TEMAHEFTE NY ORDNING FOR MILITÆRT V ER R A SV R O IF PERSONELL EG D 1
Forord «Befalsordningen er vår yrkesgruppe sin kontrakt med Stortinget, den gir grunnlag for å utøve vårt virke for nasjonen og den er avgjørende for å balansere rettigheter og plikter. Vi mener at dette grunnlaget må videreføres og stå fram som bærebjelken i en ny og modernisert befalsordning.» Dette sitatet er tatt fra min spalte i Offisersbladet nr. 7/2014. Dette understreker hvorfor BFO bruker mye kraft og energi for å skape en best mulig ordning for fremtiden. Dette temaheftet er et eksempel på dette. Hensikten med det heftet du nå leser er tredelt; (I) å skape en forståelse for hvorfor det er et behov for endring av dagens ordning og forvaltningspraksis, (II) gi en tilstrekkelig kunnskap om utviklingsprosessen av den foreslåtte ordningen og (III) gi deg kunnskap om hva BFO mener om det nye forslaget og hva som bør bli bedre. BFO stiller seg bak behovet for en ny ordning som regulerer arbeidsforholdet mellom de militært ansatte og Forsvaret. Vi ønsker innføringen av OR og OF i strukturen og mener dette er et viktig og riktig skritt i retning av et moderne og kompetent forsvar for fremtiden. Men samtidig vil vi at dette skal være en helhetlig ordning som innebærer mer enn en endring av distinksjoner og navn på grader. Det må være mye mer. Dette temaheftet vil gi deg bedre kunnskap om vårt standpunkt, god lesning! Oslo 19.1.2015 Jens B Jahren Leder BFO 2
Du forsvarer landet. VI FORSVARER DEG. 3
Innledning Allerede i 2008 distribuerte BFO et temahefte med tittelen «BFOs forslag til ny befalsordning». Bakgrunnen den gang var en avdelingsbefalsordning som ikke fungerte, utfordringer med å rekruttere og beholde personellet, sammen med behovet for å skape en ny ordning som gjenspeilte det nye forsvarets behov for fleksibilitet, reaksjonsevne og kompetanse. Man kan vel hevde at vi var noe forut for vår tid timingen kunne vært bedre. Siden den gang har vi jobbet hardt for å forsvare innholdet, prinsippene og innretningen i arbeidet med endringer av befalsordningen slik vi kjenner den, til det som nå er foreslått i den «Ny militær ordning». BFO har hele tiden vært tydelige på behovet for modernisering, slik vi hevdet i 2008: Behovene er endret, forsvarets innretning har utviklet seg og endringene som ble gjort i 2005 har ikke gitt den ønskede effekten. Målsettingen med innføringen av avdelingsbefal er ikke nådd. Her kan særlig nevnes for lav ståtid, manglende utdanningsordning og karriereutvikling samt manglende ordninger for å ivareta overgang til karriere nummer to. Disse momentene var tydelige premisser for ordningen slik Stortinget vedtok den. Når disse da ikke er implementert fullt ut er det ingen overraskelse at målsettingene ikke nås. behov for og krav til kompetanse, og at personellsammensetningen reflekterer dette. BFO har i disse årene balansert mellom å ivareta medlemmenes behov, plikter og rettigheter på den ene siden med Forsvarets behov for en moderne ordning som er i takt med organisasjonens behov for fleksibilitet, en kompetansebeholdning i balanse og effektiv ressursutnyttelse på den andre. Imidlertid skal det ikke herske tvil om at medlemmenes rettigheter er det viktigste! Du forsvarer landet. VI FORSVARER DEG! Siden 2008 er vi i ennå større grad blitt avhengig av å kunne operere sammen med våre allierte, både i forhold til våre nasjonale oppgaver og i operasjoner utenfor landets grenser. Skillet mellom nasjonalt forsvar og internasjonale operasjoner synes å bli mindre og mindre fremtredende, man kan vel si at de siste årene har internasjonal tjeneste så å si vært en del av det normale tjenestemønsteret. Vi tror at den fremtidige omstillingen av Forsvaret også vil dreie seg om en reduksjon av antallet yrkesoffiserer til fordel for flere spesialister som tilhører fremtidens OR-system. Dette er en uunngåelig utvikling da økte budsjettrammer synes fjernt og mulighetene til å øke antall ansatte vil være meget begrenset. Ergo må man omfordele innenfor den ramme man allerede har. BFO mener imidlertid at endringene må være styrt og basert på forutgående kompetanseanalyser. Andelen sivilt ansatte er også en del av bildet, og der andre ønsker en økning i antallet er BFOs vurdering at dette antallet ikke kan økes uten at det har operative konsekvenser. Dagens komplekse operasjonsmønster setter stadig større krav til kompetanse, og BFO forutsetter derfor at personellstrukturen fastsettes ut fra organisasjonens 4
Befalsordningen et historisk tilbakeblikk Befalsordningen har en lang historikk. Allerede i 1957 vedtok Stortinget «Det utvidete beordringssystem», der avansement og tjenesteplaner stod i fokus. Den første helhetlige Befalsordning, som regulerte avansement og tjeneste, alders- og avgangsbestemmelser for befal, ble vedtatt av Stortinget 3. desember 1965 med virkning fra 1. desember 1966. Elementer av Befalsordningen, i hovedsak avansementsreglene, ble gjennom 1970-tallet justert en rekke ganger. Den største endringen i perioden var bortfallet av underoffiserskorpset, hvor alt befal ble samlet under «enhetsbefalet». Denne overgangen ble på folkemunne omtalt som «Stjernenatten». Det var først tidlig på 1980-tallet at det ble iverksatt en helhetlig revisjon. «Den reviderte Befalsordningen» ble iverksatt i 1984. Imidlertid var det allerede i begynnelsen av 1990-tallet behov for en ny revisjon, og «Den nye Befalsordningen» (BO-95) ble iverksatt i 1995. Den var basert på elementene fra tidligere befalsordninger; videreføring av avansement-, disponerings- og utdanningsordningen, men tilpasset datidens behov. BO-95 er utgangspunktet for dagens Befalsordning, men også her er avansements-, disponerings- og utdanningsordningen endret en rekke ganger for å tilpasse seg Forsvarets endrede behov. De største endringene i BO-95 kom i forbindelse med St.prp. 42 (2003-04) og implementering av «Lov om personell i Forsvaret» 1. januar 2005. De viktigste endringene var: Innføring av avdelingsbefal