TITTEL SINTEF RAPPORT Risiko og sikkerhet i transport (RISIT) SINTEF Teknologiledelse Sikkerhet og pålitelighet Postadresse: 7465 Trondheim Besøksadresse: S P Andersens veg 5 Telefon: 73 59 27 56 Telefaks: 73 59 28 96 Foretaksregisteret: NO 948 007 029 MVA Kunnskapsoversikt: Deregulering og transportsikkerhet innen veg, bane, luft og sjø FORFATTER(E) Stig Ole Johnsen, SINTEF Teknologiledelse Håkon Lindstad, MARINTEK Tor Nicolaisen, SINTEF Bygg og miljø OPPDRAGSGIVER(E) Norges Forskningsråd, Kultur og samfunn RAPPORTNR. GRADERING OPPDRAGSGIVERS REF. STF38 A03402 Åpen Halvdan Buflod GRADER. DENNE SIDE ISBN PROSJEKTNR. ANTALL SIDER OG BILAG Åpen 82-14-02712-8 384541 80 ELEKTRONISK ARKIVKODE PROSJEKTANSVARLG (NAVN, SIGN.) VERIFISERT AV (NAVN, SIGN.) S:\3840\pro\384541\Rapport 08 EJ.doc Erik Jersin ARKIVKODE DATO GODKJENT AV (NAVN, STILLING, SIGN.) Lars Bodsberg 2002-01-28 Lars Bodsberg, Forskningssjef SINTEF Teknologiledelse SAMMENDRAG Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra forskningsprogrammet Risiko og sikkerhet i transport (RISIT). Norge må forholde seg aktivt til den økte graden av deregulering innen EU, og rapporten viser at det er manglende forskningsbasert kunnskap knyttet til deregulering og sikkerhet. For luftfartens vedkommende er det publisert en rekke utredninger knyttet til deregulering og flysikkerhet, men for områdene jernbane, vegtrafikk og sjøfart er det indentifisert lite systematisk forskning. Publiserte erfaringer fra andre land viser imidlertid at deregulering blant annet kan medføre: * hardere konkurranse og redusert lønnsomhet, som igjen kan føre til redusert vedlikehold og forbedringsarbeid, * etablering av helt nye selskap og leverandører som mangler tilstrekkelig erfaring, * ansvarspulverisering som følge av utsetting av tjenester ( outsourcing ) til flere underleverandører, * overbelastning av trafikkkontrolltjenesten som følge av økt trafikk. I sum vil slike forhold kunne føre til reduserte sikkerhetsmarginer dersom ikke effektive kompenserende tiltak iverksettes. - Rapporten konkluderer med forslag om å utvikle mere kunnskap om sikkerhetsmessige konsekvenser av deregulering innen transportsektoren, slik at vi nasjonalt kan få et bedre beslutningsgrunnlag for sentrale aktører - så som politikere, transportselskap, infrastruktureiere, leverandører, tilsynsetater, mv. STIKKORD NORSK ENGELSK GRUPPE 1 Sikkerhet Safety GRUPPE 2 Risiko Risk EGENVALGTE Deregulering Deregulation Trafkksikkerhet Traffic Safety
2
Innhold Sammendrag og hovedkonklusjoner 5 1 Innledning.. 7 1.1 Bakgrunn for prosjektet..... 7 1.2 Målsetting.... 7 2 Begrensninger 7 3 Oppdragets gjennomføring og organisering.. 8 3.1 Deltakere i prosjektet.. 8 3.2 Fremgangsmåte og metode...8 3.3 Definisjon av noen viktige begreper... 9 3.4 Kilder....12 4 Generelt om deregulering innen transport. 13 4.1 Investeringsnivå og fordeling av dødsfall 13 4.2 Kort historikk om deregulering 13 4.3 Kilder /Aktører. 15 4.4 Sentrale undervisnings- og forsknings- institusjoner... 16 4.4.1 Relevant forskning i Norge.. 16 4.4.2 Forskning og fagmiljøer i andre land...16 4.4.3 Deltakere i ETSC og ITSA... 18 4.5 Arenaer for kunnskapsutveksling 19 5 Kunnskapsoversikt - Deregulering og transportsikkerhet Veg 20 5.1 Forutsetninger og valg 20 5.2 Metoder og kilder 22 5.3 Kunnskapsoversikt Veg. 22 5.3.1 Dagens kunnskap. 22 5.3.2 Hovedkilder.. 22 5.3.3 Øvrige kilder - summarisk beskrivelse... 28 5.3.4 Mangelfull kunnskap / problemer forslag til tiltak... 30 6 Kunnskapsoversikt-Deregulering og transportsikkerhet Bane..32 6.1 Generelt 32 6.2 Miljø og land som har relevant erfaring med deregulering. 33 6.2.1 Generell erfaring med deregulering av jernbanetrafikken 33 6.2.2 Noen utviklingstrekk innen EU knyttet til deregulering av jernbanetrafikken. 36 6.3 Viktige problemstillinger knyttet til deregulering og sikkerhet.. 37 6.4 Dagens kunnskap. 40 6.4.1 Jernbanevirksomhetene 41 6.4.2 Offentlige myndigheter 41 6.4.3 Sentrale undervisnings- og forskningsinstitusjoner. 42 6.5 Relevante forskningsartikler.43 6.6 Oppsummering for jernbane 48 6.7 Mangelfull kunnskap/problemer - forslag til tiltak. 49 6.7.1 Hva er beste praksis for deregulering av jernbanedriften i relasjon til trafikksikkerhet innen EU 50 6.7.2 Hva er forskjellen mellom land - knyttet til lederforankring av trafikksikkerhet og deregulering.. 50 3
7 Kunnskapsoversikt - Deregulering og transportsikkerhet innen luftfarten. 52 7.1 Generelt.52 7.2 Miljø og land som har relevant erfaring med deregulering. 53 7.3 Viktige problemstillinger knyttet til deregulering og sikkerhet.. 53 7.4 Dagens kunnskap. 56 7.4.1 Flyselskaper. 57 7.4.2 Offentlige myndigheter 57 7.4.3 Undervisnings- og forskningsinstitusjoner.. 57 7.4.4 Internasjonale samarbeidsorganer 58 7.4.5 Relevante forskningsartikler 58 7.4.6 Oppsummering for luftfarten... 62 7.4.7 Mangelfull kunnskap/problemer - forslag til tiltak.. 63 8 Kunnskapsoversikt - Deregulering og transportsikkerhet sjø.. 64 8.1 Dagens kunnskap. 64 8.2 Mangelfull kunnskap/problemer - forslag til tiltak.. 68 9 Kunnskapsoversikt hovedoppsummering.. 69 10 Forslag til videre forskning.. 72 Referanser.. 74 A. Generelle referanser....74 B. Referanser luftfart. 75 C. Referanser jernbane. 77 D. Referanser veg. 79 E. Internettsider 80 4
