Dato: 20.3.2018 Saksnr.:2018/3021 Saksbehandler: Odd Lutnæs Sakshaug Avdeling: Landbruksavdelingen 74 16 80 87 fmtlols@fylkesmannen.no Rapport fra forvaltningskontrollen på fagområdet landbruk i Stjørdal kommune høsten 2017 I denne rapporten presenteres resultatene av Fylkesmannen sin gjennomførte forvaltningskontroll i Stjørdal kommune for ordningene nærings- og miljøtiltak i skogbruket, produksjonstilskudd og regionalt miljøprogram. Denne rapporten erstatter rapport datert 29. november 2017, som følge av tilbakemelding fra kommunen knyttet til avvik 1. Sammendrag Rapporten beskriver de funn (avvik og merknader) som ble avdekket. Det konstatert 6 avvik og 4 merknader i Stjørdal kommune. Generelt om kommunen Landbruksforvaltningen inngår i Enhet Næring, som er lagt til «Etat tekniskdrift», som er én av fem etater underlagt rådmann. Hjemmel for kontrollen Fylkesmannen har det regionale ansvaret for å sikre at statlige midler brukes og forvaltes i samsvar med forutsetningene. Fylkesmannen gjennomfører derfor kontroller av kommunens tilskuddsforvaltning med utgangspunkt i følgende hjemler: a) Reglement for økonomistyring i staten av 12. desember 2003 15, om «Kontroll av underliggende virksomheter og andre som utøver forvaltningsmyndighet samt tilskuddsmottakere». Av bestemmelsens første ledd framgår det at Overordnede virksomheter skal ivareta kontroll med at underliggende virksomheter og enheter utenfor statsforvaltningen som utøver forvaltningsmyndighet, utfører sine oppgaver på en forsvarlig måte og i henhold til 14 (om internkontroll). Kontrollen gjennomføres med utgangspunkt i følgende regelverk: Reglement for økonomistyring i staten. Bestemmelser om økonomistyring i staten. Fastsatt 12. desember 2003 med endringer, senest 5. november 2015. Forskrift om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket (FOR-2004-02-04-447) Forskrift om skogfond o.a. (FOR-2006-07-03-881) Forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket (FOR-2014-12-19-1817) Forskrift om miljøtilskudd til jordbruket, Nord-Trøndelag (FOR-2015-06-01-593) 1
Gjennomføring av kontrollen Fylkesmannen i Nord-Trøndelag sendte den 11.7.2017 e-post til Stjørdal kommune der det ble gitt varsel om at det ville bli gjennomført forvaltningskontroll høsten 2017. Kontrollen ble gjennomført som en stedlig kontroll den 3.10.2017. Fra kommunen deltok Stian Renbjør Almestad (Rådgiver, næringsavdelingen), Kristin Smågård (Rådgiver, næringsavdelingen) og Ingeborg Forbregd (Rådgiver, næringsavdelingen) på hele kontrollen. Tore Rømo (Leder, etat teknisk drift) og Jorulf Husbyn (Leder, næringsavdelingen) deltok på åpnings- og sluttmøte. Fra fylkesmannen deltok Inger Skjerve Bjartnes, Anders Mona, Arne Rannem, Rune Saursaunet og Odd Lutnæs Sakshaug. Kontrollområder registreringer og funn Mangler i kommunens forvaltning av ordningen klassifiseres som avvik eller merknad. Avvik er mangel på oppfyllelse av krav til forvaltningen av ordningen som er fastsatt i eller i henhold til: Reglement for økonomistyring i staten Styrende dokumenter Regelverket og/eller retningslinjene for aktuell ordning Merknad er forhold som ikke er i strid med krav, men der Fylkesmannen finner grunn til å påpeke behov for forbedring. I tabellen under er avvik og merknader sortert etter ordning. Ordninger: Skogfond og NMSK Avvik 1 Avvik fra Merknad 1 Referanser Driftstilskudd Kommunen opplyser at 2 av 19 gjennomførte tiltak er kontrollert før utbetaling av driftstilskudd i 2016. Fylkesmannen konstaterer at det ikke foreligger dokumentasjon