som en ny kategori befal, innenfor gradsnivåene sersjant/kvartermester-løytnant og aldersgrense 35 år. Normalavansementet ble fjernet, og alle avansement utover sjt/kvm skjer etter søknad og konkurranse. Dette er igjen endret, slik at det i dag er normalopprykk til og med løytnant etter fastsatt tid i grad. Todelingen av Disponeringsordningen ble fjernet (beordringssystemet), og alt befal ble underlagt et søknadssystem. Rett og plikt til yrkestilsetting etter krigsskole ble fjernet, men senere gjeninnført etter krav fra BFO. Yrkesoffiserenes utvidete stillingsvern ble fjernet, senere gjeninnført for de som var tilsatt før 1. januar 2005 etter et forlik mellom BFO/NOF og FD. Det ble gjort en rekke endringer i Utdanningsordningen for å tilpasse dette til det sivile utdanningssystemet. Grunnleggende offisersutdanning (krigsskole) ble etablert på Bachelornivå og videregående offisersutdanning på Masternivå. Beordringsplikt til internasjonale operasjoner ble innført for alt befal. Også det ovenstående er i ettertid endret en rekke ganger, samtidig som Befalsordningen ikke er helhetlig beskrevet siden 1995. Det er derfor svært vanskelig å ha oversikt over hva som faktisk er gjeldende Befalsordning. Imidlertid er vi klare på at mye av det som fungerer bra i dagens ordning må videreføres inn i den moderniserte og ajourførte Militærordningen. Det er en lang historisk sammenheng mellom de ulike revisjonene tilbake til 1966, og vi mener det er avgjørende at historikken ivaretas, og at erfaringene med tidligere befalsordninger tillegges nødvendig vekt. Det udekkede behovet for en ny helhetlig beskrivelse må også ses sammen med de utfordringene man har med dagens ordning for avdelingsbefal og vervede. Disse er godt dokumenterte gjennom flere utredninger, men er fortsatt ikke korrigerte. Hovedfunnene er gjengitt i neste kapitel. Det er først når denne helheten blir dekket at man vil sikre at både Forsvarets og befalets interesser og behov blir ivaretatt. 5
Status og utfordringsbildet med avdelingsbefalsordningen Intensjonen med avdelingsbefalsordningen, slik den ble formulert i St.prp. nr. 42 (2003 2004), var at den skulle være «et sentralt virkemiddel for å skape en bedre og mer bærekraftig balanse i aldersstrukturen i Forsvaret». I tillegg skulle den tilføre Forsvaret spesialisert kompetanse, erfaring og kontinuitet på lavere nivå i organisasjonen. Flere evalueringer av avdelingsbefalsordningen har konkludert med at tilfeldig avgang og lav gjennomsnittsalder er en utfordring da befalet slutter langt tidligere enn forventet. Dette betyr at man ikke møter Forsvarets behov for spesialisert kompetanse i tilstrekkelig grad. Evalueringene konkluderte videre med at det er utfordringer knyttet til tilsettingsforhold - som aldersgrense, lønn og bonus, kompetanseheving- og karriereplaner, og til synlighet og anerkjennelse. For å kunne korrigere dette ble følgende tiltak beskrevet som essensielle i St. Prop. 73S (2011-2012); Karriere- og kompetanseutvikling må henge sammen og tillegges vekt gjennom hele avdelingsbefalskarrieren. Fortsatt vekt på utdanning, annen kompetanseheving og bonusanvendelse som skal stimulere til fortsatt tjeneste og samtidig bidra til å kvalifisere for annen karriere etter endt tilsettingsforhold. For å tilføre Forsvaret spesialisert kompetanse, erfaring og kontinuitet, skal yrkestilsetting av avdelingsbefal etter Forsvarets behov videreføres med mindre justeringer av seleksjonssystemet og tidspunktet for yrkestilsetting enn i dag. Øke forutsigbarheten gjennom etablerte karriere- og tjenesteplaner som er tilpasset en horisontal karriere. En mer fleksibel bruk av tidsbegrensninger i stilling for å redusere unødvendig rotasjon i funksjoner der det er stort behov for kontinuitet. Etablere lønn- og incentivsystemer som også belønner horisontale karriereløp og underbygger ønske om økt ståtid i stilling. Den økte kompleksiteten i innsatsforsvarets oppgaveportefølje medfører et større behov for teknisk og annen spesialisert kompetanse, og for kontinuitet i spesialistfunksjoner. St. Prop. 73S beskrev her at det må utvikles et bærekraftig konsept for ivaretakelse av spesialistkompetanse og for å legge til rette for karriereløp som sikrer både avdelingsbefalets og Forsvarets behov på en god måte. Dette bildet dannet bakteppet for den videre prosess som ledet frem til dagens anbefalte løsning til en ny befalsordning en ordning for militært personell. De styrende dokumentene Det er skrevet mye om befalets rettigheter, plikter og personellordninger opp gjennom årene. Dette er redegjort for tidligere. Nå er det særlig to stortingsdokumenter som er vesentlige for å forklare og forstå innretningen på den anbefalte ordningen for militært personell; Proposisjon til Stortinget nr. 73S (2011-2012) «Et forsvar for vår tid» og Melding til Stortinget nr. 14 (2012-2013) «Kompetanse for en ny tid». I tillegg er den faglige anbefaling om «Utredning av personellordninger, herunder befalsordningen» fra høsten 2014 et viktig dokument hvor man skisserer en fremtidig ny personellordning for alle ansatte. Den faglige anbefalingen om personellordninger, herunder befalsordningen, representerer ett av flere tiltak som ble skissert i Stortingsmelding nr. 14. Proposisjon til Stortinget nr. 73S (2011-2012) en oppsummering Det er primært proposisjonens kapitel ni som omtaler temaer som er relevante for ny personellordning. Dette starter med å si at «En av forsvarssektorens viktigste strategiske utfordringer er evnen til å tiltrekke, rekruttere, utvikle, anvende og beholde rett personell med rett kompetanse. Kompetansebegrepet brukes som betegnelse for kunnskap, innsikt, erfaringer, egenskaper, ferdigheter og holdninger som kreves for å løse en oppgave.» Dette, som et utgangspunkt for videre beskrivelse av utfordringsbildet, ble underbygget av en forstudie til Kompetansereforms-arbeidet. Forstudien ble ledet av Forsvarsdepartementet og basert på innhentet informasjon fra omkring 200 informanter i Forsvaret høsten 2011. 6