Sammendrag og hovedkonklusjoner Med deregulering menes i denne rapporten at myndighetene fjerner eller endrer konkurranseregulerende regler slik at en får overgang fra f.eks. et konsesjonsstyrt eller monopolpreget marked til fri konkurranse. Målsettingen for arbeidet har vært å sammenfatte dagens kunnskap om deregulering og transportsikkerhet for alle transportgrener (veg, bane, luft, sjø) i en konsis form, samt peke på problemer eller temaer der kunnskapen er mangelfull og mer forskning kreves. Kunnskapsoversikten er utarbeidet gjennom systematiske litteratursøk og diskusjoner med relevante fagpersoner innen området, i og utenfor SINTEF/NTNU-miljøet. De relativt knappe ressursrammene for prosjektet har naturlig nok satt begrensninger på omfanget av arbeidet. De viktigste funnene kan oppsummeres som følger: Generelt Vi har funnet mye synsing og partsinnlegg knyttet til deregulering. For eksempel har arbeidstakerorganisasjonene ofte blitt en motpart i dereguleringsprosessene, og har publisert kritiske vurderinger av ulike slag. Det synes imidlertid å være overraskende lite systematisk forskning knyttet til deregulering og sikkerhet for transport på bane, veg og sjø. Mye forskning har derimot vært knyttet til luftfarten, og da i hovedsak i USA. Sjøtransport har vært deregulert lenge, så det er kanskje naturlig at det ikke er publisert særlig mye her. Luftfart De fleste undersøkelser knyttet til deregulering av luftfart konkluderer med at dereguleringen ikke har redusert flysikkerheten. Noen undersøkelser hevder at dereguleringen leder til en svakt økende risiko i den første fasen, når nye, oftest små og lite resurssterke flyselskaper forsøker å etablere seg i markedet. Den økte risikoen i den forbindelse har blitt anslått til i størrelsesorden 8 dødsfall per år i USA. Deregulering leder imidlertid til lavere priser og økt antall flyavganger, noe som bla. styrer reisende over fra bil til fly. Dermed reduseres antall dødsfall på veg. Det er antydet en reduksjon på ca. 200 dødsfall per år i USA på grunn av denne effekten Jernbane I forhold til luftfart har det vært forsket relativt lite på sammenhengen mellom deregulering av jernbanevirksomhet og sikkerhet. Det har vært forsket en del i USA, og en konklusjon har vært at deregulering øker jernbanens overskudd. Dette, i kombinasjon med økt offentlig tilsynsvirksomhet, har gitt økt trafikksikkerhet. Innen EU har man satt i gang en prosess som skal lede til økt deregulering innen jernbanevirksomhet. Storbritannia har allerede privatisert jernbanetrafikken i stor grad, men har i de senere år opplevd flere storulykker. Det er for tidlig å uttale seg kategorisk om disse ulykkene har værrt en følge av dereguleringen. Det har imidlertid vært reist sterk kritikk mot den fragmentering av ansvaret for sikkerhetsarbeidet som har skjedd i Storbritannia som en konsekvens av deregulering, økt grad av outsourcing og konkurranseutsetting. Vegtransport Det fleste undersøkelsene innen vegtransport tyder på at det ikke er noen klar sammenheng mellom deregulering og endringer i sikkerheten. De siste 15 år har det imidlertid vært et økende press med hensyn til krav om kostnadsreduksjoner og bedre ressursutnyttelse innen buss- og lastebilnæringene. Dette har skapt større press på sjåførrollen, noe som har ledet til mer stress, økt 5
tretthet og truet arbeidsmiljø for denne yrkesgruppen. En del større undersøkelser indikerer at næringen opplever at økt kostnadspress og konkurranse går ut over sikkerheten. Sjøtransport Vi har funnet meget lite forskning på dette området og det vi har funnet tyder på at det ikke er noen klar sammenheng mellom deregulering og endring i sikkerheten til sjøs. Mange operatører og økt konkurranse kan imidlertid ha ledet til større risiko. Behov for ytterligere forskning På basis av det forskningsgap som eksisterer og utfordringer knyttet til deregulering og sikkerhet ser vi et klart behov for ytterligere forskning og kompetanseoppbygging. Det området som peker seg spesielt ut, synes å være knyttet til å identifisere Beste praksis for deregulering, med vekt på å beholde og eventuelt forbedre eksisterende sikkerhetsnivå. En slik oppgave kan omfatte kartlegging av status knyttet til deregulering innen EU, identifisere beste praksis, vurdere kulturforskjeller og deres konsekvenser, og komme med forslag til metoder og anbefalinger som kan benyttes når deregulering drøftes, planlegges eller iverksettes. En har god mulighet for å identifisere beste praksis da forholdene er forskjellige innen EU. Dessuten kan etablerte faglige nettverk utnyttes som basis for arbeidet, f.eks. EU-nettverket PROMAIN. I regi av PROMAIN foreslås også arrangert en workshop knyttet til deregulering og jernbane. Metodene og erfaringene fra jernbanen kan deretter tilpassses transportområdene veg, sjø og eventuelt luft, i den grad det er relevant. 6