over resultatene fra disse kontrollene Bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 6.3.8.2, hvor det fremgår at gjennomførte kontrolltiltak skal dokumenteres på en tilfredsstillende måte. Fylkesmannen forventer da at dato for kontroll, hva som ble kontrollert og resultat av kontrollerte forhold er dokumentert. Dokumentet skal være signert av kontrollør og evt. skogeier. Skogkultur Ut fra antall kontroller kommunen har registrert i ØKS er omfanget av kontroller tilstrekkelig. Kommunen har etablert et system for dokumentasjon av kontrollene. I 2016 er dokumentasjonen ufullstendig, da bare dato for kontroll er registrert. Fra 2017 framgår også hva som ble registrert på kontrollene. Forskrift skogfond o.a. 17 «Kommunen skal i nødvendig utstrekning kontrollere gjennomførte investeringar og utførte tiltak før det blir gjort utbetaling av skogfondsmidlar». Tildelingsbrev 2016 fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag: «Kommunen skal i nødvendig utstrekning kontrollere at tiltakene er gjennomført i tråd med forutsetningene, jf forskriftene. Av tildelingsbrevet fra Landbruksdirektoratet framgår at for tiltak til skogkultur, miljøtiltak og andre tiltak (jfr. 4, 6, 7 og 8 i forskrift om nærings- og miljøtiltak i skogbruket) skal minst 10 % av tiltakene kontrolleres.» Kommunen må på tilfredsstillende måte kunne dokumentere de faktiske observasjonene. Fylkesmannen sendte ut skjema til slik bruk før barmarkssesongen 2016.
Ordning. Produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket Avvik 2 Avvik fra Avvik 3 Om avkorting ved feilopplysning; mangelfull/feil aktsomhetsvurdering Det er i forbindelse med kontrollen gjennomgått 37 saker knyttet til avkorting fra søknadsomgangen i august 2016 og januar 2017. Gjennomgangen viser: - 11 saker er begrunnet og avkortet - I 25 saker er det ikke foretatt avkorting, de er delvis begrunnet i Wespa og delvis i møtet 3.10.2017-1 sak er ikke begrunnet hvorfor den ikke er avkortet. I den ene saken hvor det ikke ble gitt avkorting mangler det en vurdering av søkers aktsomhet. Rundskriv 2016-22, pkt. 10.5.3: Kommunen skal vurdere avkorting i alle tilfeller hvor foretak har gitt feilopplysninger som kunne ført til urettmessig merutbetaling av tilskudd. I rundskrivet heter det at avkorting skal være hovedregelen der det er gitt at feilopplysningen ville ha gitt en urettmessig merutbetaling av tilskudd. I Rundskriv 2016-22, pkt. 10.5.5, er det gitt retningslinjer for hvor mye som kan avkortes ved feilopplysninger. Størrelsen på beløpet styres av aktsomhetsvurdering. Det skilles mellom tre aktsomhetsbegrep: - Simpel uaktsomhet: Søker burde har forstått - Grovt uaktsom: Søker har opptrådt særlig klanderverdig og måtte vite at opplysningene var feil - Forsettlig: Søker har med viten og vilje oppgitt feil opplysning for å oppnå en større tilskuddsutbetaling. Det er aktsomhetsvurderinga som er avgjørende for om det skal avkortes og eventuelt hvor mye, og alle saker med feilopplysninger skal vurderes. Dette synes å være praksis i Stjørdal kommune, men i ett kjent tilfelle er avkorting ikke vurdert. Fullmakt til å representere foretaket (Prokura) Gjennomgang av kontrollskjemaer fra stedlig kontroll, viser at det i to tilfeller er kontrollskjemaet signert av andre enn foretakets eier. Kommunen har ikke sjekket at det foreligger fullmakt til å representere foretakene. Avvik fra Rundskriv 2016-22, pkt. 6.6 Innehaver av foretaket eller en annen som forplikter foretaket skal signere på kontrollskjema for å bekrefte at kontrollen er