Porsanger kommune Porsáŋggu gielda Porsangin komuuni Møteinnkalling Utvalg: Formannskapet Møtested: Rådhuset - Kommunestyresalen Dato: 10.04.2019 Tidspunkt: 12:00 Forfall meldes til offentlig servicekontor på telefonnr.: 78460000, eller e-post: postmottak@porsanger.kommune.no. Offentlig servicekontor sørger for innkalling av varamedlemmer. Varamedlemmer møter kun ved spesiell innkalling NB! Arbeidsmøte vedrørende kommuneplan etter formannskapsmøte (Klokken 12.30). Lakselv, Aina Borch Ordfører Bente Larssen Rådmann Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen håndskrevet signatur 1
2
Saksliste Utvalgsnr:. Tittel Lukket PS 44/19 PS 45/19 Godkjenning av innkalling, saksliste, samt signering av protokoll Prinsippavklaring - modeller for håndtering av MVA på kommunaltekniske anlegg i utbyggingsavtaler 3
PS 44/19 Godkjenning av innkalling, saksliste, samt signering av protokoll 4
Porsanger kommune Porsáŋggu gielda Porsangin komuuni Arkiv: Arkivsaksnr: 2019/770-1 Saksbehandler: Johan Borgenvik Saksframlegg Saknummer Utvalg Møtedato 45/19 Formannskapet 10.04.2019 19/19 Kommunestyret 11.04.2019 Prinsippavklaring - modeller for håndtering av MVA på kommunaltekniske anlegg i utbyggingsavtaler Vedlegg til saken: 1 Forslag til utbyggingsavtaler i Porsanger kommune 2 Forutsetninger for bruk av utbyggingsavtaler i Porsanger kommune Sakens bakgrunn Utbyggingsavtaler mellom kommuner og utbyggere er et virkemiddel for å sikre gjennomføring av reguleringsplaner og rettferdig fordeling av kostnader mellom privat og offentlig. Et viktig aspekt i slike avtaler er håndtering av MVA på de kommunaltekniske anleggene. Kommunen har i slike situasjoner valget mellom å tilby bruk av to ulike modeller: Justeringsmodellen Anleggsbidragsmodellen De to modellene medfører ulik grad av kostnad og risiko for kommunen, noe som gjør at det bør fattes et prinsippvedtak om hvordan Porsanger kommune skal forholde seg til bruken av de to modellene. Hva er en utbyggingsavtale En utbyggingsavtale defineres i plan- og bygningsloven 17-1 som «en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan» En reguleringsplan definerer hva som skal bygges ut av infrastruktur innenfor et utbyggingsområde og dette sikres gjennom rekkefølgebestemmelser. Reguleringsplanen kan imidlertid ikke regulere hvem som skal bygge ut og finansiere infrastrukturen. Disse forholdene avklares i en utbyggingsavtale. I en utbyggingsavtale fordeleres kostnader mellom partene og det tydeliggjøres hvilke forutsetninger og rammer som forventes mellom kommune og utbygger. Utbyggingsavtaler kan omfatte tiltak som teknisk og grønn infrastruktur, boligpolitiske tiltak, bygningers utforming og andre tiltak som er nødvendige for å få gjennomført byggeprosjektet. Det er imidlertid ikke tillatt å stille vilkår om 5
finansiering eller utbygging av sosial infrastruktur som skoler, barnehager, sykehjem og tilsvarende i utbyggingsavtaler (SAK10 18-1). Oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtaler skal varsles. Framforhandlet avtale skal legges ut til offentlig ettersyn i 30 dager. Inngåtte utbyggingsavtaler skal kunngjøres. Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale før arealplan for området er vedtatt. Bruk av utbyggingsavtaler må ha grunnlag i et forutsigbarhetsvedtak fattet av kommunestyret. Slikt vedtak ble fattet av kommunestyret 31.8.2017 og er vedlagt saken. Dette vedtaket tok imidlertid ikke for seg modeller for håndtering av MVA på de kommunaltekniske anleggene, som er tema i denne saken. MVA i utbyggingsavtaler En utbyggingsavtale kan omfatte håndtering av MVA på kommunaltekniske anlegg (vei, vann og avløp). En privat utbygger kan ikke få fradrag for inngående merverdiavgift for de kommunaltekniske