 % 40 fordelaktig 8 Vi publiserte kunngjøringer kun i Doffin 22,4 % 24 9 I tillegg til Doffin publiserte vi (i enkelte tilfeller) kunngjøringer også i andre media 63,6 % 68 N=107 Det er ingen klare sammenhenger mellom valg av tildelingskriterium (alternativene 5-7) og valg av prosedyre (alternativene 1-4). Svaralternativene 7 og 8 er positivt korrelert 4 med den totale størrelsen på innkjøp i de aktuelle (fylkes)kommunene. Dette kan skyldes at større kommuner i større grad har ressurser til å beregne hva som totalt sett er økonomisk mer fordelaktig enn mindre kommuner og de også i større grad stoler på at kunngjøringer i Doffin gir tilstrekkelig med anbud. Dette er ikke undersøkt nærmere. 4 Etter Kendall s tau_b korrelasjonstest, se også fotnote 1. 15

6.3 Praksis i kommunene etter heving av den nasjonale terskelverdien Tabell 9 viser hvordan praksisen i norske kommuner er etter hevingen av terskelverdien i september 2005. Her ser vi at det er omtrent like mange kommuner som svarer at de ikke har endret prosedyre (alternativ 1) som svarer at de har endret prosedyre (alternativ 2 og 3). Dette er med på å forklare funnene i analysen av Doffin som viser at det har vært en klar nedgang i antall registreringer etter hevingen av terskelverdien. Det er verd å merke seg at 19 av respondentene (17,8%) svarer at de ikke lenger har noen prosedyre for kjøp mellom 200 000 og 500 000 kroner, og at også kun 19 respondenter (17,8%) svarer at de har et stikkprøvesystem for å kvalitetssikre den lovpålagte protokollføringen for kjøp over 100 000. Det er en svak tendens til at det er de kommunene med størst innkjøp som har innført et stikkprøvesystem (korrelasjonskoeffisient=0,210, p=0,020) 5. Det er også en tendens til at de største kommunene svarer at de har etablert interne prosedyrer (svaralternativ 2 - korrelasjonskoeffisient=0,187, p=0,038). Tabell 9 Hvordan ser praksisen for innkjøp mellom 200.000 og 500.000 kroner ut ETTER hevingen av den nasjonale terskelverdien i september 2005? Merk av alle aktuelle alternativer Alternativ Prosent Antall 1 Praksisen er i prinsippet uendret: vi bruker fortsatt de samme 52,3 % 56 prosedyrene som før hevingen og kunngjør disse innkjøpene fortsatt i Doffin 2 Praksisen er endret: vi har etablert egne interne prosedyrer for disse 29,9 % 32 kjøpene og kunngjør dem ikke lenger i Doffin 3 Praksisen er endret: vi har ingen standardisert prosedyre for dette og 17,8 % 19 overlater håndtering av disse kjøpene til hver enkelt bruker. De fleste kjøpene blir ikke lenger publisert i Doffin 4 Vi kunngjør (i noen tilfeller) i lokale media 37,4 % 40 5 Vi har et system (basert på stikkprøver) for å kvalitetssikre protokollføring av kjøp over 100.000 kroner 17,8 % 19 N=107 6.4 Fordeler og ulemper ved heving av terskelverdien, vurdert fra innkjøpere En viktig del av undersøkelsen er å identifisere hvilke fordeler og ulemper innkjøpere og leverandører ser med hevingen av terskelverdien. Tabell 10 gir en oversikt over hvilke fordeler innkjøperne ser med hevingen av terskelverdien mens ulempene kommer fram i Tabell 11. Tabell 10 Heving av den nasjonale terskelverdien i 2005 har i min (fylkes)kommune bidratt til følgende fordeler (for kjøp mellom 200.000 og 500.000) Alternativ Gjennomsnitt a N p-verdi b 1 Raskere, mer effektive innkjøpsprosesser 3,66 106 0,000 2 Redusert ressursbruk hos kommunen 3,60 107 0,000 3 Redusert ressursbruk hos leverandørene 3,28 106 0,005 4 Færre leverandører å forholde seg til 3,02 107 0,864 5 Utvikling og forsterkning av det lokale leverandørmarkedet 3,03 107 0,790 a) Basert på svaralternativene 1 = svært uenig, 2 = uenig, 3 = nøytral, 4 = enig, 5 = svært enig b) p-verdien er basert på en one-sample t-test hvor det er testet hvorvidt verdien er signifikant forskjellig fra 3 (= nøytral) Som Tabell 10 viser, er det en tendens til at innkjøpere er enige i de tre første påstandene; hevingen av terskelverdien har ført til: 1) Raskere, mer effektive innkjøpsprosesser 5 Etter Kendall s tau_b korrelasjonstest 16

