Interreg IIIA 2000-2006 Grenseløst samarbeid

Interreg IIIA 2000-2006 Grenseløst samarbeid En analyse av avsluttede prosjekter med forslag til programendringer Sven Erik Skønberg Steinar Normann Stiftelsen Østfoldforskning OR 06.06 Mai 2006 www.sto.no

Rapportnr: OR 06.06 ISBN 978-82-7520-557-3 ISSN nr: 82-7520-557-3 Rapporttype: Oppdragsrapport Rapporttittel: Interreg IIIA 2000-2006 Grenseløst samarbeid. En analyse av avsluttede prosjekter med forslag til programendringer Forfattere: Sven Erik Skønberg Steinar Normann Prosjektnummer: 211510 Prosjekttittel: Evaluering av Interreg IIIA 2000 2006 Grenseløst samarbeid. Oppdragsgiver: Interreg-sekretariatet Grenseløst samarbeid Oppdragsgivers referanse: Trine Moe Stokstad Sammendrag: Stiftelsen Østfoldforskning har på oppdrag fra Interreg-sekretariatet analysert 44 avsluttede Interreg IIIAprosjekter i Grenseløst Samarbeid. Oppgaven var å vurdere samfunnsmessige virkninger av prosjektene og å foreslå eventuelle programendringer. Interreg-programmet er unikt i forhold til andre satsinger i regionen. Prosjekteiere, prosjektledere og deltagere formidler en entydig oppfatning av at programmet har stor regional betydning. Vi mener imidlertid at den prosjektgjennomgangen vi har foretatt viser at programmet har et større potensiale enn det som i dag hentes ut. Samlet rapporterer prosjektene bl.a. om etablering av 163 nye og 59 bevarte arbeidsplasser og etablering av 48 nye foretak. 950 organisasjoner har deltatt i 93 nye nettverk og 2458 personer har gjennomgått 43 346 timer undervisning på 202 ulike kurs. Basert på disse opplysningene har prosjektene og dermed programmet som helhet gjennomgående høy måloppnåelse. Gjennomgangen vi har foretatt viser imidlertid at det er sannsynlig at resultatene for sentrale indikatorer er overrapportert. Det gjør det vanskelig å avgjøre om prosjekter gir de resultatene som er forventet, og som er rapportert. I rapporten argumenterer vi for at sentrale indikatorer benyttet i rapporteringen er upresist definert og lite egnet i sin utforming i forhold til det de sies å måle. Analysen av prosjektporteføljen er grunnlag for forslag til endringer både på programnivå og på prosjektnivå. På programnivå er målet med de foreslåtte endringene bl.a. å bidra til forankring i regionale strategier for å styrke synergieffekter som kan skapes ved at Interreg blir sett i sammenheng med andre regionale satsinger. På prosjektnivå er målet for endringene bl.a. å øke kvaliteten på prosjektene, og å øke læringseffekten og overføringsverdi. Prosjektarbeidet bør styrkes ved at det utarbeides en prosjekthåndbok og gis tilbud om opplæring av prosjektledere og -medarbeidere. Emneord: Tilgjengelighet: Åpen Antall sider Analyse inkl. bilag: 78 Evaluering Program Denne side: Åpen Innovasjon Denne rapport: Åpen Godkjent Dato: 31.mai.2006 Steinar Normann Prosjektleder Ole Jørgen Hanssen Adm.dir Kopiering kun tillatt med kildehenvising. - 2 -

FORORD På oppdrag fra Interreg-sekretariatet for Østfold/Västra Götaland, har Stiftelsen Østfoldforskning analysert 44 prosjekter som er gjennomført innenfor programmet Grenseløst samarbeid. Oppgaven har vært å se på intenderte samfunnsmessige effekter både samlet og i hver av regionene Østfold og Västra Götaland. Oppdraget omfatter to månedsverk. Dette har begrenset problemstilling og arbeidsmåte. Vi håper derfor at det ved en senere anledning blir anledning til å ta opp tråder vi har måttet slippe samtidig som analysen kan utvides til prosjekter som er i ferd med å avsluttes. I analysen har vi valgt å beholde en del svensk-språklige definisjoner og formuleringer for å unngå problemet med å oversette nøkkelbegreper til norske begreper som ikke er i bruk i programmet. Språket i rapporten har derfor innslag av svorsk som vi håper både svenske og norske lesere bærer over med. Vi vil takke Trine Moe Stokstad og Birgitte Gabrielsen i Interreg sekretariatet, Fylkeskommunen i Østfold, for bistand til å samle inn prosjektrapporter og i utsendelsen av spørreundersøkelsen. Prosjekteiere, prosjektledere og prosjektdeltagere stilte velvillig til intervjuer på svært kort varsel. I Stiftelsen Østfoldforskning har Frode R. Johansen og Siw M. Nordahl bistått i ulike deler av arbeidet. Fredrikstad, mai 2006 STIFTELSEN ØSTFOLDFORSKNING Steinar Normann Prosjektleder Sven Erik Skønberg Seniorforsker - 3 -

INNHOLD FORORD... 3 INNHOLD... 4 SAMMENDRAG... 6 3 MANDAT... 9 4 GRENSELØST SAMARBEID - REGIONEN... 10 5 ANALYSENS FORUTSETNINGER... 11 SENTRALE PROBLEMSTILLINGER I ANALYSEN... 11 GJENNOMFØRINGSMODELL OG FOKUSOMRÅDER... 12 DATAGRUNNLAGET... 12 6 INTEREG IIIA RESSURSER, PRIORITERINGER OG MÅL... 14 EUS FELLESSKAPSINITIATIV SAMARBEID OVER NASJONSGRENSER... 14 INTERREG-PROGRAMMETS ØKONOMISKE RAMMER I ØSTFOLD OG VÄSTRA GÖTALAND... 14 ÅTGJÄRD A1: KUNSKAP OCH KOMPETENSUTVECLING... 19 ÅTGJÄRD A2: UTVECLING AV FÖRETAG OCH FÖRETAGANDE ( ENTREPRENØRSKAP )... 19 ÅTGJÄRD B1: INFRASTRUKTUR OCH KOMMUNIKATIONER... 20 ÅTGJÄRD B2: MILJØ OCH HÄLSA... 20 ÅTGJÄRD B3: KULTUR, REGIONAL IDENTITET OCH ATTRAKSJONSKRAFT... 21 7 VURDERINGSKRITERIER OG INDIKATORER... 22 REGIONALE INNOVASJONSSYSTEMER... 22 PROSJEKTARBEIDSFORMEN... 25 INDIKATORER... 26 Indikatorer på programnivå... 26 Indikatorer på prosjektnivå... 26 Statistiske analyser effektmåling på regionalt nivå... 27 8 PROSJEKTENES SAMFUNNSMESSIGE EFFEKT... 28 Oppgavespesifikke og Interegspesifikke mål... 28 Noen rapporterte resultater (samlet for alle prosjektene)... 29 Utfordringer ved måling av effekt... 29 KOMMENTARER TIL INDIKATORRAPPORTERINGEN... 31 GJENNOMGANG AV ET UTVALG PROSJEKTER... 31 Kriterier for valg av prosjekter... 31 INSATSOMRÅDE A: Näringslivs- och Kompetensutveckling... 32 Åtgjärd A1: Kunnskap och kompetensutveckling... 32 Åtgjärd A2: Utveckling av företag og företagande... 40 INSATSOMRÅDE B: LIVSMILJÖ OCH SAMHÄLLSUTVECKLING... 44 Åtgjärd B1: Infrastruktur och kommunikasjoner... 44 Åtgjärd B2: Miljö och hälsa... 46 Åtgjärd B3: Kultur, regional identitet och attraktionskraft... 49 OPPSUMMERING AV PROSJEKTENES SAMFUNNSMESSIGE EFFEKT... 52-4 -