1 Innledning Bakgrunn for prosjektet SINTEF har fått i oppdrag av Norges Forskningsråd, Kultur og samfunn, å lage en kunnskapsoversikt som dekker temaet Deregulering og transportsikkerhet for forskningsprogrammet Risiko og sikkerhet i transport (RISIT). Kunnskapsoversikten skal foreligge innen 31/1-2003 og skal dekke alle transportgrener (veg, bane, luft, sjø). Det er videre lagt til grunn at oversikten i betydelig grad må bygge på utenlandsk forskning, men også relevant norsk forskning skal inngå. Arbeidet med rapporten er utført i perioden Oktober 2002 til Januar 2003. Resultate av arbeidet ble presentert den 6/1 under Kursdagene ved NTNU. Målsetting Målsettingen for arbeidet har vært å sammenfatte dagens kunnskap om deregulering og transportsikkerhet for alle transportgrener (veg, bane, luft, sjø) i en konsis form, samt peke på problemer eller temaer der kunnskapen er mangelfull og mer forskning kreves. 2 Begrensninger De viktigste begrensningene ved utarbeidelsen av denne kunnskapsoversikten har vært: En relativt stram prosjektramme, som har satt klare begrensninger på ressurser og innsats. Vi har fokusert på forskningsmiljø og publikasjoner på engelsk, norsk, dansk og svensk. Publikasjoner som har vært tilgjengelig på andre språk, som fransk, spansk, kinesisk, japansk etc har ikke vært trukket inn i så stor grad. Innen området luftfart har vi i hovedsak begrenset oss til USA og EU. Innen området jernbane har vi i hovedsak begrenset oss til USA, Canada og EU. Vi har fokusert på jernbane, T-bane ( Underground ) og sporvogn, og har ikke brukt ressurser på f.eks. taubane. Innen jernbane har vi funnet relativt lite forskningsmateriale knyttet til område deregulering og sikkerhet, sammenliknet med alt som har vært publisert knyttet til deregulering og sikkerhet innen luftfart. Det har ledet til at vi har hentet informasjon fra offentlige utredninger, myndighetsrapporter, avisartikler og subjektive ytringer fra interesseorganisasjoner. Innen tema knyttet til veg er primært nordiske/europeiske kilder vurdert og i noen grad forskning i USA knyttet til lastebiltransport og sjåførrollen. Innen området sjøfart har vi funnet svært lite publisert materiale om deregulering og sikkerhet, kanskje fordi sjøfart lenge har vært deregulert. Vi har fokusert på eksplisitt kunnskap, ikke taus kunnskap i denne oversikten. Med eksplisitt kunnskap mener vi formell og systematisk kunnskap som er enkel å dele med andre. Med taus kunnskap mener vi kunnskap som er vanskelig å formalisere eller kodifisere og som derfor er vanskelig å kommunisere til andre. 7
3 Oppdragets gjennomføring og organisering Deltakere i prosjektet Arbeidet har vært organisert som et ordinært SINTEF-prosjekt, med deltakere fra SINTEF og NTNU. Prosjektgruppen har benyttet referansegruppen for å gå gjennom sluttrapporten. Prosjektgruppen har bestått av: Stig Ole Johnsen, SINTEF Teknologiledelse, avd. Sikkerhet og pålitelighet (koordinator og forfatter av kapitlene 1-4 og 6-7) Håkon Lindstad, MARINTEK (forfatter av kapittel 8) Tor Nicolaisen, SINTEF Bygg og miljø, avd. Veg og samferdsel (forfatter av kapittel 5) Prosjektansvarlig har vært Erik Jersin, SINTEF Teknologiledelse, avd. Sikkerhet og pålitelighet. Referansegruppen har bestått av: Rune Elvik/TØI, Jan Hovden/NTNU og Camilla K. Tveiten/SINTEF Teknologiledelse. 3.2 Fremgangsmåte og metode For å få frem kunnskapsoversikten har vi gått gjennom fem trinn, som skissert i figur 3.1: Identifisering av miljø, land og aktører som har erfaring med deregulering og transportsikkerhet 1. Kartlegging og gjennomgang av sentrale utviklingstrekk og strategier for transportområdet, slik at en kan identifisere eventuelle nye områder 2. Intervju av aktører i miljøet som har erfaring med deregulering, for å få synspunkter på sentrale problemstillinger og for å bli henvist til viktig materiale. 3. Etablering av kunnskapsoversikt i dialog med fagmiljøene og sentrale aktører. Dette er bl.a. gjort ved å se på publisert materiale og litteratur for å kartlegge hvilke artikler som er mest publisert og som er ofte sitert, for å identifisere viktige kildemateriell og viktige aktører. 4. Avslutningsvis har vi dokumentert områder med mangelfull kunnskap og kommet med våre forslag til tiltak. 1. Identifisere Miljø og Land med erfaring 2. Kartlegge viktige problemstillinger og utviklingstrekk 3. Gå gjennom eksisterende materiale og kunnskap 4. Etablere kunnskapsoversikt i dialog med fagmiljø 5. Dokumentere områder med mangelfull kunnskap og forslag til tiltak. Figur 3.1 Fremgangsmåte for å lage kunnskapsoversikten 8
Definisjon av noen viktige begreper I dette kapitlet har vi beskrevet hva vi legger i begrepene: - Deregulering - Outsourcing - Data, Informasjon, Kunnskap og Kompetanse Deregulering Med deregulering mener vi i denne rapporten at myndighetene fjerner eller endrer konkurranseregulerende regler slik at en får overgang fra f.eks. et konsesjonsstyrt eller monopolpreget marked til fri konkurranse. De vanligste modellene og utviklingstrinnene i en deregulering er beskrevet i tabell 3.1. Tabell 3.1 Vanlige modeller for eierskap innen transportsektoren Modeller Eierskap Drift Tilsyn Fokus 1.Nasjonalisert Offentlig Offentlig Offentlig Struktur 2.Kommersialisert Offentlig Privat Offentlig/ Uavhengig Resultat 3. Privatisert Privat Privat Offentlig/ Uavhengig Resultat I tabellen har vi forsøkt å se på skilnadene mellom nasjonalisering, kommersialisering og privatisering ut fra faktorer som: Eierskap, dvs om det er offentlig eller privat eierskap. Drift, dvs om det er offentlig eller privat drift. Tilsyn, dvs om det er offentlig eller uavhengig tilsyn. Fokus, dvs om selskapets fokus er på resultater (økonomi eller andre resultat-parametre) eller om fokus er på struktur (dvs monopol med bestemt politisk og regionalt ansvar for å gi transporttilbud). Deregulering innebærer generelt følgende endringer: Oppheving av monopoler og konsesjonsordninger Generell konkurranseutsetting, bl.a. ved å fremme konkurranse mellom flere selskaper og innføre fri etableringsrett for nye selskap (gitt at de oppfyller fastsatte krav til drift) Effekt av deregulering kan bl.a. være: Innføring av fri prisdannelse Økt fokus på tilsyn og mere omfattende regelverk dersom myndighetene vil hindre uønskede effekter av dereguleringen Økt fokus på resultater som økonomi og produktivitet enn på strukturelle forhold som nasjonale hensyn eller f.eks. distriktspolitikk. 9