gjennomført og at opplysningene som er notert under kontrollen er riktig. Lov om prokura (LOV-1985-06-21-80): «1. Har en næringsdrivende gitt noen en fullmakt som uttrykkelig er kalt prokura, eller på annen måte betegnet noen som sin prokurist, er denne bemyndiget til å opptre på vegne av foretaket i alt som hører til driften av dette. [ ]». Det er ikke lagt ved dokumentasjon, som viser at vedkommende som har signert har hatt fullmakt til å undertegne kontrollskjemaet på vegne av foretakene. Avvik 4 Stedlig kontroll forberedelse til foretakskontroll Stjørdal kommune la fram eksempel på brev: Melding om kontroll. Hovedpunkter i dette er - Henvisning til forskrift - Opplysninger i søknad om PT og/eller RMP som skal kontrolleres - Alle vilkår skal kontrolleres - Ønsket dokumentasjon
- Tidspunkt Brevet inneholder ikke - informasjon om søkers rettigheter og plikter - klagerett. Avvik fra Rundskriv 2016-22, pkt. 6.4 Kommunen skal som hovedregel varsle søkeren før kontroll (e-post, telefon eller brev). Formålet med varslingen er blant annet å - Informerer søker om formål og omfang av den stedlige kontrollen, - søkers plikter og rettigheter - avtale tidspunkt for kontrollen - forberede foretaket på hvilken dokumentasjon som skal legges fram under kontrollen Ordlyden i nytt aktuelt rundskriv, 2017-11, er det blant annet presisert ytterligere at det skal fremgå av varslet at «informasjon om den som kal kontrolleres har rett til å klage over beslutning om å utføre kontroll» Merknad 2 Kriterier for risikobasert utplukk til stedlig kontroll Stjørdal kommune har en oversikt over hvilke foretak som er kontrollert i løpet av 10 siste år på PT og for de siste 5 år på RMP. Den inneholder navn og når kontroll er gjennomført. For utplukk til kontroll av PT bruker de denne oversikten som grunnlag for ikke å komme for ofte til samme foretak, men det er behovet som styrer om de kommer tilbake etter f.eks. 3 år. I kontrollen av RMP, har kriteriet vært at de kontrollerer nye, det vil si foretak som ikke har blitt kontrollert tidligere. Kontrollene av RMP gjennomføres blant de som er plukket ut til kontroll av PT. Kommunen opplyser at de ved utplukk til kontroll brukes (delvis) flyfoto til kontroll/forberedelse til kontroll, og de benytter en oversikt over tips/lokalkunnskap, der de samler opp informasjon. Stjørdal kommune opplyser at de legger vekt på å kontrollere tilskudd, hvor opplysningene ikke kontrollens maskinelt. Det foreligger ikke noe skriftlig dokument for hvilke risikoer som ble vektlagt for utplukk av foretak i august 2016. I møtet ble det gjort rede for det ble prioritert områder hvor det ikke er maskinelle kontroller. Videre ble foretak, plukket ut med vekt på: Arealfordeling mellom vekster, salg av fôr, foretak med ammekyr, foretak med store areal. Spørsmål om hvorfor det var gjennomført kontroll hos 5 navngitt foretak, kunne begrunnes med kommunens utvalgskriterier. For januar 2017 foreligger det et dokument, som summerer opp hvilke kriterier som det ble lagt vekt på ved utplukk til stedlig kontroll: Ordninger hvor det ikke er maskinell kontroll, og det er prioritert foretak innenfor fire ulike risikoområder: Bevaringsverdige husdyr (unntatt storfe), solgte slaktegris og fjørfe, besetninger med både melk og ammekyr, økologisk husdyrhold. I tillegg er det plukket ut fire foretak med ammekyr, for å undersøke krav til kalvingsintervall og forholdet ungdyr/ammekyr. Spørsmål om hvorfor det var gjennomført kontroll hos 3 navngitt foretak, kunne begrunnes med kommunens utvalgskriterier.