9 PROSJEKTLEDERNES ERFARINGER OG VURDERINGER... 54 SPØRREUNDERSØKELSE... 54 Prosjektlederens bakgrunn... 54 Motiv for å fremme prosjektsøknaden... 54 Vurdering av forventninger og av oppnådd resultat... 55 Sannsynligheten for gjennomføring av prosjektene uten støtte fra Interreg IIIA... 55 Vurdering av fleksibilitet... 56 Vurdering av samarbeid mellom norske og svenske aktører... 58 Helhetsvurdering og motivasjon... 58 Oppsummering av spørreundersøkelsen... 60 10 ANDRE FUNN, OBSERVASJONER OG KOMMENTARER... 61 PROGRAMMET... 61 PROSJEKTENE... 63 11 FORSLAG TIL ENDRINGER... 67 MULIGE ENDRINGER PÅ PROGRAMNIVÅ... 67 Åtgjärder og regionale strategier... 67 Etisk forankring... 67 Indikatorer... 67 Prosjekter av ulik økonomisk størrelse/kompleksitet... 68 Læringsarenaer... 69 Følge-/etter-evaluering... 69 Interreg-sekretariatet... 70 Prosjekthåndbok... 70 Prosjektbanken... 71 MULIGE ENDRINGER PÅ PROSJEKTNIVÅ... 72 Prosjektbeskrivelsen og søknaden... 72 Mer fokus på prosjektarbeidsformen... 72 Underveisrapportering... 73 Sluttrapportering... 73 VEDLEGG: PROSJEKTLISTE... 74-5 -

SAMMENDRAG Stiftelsen Østfoldforskning har på oppdrag fra Interreg-sekretariatet analysert 45 avsluttede Interregg IIIA-prosjekter i Grenseløst Samarbeid. 1 Oppgaven var å vurdere samfunnsmessige virkninger av prosjektene og å foreslå eventuelle programendringer. Metodiske begrensninger Tids- og økonomiske rammer har begrenset muligheten til å følge opp enkeltprosjekter og innhente tilleggsopplysninger. Rapportene fra prosjektene er derfor det viktigste datagrunnaget for arbeidet. Dette datagrunnlaget er supplert gjennom intervjuer av nøkkelpersoner i sekretariatet og i utvalgte prosjekter. Interreg-programmets betydning Dersom en legger til grunn de økonomiske rammene for Interreg IIIA Grenseløst Samarbeid, bredden i problemstillinger og oppgaver prosjektene adresserer, prosjektenes varighet og det samlede omfanget av arbeidet som legges ned, fremstår Interreg-programmet som unikt i forhold til andre satsinger i regionen. Den informasjonen vi har tilgang til fra prosjekteiere, prosjektledere og fra deltagere formidler en entydig oppfatning av at programmet har stor regional betydning. Vi mener imidlertid at den prosjektgjennomgangen vi har foretatt viser at programmet har et større potensiale enn det som i dag hentes ut av programmet. Effektene av prosjektene Alle prosjektene som er gjennomgått er i utgangspunktet egnet til å oppfylle Interregprogrammets hensikt om et grenseoverskridende samarbeid. Samlet rapporterer prosjektene bl.a. om etablering av 163 nye og 59 bevarte arbeidsplasser og etablering av 48 nye foretak. 950 organisasjoner har deltatt i 93 nye nettverk og 2458 personer har gjennomgått 43 346 timer undervisning på 202 ulike kurs. Basert på disse opplysningene har prosjektene og dermed programmet som helhet gjennomgående høy måloppnåelse. Gjennomgangen vi har foretatt viser imidlertid at det er sannsynlig at resultatene for sentrale indikatorer er overrapportert. Det gjør det vanskelig å avgjøre om prosjekter gir de resultatene som er forventet, og som er rapportert. I rapporten argumenterer vi for at sentrale indikatorer benyttet i rapporteringen er upresist definert og lite egnet i sin utforming i forhold til det de sies å måle, og at indikatorer i for stor grad er aktivitetsorienterte og ikke effekt- og resultatorienterte. Prosjektene Vi legger til grunn at det er god prosjektmetodikk at et prosjekt både under gjennomføringen (underveisrapportering) og ved avsluttet prosjekt (sluttrapport) gir situasjonsbeskrivelser og rapporterer status på en måte som viser hvordan prosjektet arbeider/har arbeidet for å nå 1 I analysen er to av prosjektene slått sammen. - 6 -

prosjektets hoved- og delmål. I prosjektporteføljen finner vi både prosjekter som tilfredsstiller krav til god prosjektmetodikk - og prosjekter som rapporterer på en måte som gjør at det ikke er mulig å identifisere eller forstå prosjektets status og måloppnåelse, hva som er prosjektets unike kvaliteter eller hvordan arbeidet er organisert. Enkelte prosjekter ville etter vår oppfatning vært tjent med en klarer formulering av problemstillinger og en forenkling av struktur bl.a. ved oppdeling i delprosjekter. Det er vanskelig å etablere sammenhenger mellom prosjektenes størrelse (ressursbruk og omfang) og prosjektenes innhold og kvalitet. Programmet har for øvrig heller ikke føringer som knytter kvalitetskrav til størrelsen på midlene som bevilges. Noen av de mest komplekse og ressurskrevende prosjektene rapporterer at begrensningen av prosjektperioden til maksimalt 3 år er et hinder for å hente ut prosjektets potensiale. Det begrunnes med at det er ressurs- og tidkrevende å organisere og bemanne prosjektet og at det derfor tar tid før de resultatskapende aktivitetene kommer i gang. Sluttrapportene Det er et krav at sluttrapportene skal utformes på grunnlag av en etabert mal. Likevel varierer slttrapportene sterkt i utførelse og detaljeringsgrad. Kombinert med de problemene som knytter seg til indikatorsettet som benyttes er det datagrunnlaget vi har tilgang til ikke godt nok til at vi kan gi en vurdering av de samfunnsmesige konsekvensene av prosjektene som vil være faglig forsvarlig. Etter å ha vurdert sluttrapportene etterlyser vi spesielt en tydelig fokus på at rapporteringen må være slik at den kan gi læringseffekt. Vi ser også et behov for at en rapporterer hvordan pengestrømmene går i prosjektet slik at det er mulig å vurdere hva som tilføres regionen i form av direkte kjøp av varer og tjenester. Prosjektlederne En spørreundersøkelse som er gjennomført som del av evalueringsarbeidet viser at prosjektlederne har en sentral rolle i prosjektene. De har ofte selv vært initiativtager til prosjektet de leder, i tillegg til at de ofte også evaluerer og rapporterer prosjektet når det er avsluttet. Finansieringsmuligheten, tilgang til kompetanse og nettverk var de viktigste motivasjonsfaktorene til å søke Interreg om støtte. De fleste prosjektene ville ikke blitt gjennomført uten delfinansiering fra Interreg. Prosjektlederne hadde store forventinger til prosjektene ved oppstart. Etter egen vurdering er forventningene overoppfylt. Samarbeidet over grensen vurderes som helt avgjørende for resultatene som er oppnådd. En relativt stor andel av prosjektlederne mener Interreg som ordning er lite fleksibel og nevner prosedyrer og behandlingstid som hovedårsakene til dette. Interreg-sekretariatet får svært gode tilbakemeldinger på det arbeidet de nedlegger som støttespiller for prosjektene. Helhetsvurderingen av Interreg-ordningen er svært positiv og prosjektlederne er svært motivert for å delta i nye prosjekter. - 7 -