Prop. 73S binder sammen utfordringene på HR-siden med de mulige konsekvensene det har for den operative evne; «Uten god strategisk kompetansestyring risikerer man eksempelvis at gevinsten av store materiellanskaffelser ikke lar seg realisere fordi Forsvaret ikke har nødvendig kompetanse.» Videre skriver de at «I innsatsforsvaret er det behov for en kvalitativ tilnærming til kompetanse, fremfor invasjonsforsvarets kvantitative forståelse av personellbegrepet. Personell- og kompetanseområdet har ikke vært gjenstand for en helhetlig og systematisk gjennomgang for å tilpasse Forsvaret til de fundamentale organisatoriske og samfunnsmessige endringene som har funnet sted de siste tiårene.» Dette dannet grunnlaget for Forsvarsdepartementets prosjekt «Kompetansereform i forsvarssektoren». Målet for dette arbeidet var å løfte frem mulige løsninger på utfordringene som ble identifisert høsten 2011, og fremme dette for Stortinget gjennom Melding til Stortinget nr. 14 (2012-2013) «Kompetanse for en ny tid». Den politiske forankring ble ansett som vesentlig for å kunne gjennomføre den modernisering og endring man anså som nødvendig. Blant flere sentrale problemstillinger og utfordringer er det særlig fem områder som ble satt i fokus gjennom Stortingsproposisjon 73S. Oppsummert kan de fem områdene beskrives slik: Kompetanseorganisasjon og manglende strategisk kompetansestyring Utvikle og anvende kompetansen Behovsorienterte strukturer, systemer og prosesser Fragmentert ledelse og mangel på strategisk fokus Samhandling med samfunnet for øvrig Utenriks- og forsvarskomiteen (UFK) beskrev sine forventninger og krav til ny personellordning gjennom Innstilling 388S til Stortingsproposisjon 73S. Dette dokumentet reflekterer Stortingets syn og tverrpolitiske enighet, og er således sentralt for den videre Stortingsbehandling av temaet. UFK er enige i situasjonsbeskrivelsen og den beskrevne hovedmålsetning i St. Prop. 73S; å styrke arbeidet med å rekruttere, beholde og videreutvikle både militære og sivile medarbeidere med høy motivasjon og riktig kompetanse, tilpasset Forsvarets behov og oppgaver. Videre uttrykker komiteen «betydelige forventninger» til arbeidet som skal adressere forsvarssektorens kompetanseutfordringer gjennom en kompetansereform, og gir sin tilslutning til de hovedprioriteringer som er beskrevet. Komiteen er tydelig i sin «bestilling» av en helhetlig gjennomgang av dagens befalsordning «inkludert forhold knyttet til utdanning, ansettelse, gradssystem, disponering og lønn for å sikre at befalsordningen er tilpasset Forsvarets og medarbeidernes behov og samfunnet for øvrig, og at dette arbeidet inkluderer en revurdering av dagens ordning for grenaderer.» Disse fem, sammen med den overordnede målsetningen om å bedre forsvarssektorens evne til å rekruttere, beholde og videreutvikle både militære og sivile medarbeidere med høy motivasjon og riktig kompetanse - tilpasset Forsvarets behov og oppgaver, dannet utgangspunktet for Forsvarsdepartementets arbeid gjennom «Kompetansereformen», og som ledet frem til Melding til Stortinget nr. 14 (2012-2013) «Kompetanse for en ny tid». Melding til Stortinget nr. 14 (2012-2013) «Kompetanse for en ny tid». Stortingsmeldingen representerer den politiske plattformen og lokomotivet for en reform som skal endre måten forsvarssektoren rekrutterer, utvikler og anvender kompetanse. Målsetningen, slik den er beskrevet i meldingen, er imidlertid noe annerledes enn hva som var beskrevet St. Prop. 73S og i Innst. 388S. Ordlyden er nå «Målet er at forsvarssektoren også i fremtiden skal levere til sitt samfunnsoppdrag og være en konkurransedyktig arbeidsplass». Samtidig beskrives det andre delmål som skal realiseres: Finne gode mekanismer for å rekruttere medarbeidere fra et bredere segment i samfunnet, sektoren skal preges av større mangfold og økt fleksibilitet, kompetanseflyten mellom forsvarssektoren og resten av samfunnet skal økes, og det skal legges til rette for utvikling av nødvendig dybdekompetanse og spesialisering. Kompetansemeldingen rettet i tillegg søkelyset på mange områder innenfor HR. De vesentligste for utviklingen av en ny ordning for militært ansatte var; Mer fleksibilitet for å gjøre kompetanse tilgjengelig der det er behov. Ledere med personalansvar skal ha en sentral rolle ved disponering av militære og tilsetting av sivile i egen organisasjon. Det skal være kompetanse som avgjør om en sivil eller en militær tilsettes i en stilling, så fremt den militære profesjonskompetanse ikke er 7
avgjørende. Forsvaret har behov for færre generalister og flere spesialister. Normen i Forsvaret er fortsatt tidsbegrensede stillinger og hyppige jobbrotasjoner. En større andel befal må i fremtiden inngå i horisontale karriereløp. Generalister og spesialister må i større grad utfylle hverandre og bidra i en verdikjede for å nå felles mål. Gjennom en større bredde i karriereveier, redusert jobbrotasjon for militært ansatte, horisontal rekruttering og karriereløp også for sivile, skal sektoren møte det økte behovet for dybde- og spesialistkompetanse. Dagens modell møter ikke i tilstrekkelig grad innsatsforsvarets behov for å beholde og utvikle militære fagspesialister. På militær side er det på flere områder i sektoren for høy jobbrotasjon, særlig i spesialistfunksjonene. Argumentasjonen for behov for endring baserer seg på flere faktorer; behov for langsiktighet, håndtere komplekse oppgaver hjemme og ute, videreutvikling av dagens forsvar, kompetanseområde som ikke er tilpasset fremtidens behov, økt konkurranse om kvalifisert personell, en «rivende teknologisk utvikling», behov for økt fleksibilitet. Kapittel 7 i stortingsmeldingen omtaler forsvarssektorens personellordninger. Personellordningene legger rammene for den praktiske forvaltingen og utviklingen av sektorens personell. Stortingsmeldingen beskriver at det er «utfordrende å skille mellom hva som faktisk er konsekvenser av vedtatte