Referanser Rundskriv 2016-22, pkt. 6.2 «[ ] Risikobasert utplukk innebærer at kommunen må vurdere sannsynligheten for at det kan være feil i opplysningene i søknaden, og mulige konsekvenser de kan få for utbetaling av tilskuddet. [ ] Kommunen skal dokumentere hvilke vurderinger som er ligger til grunn for utvalget av søknader [ ]» Fylkesmannen vil understreke at det er viktig at kommunen prioriterer å videreutvikle det igangsatte arbeidet med å sikre et risikobasert utplukk til kontroll. Merknad 3 Driftsfellesskap kommunens overvåkning Stjørdal kommune har ikke utarbeidet rutiner for løpende vurderinger av mulige driftsfellesskap. Kommunen opplyser imidlertid at de holder oversikt over utviklingen, gjennom blant annet husdyrkonsesjonssaker, og i saker der det blir søkt om fradeling av tomt. Kommunen bekrefter at de gjennom tidligere større driftsfelleskapssak kjennskap til regelverk. I tillegg har de tidligere vurdert konkrete foretak i sammenheng med driftsfellskap, men kommunen kom fram til at det ikke var grunnlag for videre kontrollsak i disse tilfellene. Referanse Rundskriv 2016-35, pkt. 5.2.1: «Landbruksdirektoratet ber kommunen prioritere kontroll av foretak der det er risiko for at foretakene samarbeider og søker om tilskudd til samme produksjon, og som ikke har oppgitt at de er i driftsfelleskap den aktuelle søknadsomgangen» Fylkesmannen vil oppfordre Stjørdal kommune til å utarbeide en systematisk over foretak, basert på observasjoner over år, som i neste omgang kan gi grunnlag for risikobasert kontroll seinere. Det fordrer dokumentasjon over tid. Ordning RMP Avvik 5 Avvik fra Begrunnelser for vedtak På et foretak ble det gjennom stedlig kontroll avdekket at noe omsøkt areal ikke var tilskuddsberettiget. Avkorting er vurdert, men kommunen har lagt avgjørende vekt på at foretaket hadde tilskuddsberettiget areal som ikke var omsøkt. Av den grunn, har kommunen valgt å ikke avkorte. På et foretak er det søkt på mer enn innvilget. Kommunen skriver i sin vurdering av avkorting at de «unnlater å foreta trekk til tross for feilopplysninger, siden det er første året du søker på tilskuddsordningene og at du tok kontakt i forkant av søknadsfristen». «Miljøtilskudd til jordbruket i Nord-Trøndelag 2016. Retningslinjer og forskrift» ( 25). Saksbehandlerveileder til miljøtilskudd til jordbruket i NT 2016 som viser til Rundskriv 2016-22. Det er et krav om søkers aktsomhet skal vurderes. I de to påpekte sakene i dette avviket, er det syn at kommunen har lagt til grunn andre forhold, på siden av det vi vil kunne definere innunder aktsomhetsbegrepet. Det vises videre til er i avvik 2 i denne rapporten.