Programmet Nyere innovasjonsteori genererer prosjekter som det i praksis viser seg vanskelig å finansiere ved bruk av etablerte virkemidler. Interreg er en av få finansieringskilder for slike prosjekter. I tillegg disponerer programmet betydelige ressurser. Derfor er programmet viktig. Programmet har potensiale for forbedring. Forslag til endringer Analysen av prosjektporteføljen er grunnlag for forslag til endringer både på programnivå og på prosjektnivå. På programnivå er målet med de foreslåtte endringene bl.a. å bidra til forankring i regionale strategier for å styrke synergieffekter som kan skapes ved at Interreg blir sett i sammenheng med andre regionale satsinger. På prosjektnivå er målet for endringene bl.a. å øke kvaliteten på prosjektene, og å øke læringseffekten. Prosjektarbeidet bør styrkes ved at det utarbeides en prosjekthåndbok og gjennom tilbud om opplæring. - 8 -

3 MANDAT Oppdragsgiver INTERREG IIIA-sekretariatet for Østfold/Västra Götaland ønsket at Stiftelsen Østfoldforskning (STØ) skulle analysere de avsluttede prosjektene for å gi svar på følgende spørsmål: Hva har Østfold og Västra Götaland fått igjen for sin deltagelse i Interreg IIIA? Hvilke effekter kan prosjektenes resultater sies å ha for Østfold-samfunnet og Västra Götalands- regionen? I hvilken grad har prosjektene bidratt til å utvikle regionens organisasjoner? Hvilke erfaringer er viktige for å utvikle programmet videre? Oppdragsgiver ønsket at analysen skulle beskrive resultatene i Østfold og Västra Götaland hver for seg for hvert prosjekt, med en oppsummering av effekter og resultater for hvert fylke/region og en helhetlig vurdering av resultatene for alle prosjektene. Mandatet var basert på en antagelse om at hvert enkelt prosjekt var tilstrekkelig dokumentert gjennom søknader, underveisrapportering og sluttrapporter. Arbeidet med datamaterialet viste imidlertid at det tilgjengelige materialet ikke var tilstrekkelig for formålet. Rapportene varierer i innhold (hva som rapporteres) og kvalitet (hvor presist det rapporteres og hvor sikker en kan være på opplysningene som gis). I tillegg ble det klart at de indikatorene som er formulert som grunnlag for rapporteringen av bruk av IR- og Interreg-midler ikke gir informasjon som er presis nok som grunnlag for analyse av samfunnsmessige effekter. Etter dialog med oppdragsgiver ble det etablert enighet om at tid og ressursrammer satte begrensninger som gjorde det nødvendig å Ta utgangspunkt i intenderte effekter i de prosjektene som er avsluttet og ferdigraportert Legge vekt på tiltak på programnivå som kan sikre tilgang på ønsket/tilstrekkelig informasjon om fremtidige prosjekter og på forbedringsprosesser. Vi er ikke kjent med at det tidligere er gjort forsøk på å vurdere samfunnsmessige effekter av Interreg-prosjekter. Det er derfor ikke overraskende for oss at et slikt første prosjekt som det vi har gjennomført, som naturlig er starten på en mer omfattende og langsiktig læringsprosess, påviser behov for bedre dokumentasjon og mer systematiske og konsistente rutiner for rapportering. - 9 -

4 GRENSELØST SAMARBEID - REGIONEN Programmet omfatter på norsk side av grensen de 8 kommunene Moss, Våler, Rygge, Råde, Sarpsborg, Fredrikstad, Rakkestad og Halden i Østfold fylke. På svensk side av grensen inngår de 13 kommunene Strømstad, Dals-Ed, Bengtsfors, Åmål, Tanum, Munjkedal, Färgelanda, Mellerud, Sotenäs, Lysekil, Uddevalla, Vänersborg og Trollhättan i Västra Götalands län. Det er stor variasjon mellom kommunene, både i befolkningens størrelse, geografiske utstrekning og i næringsgrunnlag. Interreg IIIA skal bidra til at kommunene i regionen styrker konkurransekraften og utvikler gode bo- og livsmiljøer, slik det fremgår av programmets visjon: Genom gränsöverskridande samarbete skapa en attraktiv och konkurrenskraftig region med god livsmiljö och hållbar utveckling, där människors olika behov och utvecklings-möjligheter tillgodoses. Prosjektene som er gjennomført, og som evalueres i denne rapporten, må forstås som konkretiseringen av denne visjonen. - 10 -

5 ANALYSENS FORUTSETNINGER Mandatet reiser et bredt spekter av problemstillinger knyttet til de antatte økonomiske, sosiale, kulturelle m.m. konsekvensen av de 45 prosjektene i Grenseløst Samarbeid. Disse prosjektene skal analyseres individuelt, og samlet. Noen av de grunnleggende teoretiske og metodiske problemene knyttet til en slik evaluering er: Hva hadde skjedd om prosjektene ikke hadde blitt gjennomført? Er målformuleringene operasjonaliserbare, og har målene forskjøvet seg underveis i gjennomføringen av prosjektene? Er det mulig å måle samfunnsmessige effekter i det øyeblikk et prosjekt er avsluttet? Hvor lang tid må det eventuelt gå, etter at et prosjekt er avsluttet, for at det skal være mulig å måle samfunnsmessige effekter? Mange av målene i prosjektene påvirkes av forhold som ligger utenfor prosjektenes direkte kontroll. Eksempler er den generelle konjunkturutviklingen, renteutviklingen, endring i valutakurser, kompetansetiltak som ikke ligger inne i programmet men gjennomføres av andre aktører eller nasjonale initiativ og programmer. Er det mulig, eventuelt hvordan er det mulig, å skille effekter skapt av programmet fra effekter skapt av krefter og forhold som ligger utenfor programmet? Vil bedrifter, institusjoner og organisasjoner som involveres eller berøres av prosjektene faktisk endre adferd som følge av prosjektet? Sentrale problemstillinger i analysen Sentrale problemstillinger i analysen har vært: I hvilken grad samsvarer prosjektenes mål med programmets mål? I hvilken grad er de avsluttede prosjektene innenfor satsingsområdene? Hvilke andre effekter er rapportert eller beskrevet i sluttrapportene? Innebærer faglige vurdering av prosjektene sett i forhold til de ulike fasene med tilhørende utviklingsprosesser som har funnet sted, og hvor langt dette er kommet med hensyn til en planlagt og/eller forventet verdiskapingsprosess og kvaliteten på dette (utviklingstiltak, utdanningstilbud, nye produkter, kunder, markeder, kompetansenivå, etablerte møteplasser, nettverk, nyetableringer, arbeidsplasser m.m. Hvilke effekter kan man forvente av prosjektene i ettertid? Hva kan forventes oppnådd slik prosjektene/tiltakene er lagt opp eller designet. - 11 -

