NOTAT Til: Statsråd Monica Mæland Fra: Næringslivets Hovedorganisasjon Kopi: Dato: 07.07.2014 Sak: Forslag til ny lærlingeklausul FORSLAG TIL NY LÆRLINGEKLAUSUL. 1. Innledning og oppsummering 1.1 Hovedkonklusjoner Det utarbeides en ny regel om bruk av lærlinger i forskrift for offentlige anskaffelser som skal gjelde for alle leverandører som leverer til det offentlige i Norge Regelen skal gjelde for relevante anskaffelser Oppdragsgiver kan lovlig anvende lærlingeklausulen når tre betingelser er oppfylt o Kravet overholder EØS-retten o Kravet er knyttet til kontraktens utførelse o Kravet er offentliggjort i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget 1.2 Behov for læreplasser Norge har behov for kompetent arbeidskraft, og en stor del av den arbeidskraften som etterspørres er arbeidskraft med avlagt fag- eller svenneprøve. For å imøtekomme nåværende og fremtidig behov for faglært arbeidskraft, er det et stort behov for læreplasser i Norge. Hvert år ser vi at ca. 1/3 av alle søkere til læreplass, ikke får dette. Etablering av flere læreplasser er et vesentlig element i arbeidet med å få kvalifisert arbeidskraft. Partene i arbeidslivet signerte 13.04.12 "Samfunnskontrakt for flere læreplasser" som skisserer felles og ulike forpliktelser for stat, fylke og partene i
arbeidslivet. Et av tiltakene i Samfunnskontrakten er økt bruk av lærlingeklausuler ved utlysing av konkurranse. Et krav om bruk av lærlingeklausuler er et omforent ønske fra leverandører knyttet til NHOs Landsforeninger og oppdragsgivere. En lærlingeklausul er et virkemiddel for å få etablert flere læreplasser. Klausulen innebærer at den som vinner kontrakten forplikter seg til å være godkjent lærebedrift, og at lærlinger skal benyttes i arbeidet med den utlyste anskaffelseskonkurransen. Lærlingeklausul er ikke et konkurranse-element i konkurransen da dette innebærer at vilkåret er gjeldende uansett hvilken leverandør som får oppdraget. "Samfunnskontrakt for flere læreplasser" legger vekt på at det er behov for læreplasser både for rettighetslærlinger (16-24 år) og voksne lærlinger. Partene i arbeidslivet skal definere behovet i fellesskap og med hensyn til behov i ulike regioner og bransjer. I dagens forskrift om offentlige anskaffelser 3-11 (3) er det inntatt en særregel for bruk av lærlingeklausuler. Denne klausulen retter seg alene mot norske leverandører. Bruk av lærlingeklausul skal ha hjemmel i lovgivningen. Formålet med å ta inn et krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser er for å bidra til å dekke behovet for lærlingplasser. Pr. 1. desember 2013 hadde 68% (totalt 24 327 søkere) av primærsøkerne fått lærekontrakt, men formidlingsprosenten for de med Ungdomsrett var 67% (av totalt 17 539 søkere). I tillegg til at en lærlingeklausul er et virkemiddel for etablering av flere læreplasser, vil den også være et virkemiddel for å sikre et seriøst næringsliv. 2. Eksisterende lærlingordninger 2.1 Lærlingordningen i Norge En lærling er en person som har en arbeidsavtale og opplæringskontrakt i en offentlig godkjent lærebedrift eller har en opplæringskontrakt med et opplæringskontor eller en opplæringsring for å gjennomgå en fagopplæring innen et offentlig godkjent lærefag. Læretiden leder frem til fagprøve i det aktuelle faget. Det er Kunnskapsdepartementet som har det administrative ansvaret for lærlingeordningen i Norge. Lærlingers yrkesopplæring er regulert i Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (Opplæringslova), 17. juli 1998. Fagutdannelsen i Norge er etter Reform-94 organisert etter et dualt system, det vil si 2