ordninger, og hva som er utviklet praksis.» Det ble stilt en rekke overordnede krav som skulle tilfredsstilles, se faktaboks for detaljer. Utdrag fra Melding til Stortinget Nr 14 (2012-2013) «Personellordningene må ivareta behovet for effektiv bevegelse av kompetanse, innad og på tvers av personellkategorier. Videre må fremtidens ordninger møte sektorens behov for spesialistkompetanse og fleksibilitet Arbeidet med befalsordningen skal derfor inkludere en vurdering av hvordan man enten kan videreutvikle gjeldende befalsordning med yrkesbefal, avdelingsbefal og kontraktsbefal, eller alternativt velge en modell med et spesialistkorps, som også inkluderer vervede mannskaper. I denne forbindelse er det også grunnlag for å vurdere yrkesbefals særaldersgrense på 60 år. Vurderingen må ses i sammenheng med ordninger som sikrer aldersmessig balanse og spesialisert kompetanse. Den må også sees i lys av demografi, forventet lengre levealder og øvrige særaldersgrenser i samfunnet.» Kapittel 7.3.1 ga en mer spisset beskrivelse av dette; Ordningene må Legge til rette for helhetlig styring og fleksibel anvendelse av kompetansebeholdningen i hele sektoren. Legge til rette for å tiltrekke, rekruttere og utnytte et mangfold samt toveis kompetanseflyt mot resten av samfunnet, både gjennom nyrekruttering og re-rekruttering inn på midlere og høyere nivåer i organisasjonen. Legge til rette for behovsrettet kompetanseutvikling. I sum å ivareta behovet for å beholde personell. Være fleksible nok til å sikre en balansert personellstruktur over tid. Legge grunnlaget for en mer effektiv ressursutnyttelse totalt sett. Den overordnede beskrivelsen, sammen med de seks punktene over, ble satt sammen med et sett av utfordringer som ble ansett å være de mest fremtredende; Beholde og utvikle militære fagspesialister. Jobbrotasjon og kontinuitet. Standardiserte kriterier tar ikke tilstrekkelig hensyn til realkompetanse. Kompetanseutvikling. Balansere kompetansebeholdningen over tid. Lønnsstruktur. I den videre drøfting av alternative muligheter, ble det løselig beskrevet tre modeller; «én modell er dagens modell med tilhørende praksis, en annen modell legger til grunn etablering av et eget spesialistkorps, og en tredje modell er en videreutvikling av dagens modell, både hva angår praksis og endringer i selve ordningen.». Dette var bakgrunnen for oppdraget Forsvarsdepartementet forela Stortinget, hvor man ga lovnad om at «Det vil i løpet av 2013 igangsettes et arbeid med å utrede og fremme forslag til endringer i personellordningene, herunder befalsordningen. Det tas sikte på å ferdigstille en anbefaling i 2014. Arbeidet med befalsordningen skal inkludere både videreutvikling av gjeldende befalsordning, herunder yrkesbefal, avdelingsbefal og kontraktsbefal, og en modell basert på et spesialistkorps, inkludert vervede mannskaper...» 8
Utredning «Personellordningene, herunder befalsordningen» (POBO) Arbeidet med utredningen startet sommeren 2013. Arbeidet har vært styrt av Forsvarsdepartementet, med stor deltakelse fra Forsvaret. Arbeidets målsetning har vært «få en mer helhetlig sammenheng mellom personellordningene. Dette for å legge grunnlaget for mer effektiv bevegelse av kompetanse, innad og på tvers av personellkategoriene». Videre var «Hensynet til å møte sektorens behov for spesialistkompetanse og fleksibilitet førende for arbeidet.» Basert på analysene av de tre skisserte alternativene fra stortingsmeldingen, ble det fremmet en anbefaling høsten 2014. Kulepunktene under reflekterer det som er kommunisert av prosjektet, forsvarets ledelse og andre med innblikk i anbefalingen; Det anbefales å innføre et helhetlig OR-system. Dette vil gjøre det mulig å rendyrke et helhetlig karriereløp som legger til rette for utvikling av spesialistkompetanse med tilpassede systemer for disponering, avansement, utdanning og lønn. Ettersom grenaderer og matroser er en naturlig del av et slikt system, anbefales disse inkludert i befalsordningen slik at det er én ordning som regulerer rammevilkårene for alle militært tilsatte. Dette er et sentralt grep for å harmonisere andre elementer i ordningene og unngå et fortsatt fragmentert rammeverk. Befalsordningen vil endre seg fra en befalsordning til å bli en militær ordning som består av personellkategoriene offiserer (OF 1-9), befal (OR 5-9) samt grenaderer og matroser (OR 2-4). Tilsettingsforholdene harmoniseres slik at alt militært personell kan tilsettes på kort, mellomlang eller lang sikt, og hvor realkompetansen er styrende for lengden på tilsettingsforholdet. Det lange tilsettingsforholdet er fast tilsetting til regulær pensjonsalder, som i dag er 60 år (T60). Det mellomlange tilsettingsforholdet er fast tilsetting til 35 år (T35) med en tilhørende bonusordning, tilsvarende det som gjelder for avdelingsbefal i dag. Offiserer med krigsskole anbefales fortsatt å få tilsetting til 60 år (T60). Dette innebærer at hovedprinsippene i tilsettingsforholdet til avdelingsbefal videreføres. Avdelingsbefal blir erstattet med befal (OR 5-9), og vil ikke lengre være begrenset til et tilsettingsforhold til 35 (38) år. Behovet for å tilsette personell på kontrakter for å dekke Forsvarets tidsbegrensende behov for kompetanse og/eller kompetanse for bestemte oppdrag, herunder internasjonale operasjoner, dekkes gjennom tjenestemannslovens bestemmelser for midlertidig tilsetting. Behovet for avgangsmekanismer ble anbefalt å bli dekket av det mellomlange tilsettingsforholdet (T35). Grunnlagsarbeidet viste at en permanent avgangsmekanisme er nødvendig for sikre en aldersstruktur i balanse. Simuleringene viste også at den anbefalte ordningen gir handlingsrom til å tilsette flere på T35 og T60. Grenaderer og matroser (OR 2-4) vil stå for økningen på T35, mens befal (OR 5-9) vil stå for den største økningen på T60. For å regulere rotasjonen ble det anbefalt en delt disponerings- og avansementsordning. Et beordringssystem med normalavansement til og med OR 6 og OF 2, samt et