Gjennomføringsmodell og fokusområder Det er utviklet en enkel modell i prosjektet som er lagt til grunn for arbeidet med rapporten. Modellen er illustrert i fig. 1. Fig. 1, Gjennomføringsmodell INTERREG III A Programmets mål og hensikt Gjennomgang av prosjektbeskrivelser og sluttrapporter for prosjektene Kvantitative og kvalitative analyser Effekter i Østfold (hva er tilført?) Effekt i regionen Vurdering av andre effekter som støtter samme mål Effekter i Västra Götaland (hva er tilført?) Datagrunnlaget I arbeidet har vi hatt tilgang til følgende datakilder: Programdokumenter Program för gemenskapsinitiativet Programkomplement Handledning för at driva Interreg-prosjekt Søknader, underveisrapporter og sluttrapporter Sluttrapportene har vært tilgjengelig for de fleste av prosjektene som er evaluert. I tillegg har vi hatt tilgang til søknader og underveisrapporter fra en del av prosjektene. Intervjuer I arbeidet har vi hentet inn tilleggsinformasjon gjennom intervjuer med bl.a prosjekteiere, prosjektledere og lederne for Interreg-sekretariatene i Norge og i Sverige. Intervjuene har dels foregått i egne møter, dels pr. telefon. - 12 -

Spørreundersøkelser (Enquete) For å utvide tilgangen til data er det gjennomført en nettbasert spørreundersøkelse. Den har hatt som mål å kartlegge prosjektledernes oppfatninger, vurderinger og erfaringer fra arbeidet med og i prosjektene. Det er redegjort for undersøkelsen, og for funnene, senere i denne rapporten. Andre evalueringsrapporter fra Interreg-perioden Vi har også benyttet Uppdatering av halvtidsutvärderingen 2 som underlag for analysen. Prosjektbanken På nettsidene til INTERREG IIIA Sverige Norge (http://www.interreg-sverige-norge.com/) er det lagt inn en lenke til en database som inneholder opplysninger om de enkelte prosjektene. Denne databasen har fått navnet prosjektbank. Data fra prosjektbanken er brukt som underlag for deler av rapporten. 2 ARINCO: 2000 CB 16 0 PC 019-13 -

6 INTEREG IIIA RESSURSER, PRIORITERINGER OG MÅL EUs fellesskapsinitiativ samarbeid over nasjonsgrenser INTEREG III A er en del av EUs fellesskapsinitiativ. Fellesskapsinitiativene har som mål å utvikle samarbeid på tvers av nasjonsgrensene i EU-området. I programperioden 2000 2006 er det etablert et program for grenseregionalt samarbeid mellom Sverige og Norge, INTERREG III A. INTERREG III A omfatter fire geografiske delområder. Tabellen nedenfor viser de samlede økonomiske ressursene i de fire regionene. Tabell 1 Innsatsområde A og B, samlet økonomiske ramme 1000 Euro Insatsområde A: Näringslivs- och kompetensutveckling 52 122 Insatsområde B: Livsmiljø och samhällsutveckling 52 059 SUM 1 04 181 Dersom en setter 1 Euro lik NOK 8, er den samlede økonomiske rammen for Insatsområde A og Insatsområde B om lag NOK 833 mill. Interreg-programmets økonomiske rammer i Østfold og Västra Götaland Ett av de fire geografiske områdene i det grenseregionale samarbeidet mellom Sverige og Norge utgjøres av Østfold fylke og Västra Götaland. Programsatsingen i dette geografiske området har fått navnet Grenseløst samarbeid. Programmets visjon er å: Genom gränsöverskridande samarbete skapa en attraktiv och konkurrenskraftig region med god livsmiljö och hållbar utveckling, där människors olika behov och utvecklingsmöjligheter tillgodoses. Programmet har tre innsatsområder: INSATSOMRÅDE A: Näringslivs- och kompetensutveckling INSATSOMRÅDE B: Livsmiljö och samhällsutveckling INSATSOMRÅDE C: Teknisk stöd - 14 -

I den videre analysen skal vi se nærmere på Insatsområde A og Insatsområde B. Innsatsområde C, Teknisk stød, faller utenfor analysen. 3 Dersom en ser på de samlede tilskuddsmidlene fra Interreg er de i perioden 2000-2006 på om lag NOK 140 mill., eller ca. NOK 25 mill. pr. år og anslagsvis NOK 12,5 mill. på h.h.v. norsk og svensk side. For å sette størrelsen på tilskuddsmidlene i perspektiv, er tilskuddet til Innovasjon Norge i Østfold om lag NOK 5 mill. pr år, og fra Kompetanseoffensiven Østfold 2015 om lag NOK 2 mill. pr. år. Tilsvarende programsatsinger eller tall for Västra Götaland er ikke kjent. Løfter man perspektivet opp på nasjonalt nivå, kan det være interessant å sammenlikne med ARENA-programmet, som er et samarbeid mellom Norges Forskningsråd, Innovasjon Norge og SIVA. Innretningen på dette programmet er som nevnt tidligere en operasjonaliseringen av den norske innovasjons- og til dels regionalutviklingspolitikken. ARENA-programmet har en årlig kostnadsramme på ca. NOK 36 mill. pr. år og omfatter ca. 20 større prosjekter nasjonalt. På bakgrunn av dette må Interreg-programmet Grenselöst samarbeid vurderes som et betydelig virkemiddel i regional utviklings- og innovasjonspolitikk. Totale prosjektkostnader 44 prosjekter Grenseløst Samarbeid (GS) 4 Ser vi nærmere på fordelingen mellom de ulike ätgjärdsområdene får vi følgende oppstilling: Åtgjärd A1: Kunnskap- och kompetenceutv. SEK 26,2 mill A2: Företag och företagande SEK 34,7 mill Sum A: SEK 60,9 mill B1: Infrastruktur och kommunikasjon SEK 16,3 mill B2: Miljö och hälsa SEK 20,1 mill B3: Kultur, identitet och attraksjons. SEK 84,0 mill Sum B: SEK 120,4 mill Sum GS: SEK 181,3 mill Av dette er tilskudd fra Interreg IIIA SEK 87 mill. 3 Insatsområde C omfatter finansiering, drift og oppfølging av de andre innsats-områdene i programmet. Innsatsområd C har relevans som støttespiller og kontrollorgan for programmet. Finansieringen av kostnadene av programmet ligger under Innsatsområde C. Innsatsområdet omfatter støttefunksjoner som skal bidra til at programmet gjennomføres med høy kvalitet, bygger på innarbeidede og etablerte grenseregionae kontaktflater, og holder mål mht efektivitet og teknisk standar. Vi håper at analysen av Innsatsområdene A og B har relevans for de prioriteringer som gjøres innenfor Innsatsområde C i tiden frem til programmet er avsluttet. 4 Basert på tilgjengelig tallmateriale/foreløpige tall og beregnet ut fra gjennomsnittlig valutakurs NOK/SEK 2002. - 15 -