2) Redusert ressursbruk hos kommunen, og 3) Redusert ressursbruk hos leverandørene. Utslagene er imidlertid ikke veldig store, og selv om svarene på påstand 3 viser at det er en tendens til at innkjøperne mener at hevingen har gitt redusert ressursbruk også hos leverandørene, svarer 42,5% at de er nøytrale til denne påstanden (se spørsmål 24, vedlegg 1, for detaljer). Det er ingenting som tyder på at (fylkes)kommunene mener at hevingen har ført til at de får færre leverandører å forholde seg til eller at det bidrar til en utvikling og forsterkning av det lokale leverandørmarkedet. Dette siste punktet var en av våre informanter inn på, men det kan ikke finnes igjen i de svarene som er avgitt. Videre analyser av dette materialet viser ingen sammenheng mellom avgitte svar og størrelsen på kommunen, størrelse på innkjøp, hvorvidt kommunen har egen innkjøpsstrategi, hvorvidt kommunen betrakter innkjøp som strategisk viktig, eller om kommunen har egen innkjøpsenhet. I tillegg til de mulige fordelene som det eksplisitt ble spurt etter i spørreskjemaet (gjengitt i Tabell 10), er det få ytterligere fordeler som nevnes. Dette kan tolkes som at det primært er de fem fordelene nevnt i Tabell 10 som oppfattes som aktuelle. Totalt 8 respondenter har benyttet muligheten til å svare på spørsmålet Hvilke andre fordeler forbinder du med hevingen i 2005?. Flere av disse svarene er imidlertid ganske like og kan i tillegg også knyttes til svarene i Tabell 10. Disse 8 var som følger: - Lovverket blir fulgt bedre - Vår kommune har hatt og har egen retningslinjer for konkurranse og kunngjøring som innebærer at endringen i terskelverdi har hatt liten betydning. - Færre anbud, mindre byråkrati ved innkjøp - Ingen - Færre anbud - Mindre prosedyreregler - Totalt sett rimelegare innkjøp og meir fleksibilitet - Lettere prosedyrer i hastesaker Når det gjelder eventuelle ulemper av hevingen viser Tabell 11 at det er en tendens til at innkjøpere er uenige i alle de framsatte påstandene. Videre analyser av dette materialet viser ingen sammenheng mellom avgitte svar og størrelsen på kommunen, størrelse på innkjøp, hvorvidt kommunen har egen innkjøpsstrategi, hvorvidt kommunen betrakter innkjøp som strategisk viktig, eller om kommunen har egen innkjøpsenhet. Tabell 11 Heving av den nasjonale terskelverdien i 2005 har i min (fylkes)kommune bidratt til følgende ulemper (for kjøp mellom 200.000 og 500.000) Alternativ Gjennomsnitt a N p-verdi b 1 Innkjøpsresultatet (pris og/eller kvalitet) har (i noen 1,97 106 0,000 tilfeller) blitt dårligere 2 Større, landsdekkende og utenlandske leverandører er i 2,54 107 0,000 langt mindre grad med i anbudsprosessene 3 Faren for uprofesjonell atferd og/eller korrupsjon har blitt 2,32 107 0,000 større 4 De tre grunnleggende prinsippene for offentlig innkjøp 2,14 107 0,000 (krav om konkurranse, likebehandling og forbudt mot diskriminering) blir i mindre grad ivaretatt a) Basert på svaralternativene 1 = svært uenig, 2 = uenig, 3 = nøytral, 4 = enig, 5 = svært enig b) p-verdien er basert på en one-sample t-test hvor det er testet hvorvidt verdien er signifikant forskjellig fra 3 (= nøytral) 17