anleggene som opparbeides og finansieres da boligbygging og salg av boliger ligger utenfor merverdiavgiftsområdet. MVA utgjør dermed en kostnad for private utbyggere. Siden anleggene skal være i bruk i kommunens avgiftspliktige/kompensasjonsberettigede virksomhet har kommunen imidlertid rett til fradrag eller kompensasjon for merverdiavgift. Med bakgrunn i dette finnes det to lovlige avtalemodeller hvor kommunens skatte- og avgiftsmessige posisjon kan brukes til å redusere MVA-kostnaden for privat utbygger: Justeringsmodellen Ved bruk av justeringsmodellen betaler privat utbygger MVA på opparbeidelse av de kommunaltekniske anleggene som normalt. Kommunen og utbygger inngår avtale om justeringsrett for inngående MVA. Kommunen vil med denne løsningen få tilbakebetalt merverdiavgiften over en 10-årsperiode, dette er MVA som allerede utbygger har betalt i forbindelse med opparbeidelsen av tomtene. Tilbakebetalt MVA kan da fordeles mellom kommunen og utbygger etter avtale. Modellen er hjemlet i Merverdiavgiftsloven kapittel 9. Anleggsbidragsmodellen En avtale etter anleggsbidragsmodellen medfører at kommunen påtar seg byggherreansvar for de kommunaltekniske anleggene som inngår i avtalen. Kommunen vil få tilbakebetalt MVA på anskaffelsene da anleggene skal brukes i kommunens avgiftspliktige virksomhet. Privat utbygger finansierer utbyggingen av anleggene ved å betale inn anleggsbidrag til kommunen som tilsvarer netto utbyggingskostnad pluss et eventuelt påslag for administrative utgifter. Forskjellen på de to modellene Anleggsbidragsmodellen medfører at kommunen overtar byggherreansvaret for de kommunaltekniske anleggene. Dette medfører høyere økonomisk risiko for kommunen og større krav til kommunens egne administrative ressurser. 6
Justeringsmodellen medfører lav økonomisk risiko for kommunen, og mindre behov for bruk av egne ressurser til administrasjon av avtalen. Konsekvenser for utbygger For utbygger vil justeringsmodellen medføre større likviditetskrav sammenlignet med anleggsbidragsmodellen. Bruk av anleggsbidragsmodellen kan derfor lette finansiering og gjennomføring av større utbyggingsprosjekter. Vurdering Bruk av anleggsbidragsmodellen medfører at Porsanger kommune påtar seg reelt byggherreansvar overfor de kommunaltekniske anleggene på feltet. Dersom kommunen går inn i en slik avtale vil kommunen påta seg risiko knyttet til: HMS-ansvar Gjennomføring av enterpriser Gjennomføring av offentlige anskaffelser Etterlevelse av lønns- og arbeidsvilkår Press på gjennomføring Risiko overfor skattelovgivningen Rådmannen vurderer at kommunen per i dag ikke innehar egne administrative ressurser til å følge opp en avtale etter anleggsbidragsmodellen. Dette begrunnes i kommunens egen portefølje av investeringsprosjekter som skal gjennomføres i 2019, kommunens økonomiske situasjon og egen kompetanse. Rådmannen presiserer her viktigheten av at en eventuell avtale etter anleggsbidragsmodellen må gjennomføres på riktig måte for redusere økonomisk risiko for kommunen. Det er her verdt å trekke fram at det finnes eksempler på kommuner som har fått økonomiske krav på bakgrunn av feil bruk av modellen. Blant annet måtte Fredrikstad kommune betale tilbake om lag 15 millioner kroner på bakgrunn av feil praksis i 10 utbyggingsavtaler etter anleggsbidragsmodellen. Skatteetaten vurderte at Fredrikstad kommune ikke hadde opptrådt som reell byggherre i disse avtalene 1. Trondheim kommune har mye erfaring med bruk av anleggsbidragsmodellen og Rådmannen i Trondheim skriver følgende om kommunens ansvar i et saksfremlegg fra 2017 2 : «Rådmannen vil presisere at kommunen ikke opptrer bare som et fakturamottak, men i stor grad behandler disse prosjektene på lik linje med ordinære