Utsetting av oppgaver Outsourcing Med utsetting av oppgaver - outsourcing, mener vi i denne rapporten å overlate oppgaver som bedriften tidligere utførte internt til selvstendige leverandører. Utsetting av tjenester kan omfatte: Stabs- og støttefunksjoner som regnskapsførsel, kantine, renhold, sentralbord, vakthold o.l. Kjernefunksjoner som innkjøp, produksjon, drift, salg, distribusjon osv Konsekvensen av outsourcing er vanligvis at man må: etablere klare kvalitetsmål for oppgavene gjennomføre anbud og innkjøp av oppgaver fra leverandører følge opp at tjenesten oppfyller kvalitetsmål, og bruke ressurser på å videreutvikle tjenesten Fordeler ved outsourcing er muligheter for å: konsentrer seg om kjerneaktiviteter i bedriften og dermed bli bedre på strategisk viktige aktiviteter for bedriften, senke kostnader gjennom å få rimeligere komponenter eller tjenester fra leverandører enn bedriften kan produsere selv (siden leverandører kan oppnå stordriftsfordeler gjennom å levere tilsvarende produkter til flere kunder), oppnå høyere kvalitet på innkjøpte komponenter enn bedriften makter selv (fordi leverandørene vil utvikle spesialkompetanse), bruke leverandørers kompetanse ved utvikling av nye produkter. De vanligste ulempene ved outsourcing er at: bedriften mister full kontroll over leveranse av komponenter og/eller tjenester, bedriften må sette av ressurser for å følge opp avtalen med hensyn til kontrakt, kvalitet, utvikling osv. bedriften mister kompetanse gjennom å overlate aktivitet til andre og underleverandører kan i noen tilfeller utvikle seg til å bli konkurrenter. 10
Data, Informasjon, Kunnskap og Kompetanse Fordi rapporten i realiteten er både en informasjonsoversikt, en kunnskapsoversikt og en kompetanseoversikt kan det være av interesse å beskrive hva vi legger i begrepene data, informasjon, kunnskap og kompetanse, tabell 3.2 Tabell 3.2 Forskjellen på data, informasjon, kunnskap og kompetanse [Brooking 1999] Begrep Forklaring Data Sekvenser av nummer, bokstaver. Data har ingen kontekst Informasjon Organiserte data, tabeller, statistikker. Informasjon har en kontekst Kunnskap Organisert informasjon sammen en forståelse av hva informasjonen betyr. Kompetanse Evne til å møte komplekse krav, situasjoner og utfordringer på ulike arenaer gjennom livet. Data sier ingen ting om sin egen viktighet eller irrelevans. Dataene i seg selv inneholder ingen tolkninger eller vurderinger og er derfor ikke et tilstrekkelig grunnlag til å foreta handlinger ut fra [Davenport-1998]. Likevel er data helt vesentlig i vurderingen av hvilke handlinger vi skal foreta. Informasjon har, i motsetning til data, en mening. Dataene er organisert på en spesiell måte, presentert med den hensikt å føre til en eller annen forandring hos mottakeren. Hvilken forandring som skjer hos mottakeren, er minst like avhengig av mottakerens kunnskap som av hensikten til den som formidlet informasjonen. Kunnskap kan defineres som: Knowledge is a fluid mix of framed experience, values, contextual information, and expert insight that provides a framework for evaluation and incorporating new experiences and information. It originates and is applied in the minds of the knowers. In organizations, it often becomes embedded not only in documents or repositories but also in organizational routines, processes, practices and norms [Davenport-1998]. Denne definisjonen får også fram hva det er som gjør kunnskap så vanskelig å forvalte. Kunnskap er eksplisitt, implisitt eller taus. Den bygger på lite håndgripelige ting som normer, verdier og andre faktorer som varierer fra situasjon til situasjon. For å kunne forvalte kunnskap, må vi forvalte alle disse fasettene av kunnskap. Kompetanse defineres som evne til å møte komplekse krav, situasjoner og utfordringer på ulike arenaer gjennom livet. Vi støtter oss da på forskning om læring og arbeidet i OECD-prosjektet "Definition and Selection of Competencies DeSeCo, når vi velger en så vidt "behovsdrevet" definisjon av kompetanse. Figur 3.2 beskriver sammenhengene og avhengigheten mellom hendelser, data, informasjon, kunnskap og kompetanse. Vi kan ta utgangspunkt i at det oppstår en hendelse. Utfra denne hendelsen kan en samle inn data og deretter konvertere disse ved hjelp bevisste eller ubevisste handlinger/prosesser til informasjon, kunnskap og til slutt kompetanse. Hendelse Data Informasjon Kunnskap Kompetanse Representere Manipulere Teste Applisere Samle Presentere Validere Utnytte Prosessere Interpretere Kodifisere Utvikle Figur 3.2 Sammenhengen mellom hendelser, data, informasjon, kunnskap og kompetanse 11