søknadssystem fra og med OR 7 og OF 3. Det er forventet at dette kan gi bedre mulighet til å styre både den vertikale og horisontale rotasjonen. Normalavansement og beordringssystem kan videre skape grunnlag for ressurseffektivisering. For å balansere arbeidsgivers behov med familiære behov, anbefales det å sette en øvre grense for hvor lenge personellet er på et beordringssystem. Som følge av innføringen av et helhetlig OR-system, anbefales det å innføre en egen utdanningsordning med egne utdanningsnivåer for OR-korpset. Videre anbefales det å justere innholdet i utdanningsordningen for OF. Videregående offisersutdanning (VOU) oppnås gjennom det ettårige akkrediterte stabsstudiet, eller gjennom en kombinasjon av mastergrad (militær eller relevant sivil) og emner fra stabsstudiet. Sivile er den personellkategorien som er bredest representert i hele forsvarssektoren, og derfor også 9
den kategorien hvor det er størst potensielle gevinster ved et sektorsamarbeid. Det er derfor anbefalt en mer helhetlig tilnærming til sivilt personell i hele forsvarssektoren. Det er ikke anbefalt å harmonisere den sivile ordningen mot den militære, da dette vil innebære en særegen ordning for sivile som skiller seg fra resten av offentlig sektor. Gjennom tre dokumenter og tre års arbeid er man nå i ferd med å fremme en anbefaling til Stortinget. Det er denne løsningen som skal gi forsvarssektoren muligheten til å realisere bedringer i rekrutteringen, redusere andelen som slutter og legge opp til en fleksibel og moderne bruk og utvikling av sine ansatte. Etter å ha lest, hørt og diskutert dette med Forsvarets ledelse og Forsvarsdepartementet er det etter BFOs syn fortsatt mye som må gjøres. Vedvarende utfordringer Ny personellordning og befalsordning skal løse de grunnleggende problemene man har erfart gjennom de siste årene med avdelingsbefal og vervede. Dette handler i stor grad om å beholde personellet (øke ståtiden), utvikle og nyttiggjøre seg kompetansen de besitter (utdanning og redusere turnover) og skape forutsigbarhet for den enkelte og fleksibilitet for organisasjonen (karriere- og tjenesteplaner og regulerende avgangsmekanismer). I mindre grad er rekruttering et problem nå, men den skisserte ordning kan ikke ha negativ innvirkning på Forsvarets attraktivitet. Samtidig skal arbeidet munne ut i en modernisert ordning for militært personell som bygger videre på BO-95 med en tydelig beskrevet ordning for tilsetting, utdanning, avansement og disponering. Det retoriske spørsmål er; Er dette tilfelle? BFO savner en rød tråd og sammenheng mellom utfordringene beskrevet i St. Prop. 73S, de funn som ble gjort i forstudien og utdypet i Kompetansemeldingen, i forhold til mange av de faglige anbefalingene i utredningen. Flere anbefalinger oppleves sågar å gå på tvers av tidligere funn og vurderinger. Det kan virke som om en av de største bekymringene som har ligget til grunn for anbefalingen, omhandler behovet for avgangsregulering av de ansatte. Dette har imidlertid ikke vært en identifisert utfordring siden 2000 snarere er dagens «problem» at personellet slutter tidligere enn forventet og ønsket. Dette er et paradoks; men det blir dessverre et vedvarende problem i anbefalingen da aldersgrenser blir foreskrevne løsning. Den største utfordringen med dagens ordning står således fortsatt ved lag; en kunstig satt mellomlang ansettelseshorisont på 35 år. Dersom anbefalingen skal bidra til større forutsigbarhet og kontinuitet i forhold til tilsetting, må personellet i hovedsak bli tilsatt til T-60 ved førstegangs tilsetting eller så tidlig som mulig. Er intensjonen å tilsette alle innen OR på T-35, for deretter å vurdere hvem som kan gis utvidet tilsetting til T-60, videreføres i prinsippet de utfordringene som er erfart gjennom avdelingsbefalsordningen. BFO mener at dette vil gjøre det særdeles vanskelig å lykkes. Det kan være at man får en forbedret turnover for OR 1-4 i forhold til dagens ordning for vervede, men hovedproblemet med dagens ordning videreføres; personellet vil slutte. Innføring av OR har innvirkning på OF; den forskyvning og endring som ligger i anbefalingen er imidlertid ikke tilstrekkelig omtalt. En ting er at BFO opplever at man ikke går langt nok i forhold til å etablere et helhetlig og robust OR-system nå fremstår det som en videreføring av avdelingsbefalsordningen, en annen sak er at man ikke har en god beskrivelse av hva fremtidens OF- system skal dekke i strukturen. Det eneste synlige er at man skal ha færre yrkesoffiserer i fremtiden. Diskusjonen om «hvem gjør hva» blir derfor både tilfeldig og ustrukturert, basert på egen fortolkning. BFO er redd for at dette ikke vil medføre en reell endring, men en videreføring av dagens forvaltning. Svært mange av de utfordringene som har vært adressert i forhold til dagens ordning skyldes først og fremst forvaltningspraksis og ikke rammene som ordningen gir. Dette var også et av de vesentligste funn i forstudien, og Stortingsmeldingen erkjenner også dette. Imidlertid burde anbefalingen etablert tydeligere rammer som skaper mindre rom for fortolkning. Det er stort behov for forvaltningsmessig forenkling og tydeligere styring, noe som vil kreve både en kulturell og mental endring. Anbefalingen gir imidlertid enda større rom for forvaltningsmessig tolkning. Dette er synliggjort gjennom de foreslåtte endringene i disponeringsordningen. BFO er av den oppfatning at dersom ny ordning ikke endrer rammene for forvaltningspraksis så vil ordningen, uavhengig av innretning, være til hinder for en velfungerende modell. Utdanningsordningen er omtalt i stort, med en del endringer som både er positive og til dels negative. 10