investeringsprosjekter. Dette innebærer blant annet budsjettering, fakturakontroll, komplett prosjektregnskap, oppfølging i forhold til byggherreforskriften, kontraktsoppfølging utenom den daglige oppfølgingen ute på anlegget samt arbeid rundt innkreving av bidrag. Ettersom samme entreprenør ofte har både det offentlige og det private anlegget så er det ekstra viktig å ha kontroll med at alle kostnader ved tilleggsarbeider/endringer blir riktig belastet. Ved ferdigstillelse kontrollerer kommunen utført arbeid og godkjenner overtakelse til drift.». Med bakgrunn i dette vil en eventuell bruk av anleggsbidragsmodellen enten kreve at kommunen omprioriterer egne ressurser eller kjøper inn konsulenttjenester for å 1 https://www.f-b.no/nyheter/skatt-ost/siste-skatt-ost-krever-17-4-mill-fra-fredrikstad-kommune/s/5-59-851747 2 Les saksfremlegget her: https://www.trondheim.kommune.no/globalassets/10-bilder-og-filer/10- byutvikling/eierskapsenheten/utbyggingsavtaler/sak-ps-0138-17---paslag-anleggsbidragsmodellen-2.pdf 7
følge opp avtalen og kommunens byggherreansvar. Innkjøp av konsulenttjenester vil kreve ressursbruk ved bestilling og oppfølging. Kommunen vil uavhengig av dette kunne ha behov for juridisk rådgivning før, under og etter avtaleinngåelse. Oppsummert vil en avtale etter anleggsbidragsmodellen medføre store administrasjonskostnader for Porsanger kommune. Avtalen vil også medføre risiko for kommunen dersom den ikke gjennomføres på riktig måte. Kostnadene kan imidlertid håndteres ved at administrasjonskostnadene (eget arbeid, juridisk bistand og kjøp av konsulenttjenester) innarbeides i anleggsbidraget som utbygger må betale. Det er også en forutsetning at utbygger stiller med nødvendige bankgarantier, slik at kommunen ikke påtar seg økonomisk risiko knyttet til en eventuell konkurs. Risikoen ved bruk av anleggsbidragsmodellen vil kunne reduseres ved bruk av fagkyndige konsulenter og juridisk kvalitetssikring av utbyggingsavtalen, men kommunen vil uansett sitte igjen med noe risiko knyttet til forholdene nevnt ovenfor. Rådmannen erkjenner at bruk av anleggsbidragsmodellen kan bidra til å realisere utbyggingsprosjekter i Porsanger kommune, og at modellen kan være et godt instrument for å tilrettelegge for utbygging, spesielt sett i lys av dagens markedsituasjon og eiendomsutvikleres kapitaltilgang. Dette kan igjen medføre lavere boligpriser for kjøper. Rådmannen anbefaler derfor at bruk av anleggsbidragsmodellen bør betinge at utbygger dekker kommunens administrative utgifter. Dersom utbygger finner at administrasjonspåslaget er for høyt, kan utbygger velge å heller benytte seg av justeringsmodellen. Rådmannens innstilling Kommunestyret vedtar at Porsanger kommune kan ta i bruk både justeringsmodellen og anleggsbidragsmodellen for håndtering av MVA på teknisk infrastruktur i forbindelse med utbyggingsavtaler etter Plan- og bygningslovens kapittel 17. Bruk av anleggsbidragsmodellen forutsetter at det oppnås tilfredsstillende avtale med utbygger og følgende hovedprinsipp skal gjelde: - Administrative utgifter dekkes av privat utbygger. - Privat utbygger stiller sikkerhet for tiltakene som skal gjennomføres. - Eiendomsrett og eventuell bruksrett for alle areal som er regulert til offentlige formål, og som er omfattet av avtalen overføres til kommunen før oppstart. - Regelverk for gjennomføring av offentlige anskaffelser følges. 8