Poenget med figur 3.2 er å vise at det er en lang vei fra hendelse til kompetanse, og at tolkningen av hendelser og data er avhengig av mange faktorer. Kompetanseoversikten er derfor avhengig av organisatoriske og kulturelle forhold som en må ta hensyn til når resultatene skal tolkes. Kilder For å lage denne kunnskapsoversikten har vi basert oss på informasjon som er dokumentert i forskjellige kilder. Kildene har vært (i prioritert rekkefølge): 1. Vitenskapelige rapporter eller artikler publisert i journaler 2. Offentlige rapporter utgitt av myndigheter 3. Avisartikler 4. Rapporter, tidsskriftsartikler eller bøker utgitt av spesielle interessegrupper Vi har forsøkt å hente fram informasjon som er: Fullstendig, dvs ved at den er dekkende i forhold til problemstillingen som er reist Korrekt og etterprøvbar, dvs at informasjonen kan finnes av andre og støttes via flere kilder eller andre og forskjellige innfallsvinkler Tydelig på avhengighet og relasjoner, enten ved at informasjonen er uavhengig av interessenter (objektiv) eller er tydelig på hvilke interessenter som står bak rapporten Publisert av anerkjente institusjoner, dvs anerkjent universitet eller forskermiljø hvor vi da har antatt at publikasjonen har gått gjennom en systematisk kvalitetskontroll og faglig vurdering. Innen visse områder har det vært vanskelig å finne forskningsbaserte publikasjoner, og da har vi aksepter informasjon fra det offentlige rom men har da presisert kilden for informasjonen. 12
4 Generelt om deregulering innen transport Investeringsnivå og fordeling av dødsfall For å ha en formening om størrelsen på forskningsaktivitetene innen transport, har vi kartlagt investeringsnivå innen EU til transportsektoren. I perioden 1998 til 2002 har EU s bidrag til forskning og utvikling innen transportsektoren vært omlag 1.7 billioner EURO, ref [EU-White 2001]. Det er forventet at investeringsnivået vil være på det samme nivået i de nærmeste årene. For å få ett intrykk av sikkerhetsnivået innen transport har vi funnet fram en fordeling av dødsfall mellom de forskjellige sektorene. I [ETSC 2001D] påpekes det at over 90% av alle kostnader og skader oppstår innen vegtrafikk. Det er derfor foreslått at EU vil prioritere forskning innen vegtrafikk eller tiltak som gjør at trafikk styres fra veg til transportområder med høyere sikkerhet.. Tabell 4.1 viser antall dødsfall p.r. 100 millioner personkilometer. Denne tabellen kan være utgangspunkt for å diskutere forskning innen transportsektoren, både forskning for å forbedre sikkerheten og å styre transport over fra ett område til ett annet område. Tabell 4.1 Antall dødsfall pr 100 millioner personkm [ETSC 2001D]. Område # Dødsfall 1. VEG-detalj Motorsykkel/Moped 16 Fotgjenger 7,5 Sykkel 6,3 Bil 0,8 Buss 0,08 1. VEG samlet All bruk av vei 1,1 2. SJØ Ferge 0,33 3. LUFT Luftfart 0,08 4. BANE Jernbane 0,04 Kort historikk om deregulering Det er en klar internasjonal trend at transportgrenene nå dereguleres i sterkere grad. Etter andre verdenskrig var det større grad av statlig styring og regulering av transportgrenene. Fra 1970 og 80 tallet har det imidlertid vært gjennomført flere runder med deregulering innen transportsektoren. Det synes som om området vil bli ytterligere deregulert i tiden fremover. Innen EU er jo dette i tråd med Romatraktatens intensjoner. I oppdragsbeskrivelsen fra Norges Forskningsråd gis det følgende omtale av deregulering og transportsikkerhet: I nesten alle rike vestlige land er kommersiell transportvirksomhet de siste 25 år i betydelig grad blitt deregulert. Dette innebærer blant annet at myndighetene har opphevet konsesjonsordninger og søkt å fremme konkurranse mellom flere transportselskaper, har innført anbudskonkurranser for transporttjenester som mottar offentlig støtte, og har privatisert en rekke støttefunksjoner som tidligere enten var offentlige monopoler eller strengt regulerte. 13
Mange har spurt om deregulering og den generelle utviklingen i retning mot en åpnere økonomi har skadet transportsikkerheten. Internasjonalt har dette vært gjenstand for omfattende forskning, spesielt i USA, der tendensen til deregulering først begynte, mens det i Norge finnes færre undersøkelser... Tilhengere av deregulering har argumentert med at deregulering leder til større fleksibilitet, høyere økonomisk vekst og bedre markedstilpasning. Regulering gjør at prisnivået øker og at det blir mindre konkurranse. Motstanderne peker på at deregulering leder til en markedsstyrt sektor, hvor kvaliteten av transporttilbudet kan reduseres, mindre steder kan miste transporttilbudet og nasjonaleeller samfunnsmesssige interesser blir neglisjert. [Wordbank-93]. OECD vurderer deregulering positivt ut fra økt vekst i BNP, økt kundetilfredshet og minsket arbeidsløshet. Blant annet er anslått økning av BNP i Storbritannia beregnet til 3,7%, i Frankrike 5,9%, Tyskland 6% som konsekvens av dereguleringen. Noen synspunkter på dettet er dokumentert i [OECD2000]. For å sikre god kontroll og styring av dereguleringen har OECD påpekt at det er viktig å etablere overvåkningsorganer som er uavhengige fra lovgiverne og som består av eksperter. Deregulering synes å sprer seg på basis av de positive effekter deregulering har hatt. Innen de forskjellige transportgrenene er tendensen som skissert i det følgende, se også [TR 1995]: Luftfart USA var det første landet som deregulerte luftfarten. Det skjedde i 1978. Luftfarten er nå deregulert i hele OECD-området. I 1990-årene er luftfarten blitt deregulert også i Norge. Det forventes ytterligere deregulering innen EU i de nærmeste årene som konsekvens av 1., 2. og 3. luftfartspakke. Jernbane Deregulering av jernbanetrafikken har vært mere sammensatt. Jernbanetrafikken har vært kontrollert av store nasjonale monopoler, med tunge investeringer i infrastruktur. Samtrafikk er vanskelig og styrt av eksisterende infrastruktur. Drift og infrastruktur har vært integrert og sammenkoplet. Deregulering av jernbanetrafikken i USA fikk ett nytt puff i 1981. De