I tillegg til de mulige ulempene som det eksplisitt ble spurt etter i spørreskjemaet (gjengitt i Tabell 11), kom det kun 2 kommentarer på spørsmålet Hvilke andre ulemper forbinder du med hevingen i 2005?. Disse var som følger: - Ingen, bare positive virkninger. Terskelverdi bør heves ytterligere - Mindre konkurranse / forholder seg ikke til LOA / deler opp innkjøpene Tabell 12 viser den generelle vurderingen av den gjennomførte hevingen. Spørsmål 1 og 2 bekrefter mye av det som går fram av svarene i Tabell 10 og Tabell 11. Svarene viser at det er en generell oppfatning at hevingen har ført til en rekke fordeler. Resultatet er signifikant og en fordeling på de ulike svaralternativene er vist i Figur 7. Når det gjelder eventuelle negative sider ved hevingen, er det kun 4 respondenter som har svart at de er enige eller svært enige i at hevingen har gitt ulemper. En fordeling på de ulike svaralternativene er vist i Figur 8. Tabell 12 Generell vurdering av effekten av heving av den nasjonale terskelverdien (for kjøp mellom 200.000 og 500.000) Alternativ Gjennomsnitt a N p-verdi b 1 Hevingen har gitt en rekke fordeler for vår 3,43 108 0,000 (fylkes)kommune 2 Hevingen har gitt en rekke ulemper for vår 2,04 106 0,000 (fylkes)kommune 3 I min (fylkes)kommune er det stor enighet om effekten av 3,38 106 0,000 hevingen 4 Det har blitt lettere å stille krav til redusert påvirkning på 2,88 105 0,129 ytre miljø etter hevingen a) Basert på svaralternativene 1 = svært uenig, 2 = uenig, 3 = nøytral, 4 = enig, 5 = svært enig b) p-verdien er basert på en one-sample t-test hvor det er testet hvorvidt verdien er signifikant forskjellig fra 3 (= nøytral) 50 45 40 35 30 Prosent 25 20 43,5 15 30,6 10 5 5,6 10,2 10,2 0 Svært uenig Uenig Nøytral Enig Svært enig Figur 7 - Hevingen har gitt en rekke fordeler for vår (fylkes)kommune, fordeling av svar (N=108) 18

50 45 40 35 30 Prosent 25 20 38,7 15 10 31,1 26,4 5 0 Svært uenig Uenig Nøytral Enig Svært enig 2,8 0,9 Figur 8 - Hevingen har gitt en rekke ulemper for vår (fylkes)kommune, fordeling av svar (N=106) 6.5 Oppsummering Svarene viser at det er en viss grad av enighet blant innkjøpere i at hevingen har ført til fordeler, både for innkjøper og for leverandørene. Det er imidlertid en tydeligere oppfatning om at hevingen ikke har ført til ulemper enn at hevingen har gitt fordeler. Svarene indikerer også at omtrent halvparten har endret praksis og ikke lenger bruker Doffin for anskaffelser under 500 000, mens den andre halvparten mer eller mindre praktiserer innkjøp mellom 200 000 og 500 000 som tidligere. Dette er ikke helt i tråd med de funnene som er gjengitt i kapittel 5 som tyder på at mer enn halvparten av kommunene har endret praksis. Det er imidlertid grunn til å påpeke at spørreundersøkelsen ble gjennomført etter at 7b om overtredelsesgebyr ble lagt til i Lov om offentlige anskaffelser (1. januar 2007), og at kommunene derfor kan ha justert seg noe på grunn av dette i perioden mellom de analyserte Doffin-registreringene (til 9. september 2006) og tidspunktet for gjennomføringen av spørreundersøkelsen (fra 13. august 2007). Resultatene gjengitt i Figur 2 kan også tyde på dette. Svarene viser også at det er et inntrykk av en viss grad av enighet internt i kommunene om effekten av hevingen. Det er 13 som svarer at de er uenige eller svært uenige i denne påstanden, men samtidig er det hele 46 (43,4%) som sier de er nøytrale. Det er ingen oppfatning av at det har blitt lettere å stille miljøkrav etter hevingen. Miljøkrav ved innkjøp vil bli nærmere gjennomgått i kapittel 10. 19