Fordelingen av midlene kan betraktes som et uttrykk for prioritering. Om en vekter de ulike åtgjärdene etter tildelte midler, og setter verdien av åtgjärd B1 til 1, vil de ulike åtgjärdene få tildelt følgende verdi: B2: 1,23, A1: 1,61, A2: 2,31 og B3: 5,15. Dersom en kun legger økonomiske kriterier til grunn for vurderingen, kan en med en viss rett si at åtgjärd B3 Kultur, identitet og attraksjonskraft er 5 ganger viktigere enn B1 Infrastruktur og kommunikasjon. Finaniseringen av de enkelte Åtgjärdene fordeler seg på tre kategorier: Offentlig medfinansiering, privat medfinansiering og støtte bevilget gjennom EU. Figurene nedenfor viser fordelingen av finaniseringen av de enkelte åtgjärdene som kakediagrammer: Figur 2 Finansieringsandel A1: Kunnskap och kompetenceutvikling EU 29% Svensk offentlig medfinanisering 23% Svensk privat mefinansiering 5% Norsk offentlig medfinansiering 40% Norsk privat medfinansiering 3% Figur 3 Finansieringsandel A2: Företag och företagande EU 25% Svensk offentlig medfinanisering 20% Svensk privat mefinansiering 11% Norsk offentlig medfinansiering 35% Norsk privat medfinansiering 8% - 16 -

Figur 4 Finansieringsandel B1: Infrastruktur och kommunikasjon EU 32% Svensk offentlig medfinanisering 24% Svensk privat mefinansiering 0% Norsk offentlig medfinansiering 44% Norsk privat medfinansiering 0% Figur 5 Finansieringsandel B2: Miljö och hälsa EU 29% Svensk offentlig medfinanisering 24% Svensk privat mefinansiering 3% Norsk offentlig medfinansiering 42% Norsk privat medfinansiering 2% Figur 6 Finansieringsandel B3: Kultur, identitet och attraksjonskraft EU 29% Svensk offentlig medfinanisering 22% Svensk privat mefinansiering 6% Norsk offentlig medfinansiering 40% Norsk privat medfinansiering 4% Den offentlige medfinansierende er svært mye større en den private. Et av åtgjärdene, B1 infrastruktur og kommunikasjon, har ikke hatt bidrag fra privat sektor verken fra Sverige eller fra Norge. - 17 -

Bevilgningene varierer ikke bare mellom de utlike åtgjärdene, men også mellom prosjektene. Tabellen nedenfor viser at av de prosjektene vi har evaluert, legger 23 av prosjektene beslag på mindre enn SEK 2 mill. De to største prosjektene er svært mye større enn de andre prosjektene i porteføljen, i tillegg til at de har en felles innretning: Integrering av utsatte grupper i arbeidsmarkedet. Disse to prosjektene legger alene beslag på nesten SEK 71 mill. Tabell 2: Prosjekter gruppert etter ressursbruk SEK mill. Antall prosjekter 43 * Under 1 11 1-2 12 2-3 6 3-5 4 5-10 8 14,3 1 56,4 1 * Ett prosjekt under A1 og ett prosjekt under B3 er slått sammen Det atypiske i forhold til de samlede prosjektmidlene blir svært synlig i figuren nedenfor. En enkel regresjonsanalyse viser en kraftig statistisk skjevfordeling ved at de største prosjektene avviker sterkt fra det generelle mønsteret i prosjektporteføljen. Fig. 7 Prosjekter gruppert etter ressursbruk SEK 60 000 000 50 000 000 40 000 000 30 000 000 20 000 000 10 000 000 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 Serie1 G eom. (Serie1) Målene for de enkelte åtgjärdene er nærmere beskrevet i programdokumentene. 5 gjengir vi et konsentrat for de 5 åtgjärdene som er omfattet av rapporten. Nedenfor 5 I det følgende ser vi bort fra åtgjärd A3 Samisk samhällsutvikling (som ikke inngår i porteføljen av prosjekter vi har vurdert) og åtgjärd A4 og B4 Regionöverskridande prosjekt (som vi mangler data for). - 18 -

Åtgjärd A1: Kunskap och kompetensutvecling Bakgrunn Det er behov for å øke kompetansen i en region som generelt har en negativ utvikling. Unge må få bedre muligheter til å utdanne seg, og kvaliteten på utdanningen må løftes. Voksne må få tilgang til nødvendig videre- og etterutdanning. Konkurransekraften til regionen svekkes ytterligere om en ikke lykkes. Hensikt Tiltaksområdet skal bidra til å legge forholdene til rette for livslang læring for det enkelte individet, og for økt velferd, nyskaping og bærekraftig vekst. Mål Et utviklet og ballansert utdanningstilbud Utviklede nettverk og samarbeid mellom utdannings- og forskningsinstitusjoner og næringsliv. Etablerte utdanningstilbud/kurs med grenseoverskridende elementer Institusjonalisert samarbeid som bidrar til at aktørene på begge sider av grensen integreres i felles system Fjerne grensehindringer Aktivitet A1 skal støtte utviklingen av metoder, modeller og samarbeidsstrukturer for kompetanseutvikling tilpasset bedriftenes og den tredje sektorens/den sosiale økonomiens behov. Det skal etableres et nært samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner på begge siden av grensen. Næringsliv, skole og forskning skal samvirke i prosessen. Utdanningstilbudene skal etableres i regionen. Regionens behov skal ligge til grunn for aktiviteten for å skape ballanse mellom tilbud og etterspørsel. Åtgjärd A2: Utvecling av företag och företagande ( entreprenørskap ) Bakgrunn Tradisjonell industri i regionen sliter. Transportkostnadene er høye. Næringslivet i regionen er i endring. Næringslivet må utvikles og entreprenørskap og design fremmes. Nye muligheter finnes i bransjer som kulturindustri og opplevelseindustri, og naturressurser kan tas i bruk på nye måter. Hensikt Tiltaksområdet skal stimulere utviklingen av foretak og et næringslivsmiljø basert på øket kompetanse, samspill og samarbeid. - 19 -