økonomiske konsekvensen av deregulering av jernbanedriften i USA ble vurdert til å være meget positive. Etter dereguleringen økte markedsandelen til jernbanen i forhold til godstransport på veg. Jernbanevirksomheten innen EU har blitt restrukturert i henhold til EUdirektiv 91/440, som ble vedtatt i 1991. Direktivet spesifiserer en oppsplitting av jernbanen i to enheter. Det skal være én enhet som har ansvaret for infrastruktur og én enhet som har ansvaret for vanlig drift. Deregulering av jernbanen fortsetter innen EU, og målsettingen er å skape ett fritt og åpent felleseuropeisk marked uten nasjonale monopoler. Veg Det har vært en internasjonal utvikling i retning deregulering av yrkestransport. I Norge har samferdselsloven av 1976 blitt liberalisert gjennom lovendringer fra 1979 til 91. Internasjonalt har det vært en sterk grad av deregulering i de fleste land fra 1970-tallet. EU har også her vært en sterk pådriver for ytterligere deregulering. Sjø Sjøfart har i en lengere tid fungert i et konkurranseutsatt marked som ikke har vært så sterkt regulert og bundet som de andre transportgrenene. Trafikk mellom OECD-land foregår i all vesentlighet i fri konkurranse. Det er imidlertid et klart ønske om økt liberalisering, spesielt mot land i 3de verden hvor enkelte har etablert en begrenset beskyttelse av lokale redere og lokale selskaper. 14
Kilder /Aktører De viktige kildene og aktørene for denne kunnskapsoversikten har vært grovt sett, som skissert i figur 4.1: Transportsektorene med operatører, som informerer om sin virksomhet Konsulentfirma, som har skrevet rapporter på oppdrag fra transportsektoren eller andre aktører mot betaling fra oppdargsgiver Arbeidstakerorganisasjoner, som representerer arbeidstakere i sektorene og som har fremmet sitt syn Offentlige myndigheter Tilsyn som har hatt ansvaret for oppfølging av sektorene og som har fulgt opp konsekvensene av deregulering Undervisnings- og forsknings- institusjoner, med sitt fagmiljø som har drevet fri forskning Internasjonale samarbeidsorganer som EU, OECD, ETSC etc med tilhørende faggrupper Arenaer for kunnskapsformidling, eksempelvis: publikasjoner, WEB, møteplasser i interesseorganisasjoner, via seminarer eller kongresser Konsulentfirma, Rådgivere Operatører (Jernbane, sjø, Vei, Bane) Tilsyn Universiteter og forskningsinstitusjoner Arena for kunnskapsformidling: Publikasjoner, web, seminarer, interesseorg. Offentlige myndigheter Internasjonale organer: EU, OECD, ETSC Arbeidstakerorganisasjoner: ILO, Objektivitet Erfaring Regler Figur 4.1 Sentrale aktører og kilder for å etablere kunnskapsoversikten Universiteter og forskningsinstitusjoner har vært sett på som kilder for objektiv informasjon. Operatører og arbeidstakere har bidratt med sin erfaring fra praktisk drift. Tilsyn og Offentlige myndigheter har blitt sett på som bidragsytere for informasjon knyttet til utvikling av lov og regelverk. 15
4.4 Sentrale undervisnings- og forsknings- institusjoner Som utgangspunkt for kompetanseoversikten har vi tatt utgangspunkt i en del sentrale institusjoner som beskrevet i det følgende. En del av denne informasjonen er hentet fra [NFR 2002]. 4.4.1 Relevant forskning i Norge Det pågår løpende forskning om risiko og sikkerhet i transport i Norge, i hovedsak etter oppdrag fra Samferdselsdepartementet og transportetatene. Vi vil kun gi noen eksempler og kort omtale de mest sentrale fagmiljøer som er engasjert i forskningen. De fagmiljøer i Norge som driver mest omfattende forskning om risiko og sikkerhet i transport er Transportøkonomisk Institutt (TØI), SINTEF Bygg og miljø v/avd. Veg og samferdsel, SINTEF Teknologiledelse v/avd. Sikkerhet og pålitelighet, Høyskolen i Stavanger, Rogalandsforskning, Høyskolen i Molde, Møreforskning, Vestlandsforskning, Det Norske Veritas, Flymedisinsk Institutt, samt en del konsulentfirmaer. SINTEF Marintek har en omfattende forskning knyttet til sikkerhet i maritim virksomhet, mens andre deler av SINTEF har en betydelig forskningsaktivitet i forhold til tekniske sider ved jernbane og luftfart. Ved NTNU foregår det forskning innenfor alle de områder som dekkes av denne rapporten. Ved siden av NTNU foregår det også forskning omkring risikoopplevelse, sikker atferd og risikokommunikasjon ved Universitetet i Bergen og Universitetet i Tromsø. 4.4.2 Forskning og fagmiljøer i andre land Den hyppigst forekommende formen for risiko- og sikerhetsforskning knyttet til transport i andre land, er beregning av døds- og personskaderisikoen ved ulike reisemåter. Slike risikoberegninger gjøres regelmessig i mange land på grunnlag av nasjonale reisevaneundersøkelser og offisiell ulykkesstatistikk. De mest detaljerte risikoberegninger gjøres som regel for vegtrafikk, men andre transportgrener blir ofte også inkludert. På europeisk nivå er European Transport Research Council (ETSC) i Brussel og OECD i Paris viktige bidragsytere til forskning om risiko i transport. ETSC har utgitt en rekke rapporter som behandler risikoforhold i ulike transportgrener på et europeisk nivå, blant dem: 1. Exposure data for travel risk assessment: current practice and future needs in the EU (ETSC 1999). 2. EU transport accident, incident and casualty databases: current status and future needs (ETSC 2001A). 3. Transport safety performance indicators (ETSC 2001B). Disse rapportene peker på en rekke problemer knyttet til estimering av transportrisiko i Europa, blant dem kvaliteten på datagrunnlaget og hvordan informasjon om risiko kan tolkes. OECD og ECMT har i en årrekke også drevet forskning om risiko i transport og hvordan myndighetene kan håndtere og styre slik risiko. 16