7. Erfaringene fra leverandørene 7.1 Innledning I dette kapitlet presenteres erfaringene leverandørene har på hevingen av terskelverdien i september 2005. Resultatene i dette kapitlet er basert på svarene som kom inn i den andre spørreundersøkelsen (se kapittel 3). Fordelingen på de ulike svaralternativene er gjengitt i vedlegg 2. Tabell 13 viser størrelsen på bedriftene og hvor stor andel av salget som går til offentlige kunder hos de bedriftene som har svart. Totalt er det oppgitt et salg på drøyt 1,8 milliarder NOK til offentlige kunder fra disse bedriftene. Det reelle tallet er noe høyere siden 6 av bedriftene som har oppgitt at de selger til offentlige kunder, ikke har angitt noen prosentandel for dette. Totalt kjøper det offentlige varer og tjenester for omtrent 275 milliarder, så omfanget av undersøkelsen er begrenset. Tabell 13 Størrelse og andel salg til offentlige kunder hos bedriftene i undersøkelsen Minimum Snitt Maksimum N Total omsetning bedrifter (NOK) 650 000 145 739 736 3 000 000 000 108 Prosentandel av totalt salg til offentlige kunder 0,1% 24,9% 95% 87 Totalt salg til offentlige kunder (NOK) 10 572 22 670 983 300 000 000 81 > 1 milliard; 5 100-999 millioner; 22 < 10 millioner; 32 50-99 millioner; 18 10-49 millioner; 31 Figur 9 Fordeling etter størrelse på bedrifter som har besvart undersøkelsen Svarene i de følgende avsnittene er basert på svar fra de 87 bedriftene som har angitt at de selger til offentlige kunder. 7.2 Fordeler av heving av terskelverdien Som tidligere nevnt er en viktig del av undersøkelsen å identifisere hvilke fordeler og ulemper innkjøpere og leverandører ser med hevingen av terskelverdien. Tabell 14 gir en oversikt over hvilke fordeler det kunne tenkes at leverandører ser med hevingen av terskelverdien. Som tabellen viser, er ikke leverandørene enige i noen av påstandene. For alle påstandene er de fleste nøytrale (se vedlegg 2), men det er klart flere som er uenige enn enige i de ulike påstandene. 20

Tabell 14 - Heving av den nasjonale terskelverdien i 2005 har medført følgende fordeler for min bedrift Alternativ Gjennomsnitt a N p-verdi b 1 Redusert ressursbruk i anbudsprosessen 2,64 87 0,006 2 Raskere, men effektiv anbudsprosess 2,63 87 0,004 3 Økt omsetning 2,52 87 0,000 4 Bedre samarbeid med offentlige kunder 2,60 87 0,001 a) Basert på svaralternativene 1 = svært uenig, 2 = uenig, 3 = nøytral, 4 = enig, 5 = svært enig b) p-verdien er basert på en one-sample t-test hvor det er testet hvorvidt verdien er signifikant forskjellig fra 3 (= nøytral) 7.3 Ulemper av heving av terskelverdien Tabell 15 gir en oversikt over hvilke ulemper det kunne tenkes at leverandører ser med hevingen av terskelverdien. Som tabellen viser, er ikke leverandørene enige i noen av påstandene. For alle påstandene er de fleste nøytrale (se vedlegg 2). Med unntak av påstand 3) Anbudsprosessen har blitt mindre transparent, er det er klart flere som er uenige enn enige i de ulike påstandene. Også når det gjelder påstand 3 er det flere som er uenige enn enige i påstanden, men dette resultatet er ikke signifikant. Tabell 15 - Heving av den nasjonale terskelverdien i 2005 har medført følgende ulemper for min bedrift Alternativ Gjennomsnitt a N p-verdi b 1 Mindre omsetning 2,56 85 0,000 2 Økte kostnader i forbindelse med salg og markedsføring 2,55 85 0,000 3 Anbudsprosessen har blitt mindre transparent 2,84 85 0,132 4 Faren for uprofesjonell atferd og/eller korrupsjon har blitt 2,73 84 0,015 større 5 Kvaliteten på kundenes innkjøpsprosess har blitt dårligere 2,72 85 0,010 (mangel på informasjon, tilbakemeldinger, uryddig administrativ prosess) a) Basert på svaralternativene 1 = svært uenig, 2 = uenig, 3 = nøytral, 4 = enig, 5 = svært enig b) p-verdien er basert på en one-sample t-test hvor det er testet hvorvidt verdien er signifikant forskjellig fra 3 (= nøytral) 7.4 Oppsummering På spørsmål om hvordan bedriftene ville oppsummere effektene av hevingen i 2005, svarer hele 75,3% at den ikke har hatt noen konsekvenser for dem i det hele tatt (se Figur 10). Dette bekrefter de svarene som er gjengitt i Tabell 14 og Tabell 15; bedriftene stiller seg jevnt over likegyldige til hevingen de ser verken positive eller negative effekter. Det er dermed verd å merke seg at de bedriftene som har besvart denne undersøkelsen ikke bekrefter påstanden fra innkjøperne, som mener at hevingen har ført til redusert ressursbruk også hos leverandørene (se Tabell 10). 21