Mål Et utviklet næringsliv og et kreativt næringsmiljø Etablerte samarbeidsstrukturer for foretak, institusjoner og organisasjoner Fjerning av grensehindringer Aktivitet A2 skal fremme satsing på kreative arenaer der foretakene kan treffe hverandre og knytte nye kontakter, stimulere klusterdannelser og stimulere samarbeid mellom små og store foretak. Åtgjärd B1: Infrastruktur och kommunikationer Bakgrunn Fysisk og immateriell kommunikasjon er viktig for regionens utvikling. Transportkorridoren i regionen er tradisjonelt nord-syd, den øst-vestlige kommunikasjonen må styrkes. Det er nødvendig å bygge ut veier og IT for å styrke samhandlingen i regionen, og samhandlingen mellom regionen og omverdenen. Hensikt Prosjektene under B1 skal øke tilgjengeligheten til, og i, regionen. Mål Forbedret infrastruktur over grensen Fjerning av grensehindringer Økt bruk av IT-kommunikasjon over grensen. Aktivitet Infrastrukturen skal forbedres gjennom utbygging av veier og IT. Åtgjärd B2: Miljø och hälsa Bakgrunn Regionen har en storslagen natur som må beskyttes, men også brukes. Naturen er et felles forvaltningsområde som regionen må samarbeide om. Miljøet påvirkes av menneskelige aktiviteter. Det krever felles innsats. Befolkningen i regionen samvirker i felles arbeismarked, er del i et felles bosettingsmønster og norske og svenske innbyggere har ofte slektsbånd over grensen. Samarbeid om sosial- og helsespørsmål kan gi regionen merverdi. - 20 -

Hensikt Utvikle samspill mellom offentlige og private aktører, ideelle organisasjoner og innbyggerne i regionen som fremmer et bærekraftig næringsliv, et bærekraftig samfunn og de enkelte innbyggernes livsmiljø. Mål En bærekraftig utvikling av livsmiljø, samfunn og næringsliv Samarbeid mellom institusjoner som bidrar til systemintegrasjon over grensen Fjerning av grensehindringer. Aktivitet Prosjekter der private og offentlige aktører samspiller for å oppnå målsettingen. Åtgjärd B3: Kultur, regional identitet och attraksjonskraft Bakgrunn Regionen har et mangfold av estetiske kvaliteter, språklige særegenheter, folkebevegelser og felles møteplasser. Mangfoldet har stor verdi både for regionen og den enkelte innbygger. Mangfoldet bidrar til regionens identitet og attraksjonskraft. Hensikt Gjennom folkelig engasjement skal det skapes levende og attraktive lokalsamfunn og et godt grenseregionalt image bygget på tradisjoner i kombinasjon med nytenkning. Mål Attraktive og levende lokalsamfunn Institusjonelt samarbeid som bidrar til systemintegrasjon over grensen Fjerning av grensehindringer Aktivitet Eksempler på aktivitet er initiativ som stimulerer tverrsektorielle, lokale engasjementer basert på lokale ressurser, utvikling av bosetting, næringsliv, omsorg og service med vekt på lokalt perspektiv, initiativ som styrker lokal identitet med mer. - 21 -

7 VURDERINGSKRITERIER OG INDIKATORER Som rammeverk for vurdering av prosjektene er det valgt et metodisk opplegg som består av en kombinasjon av tre tematiske hovedområder: - regionale innovasjonssystemer - prosjektarbeidsformen - indikatorer for måling av effekter og resultater. Regionale innovasjonssystemer Interreg bygger på nyere innovasjonsteori Analysen vi legger til grunn bygger på nyere innovasjonsteori og som både Interregprogrammet og i store drag den europeiske innovasjonspolitikken er tuftet på (Lisboakonferansen 2000). Viktige elementer i denne teorien er bl.a.: Vektlegging av relasjoner kontra transaksjoner Sterkt fokus på samarbeid og samhandling Kunnskapsutvikling og kunnskapsdeling Involvering av FoU- og UoH-miljøer Nettverksbaserte verdiskapingsprosesser Fokus på regionale næringsmiljøer og naturgitte forutsetninger Økt ressursbruk på informasjon og kommunikasjon Økt betydning av (visjonær) ledelse. Innovasjon i regionale næringsmiljøer et faglig rammeverk Innledningsvis presenteres et teoretisk og empirisk fundament som omhandler innovasjon i regionale næringsmiljøer. Dette er bl.a. basert på det norske ARENA-programmets faglige og strategiske fokus - innovasjon i nettverk og klyngeutvikling som vi mener er relevant i forhold til de utfordringer og problemstillinger Interreg omfatter. ARENA-programmet er et samarbeidsprosjekt mellom Innovasjon Norge, Norges Forskningsråd og SIVA. På mange måter er ARENA-programmet operasjonaliseringen av den norske innovasjons- og (til dels) regional-utviklingspolitikken. Også i Sverige arbeider man etter de samme hovedretningslinjene. Interreg-programmet bygger på det samme fundamentet. Dette er viktig som bakteppe og danner samtidig grunnlag for kvalitative - 22 -

vurderingskriterier av prosjektene og av hvordan programmets retningslinjer og føringer håndteres og tolkes. Viktige elementer i denne politikken er basert på at vekst- og utviklingspotensialet i de industrialiserte økonomiene i økende grad blir bestemt av evnen til innovasjon. Innovasjon er en dynamisk og interaktiv prosess som foregår så vel innenfor foretak som mellom foretak og deres omgivelser. De samme mekanismene er kjent fra entreprenørielle problemstillinger og er et typisk kjennetegn på måten foretak som er i en etableringsfase fungerer på. Forskning og utvikling er en viktig drivkraft for innovasjoner, men i økende grad må innovasjonsprosesser forstås som resultater av samarbeid mellom foretaket og andre foretak, kunder, leverandører, kompetansemiljøer og andre. Dette er interaktive prosesser der læring ikke er et resultat av en ren overføring av teknologi og kompetanse fra en part til en annen (transaksjoner), men der alle partene høster ny innsikt gjennom prosessen (relasjoner). Et fokus er innovasjonsdrevet nyskaping der innovasjon kan forstås som produkt- og prosessutvikling. FoU-basert endring, ny utnyttelse av råvarer, nye former for organisering eller samhandling/samspill og åpning av nye markeder. Innovasjon innebærer utvikling og kommersialisering/implementering av endringene. Det er også vanlig å snakke om nettverksbasert innovasjon, som kan defineres som innovasjonsprosesser basert på interaktivt og systematisk samarbeid mellom foretaket og eksterne aktører. Regionale næringsmiljøer I en globalisert økonomi vil utvikling av konkurransefortrinn i betydelig grad bli bestemt av regioners spesifikke ressurser og betingelser for å understøtte innovasjonsprosesser. Vi mener dette samsvarer med Interreg-programmets overordnede mål og visjon om å bidra til å utveckla en attraktiv region med god livsmiljö og hållbar utveckling. Slike regionale fortrinn er basert på konsentrasjoner av spesialisert kompetanse, konkurrenter, krevende kunder, relaterte bransjer, spesialiserte tjenesteprodusenter m.m. Dette er fortrinn som i stor grad er avhengig av at det innenfor et geografisk område er en relativ konsentrasjon av næringsaktører som muliggjør dialog og samarbeid. For at slike konsentrasjoner skal utløse samarbeid må det imidlertid også være til stede en regional kultur og infrastruktur som stimulerer til samarbeid. Uten at dette eksplisitt er beskrevet i programdokumentene til Interreg, kan man ut fra programdokumentene konkludere med at det nettopp er dette som det er programmets hensikt å stimulere. Et systembasert samspill mellom aktører Med utgangspunkt i en regional konsentrasjon av næringsaktører og relaterte FoU-/UoH- og kompetanseaktører, kan det være grunnlag for å utvikle et mer systematisk samarbeid mellom foretak, og mellom foretak, FoU-/UoH-aktører og offentlige myndigheter. Et slikt planlagt og systematisk samarbeid om utviklingsprosesser kan karakteriseres som et regionalt innovasjonssystem. I dette ligger et ytterligere fokus fra foretakenes side på systematisk innovasjonsvirksomhet basert på et godt utviklet samarbeid med eksterne aktører med komplementære ressurser. Et innovasjonssystem forutsetter også at det er etablert regionale kunnskapsutviklings- og formidlingsinstitusjoner som er innrettet mot å bistå det regionale næringslivet. - 23 -