en kombinasjon av opplæring i offentlig utdannelsesinstitusjon og opplæring i bedrift. Læretiden består normalt av en opplæringsdel i tre år og en verdiskapningsdel over 1 år. Lærlingen mottar lønn i læretiden tilsvarende 1 års fagarbeiderlønn fordelt over læretiden som gjennomføres i bedrift (normalt 2 år). Det er fylket som har ansvar for at elevene får fullføre sin påbegynte opplæring, enten gjennom lærlingeordningen, alternativt gjennom VG3 i skole innenfor valgt utdanningsprogram. For å bli godkjent som lærebedrift må en bedrift ha nødvendige forutsetninger for å gi den opplæringen som læreplanen i aktuelt fag krever, f eks at den har faglært personale. Fylkets fagopplæringsavdeling har ansvar for å godkjenne lærebedriftene. De fleste bedrifter som er lærebedrifter er medlem av et opplæringskontor som tar ansvar for opplæringskontrakten, mens selve lærebedriften har ansvar for arbeidskontrakten. Lærebedriften må likevel ha kvalifisert instruktør som har ansvar for eleven i daglig arbeid/ opplæring. Bedrifter, som er for små eller for spesialiserte til å være lærebedrifter, kan inngå samarbeid med andre bedrifter som ikke selv kan være lærebedrifter i form av medlemskap i såkalte opplæringsringer. Dette innebærer at en gruppe bedrifter samarbeider om å gi et tilstrekkelig faglig tilbud om opplæringen. 2.2 Offentlige lærlingordninger i andre EØS-land I Danmark, Tyskland, Sveits og Østerrike har lærlingordninger lang tradisjon, og er en veletablert del av yrkesopplæringssystemet, mens det ikke er slik tradisjon i de øvrige EU-landene. Likevel er lærlingordninger på vei inn i opplæringen i flere EU land. Blant annet er Sverige, Polen, Nederland, Belgia, Frankrike og Storbritannia i ferd med å innføre lærlingordninger. Det er også verd å merke seg at Danmark innførte krav om lærlingeklausul ved offentlige innkjøp fra 01.01.2014. 3. Behovet for nye lærlingplasser i Norge Som nevnt er det i overkant av 30% av alle søkere som ikke får læreplass. Det er et og vil være stort behov for flere fagarbeidere i følge SSB prognoser (oktober 2013: http://ssb.no/arbeid-og-lonn/artikler-og-publikasjoner/forecasting-demand-and-supply-oflabour-by-education ) og NHOs Kompetansebarometer (april 2014 https://www.nho.no/politikk-og-analyse/kompetansebarometer/ ). Dette innebærer at flere 3
elever må søke seg til og fullføre videregående yrkesfaglig opplæring, hvilket igjen fører til at det vil være et økt behov for flere lærebedrifter. Det er i dag en generell mangel på lærlingplasser i samtlige lærefag i Norge. Situasjonen varierer imidlertid fra bransje til bransje, og fylke til fylke. 4. Bruk av lærlingeklausuler i forbindelse med offentlige anskaffelser Det finnes ingen enhetlig praksis når det gjelder bruken av lærlingeklausuler. Bestemmelser, praksis og konkrete formuleringer varierer mellom ulike offentlige organer. I 1991 ble Statsbygg pålagt av det daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementet å ta i bruk en lærlingeklausul ved tildelingen av bygge- og anleggskontrakter. I retningslinjene het det at byggherren ikke bare skulle legge vanlige forretningsmessige vurderinger til grunn i anbudsprosesser, men også legge vekt på om entreprenøren hadde lærlinger. Etter Statsbygg sin vurdering, var denne klausulen i strid med EØS-avtalen. Da EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, ble derfor lærlingeklausulen ikke lenger tatt i bruk. På bakgrunn av arbeidet i en statssekretærgruppe tidlig i 1992, fikk alle kommunale oppdragsgivere en anbefaling fra Kommunal- og arbeidsdepartementet om å ta inn en klausul som stilte krav til lærlinger ved tildeling av kommunale bygge- og anleggskontrakter. Sommeren 1994 reiste EFTAs Overvåkningsorgan (ESA) klagesak mot Tinn kommune fordi kommunens bruk av lærlingeklausul ble ansett å være i strid med EØS-avtalen. Tinn kommune endret klausulen og ESA forfulgte ikke saken videre. Etter kritikken fra ESA, valgte imidlertid Kommunenes Sentralforbund (KS) å gå bort fra sin anbefaling om bruk av lærlingeklausul i sin innkjøpsinstruks for kommunesektoren. Oslo kommune har vedtatt at antall lærlingeplasser i kommunen skal økes betraktelig, og at det blir et krav om å bruke lærlingeklausuler ved offentlige anskaffelser. 