Porsanger kommune Arkivsak: 2017/365-2 Arkiv: L82 Saksbeh: Bente Larssen Dato: 11.04.2017 Saksfremlegg Utv.saksnr Utvalg Formannskapet Kommunestyret Møtedato Forslag til utbyggingsavtaler i Porsanger kommune Vedlegg Forslag til forutsetninger for utbyggingsavtaler i Porsanger kommune, datert 11. april 2017. Saksutredning Saken gjelder etablering av forutsetninger for bruk av utbyggingsavtaler i Porsanger kommune, jf. bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 17. Utbyggingsavtaler må ha grunnlag i "kommunale vedtak fattet av kommunestyret selv", og forutsetter således at kommunestyret treffer vedtak som angir grunnlaget. Porsanger kommune har fått henvendelse om å muligheten til å inngå utbyggingsavtaler, og før det kan forhandles om konkrete utbyggingsavtaler må kommunestyret gjøre sitt prinsippvedtak samt vedta forutsetningene for utbyggingsavtaler i kommunen. Saken sendes til behandling i formannskapet og kommunestyret, saken er prinsipiell i forhold til innføring av utbyggingsavtaler som verktøy. Når konkrete utbyggingsavtaler skal vedtas i fremtiden vil det være naturlig at saksgang utvides til å omfatte sektorstyret i tillegg til endelig behandling i formannskapet, dersom kommunestyret velger å delegere fullmakten til å inngå utbyggingsavtaler til formannskapet. Utbyggingsavtaler har i mange kommuner vært et viktig og effektivt virkemiddel for gjennomføring av arealplaner. Utbyggingsavtaler har sin styrke gjennom fleksibilitet og effektivitet, og har fylt et behov for gjennomføringsvirkemidler som er enkle og situasjonstilpassede. Planlegging og gjennomføring av utbygging har de siste tiårene vært i betydelig utvikling. Offentlig planlegging og tilrettelegging for utbygging har på mange områder blitt erstattet med bruk av utbyggingsavtaler i privat planlegging og gjennomføring. Dette har gitt behov for nye gjennomføringsvirkemidler for arealplaner. Bakgrunnen for innføring av bestemmelsene om utbygningsavtaler i Plan- og bygningsloven var hensynet til private grunneiere og utbyggere; for å sikre forutberegnelighet og for å motvirke at kommunen gikk for langt i å pålegge private uforholdsmessig tyngende vilkår i avtalene. 9
Plan- og bygningsloven kapittel 17 trekker opp rammen for bruken av utbyggingsavtaler. Bestemmelsene gir ingen konkrete rettigheter, men åpner for at de kan brukes når forutsetningene er tilstede. Kort oppsummert gir bestemmelsene følgende rammer: - Utbyggingsavtale er en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet og gjelder gjennomføring av kommunal arealplan ( 17-1). - Utbyggingsavtaler må forankres i kommunestyrevedtak som klargjør forutsetningene for bruken og tiltakene avtalene kan omfatte ( 17-2). - Utbyggingsavtale kan omfatte teknisk infrastruktur og grøntområder, boligpolitiske tiltak og andre tiltak som er nødvendige for gjennomføring av den konkrete arealplanen ( 17-3). - Oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale skal kunngjøres, og forslag til avtale skal legges ut til offentlig ettersyn i 30 dager. Inngått avtale skal kunngjøres. Kunngjøring og høring bør samordnes med planleggingen når dette er hensiktsmessig (17-4). - Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale før arealplan for det aktuelle området er vedtatt. Utbyggingsavtale kan ikke påklages (17-5). Etter forskrift om vilkår i utbyggingsavtaler kan det ikke avtales at grunneier eller utbygger skal bekoste infrastruktur som skoler, barnehager, sykehjem eller tilsvarende tjenester. Flere av virkemidlene som kan benyttes ved utbyggingsavtale følger direkte av plan- og bygningsloven. Øvrige virkemidler kan kommunen selv velge innenfor det spillerommet den har til å utforme sin egen utbyggingspolitikk. Etter plan- og bygningsloven 17-2 må utbyggingsavtaler ha grunnlag i "vedtak fattet av kommunestyret selv". Formålet er å øke forutberegneligheten med hensyn til når publikum kan forvente bruk av utbyggingsavtaler, samt på vilkårene i slike avtaler. Kravene til saksbehandling i forbindelse med utbyggingsavtaler fremgår av plan- og bygningsloven 17-2 og 17-5. En forutsetning