BFO etterlyser en kompetanseanalyse som kunne ha definert hva det reelle behovet for kompetanse er på de ulike nivåene i Forsvaret. Dette burde vært en del av forarbeidene da analyse både kunne gitt svar på fordeling mellom OR-OF samt hvilken type utdanningsordning som må etableres for å underbygge fremtidens behov for militær kjernekompetanse. Vi synes det er positivt med et tydelig utdanningssystem for OR, og at det fortsatt anbefales dagens krigsskolestruktur. Imidlertid er BFO av den oppfatning at også OR-utdanning burde gitt studiepoengsuttelling dette ville ha rekrutterings- effekt og sikret kvalitet på instruktørene. at alle kategorier befal og offiserer behandles etter de samme normer og rammer, nærmest uavhengig av tilsettingsmodell. Det uheldige er at det i tillegg ikke er diskutert noen grunnleggende premisser for hvordan den fremtidige lønnsdannelsen skal utvikles. Vi mener at dette kan bli en utfordring med ny modell, der det vil være to kategorier med totalt ulike sett av roller, ansvar, myndighet og utdanningsnivå; alle elementer som er viktige i vurderingen av lønn og tillegg. Vi er lite fornøyde med anbefalt løsning for utdanning på masternivå. Deltidsstudier medfører ekstrabelastning i form av redusert fritid for den enkelte og/ eller økt fravær fra primærfunksjonen. Begge deler er like uheldige, og da er det faktisk å foretrekke at dagens løsning videreføres den gir forutsigbarhet og muligheter for planlegging. Lønn og vilkår er ikke omtalt i stor grad i anbefalingen, men skal løses i et eget prosjekt «Prosjekt Lønn og incentiver» i regi av Forsvarsdepartementet. Dette er et meget viktig tema for BFO. Vi ser i dag 11
BFO mener BFO har gitt mange innspill gjennom de siste årene konstruktive og løsningsorienterte, men også utfordrende, til de ulike prosessene som har resultert til den anbefalingen som er beskrevet over. Det som er beskrevet under er derfor ikke noe nytt, men det representerer en oppsummering av det vi har ment tidligere. BFO er enige i og støtter følgende deler av anbefalingen om fremtidens ordning for militært personell; BFO ønsker ny befalsordning velkommen. BFO fastholder og støtter profesjonstankegangen; dagens befal, offiserer og vervede i samme ordning. Alle kategoriene er en naturlig del av profesjonen, og deres bidrag i innsatsforsvaret tilsier at de bør ivaretas gjennom en felles og helhetlig ordning. BFO støtter at hovedelementene i dagens Befalsordning (Avansements-, disponerings- og utdanningsordning) videreføres, og at ordningen fortsatt skal fastsettes av Stortinget. Etter BFOs oppfatning er behovet for omstilling i forvaltningen langt større enn behovet for en ny befalsordning for å nå målsettingene innen personellområdet, slik disse er beskrevet i kompetansemeldingen. Som tidligere nevnt etterlyser BFO en gjennomgripende kompetanseanalyse som grunnlag for anbefalingen, noe som også er etterlyst i både forstudie, i Kompetansemeldingen og i innstillingen fra Stortinget. Dette er et helt grunnleggende stykke arbeid for å kunne forstå behovet og hvordan dette kan dekkes på en best mulig måte, det være seg økonomisk, forutsigbart, planmessig, strukturelt. For oss er medlemmene satt i sentrum, men vi må se dette i en større sammenheng organisasjonen må være balansert for at våre medlemmer skal kunne få et forutsigbart ansettelsesforhold og motiverende arbeidsoppgaver med tilstrekkelige ramme betingelser. I tillegg til dette er det fire områder som er helt essensielle i den fremtidige ordningen for militært personell. Tilsettingsforholdet BFO mener at alt befal (OF og OR 5-9) skal tilsettes i et livslangt perspektiv (T-60), slik resten av samfunnet tilsettes. Dette framstår som en mer framtidsrettet og robust løsning der de ansatte blir ivaretatt. BFO deler forstudiens oppfatning om at utfordringene først og fremst er knyttet til å rekruttere og beholde personell. Samtidig mener vi at den tilfeldige og naturlige avgangen vil ivareta Forsvarets behov for en hensiktsmessig grads- og aldersstruktur. Vi mener at det skal være arbeidsgiver som må bære konsekvensene ved en tilsetting. Individet har ikke behov for avgangsmekanismer, og i den grad Forsvaret må ha slike mekanismer, mener BFO at disse må gis et livslangt perspektiv (pensjon/tilsvarende) og inneha en fleksibilitet som gir Forsvaret rom for å korrigere eventuelle skjevheter i personellstrukturen. BFO mener at en på ordningsnivå må ta på alvor de erfaringer som er gjort med tidligere modeller, og ta grep som kan møte disse. Livslang tilsetting er et slikt grep. En løsning der en først og fremst baserer seg på forvaltningsmessige endringer for å nå målsettingene, er ikke tilstrekkelig. Når arbeidsgruppen anbefaler å videreføre aldersgrense 35 år for en stor yrkesgruppe, er dette usosialt og en ansvarsfraskrivelse. Samtidig vil utfordringene ved dagens avdelingsbefalsordning i stor grad videreføres. Utdanning for fagmilitær kompetanse Utdanningsordningen må videreutvikles på grunnlag av Forsvarets mål, oppgaver og fremtidige utfordringer. Videre bør det arbeides for en tilpasning til det sivile universitets- og høyskolesystem i form av studiepoeng og nivå - uten å miste kvaliteter i forhold til den militærfaglige profesjonsutdanningen. Antall studiepoeng er ikke beskrevet for de ulike utdanningsnivå, men BFO mener at all utdanning fra og med den grunnleggende befalsutdanning bør gi studiepoeng. Dette er viktig i rekrutteringssammenheng, er i tråd med samfunnsutviklingen og et bidrag for å kunne rekruttere flere kvinner til befalsyrket. BFO støtter videreføring av krigsskolene som den foretrukne og primære utdanningen for rekruttering av offiserer. Dette er viktige institusjoner for kulturog profesjonsbygging. BFO er imidlertid skeptisk til at gjennomgående utdanning skal være det foretrukne for rekruttering til krigsskolene, og anbefaler å videreføre dagens balanse i rekrutteringen. BFO støtter videre å etablere et helhetlig og hensiktsmessig utdanningssystem for OR, og anser dette som en av forutsetningene for å lykkes med å innføre et helhetlig OR system. Etter BFOs oppfatning bør minimum grunnleggende befalsutdanning eller tilsvarende være grunnlaget for tilsetting som OR 5. For stort innslag av personell med kun et kort befalskurs (3 mnd GBK) vil kunne få konsekvenser for profesjonen. BFO er imidlertid svært kritisk til forslaget om å gjøre 12