5. Forventet effekt av en lærlingeklausul ved offentlige anskaffelser Bruk av lærlingeklausuler vil ha en positiv effekt ved offentlige anskaffelser når klausulen knyttes til den enkelte anskaffelse/ prosjekt. Dette vil være en måte å øke antall lærligeplasser på, og styrke det seriøse næringslivet på. Det vil føre til flere lærlinger i bedrifter som: 4
får offentlige oppdrag og ikke hittil har hatt lærlinger i det hele tatt, eller ikke i de aktuelle lærefag. Kravet om lærlinger må også gjelde nedover i kontraktskjeden og være kontrollerbart. Dersom det ikke stilles krav om at underleverandører skal ha lærlinger, vil leverandørene kunne unngå kravet ved å bruke underleverandører. En undersøkelse gjennomført av Fafo/ Nifu på oppdrag for NHO 2014, konkluderes det med at lærlingeklausuler som virkemiddel har et potensial som så langt kan sies å være underutnyttet. Bruk av lærlingeklausuler handler ikke bare om å øke antall læreplasser. Det å stille krav om lærlinger i anbudsprosessen er også et viktig signal om at offentlige virksomheter ønsker å støtte opp om bedrifter som satser langsiktig på utvikling av fagarbeidere og fagkompetanse. Slike signaleffekter vil kunne bidra til å heve yrkesfagenes status og dermed øke rekrutteringen til yrkesfagene. Men dagens regelverk må endres for at dette skal ha en effekt. 6. Juridiske begrensninger på innføring av en eventuell ny lærlingeklausul i det offentlige anskaffelsesregelverket 6.1 Forskrift om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser 3-11 (3) lyder som følger: «For arbeid som skal utføres i Norge kan oppdragsgiver sette som betingelse for gjennomføringen av kontrakten at norske leverandører skal være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingordning. Slik betingelse kan likevel kun settes dersom det er et klart definert behov for lærlingplasser i den aktuelle bransje.» Bestemmelsen ble inntatt i forskrift på bakgrunn av at Reform 94 skapte et stort behov for lærlingplasser. Bestemmelsen er utformet som et kontraktsvilkår, og betyr at oppdragsgiver ikke kan benytte krav til lærlingeordning verken som kvalifikasjonskrav eller tildelingskrav, se Nærings- og handelsdepartementets høringsbrev av 22. desember 2000. Tilknytningen til lærlingeordningen må først foreligge ved kontraktsoppstart og manglende oppfyllelse vil være mislighold av kontrakten. Forskriften gir mulighet for å stille krav om at norske leverandører skal være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingordning. Det gjelder også en klar begrensning i at kravet kun kan 5
stilles for arbeid som skal utføres i Norge. Bestemmelsen gir ingen føringer for om det er adgang til å stille som vilkår at leverandøren også skal ha lærlinger ansatt under kontraktsperioden. Det er også et vilkår om at det må foreligge et «klart definert behov for lærlingplasser i den aktuelle bransje». Det er kun i situasjoner hvor det er underdekning av lærlingeplasser at bestemmelsen vil ha effekt, se Ot.prp. nr. 3 (2000-2001) s.25. Utvalget for revidering av det statlige anskaffelsesregelverket (Tronslien-utvalget) drøftet spørsmålet om det var adgang til å innføre krav til lærlinger i det statlige anskaffelsesregelverket. Utvalget avga sin innstilling til Nærings- og handelsdepartementet ved NOU 1997:21. Utvalget drøftet juridiske begrensninger ved innføring av en eventuell lærlingeklausul under punkt 7.4.7 i NOU-en. Det ble konkludert med at EØS-avtalen satte begrensninger for bruken og