Aktørene i innovasjonssystemet Foretak Det er gjennom foretakene at den innovasjonsbaserte verdiskapingen vil kunne realiseres og foretakene er følgelig den viktigste aktøren. Med foretak mener vi alle kommersielle produsenter av varer og tjenester innenfor verdikjeden og relaterte næringer. Det er ingen størrelsesmessige eller andre begrensninger. Foretakenes motivasjon og medvirkning skal være drivkraften i utviklingsprosessene. I Interreg-sammenheng er særlig kommunene sentrale aktører. Kommunenes rolle er primært som tilretteleggere for utvikling, men vil i noen sammenhenger også kunne være foretaket, dvs. den organisatoriske enheten som for eksempel skal levere forbedrede, eller nye, tjenester. Kunnskapsaktører Dette omfatter FoU- og utdanningsinstitusjoner som i hovedsak eller for en stor del er basert på offentlig finansiering. (Kommersielle kunnskapsaktører inngår i foretaksgruppen). Også institusjoner innrettet mot kunnskapsformidling inngår i denne gruppen. Institusjoner lokalisert innenfor den aktuelle regionen er den viktigste grupperingen, men også kunnskapsinstitusjoner utenfor regionen vil være naturlige samarbeidspartnere. Offentlige aktører og finansieringsinstitusjoner Dette omfatter alle offentlige myndigheter som har betydning for rammevilkår og infrastruktur for næringslivet og for konkrete finansierings- og støtteordninger. Sentrale aktører vil være: Fylkeskommunene som ansvarlig for helhetlige regionale utviklingsprogrammer Kommunale eller interkommunale utviklingsselskaper Statlige eller fylkeskommunale sektormyndigheter Regionale virkemiddelaktører Regionale investorer/såkornfond og lignende Regional kapasitet for innovasjon betinget av regionens ressurser (human, sosial og kulturell kapital), institusjoner (med betydning for kunnskapsutvikling, innovasjon og samarbeid) og bebygde fysiske ressurser. Spesifikke egenskaper ved det etablerte næringslivet er ett sentralt element og evnen til å utvikle kompetanse- og innovasjonsgivende nettverk og samarbeid internt og eksternt i forhold til regionen et annet viktig element. Kunnskapen om, og tilgangen til, kvantitative data for nye næringer er relativt sparsommelige; dette gjelder også for kultur og reiselivsbasert næringsutvikling. Ved fremveksten av nye næringer og bransjer er det derfor både naturlig og nødvendig å ta utgangspunkt i foretaksnivået og enkeltpersoner knyttet til disse, for å kunne identifisere potensielle vekstmekanismer. Foretaksnivå Når man skal gjøre nærmere vurderinger av enkeltmiljøers, bransjer og næringers utviklings-, innovasjons- og vekstevne, kan man benytte flere metodiske tilnærminger. Metodene er ressurskrevende fordi de både er kvantitative og kvalitative i sin karakter og krever bl.a. både strukturelle næringsdata og dybdeintervjuer av aktører og interessenter. - 24 -

Prosjektarbeidsformen Hva kjennetegner gode prosjekter? Et annet viktig forhold som rammeverk for analyse av prosjektene er god og anerkjent prosjektmetodikk. Som en grunnleggende forutsetning for håndtering av Interreg-prosjektene som i de fleste tilfellene må kunne karakteriseres som komplekse og krevende er evne til planlegging, organisering og gjennomføring av prosjektene viktig. Uten å gå for langt i denne sammenhengen nevnes følgende sentrale elementer: Faseinndelte prosjekter (forstudie, forprosjekt, hovedprosjekt) Løpende oppdaterte prosjektplaner med korrigering av innhold God dokumentert bakgrunn og godt dokumenterte problemstillinger Målsettinger (resultat- og effektmål) Aktivitetsbeskrivelse Organisering - vise reelt eierskap og styrings-/beslutningsstruktur - aktører, roller og ansvar Budsjett knyttet til operasjonaliserte aktiviteter Fremdriftsplan med milepæler Kostnadsoppfølging og sluttrapportering Kompetent prosjekt-/prosessledelse med løpende informasjon og dokumentasjon til involverte og interessenter. Avhengig av prosjektets utfordringer er det viktig å planlegge prosjektet i forhold til om det er et organisasjonsutviklingsprosjekt, produktutviklingsprosjekt, infrastrukturprosjekt etc. og bemanne prosjektet med nødvendig kompetanse deretter. Dette innebærer ofte at aktørbildet endrer seg underveis, avhengig om man er i analysefasen, utviklingsfasen eller implementeringsfasen i innovasjonsprosessene. En hovedutfordring i prosjektarbeid er utforming av gode målsettinger. Et vanlig skille er mellom effekt- og resultatmål. I Interreg-sammenheng ser det ut til at målsetting kan sidestilles med begrepet indikator Arbeidet med indikatorutforming, både på program- og prosjektnivå, vil derfor møte samme type utfordringer. - 25 -