masterstudiet til deltidsstudier. Det argumenteres for økonomisk gevinst og redusert årsverksforbruk. Imidlertid er resultatet at belastningen i større grad treffer individene og deres hjemmeavdelinger. Deltidsstudier vil for de fleste si at de gjennomfører studiene ved siden av å ivareta sin vanlige jobb. Selv om man får fri til å delta på samlinger, innebærer deltidsstudier en betydelig merbelastning på individet, og vil også påvirke avdelingens kapasitet. Det argumenteres også for at masterstudiene skal være tilgjengelig på et tidligere tidspunkt. Dette er en periode hvor aktuelle offiserer i stor grad bekler operative (leder-) stillinger. BFO mener at konsekvensene for både avdelingen og offiseren vil bli for store med en slik løsning. BFO mener derfor at dagens heltidsstudium videreføres. GBU styrkes og videreføres innenfor rammen av høyt kvalifiserte befalsskoler. Kvaliteten og attraktiviteten for flere vil kunne sikres gjennom å gi studiepoeng i samsvar med det sivile utdanningssystemet. Gjennom GBK- utdanning vil også OR-2-4 kunne avansere videre i OR-søylen, eller kvalifisere seg til opptak ved krigsskolene. Tre års krigsskole skal fortsatt kvalifisere for og være det naturlige valget for yrkestilsetting i Forsvaret. Høyt kvalifiserte forsvarsgrenvise krigsskoler skal sikre god faglig utvikling og rekruttering til offiseryrket. Kombinert med fagrelaterte kurs, samt videre stabs-, forvaltnings- og lederutdanning vil dette sikre en kontinuerlig kompetanseutvikling i tråd med Forsvarets behov. For å sikre forsvarlig forvaltning, må forvaltningsutdanningen på nytt få en naturlig plass i Forsvarets utdanningssystem. Dette må være både i form av linjer i den nivådannende utdanningen og som fagrelaterte kurs av varierende varighet. Den videregående utdanningen for OF må videreføres etter modellen fra de siste år med heltidsstudier over maksimum to år ut over krigsskolenes tilbud. Forsvarets kompetansebehov vil variere over tid, og det er vanskelig å være eksakt i forhold til fremtidens behov. BFO mener at for å kunne ivareta et varierende utdanningsbehov er det avgjørende at Forsvaret selv besitter utdanningskompetanse innen Forsvarets kjernevirksomhet planlegging, ledelse og understøttelse av militære operasjoner. Innenfor disse områdene må Forsvarets skoler være høykvalitetsinstitusjoner. Imidlertid, for fagområder hvor det er hensiktsmessig og kosteffektivt, bør Forsvaret basere seg på å kjøpe utdanning ved sivile universiteter og høyskoler, eventuelt i utlandet. En slik fleksibel utdanningsmodell legger til rette for en kontinuerlig kompetanseutvikling, tilpasset Forsvarets behov og den enkeltes ønsker. BFO vil at den to-årige grunnleggende befalsutdanningen (GBU) med minimum ett skoleår og ett års praksis, fortsatt skal være hovedkilden for rekruttering til videre tjeneste og utdanning i Forsvaret. For å ivareta et betydelig rekrutteringsbehov til OR, må BFO ønsker en videreføring av nivåene i dagens utdanningsordning med mulighet for livslang læring for både OR- og OF- kategorien. Dette vil kreve en utvikling av utdanningsplaner for OR og en revisjon av dagens planverk for OF. Imidlertid må dette være underbygd av en helhetlig kompetanseanalyse som avdekker behovene for kunnskap og hvilket volum man må utdanne hvert år. I dag er det en underproduksjon på flere kategorier. Avansementsordning BFO kan støtte gjeninnføring av et beordringssystem under samme forutsetning som gjaldt i forbindelse med Befalsordningen av 1995 (BO 95), det vil si at befalets særskilte stillingsvern blir gjeninnført. Da det utvidede stillingsvernet ble fjernet i forbindelse med innføringen av Lov om personell i Forsvaret i 2004, ble det konkludert med at man ikke kunne videreføre daværende beordringssystem. Den enkelte skulle ikke kunne bli beordret til en stilling som kunne nedlegges, og for så å risikere å bli sagt opp som overtallig. Etter BFOs oppfatning er ikke forutsetningene endret, og vi krever derfor at utvidet stillingsvern gjeninnføres som grunnlag for beordringssystemet dersom dette blir besluttet innført. 13
Det anbefales å innføre et beordringssystem med tilhørende normalavansement opp til og med henholdsvis OF-2 (kaptein/kapteinløytnant) og OR-6. BFO mener at forslaget fra arbeidsgruppen går for langt og representerer en for omfattende inngripen i balansen mellom individets rettigheter og Forsvarets behov. BFO anbefaler derfor at offiserer går over på søknadssystemet ved avansement til OF-2. dette hensiktsmessig, og vil etter stor sannsynlighet bidra til uønsket turnover. Å være underlagt et beordringssystem og arbeidsgivers beordringsmyndighet hele karrieren frem til 35 år, er neppe forenlig med individets behov for forutsigbarhet og oppleves uholdbart i et familieperspektiv. Dette synes heller ikke å gå i retning av en harmonisering med resten av samfunnet slik forstudien og Kompetansemeldingen etterlyser. BFO mener at normalavansement kun bør benyttes som en sikringsregel, det vil si et avansement man oppnår på et gitt tidspunkt hvis det ikke er oppnådd tidligere. Vi mener prinsipielt at det skal være realkompetansen som styrer opprykket; dersom arbeidsgiver vurderer medarbeideren til å være skikket til å løse oppgavene i stillingen, så skal også vedkommende få graden. Praktiseringen av dagens normalopprykk er kontraproduktivt og bidrar i stor grad til uønsket midlertidighet og rotasjon. Dette vil i større grad være en harmonisering med resten av samfunnet, samtidig som talentene blir ivaretatt. Med en slik tilnærming er det fortsatt arbeidsgiver og organisasjonen som styrer rotasjon og gradsutvikling, og den bør således bli i henhold til Forsvarets behov. Forslag til ny disponeringsordning Etter BFO s oppfatning fungerer ikke dagens disponeringsordning tilfredsstillende, og da spesielt ikke i forhold til de laveste befalsgradene. Tydeligst har dette vært i forhold