Avvik 6 Manglende vurdering av avkorting på grunn av feilopplysninger I 6 saker kunne ikke kommunen framlegge skriftlig dokumentasjon for at avkorting er vurdert. Avvik fra RS 2016-22 og saksbehandlingsveileder miljøtilskudd NT 2016 pkt. 4.8. Rundskriv (RS) 2016-22, pkt. 10.5.3: «Kommunen skal vurdere avkorting i alle tilfeller hvor foretak har gitt feilopplysninger som kunne ført til urettmessig merutbetaling av tilskudd». I pkt. 10.5.4 i RS 2016-22 står det: «Kommunen må begrunne vedtaket om avkorting, jf. Forvaltningsloven 24 og 25». [ ] «I tilfeller hvor avvik kunne ført til merutbetaling, men hvor kommunen ikke kommer fram til at tilskuddet skal avkortes, skal kommunen gjøre en kort, skriftlig redegjørelse for vurderingene sine, [ ]», Det skal være skriftlig dokumentasjon på at avkorting er vurdert. Merknad 4 Stedlig kontroll risikobasert utplukk Stjørdal kommune har en oversikt over hvilke foretak som er kontrollert i løpet av de siste 5 år på RMP. Den inneholder navn og når. I kontrollen av RMP, har kriteriet vært at de kontrollerer nye, det vil si foretak som ikke har blitt kontrollert tidligere. Kontrollene av RMP gjennomføres blant de som er plukket ut til kontroll av PT. Kommunen opplyser at de ved utplukk til kontroll bruker (delvis) flyfoto til kontroll/forberedelse til kontroll, og de benytter en oversikt over tips/lokalkunnskap, der de samler opp informasjon. Fra kommunen blir det opplyst at de som har søkt på «utsatt/ingen jordbearbeiding» innebærer en risiko. De foretar derfor en ekstra kontroll senere på høsten hos foretak som kontrollert i august/september for å sjekke at de mottakerne av tilskudd ikke har pløyd omsøkt areal. På kontrolldagen ble det bedt om en begrunnelse for 3 av foretakene som var trukket ut til kontroll - Utsatt/ingen jordbearbeiding - Søkt på mange ordninger - Ingen spesiell grunn, men vedkommende er ikke kontrollert tidligere Avvik fra/ Referanse Rundskriv 2016-9: Forvaltningsrutiner for regionale miljøtilskudd Uttrekk til stedlig kontroll skal gjøres av kommunene. Dette skal være et risikobasert uttrekk på samme måte som for produksjonstilskudd (jf. rundskriv 2016-22 fra Landbruksdirektoratet). Det vises her til merknad 2 i denne rapporten: Fylkesmannen vil understreke at det er viktig at kommunen prioriterer å videreutvikle det igangsatte arbeidet med å sikre et risikobasert utplukk til kontroll.
Kontrollerte forhold uten funn Under er det stikkordsmessig, summert opp forhold som også ble kontrollert og hvor det ikke er avdekket funn. Oppfølging av foryngelsesplikten i forskrift om berekraftig skogbruk o Kommunen har i 2017 gjort en omfattende kontroll av om skogeiere har plantet etter hogst i 2013 o Kommunen har på en tilfredsstillende måte fulgt opp alle skogeiere på lista for 2015 og 2016 fra Landbruksdirektoratet Forhåndsgodkjenning av søknader om driftstilskudd - NMSK o Kommunen har en grundig saksbehandling av søknader om forhåndsgodkjenning av driftstilskudd Forhold knyttet til avkorting ved feilopplysning - PT o Har begrunna saker fra PT 4100 A hvor det ikke er avkorta, og sendt dette til FM. Om endringer i søknad til «søkers gunst» - PT og RMP o Gjennomgang av konkrete saker, viser at Stjørdal kommune har håndtert bestemmelsene i rundskriv 2016-35, om ikke å endre søknader til «søkers gunst», på en god måte. Antall gjennomførte stedlige kontroller - PT og RMP o August 2016: 17 av 316 foretak = 5,3 % o Januar 2017: 8 av 157 foretak = 5.1 % o RMP, august 2016: 7 av 138 foretak = 5,1 % o Kommunen oppfyller dermed minimumskravet på 5 % Dokumentasjon fra stedlige kontroller - PT og RMP o Stjørdal kommune la fra signerte og daterte kontrollskjemaer for alle gjennomførte stedlige kontroller, for søknadsomgangene august 2016 og januar 2017. Arkivering av papirsøknader RMP Stjørdal kommune mottar noen få RMP-søknader på papir. Disse blir journalført og legges inn på kommunens arkivsystem (e-phorte).