utformingen av en lærlingeklausul i norsk rett. Utvalget fant blant annet at krav om bare å anskaffe varer og tjenester fra leverandører som har lærlinger ville være diskriminerende overfor leverandører fra land som ikke har lærlingordning etter EØS-avtalens bestemmelser. Et krav om lærlinger ville dessuten, etter utvalgets mening, virke som en restriksjon på adgangen til å yte tjenester over landegrensene. Det ble videre fremhevet at en slik klausul ville kunne virke konkurransevridende i forhold til små og mellomstore bedrifter. På bakgrunn av at det også ble ansett som usikkert om en slik klausul var i overenstemmelse med EØS-retten ville ikke utvalget anbefale at det ble innført en slik bestemmelse i forskrift. Til tross for utvalgets konklusjon fant departementet grunnlag for å innta adgang til å innta en lærlingeklausul i forskrift om offentlige anskaffelser. Følgende fremgår av Ot.prp. nr. 3 (2000 2001 1 ): «Som det fremgår av kapittel 5.2.3, setter EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlige anskaffelser sterke begrensninger for hvilke kvalifikasjonskrav som kan stilles overfor leverandører til offentlig sektor, og hvilke forhold det kan legges vekt på ved tildeling av kontrakt. Disse begrensningene innebærer at en eventuell lærlingeklausul bare kan rette seg mot norske leverandører. En slik klausul vil i prinsippet virke omvendt diskriminerende i forhold til utenlandske leverandører. Klausulen må videre utformes som et objektivt krav uten diskresjonær myndighet hos oppdragsgiver, og alle aktører må fylle kravene i klausulen for å kunne delta i konkurransen. Det fremgår videre at: 1 Ot.prp. nr. 3 (2000 2001) punkt 5.2 6
«Etter en helhetsvurdering mener Departementet at det fortsatt bør være adgang til å bruke lærlingeklausul der dette er formålstjenlig ut fra behovet for lærlingplasser i kommunen. Klausulen bør bare rettes mot norske leverandører. Gjennom en slik bestemmelse beholdes det en mulighet for den enkelte kommune til å stille lærlingekrav, samtidig som man legger til rette for at et eventuelt krav, fremmes i overensstemmelse med Norges internasjonale avtaleforpliktelser.» Det juridiske handlingsrommet ble på dette tidspunktet ansett som så snevert at forskriftsbestemmelsen bare skulle gjelde for norske leverandører i kontrakter som gjaldt utføring av arbeid i Norge. Hensikten var å sikre at kravet ikke kom i konflikt med EU- /EØS-retten. Krav til lærlinger kan reelt sett oppfattes som et hensyn som faller inn under forskriftens 3-11 (2) om «særlige vilkår for gjennomføringen av en kontrakt». Dette synspunktet støttes av høringsnotatet fra det daværende Moderniseringsdepartementet fra 06.04.2005 2 i forbindelse med revisjon av forskriften om offentlige anskaffelser. Av høringsnotatet fremgår det at departementet fant grunnlag for å videreføre egne bestemmelser om lærlingordning til tross for at departementet mener at denne typen hensyn like gjerne kunne stilles som en del av andre samfunnsmessige hensyn som det er adgang til å stille gjennom regelverket om offentlige anskaffelser. Det anføres i høringsnotatet at en slik egen bestemmelse kan anses som et eksempel på et aktuelt sosialt hensyn som kan fremmes gjennom regelverket. 6.2 Forholdet til EØS-retten. Forskriftsbestemmelsen virker som en særbestemmelse som regulerer forholdet til norske leverandører for arbeid som skal utformes i Norge. Det antas derfor at det med dagens forskriftsbestemmelse, ikke vil være adgang til å utforme krav til lærlinger som går ut over forskriftens virkeområde, selv om slike krav i utgangspunktet antas å være i overensstemmelse med EU-/EØS-retten. På denne bakgrunn antas det at forskriftens 3-11 (3) om krav til lærlinger må endres før det kan stilles ytterligere krav til bruk av lærlinger. 2 Se høringsbrev av 06.04.2005 side 31 flg. 7