80 70 60 50 Prosent 40 75,3 30 20 10 14,1 10,6 0 Hevingen har vært fordelaktig Hevingen har ikke hatt noen konsekvenser Hevingen har medført ulemper Figur 10 Leverandørenes oppsummering av effekten av hevingen i 2005 (N=85) En nærmere analyse av svarene viser at de som mener at hevingen har medført ulemper for bedriftene, er vesentlig større enn gjennomsnittet (disse har i snitt en omsetning på 397 611 111 NOK), men tallmaterialet er ikke stort nok til at det går an å trekke endelige konklusjoner basert på dette. 22

8. Synspunkter og forventninger i forhold til en eventuell ny heving 8.1 Innledning I dette kapitlet presenteres synet både oppdragsgivere (kommuner og fylkeskommuner) og leverandører har på en eventuell ny heving av terskelverdien. Resultatene er basert på de to gjennomførte spørreundersøkelsene (se kapittel 3). Fordelingen på de ulike svaralternativene er gjengitt i vedlegg 1 2. 8.2 Synspunkter og forventninger fra oppdragsgivere Basert på innkomne svar (spørsmål 6, vedlegg 1) kan det anslås at kjøp mellom 500 000 og 1,7 millioner utgjør mellom 12,3% og 40,7% av de totale innkjøpene i kommuner og fylkeskommuner. Tabell 16 gir en oversikt over hvordan offentlige innkjøpere ser for seg at (fylkes)kommunene eventuelt vil endre praksis dersom en ytterligere heving blir gjennomført. Som tabellen viser, er det omtrent like mange som ser for seg at dagens praksis med kunngjøringer i Doffin vil fortsette (for kjøp mellom 500 000 og 1,7 millioner) som de som ser for seg at det vil bli innført nye interne prosedyrer hvor en kunngjøring i Doffin ikke lenger er en del av prosedyren. Tabell 16 Hvordan tror du din (fylkes)kommune ville reagere på en heving av terskelverdien fra 500 000 til 1,7 millioner? Alternativ Prosent Antall 1 (Fylkes)kommunen vil sannsynligvis ikke endre praksis: Vi vil bruke de 46,3 % 50 samme prosedyrene og kunngjøre disse innkjøpene i Doffin 2 (Fylkes)kommunen vil trolig utvikle interne prosedyrer for slike innkjøp 29,6 % 32 og innkjøpene vil bli kunngjort gjennom egne websider eller lokale medier 3 (Fylkes)kommunen vil trolig utvikle interne prosedyrer for slike innkjøp 11,1 % 12 men vil ikke kreve kunngjøring av disse kjøpene gjennom egne websider eller lokale medier 4 (Fylkes)kommunen vil trolig verken utvikle egne regler for disse kjøpene 3,7 % 4 eller kreve at de bli kunngjort via en webside eller andre medier, men overlate disse kjøpene til hver enkelt bruker 5 Jeg vet ikke 9,3 % 10 N=108 En videre analyse av svarene i Tabell 16 viser at det er de største kommunene som i første omgang ser for seg å innføre egne prosedyrer. Gjennomsnittlig innkjøp hos de som svarer alternativ 2 og 3 er henholdsvis 250 millioner kroner og 232 millioner, mens de som ser for seg at de vil bruke samme prosedyre (svaralternativ 1) har gjennomsnittlig innkjøp på 127 millioner. Disse verdiene er signifikant forskjellige (t-test). De som svarer alternativ 4 eller ikke vet, er relativt små innkjøpere med henholdsvis 83 millioner og 106 millioner i snitt. Her er det imidlertid avgitt få svar så disse tallene er svært usikre. Tabell 17 viser en samlet vurdering av en eventuell framtidig heving. Som tabellen viser er det en klar tendens til at innkjøpere mener at en framtidig heving vil ha flere fordeler enn ulemper. En fordeling av svarene gjengitt i Tabell 17 er vist i Figur 11 og Figur 12. 23