Indikatorer EU-Kommisjonen har etablert et sett indikatorer for måling av programmets aktiviteter, resultater og effekter. Disse indikatorene skal dels anvendes på programnivå, dels på prosjektnivå. 6 Indikatorer på programnivå I programområdet Interreg IIIA er det etablert interne kriterier for måling av effekter av prosjektene som gjennomføres. 7 Faglig nevnes behovet for kvantitative og kvalitative analyser. Den samfunnsmessige effekten skal analyseres som: Direkte effekter. Disse effektene er ikke presisert. Samfunnsmessige effekter. Disse er presisert til prosjektenes konsekvenser for befolkning, urbanisering, utdanning, arbeidsmarked, næringsliv og kommunikasjon. For å skaffe data til denne analysen er det lagt inn krav til de enkelte prosjektene om at de skal rapportere det som kalles base-line data. I tillegg forutsettes det at en kan gjennomføre analyser ved å dra veksler på generell statistikk fra de nasjonale statistikkbyråene i Norge og i Sverige (SSB og SCB). Indikatorer på prosjektnivå De enkelte prosjektene er pålagt å rapportere resultater knyttet til et sett av indikatorer. De fleste av disse er obligatoriske, men hvilke dette er, er ikke nærmere angitt. Det skilles mellom: Generell indikatorer, som er forankret i programmets overordnede mål og er felles for delområdene A og B, for eksempel fjernede grensehindre antall nettverk antall arbeidsplasser Spesielle indikatorer, som er tilpasset det enkelte prosjekt eller grupper av prosjekter, for eksempel kompetanseutviklingstimer helseforbedring attraksjonskraft 6 Program för gemenskapsinitiativet INTERREG IIIA SVERIGE - NORGE 2000 2006, godkjent av EU- Kommisjonen 2001-09-12. 7 Se Interreg IIIA, Sverige Norge. Versjon 2004-05-09 kap. 6.1.3, s.25 ff., og Interreg IIIA Sverige Norge 2000 2006, Program för gemenskapsinitiativet, kap. 7, s.88 ff. - 26 -

Det er verdt å merke seg at i følge retninglinjene i programdokumentene er det opp til prosjektene å definere hvilke indikatorer (mål) som er hensiktsmessige og meningsfulle. Det enkelte prosjekt kan derfor selv definere spesielle indikatorer med utgansgpunkt i prosjektets spesifikke problemstillinger. Vi vil komme nærmere tilbake til indikatorproblematikk i det etterfølgende. Statistiske analyser effektmåling på regionalt nivå Det er fra flere hold argumentert for at den samlede effekten av prosjektene som er gjennomført som del av Interreg IIIA, Grenseløs Samarbeid, må være så stor at det må være mulig å måle effekten av prosjektene ved å se på endringer over tid slik de dokumenteres i offentlig statistikk. Det er vanskelig å isolere effekter av Interreg-prosjektene (endogene faktorer) fra effekter skapt av faktorer som ikke kan knyttes til prosjektene (eksogene faktorer). Slike faktorer er bl.a effekter av den generelle næringspolitikken eller arbeidsmarkedspolitikken i Sverige og Norge, endringer i rentenivå, endringer i valutakurser. Når demografi, økonomiske fohold, befolkningens verdisystem, preferanser og samhandlingsmønstre endres, kan grunnene både være sammensatte og vanskelig å dokumentere. Utfordringen forsterkes ytterligere ved at det er en utfordring å bygge opp komparativ statistikk for grenseregionen som et hele. Kriteriene for å registrere data - for sentrale og tilsynelatende tilsynelatende sammenfallende kategorier - synes å være forskjellige i Norge og i Sverige. Erfaringen er at når slike forskjeller i kriterier dokumenteres, kan det være vanskelig å få gjennomslag i de to nasjonale statistiske byråene (SSB og SCB) for at kriteriene bør endres slik at de blir konsistente, eller å få gjort nødvendige tilpasninger av datamaterialet slik at det skapes et grunnlag for komparative studier. Ulikheter i oppbyggingen av nasjonal statistikk i Sverige og i Norge kan være et sentralt grensehinder som bør bygges ned. Erfaringer gjennom de siste år tilsier at dette hinderet ikke kan håndteres innenfor tradisjonelle prosjektrammer, men må håndteres på politisk nivå. - 27 -

8 PROSJEKTENES SAMFUNNSMESSIGE EFFEKT Oppgavespesifikke og Interegspesifikke mål Prosjektene i porteføljen deler, ikke overraskende, de mål og rammebetingelsene som følger av at de tilfredsstiller de kriteriene som Interreg IIIIA setter for tildeling av støtte. I tillegg har prosjektene det vi vil kalle oppgavespesifikke mål (ätgärdsspecifike) som varierer fra prosjekt til prosjekt. Noen eksempler er: Bekjempelse av pest på edelkreps Etablering av et nytt grenseregionalt arbeidsmarked for utsatte grupper Utvikling av utdannings- og opplæringstilbud på tvers av grensen Utvikling av turisme og opplevelsestilbud Oppdrett av blåskjell Utvikling av tilbud for ungdom Policyutvikling som støtte for videreutvikling av jernbanen mellom Oslo og Gøteborg Uvikling av trådløs kommunikasjon Pendling. Prosjektene har derfor en sammensatt karakter i forhold til det de skal oppnå. Dette kan illustreres i en enkel modell: Fig. 7 Problemstilling - mål Interregindikatorer Prosjektets målsetting Prosjektets problemstillinger Oppgavespesifikke mål En vurdering av effekt må adressere både de målene som er spesifikke for Interreg IIIA og de oppgavespesifikke målene som er forskjellig fra prosjekt til prosjekt. Som nevnt er det i henhold til retningslinjer gitt i programdokumentene opp til prosjektene å definere hvilke indikatorer (mål) som er hensiktsmessige og meningsfulle. Dette er en - 28 -

mulighet vi i varierende og til dels liten - grad finner igjen i prosjektbeskrivelsene eller sluttrapportene. Noen rapporterte resultater (samlet for alle prosjektene) Oppdragsgiver har utarbeidet en oversikt over gjennomførte prosjekter som del av anbudsdokumentene. I denne oversikten er det angitt kvantitative mål for de to klassene av indikatorer nevnt ovenfor, og som oppsummert for prosjektene ser slik ut: Antall (nye) nettverk 93 Antall organisasjoner involvert 950 Antall nye arbeidsplasser 163 Bevarte arbeidsplasser 59 Nye foretak 48 Antall personer på kurs 2 458 Antall undervisningstimer 43 346 Antall kurs 202 I følge prosjektenes egenrapportering har prosjektene - og dermed programmet som helhet - en gjennomgående høy måloppnåelse. Utfordringer ved måling av effekt Gjennomgangen av indikatorene som nyttes i rapporteringen av oppnådde resultater i Interreg IIIA-prosjekter, har ført til at vi har valgt å gruppere dem i to grupper som vi har har kalt konkrete indikatorer og diffuse indikatorer. Med konkrete indikatorer forstår vi indikatorer som er knyttet til målbare resultater som med rimelighet kan sies å ha dokumenterbar effekt. Med diffuse indikatorer forstår vi indikatorer som, selv om de er målbare, er aktivitetsorienterte med uklare (diffuse) samfunnsmessige effekter. Inndelingen vi har lagt til grunn fremgår av tabell 3: Tabell 3 Klassifisering av noen sentrale indikatorer Konkrete indikatorer Diffuse indikatorer Antall nye foretak Antall nettverk Antall nye arbeidsplasser Antall undervisningstimer Antall møter Antall oppslag i media Indikatorene i tabellen 3 er indikatorer som Interreg IIIA har forhåndsdefinert. I flere av prosjektene ville det vært naturlig å velge andre indikatorer som både er mer egnet til å vise til prosjektresultater og som er mer egnet til å måle verdiskaping og/eller andre samfunnsmessige effekter. Eksempler på dette er økning i salgsinntekter, antall nye - 29 -