Nytt EU-direktiv 2014/24/ åpner i større grad enn dagens regelverk for å vektlegge sosiale hensyn som er forholdsmessige og har tilknytning til kontraktens gjenstand. Art 18.2 som inneholder de generelle anbudsprinsipper, pålegger medlemslandene " å treffe passende forholdsregler" for å sikre at oppdragsgivere overholder gjeldende forpliktelser innenfor miljø,- sosial og arbeidsmarkedslovgivning. I tillegg inneholder Art. 70 betingelser som angår kontraktens gjennomførelse. Bestemmelsen åpner for at oppdragsgivere ved gjennomføring av kontrakten kan stille betingelser som omfatter sosiale eller beskjeftigelsesrelaterte hensyn, så lenge betingelsene er relatert til kontraktens gjenstand. De nye bestemmelsene i direktivet tilsier at oppdragsgiver kan benytte seg av en lærlingeklausul. Bruk av en lærlingeklausul i en konkurranse forutsetter at kravet er i tråd med EU-retten, det vil si at kravene er proporsjonale og ikke-diskriminerende. Kravet må også være knyttet til kontraktens utførelse og skal gjelde gjennom hele kontraktskjeden og kravet skal offentliggjøres i konkurransegrunnlaget eller utlysingen. Vilkåret skal være proporsjonalt At vilkåret skal være proporsjonalt innebærer at en oppdragsgiver ikke må stille krav til leverandørene som er uegnet eller går utover hva som er nødvendig i forhold til kontraktens utførelse. Det betyr at kravet til leverandøren skal være rimelig i forhold til den utlyste oppgave. Forpliktelsen til å ha lærlinger skal altså vurderes i forhold til den oppgaven som oppdragsgiver utlyser. En lærlingeklausul må ikke forplikte leverandøren i lengre tid enn kontraktens løpetid. Antall lærlinger som kreves ansatt vil nødvendigvis avhenge av oppdragets størrelse og art. Kontraktsverdien alene gir ikke nødvendigvis et korrekt bilde av hvor mange lærlinger som kreves for å løse oppgaven, blant annet fordi materialutgifter kan utgjøre en vesentlig del. Man kunne tenke seg å begrense lærlingeinntaket på kontrakter for relevante anskaffelser, slik det er gjort i Danmark 3. Vilkåret må ikke diskriminere eller forskjellsbehandle EU/EØS- anskaffelsesregler skal blant annet sikre at alle bedrifter har lik tilgang til offentlige kontrakter. Det vil være i strid med reglene hvis en oppdragsgiver stiller krav om en lærlingeklausul som i realiteten kun kan oppfylles av en leverandør, eller kun et 3 I Vejleder om Sociale klausuler om uddannelses- og praktikaftaler i forbindelse med udbud 2013, er det for bygge- og anleggskontrakter og tjenestekontrakter foretatt en avgrensning av det "relevante anbud" hvor varigheten på kontrakten er minimum 6 måneder og hvor kontraktsverdien er på minst 10 mill kr eks mvaog/eller en lønnsum på 4 mill kr. 8
utvalg av leverandører, eller hvis det er vanskelig for leverandører fra andre EU/ EØSland å overholde kravet. En lærlingeklausul må ikke diskriminere arbeidstakere fra andre medlemsland. Lovligheten av et kontraktsvilkår avhenger derfor av den nøyaktige ordlyd, og av hvilken virkning det vil ha i praksis for leverandører mv fra andre medlemsland. Det vil derfor alltid være en konkret vurdering om anbudet er forenlig med EU/EØS- retten. For å sikre at kravet om ansettelse av lærlinger ikke diskriminerer leverandører og lærlinger fra andre EU/ EØS land, skal oppdragsgiver ta høyde for følgende forhold i forbindelse med formulering av klausulen: "Det må ikke stilles krav om norske lærlinger eller lærlinger fra norske skoler" Oppdragsgiver kan som utgangspunkt lovlig forplikte leverandøren til å ansette et bestemt antall lærlinger, som med hensyn til nasjonalitet ikke er begrenset til et bestemt land, til utførelsen av den konkrete oppgave. Derimot vil det være ulovlig å stille krav om at