Når det gjelder mer grunnleggende risikoforskning, har denne for tiden et begrenset omfang i de nordiske land. Professorene Sven Ove Hansson og Ola Svensson ved Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) i Stockholm har i mange år drevet grunnleggende risikoforskning, til dels i nær kontakt med ledende risikoforskere i verden. I Sverige er fagmiljøene i KTH i Stockholm og LTH i Lund trolig de viktigste. Disse fagmiljøene driver bredt anlagt risikoforskning på høyt nivå og har lange faglige tradisjoner. Mer anvendt risikoforskning knyttet spesifikt til transport drives ved Väg- och Transportforskningsinstitutet (VTI ) i Linköping. I Danmark er Danmarks Transportforskning det viktigste fagmiljøet for forskning om risiko i transport. I Finland har Statens Tekniske Forskningscentral (VTT) en tilsvarende rolle. VTT har blant annet deltatt aktivt i en rekke EU-finansierte prosjekter og i forskergrupper nedsatt av ETSC. To ledende fagmiljø i Storbritannia er miljøet rundt professor David Ball ved Middlesex University og miljøet rundt professorene Graham Loomes og Michael Jones-Lee ved University of Newcastle. Ved EUs Joint Research Centre, Ispra, Italia er det en omfattende sikkerhetsforskning på mange transportsektorer, men spesielt luftfart og transport av farlig gods kan framheves. I USA har vi registrert omfattende forskning og publisering knyttet til risiko og transport fra: Nortwestern University, spesielt i miljøet rundt Prof. I.Savage. University of California The MIT Center for Transportation & Logistics Harvard University - Urban Planning Dept. The Eno Transportation Foundation ( a nonprofit organization dedicated to improving all modes of transportation ground, air, and water. It was founded with the goal of improving traffic control and safety) The Brookings Institution ( an independent, nonpartisan organization devoted to research, analysis, education, and publication focused on public policy issues in the areas of economics, foreign policy, and governance. (Kanskje mest fokusert på flytrafikk). ) Av andre forskningsinstitusjoner og -program av interesse kan nevnes: The European Science Foundation (ESF); an association of 67 Member Organisations devoted to scientific research in 23 European countries. The NATO Science Programme; grouped into four sub-programmes, Science Fellowships, Co-operative Science and Technology, Research Infrastructure Support, and Science for Peace. The International Civil Aviation Organization (ICAO); a specialized agency of the United Nations linked to Economic and Social Council (ECOSOC) dedicated to promoting safe and equitable international civil aviation. BEST - Benchmarking European Sustainable Transport; a three year benchmarking transport project. The website provides information about the project and keeps you informed about the latest developments in the field of transport benchmarking, http://www.bestransport.org/cadrebest.html The World bank; har publisert mange artikler knyttet til deregulering og sikkerhet. Perspektivet har vært økonomisk rettet. 17
4.4.3 Deltakere i ETSC og ITSA Det er etablert to internasjonale organer som ser på transport og sikkerhet. Det er The International Transportation Safety Association (ITSA) og European Transport Safety Council (ETSC). Disse omtales nærmere under. European Transport Safety Council (ETSC) - an international non-governmental organisation dedicated to the reduction of the number and severity of transport crash injuries in Europe Participants: Deutscher Verkehrssicherheitsrat (DVR), Parliamentary Advisory Council for Transport Safety (PACTS), Dutch Transport Safety Board, Austrian Road Safety Board (KfV), Automobile and Travelclub Germany (ARCD), Belgian Road Safety Institute (IBSR/BIVV), Birmingham Automotive Safety Centre, University of Birmingham, Centro Studi Città Amica (CeSCAm), University of Brescia, Chalmers University of Technology, Comisariado Europeo del Automovil, Comité Européen des Assurances (CEA), Commission Internationale des Examens de Conduite Automobile (CIECA), Danish Road Directorate, Danish Transport Research Institute, Deutscher Verkehrssicherheitsrat (DVR), Dutch Transport Safety Board,European Federation of Road Accident Victims, Fédération Internationale Motocycliste (FIM),Folksam Research, National Society for Road Safety, (S), Nordic Traffic Safety Council (Int), Parliamentary Advisory Council for Transport Safety (PACTS) (UK), Swiss Council for Accident Prevention (BFU), Technical Research Centre of Finland, Building and Transport.(VTT) (FIN), TNO Traffic and Transport (NL), Traffic Safety Committee of Insurance Companies (VALT) (SF), University of Lund (S), Vehicle Administration Centre (SF), Vehicle Safety Research Centre, University of Loughborough The International Transportation Safety Association (ITSA). ITSA's objectives are: to improve transportation safety in each member country by learning from the experience of other investigation boards. At present ITSA consists of 11 members: Australia- Australian Transportation Safety Bureau (ATSB), Canada- Transportation Safety Board of Canada (CTSB), Commonwealth of Independent States- Air Transport Accident Investigation Commission (ATAIC), Finland - Accident Investigation Board (FAIB), India - Commission of Railway Safety (CRS), The Netherlands - Dutch Transport Safety Board (DTSB), New Zealand - Transport Accident Investigation Commisssion (TAIC), Sweden- Board of Accident Investigation (SHK), Taiwan - Aviation Safety Council (ASC),United Kingdom - Marine Accident Investigation Branch (MAIB), United States - National Transportation Safety Board (NTSB) 18