til avdelingsbefal, hvor gjeldende befalsordning undergraver intensjonen med innføring av avdelingsbefalsordningen. Gjeninnføring av normalavansement, kombinert med at alt befal er søknadsbefal, motvirker intensjonen om økt kontinuitet og kompetanse for avdelingsbefalet, og resulterer i utstrakt bruk av midlertidige disponeringer. Dette forsterkes av at det ikke er etablert hensiktsmessige lønnsrammer som sikrer en akseptabel lønnsutvikling gjennom horisontal karriere. Dette gir en uhensiktsmessig høy turnover og rotasjon, samtidig som et slikt disponeringssystem gir liten forutsigbarhet for denne gruppen, da forpliktende tjenesteplaner i liten grad lar seg realisere. Slik anbefalingen ligger fra arbeidsgruppen vil alt personell som er tilsatt på mellomkort sikt (T-35) i hovedsak være underlagt et beordringssystem hele sin tjenestetid. Etter BFOs oppfatning er ikke BFO anbefaler derfor at den kombinerte disponeringsordningen gjeninnføres, i hovedsak slik vi kjenner den fra BO 95. Et beordringssystem i kombinasjon med normalopprykk som en sikringsregel for gradsnivåene opp til og med OF-1 og OR-6, vil i større grad bidra til kontinuitet ved den enkelte avdeling, samt at den enkelte avdelingssjef får større på- 14
virkning på disponering av egne personellressurser for de laveste befalsgradene i både OF og OR- kategorien. Likeledes vil det bidra til større forutsigbarhet for det enkelte befal ved at det kan utarbeides mer forpliktende karriere- og tjenesteplaner i samråd med lokal avdeling. For at dette skal fungere forutsettes det at det etableres hensiktsmessige lønnsrammer som bidrar til større kontinuitet og forutsigbarhet. Når BFO nå foreslår å gjeninnføre beordringssystemet, følger det naturlig at det spesielle stillingsvernet for befal gjeninnføres også for de som er tilsatt etter 1. januar 2005. Avslutning I starten av dette heftet understrekte vi viktigheten av behovet for en tydelig forankring av en framtidig ordning for militært personell. Dette kan kun skje i Stortinget. Det må være grunnlaget og utgangspunktet. I tillegg mener vi at robusthet i ordningen, forutsigbarhet for individet og at Forsvarets grunnleggende utfordringer med å rekruttere, beholde og videreutvikle de ansatte, må dominere anbefalingen som skal vedtas. Her er det tydelige mangler og utvist liten vilje til å ta erfaringene fra de siste ti årene på alvor. Ved å unnlate å ta disse valgene nå, mener vi at man øker mulighetene for å mislykkes. Dette, sammen med utvikling av et samfunn med sterkere sentralisering, flere som tar høyere utdanning og to- karrierefamilier som det naturlige, setter strenge krav til en robust ordning for befalet som yrkesgruppe. BFO vil bidra til å utvikle og modernisere en ny militær ordning for militært personell, men vi vil samtidig stille krav til innretningen og innholdet. Vi vil fortsette å jobbe for at de som skal være en del av ordningen blir ivaretatt, har vilkår som står seg i forhold det som er krevet, og at rettigheter og plikter er balanserte. 15
Temaheftet i et nøtteskall BFO er enige i og støtter følgende deler av anbefalingen om fremtidens ordning for militært personell; BFO ønsker ny befalsordning velkommen. BFO fastholder og støtter profesjonstankegangen; dagens befal, offiserer og vervede i samme ordning. BFO støtter at hovedelementene i dagens Befalsordning videreføres, og at ordningen fortsatt skal fastsettes av Stortinget. BFO støtter anbefalingen om et tilpasset utdanningstilbud for OR- kategorien. BFO støtter endringen i ansettelsesforholdet for vervede og at de nå kan ha et fast tilsettingsforhold frem til fylte 35 år (T35) og for enkelte til pensjonsalder (T60). BFO støtter å etablere et helhetlig og hensiktsmessig utdanningssystem for OR, og anser dette som en av forutsetningene for å lykkes med å innføre et helhetlig OR system. BFO mener at følgende elementer bør bli tydeliggjort og ført inn i anbefalingen: Behovet for omstilling i forvaltningen er langt større enn behovet for en ny befalsordning for å nå målsettingene innen personellområdet, slik disse er beskrevet i kompetansemeldingen. Det relativt store fokuset på avgangsregulering gjennom alder (T35) må endres til å fokusere på tiltak som kan bidra til å beholde personellet dette er dagens store utfordring Det må være Forsvarets behov for kompetanse, avdekket gjennom gode kompetanseanalyser av de ulike oppgavene og funksjoner, som skal styre hvilken kategori stillingen skal tilhøre. BFO mener at en på ordningsnivå må ta på alvor de erfaringer som er gjort med tidligere modeller, og ta grep som kan møte disse. Tilsetting BFO mener at alt befal (OF og OR 5-9) skal tilsettes i et livslangt perspektiv (T-60), slik resten av samfunnet tilsettes. Individet har ikke behov for avgangsmekanismer, og i den grad Forsvaret ønsker dette må disse gis et livslangt perspektiv (pensjon/tilsvarende). Utdanningsordningen BFO er svært kritisk til forslaget om å gjøre masterstudiet til deltidsstudier da dette betyr en ekstrabelastning for offiseren og dennes avdeling. BFO ønsker at all utdanning skal gi studiepoeng fordi dette vil øke rekruttering og bidra til kvalitetsbevissthet i all utdanning. Avansementsordning BFO mener at forslaget med normalavansement til og med OF-2 og OR-6 går for langt. Disponeringsordningen BFO anbefaler at den kombinerte disponeringsordningen gjeninnføres, i hovedsak slik vi kjenner den fra BO 95. En gjeninnføring av beordringssystemet innebærer at det spesielle stillingsvernet for befal må gjeninnføres også for de som er tilsatt etter 1. januar 2005. VI ER KLARE - ER DU? Våre tillitsvalgte står sammen med deg. Du skal vite at du kan lene deg på oss hvis du skulle møte spørsmål, problemstillinger eller utfordringer der du som enkeltperson føler deg liten. Noen ganger er det kanskje et kjapt spørsmål om lønn, arbeidstid, utdanning eller familie. Andre ganger kan det stå om din fremtid i Forsvaret. Bli klar du også, meld deg inn i dag! www.klartilstrid.no 16