for bruk av utbyggingsavtaler at det fattes kommunestyrevedtak som angir "i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen." Enhver utbyggingsavtale som er inngått uten at dette har sitt grunnlag i kommunalt vedtak er ugyldig. Det er derimot ikke et krav om at den enkelte utbyggingsavtale må godkjennes av kommunestyret, eller at kommunestyret må godkjenne avtalemalen som benyttes som utgangspunkt for forhandlingene med utbygger. Etter 17-5 (1) skal kommunen kunngjøre oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale. Som hovedregel skal forslaget til fremforhandlet utbyggingsavtale legges ut til offentlig ettersyn med 30 dagers frist for merknader. Etter inngåelse av utbyggingsavtalen skal denne kunngjøres. Etter 17-5 siste ledd kan kommunen ikke inngå bindende utbyggingsavtale om et område før arealplanen for området er vedtatt. Vurdering Utbyggingsavtaler vil være et effektivt virkemiddel for gjennomføring av kommunens arealplaner. Administrasjonen har i samråd med advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig AS utarbeidet forutsetninger for bruk av utbyggingsplaner i Porsanger kommune, som følger innstillingen som vedlegg. Det innstilles på at forutsetningene vedtas, og at kompetanse til å fremforhandle avtaler delegeres til rådmannen og godkjenning av avtaler delegeres til formannskapet. 10
I forbindelse med at Porsanger kommune utarbeider grunnlag for å kunne inngå utbyggingsavtaler i fremtiden så skal forutsetningene for utbyggingsavtaler kunngjøres/ ut på høring, dette med hjemmel i plan og bygningslovens 17-2, for innspill før politisk behandling Forutsetningene er annonsert, og frist for innspill er satt til 25. april 2017, og høringsinnspill vil bli fremlagt for de politiske utvalg. Rådmannens innstilling Kommunestyret vedtar forutsetninger for bruk av utbyggingsavtaler i Porsanger kommune datert 11. april 2017. Kommunestyret delegert til formannskapet å godkjenne fremforhandlede utbyggingsavtaler. 11
FORUTSETNINGER FOR UTBYGGINGSAVTALER I PORSANGER KOMMUNE Forslag datert 11. april 2017. Retningslinjer for bruk av utbyggingsavtaler i Porsanger kommune. Vedtatt av kommunestyret [dato] i medhold av plan- og bygningsloven 17-2. Geografisk avgrensning Porsanger kommunes forventning til inngåelse av utbyggingsavtaler gjelder hele kommunen når forutsetningene er til stede for dette. Når det utarbeides kommuneplan for et større område vil det bli fattet mer konkrete forutsetninger, dersom dette vil gi bedreforutsigbarhet med hensyn til utbygging innen planområdet. Saklig avgrensning Utbyggingsavtale forutsettes inngått, før igangsettingstillatelse gis, der utbygging i henhold til vedtatt plan forutsetter utbygging/oppgradering av offentlig teknisk infrastruktur, grøntområder m.m. Det vil, basert på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle kunne bli stilt krav om at grunneier og/eller utbygger bærer en forholdsmessig andel av de kostnadene som utbyggingen fører med seg. Disse kostnadene kan være knyttet til: - Utvidelse av det offentlige veinettet, herunder gang- og sykkelbaner, fortau, gatelys m.m. - Etablering av offentlige friområder - Ledninger for vann og avløp, og annen teknisk infrastruktur Utbyggingsavtaler kan for øvrig regulere: - Forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av et planvedtak - Antallet boliger og største og minste boligstørrelse i et område - Krav om universell utforming, eller andre saklige krav til utforming der det er hensiktsmessig - At kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene - Organisering av velforeninger og lignende for privat drift og vedlikehold - Utbyggingstakt og rekkefølge - Overdragelse, kjøp og makeskifte av grunnareal Ordførerens underskrift 12