4.5 Arenaer for kunnskapsutveksling Tidsskrifter og publikasjoner som har vært hyppig benyttet til publikasjon om deregulering og sikkerhet innen transportområdet er: Accident Analysis & Prevention Commercial Carrier Journal International Journal of Transport Economics, Journal of Air Transport Management Journal of Transportation Engineering, Journal of Transportation Management, Journal of Transport Economics and Policy, Journal of the Transportation Reasearch Forum, Logistics and Transportation Review Research in transportation economics Traffic World Transportation Journal Transportation Law Journal Transportation Planning and Technology Transportation Quarterly Transportation Research Circular Transportation Research Transportation Research Forum Transportation Research Transportation Research Record Sentrale konferanser, som har vært hyppig nevnt er: European Transport Conference arranged by Association for European Transport http://www.aetransport.co.uk/ World Conference on Transport Research Society http://www.ish-lyon.cnrs.fr/let/wctrs/wctr.htm 19
5 Kunnskapsoversikt - Deregulering og transportsikkerhet Veg Forutsetninger og valg For vegsektoren er det i denne sammenheng valgt å skille mellom ulike områder der deregulering har funnet sted og der det fortsatt er dereguleringsprosesser på gang. Se Tabell 5.1. Tabell 5.1 Deregulering på veg. Type deregulering Beskrivelse Godstransporter på Dereguleringen av godstransporter her til lands har i hovedsak bestått av opphevelse veg av løyveplikt for transport innen et bestemt område eller på spesielle strekninger. Opphevingen skjedde gradvis gjennom liberalisering av Samferdselsloven av 1976 i perioden 1979-1993. I tillegg er Norge også berørt av deregulering for grensekryssende transporter, samt 3-landskjøring (cabotage). Videre har utøvelsen av godstransporter på veg tradisjonelt vært dominert av private selskaper eller enkeltaktører. Dereguleringen innen dette området skjedde på 80-tallet. På den ene siden kan det hevdes at videre studier av denne typen deregulering (mht. transportsikkerhet) er uinteressant i og med at prosessen må betraktes som ireversibel. På den annen side kan det sies at siden dereguleringen har skjedd og det foreligger ulykkesdata (tidsserie) kan en beskrivelse av hva som skjedde gi nyttig lærdom og derved være interessant. Busstransport på veg Med endringen av samferdselsloven i 1991 ble det gitt åpning for å bruke anbud innen kollektivtrafikken i Norge. Sammenlignet med Storbritannia (og dels Sverige) der dereguleringen også førte med seg store endringer i selskaps-strukturene og måten transporttilbudet ble drevet på, har endringene i Norge vært mindre. Dette skyldes blant annet at muligheten til å innføre anbud som prinsipp ved rutetildelingen i flere fylker har blitt brukt som ris-bak-speilet ved fornyeles av avtalene med de trafikkselskapene som tradisjonelt har stått for tilbudet. Drift og vedlikehold av veg Investering i, bygging og drift av veganlegg Utover konkurranseutsetting av brøyting og strøing (vinter), er det gjennomført forsøk med konkurranseutsetting av vegvedlikehold generelt. Både de aktivitetene som konkurranseutsettes og vegvedlikeholdet forøvrig, gjennomføres stort sett med utgangspunkt i funksjonsbeskrivelser (funksjonskontrakter). Med tanke på at dette er en beskrivelse som tar utgangspunkt i opprettholdelse av en gitt kvalitet på tilbudet vil det også kunne tas inn formuleringer om krav til nivå på sikkerhet. Evalueringen av utførelsen er i stor grad basert på egenkontroll og stikkprøver i regi av oppdragsgiver (Statens vegvesen i dette tilfellet). Deregulering mht. investering i, bygging og drift av veganlegg er først nå (2002) i ferd med å bli en realitet. Jfr. arbeidet med innføring av offentlig/privat samarbeid (OPS) for finansiering, bygging og drift av veganlegg, der anbudskonkurransen for det første OPS-anlegget i Norge (Rv39 Klett-Orkanger) er inne i sin sluttfase. Som det framgår av tabell 5.1 har deregulering på veg her til lands enten vært gjennomført for 10-20 år siden, eller er i ferd med å bli gjennomført på en kontrollert måte der en har unngått store strukturendringer og de mest åpenbare negative konsekvensene av fullstendig fri næringsutøvelse. Selv om det er lenge siden dereguleringen innen godstransport på veg fant sted vil kunnskap og forskning rettet mot denne typen transporter være nyttig for andre transportformer. Jfr. blant annet transportmateriellets tilstand og arbeidsvilkårene for sjåfører, som også er svært relevant innen busstransport på veg. Som grunnlag for å forstå konsekvenser av deregulering definerer Smith m.fl. (1998) følgende årsak-/virkningssammenhenger der deregulering kan påvirke transportutøvelsen: Utnyttelsesgraden av kjøretøy, som igjen påvirker kostnad pr. tonnkm (eller vognkm). I. Transportselskapets størrelse, og eiernes forretningsidé og strategi. II. Kostnadene ved ulike innsatsfaktorene (lønn, avskrivninger og krav til overskudd). III. Kjøretøyteknologi. IV. Transporttilbudet. 20