lærlingene er omfattet av norsk videregående opplæring, eller er norske lærlinger. Det vil diskriminere lærlinger fra andre EU/ EØS land med tilvarende opplæringsordninger. Derfor vil det også være ulovlig å stille krav om ansettelse av lærlinger fra en bestemt skole eller geografisk område. Leverandøren skal fritt kunne ansette lærlinger fra ethvert EU/ EØS land som er omfattet av en yrkesopplæring som faller innenfor lærlingeklausulens hensikt. Oppdragsgiver skal akseptere lærlinger omfattet av opplæringsordninger i andre EU/ EØS land, også hvis ordningene har en annen oppbygging og innhold enn den gjeldende norske ordningen. Oppdragsgiver kan ikke kreve at en utenlandsk opplæring er tilsvarende den norske. Avgjørende er at den utenlandske ordningen ivaretar et utdanningsmessig formål. Hvis ikke dette er tilfelle, vil ordningen ikke tjene til å oppfylle en lærlingeklausul. Vilkåret skal være knyttet til kontraktens utførelse En annen betingelse er at en lærlingeklausul skal være knyttet til kontraktens utførelse. Kravene til kontraktens utførelse skal derfor være knyttet til de oppgaver som er nødvendige for å gjennomføre de bygge- og anleggsarbeider eller levere de tjenesteytelser som ordregiver utlyser. De lærlingeplasser som kreves opprettet, skal derfor opprettes i tilknytning til det utlyste arbeid og ikke i tilknytning til andre av virksomhetens oppgaver. Det gjelder også hvis andre av virksomhetens oppgaver er oppgaver som utføres for oppdragsgiver. Betingelsen er forbundet med betingelsen om at lærlingeklausulen skal være proporsjonal. 9
Vilkåret skal fremgå av kunngjøringen/utlysingen eller i konkurransegrunnlaget Det følger av anskaffelsesdirektivet at en lærlingeklausul skal fremgå av kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget. Klausulen skal være klart og tydelig beskrevet. 6.3 Utforming av en ny lærlingeklausul På bakgrunn av innholdet i dette notatet foreslås det å utarbeide av en ny regel om å benytte lærlingeklausul. En slik klausul skal ikke bare være rettet mot norske leverandører. Betingelses i klausulen skal være knyttet til kontraktens utførelse og være forenlig med EØS-retten. En slik bestemmelse kan utformes på følgende måte: "For arbeid som skal utføres i Norge, kan oppdragsgiver sette som betingelse for gjennomføringen av kontrakten at leverandør skal være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingordning og ha en eller flere lærlinger i arbeid knyttet til kontraktens utførelse. Slik betingelse kan likevel bare settes dersom det er et definert behov for lærlingplasser i den aktuelle bransje. Betingelsene forutsetter at kravet er forenlig med EØS-retten." 7. Veileder Det må utarbeides en praktisk veileder for bruk av klausuler og kontraktsoppfølging knyttet til lærlingekravet. En slik veileder må inneha informasjon om hvem som er omfattet, hvilke kontrakter som er omfattet, hvilke vilkår som skal overholdes for å være i tråd med EU/EØSretten, hva det betyr at kontrakten skal være knyttet til kontraktens utførelse, formulering av kontraktsvilkår, kontraktsoppfølging, kontroll og eventuelle sanksjoner. I forbindelse med utarbeidelse av en slik veileder vil NHO og dens bransjeorganisasjoner være villig til å bidra med konkrete eksempler for å få en praktisk veileder til bruk for alle oppdragsgivere, små og store. 8. Oppsummering og konklusjon Det konkluderes med at det vil være tillatt å stille krav om lærlingeklausul, forutsatt at beskrevne betingelser er ivaretatt. Partene i arbeidslivet og myndighetene signerte 13.04.2011 "Samfunnskontrakt for flere læreplasser" hvor partene er enige om å skjerpe kravene til lærlinger i offentlige 10
anskaffelser. Det er derfor bred enighet om å gjennomføre denne forskriftsendringen i anskaffelsesregelverket. 11