Forvaltningspolitikk

Forvaltningspolitikk

For medlemmer og tillitsvalgte i Norsk Tjenestemannslag er forvaltningspolitikk og helheten i denne politikken viktig. De fleste møter forvaltningspolitikken i form av enkeltsaker knyttet til egen etat eller arbeidsplass. De politiske debattene er ofte oppstykket, og det kan være vanskelig å se sammenhenger og skillelinjer. Den mer overordnede forvaltningspolitikken møter NTL og våre tillitsvalgte i form av offentlige utredninger, omtale i nasjonalbudsjettet, konkrete forslag i statsbudsjettet og andre stortingsdokumenter. Vi møter den også i lønnsoppgjør, hovedavtaleforhandlinger og i de utallige omstillingsprosessene i virksomhetene. I dette temaflaket sier vi litt om den politiske utviklingen, og vi forsøker å synliggjøre sammenhenger og konsekvenser av ulike vedtak og de politiske valgene som gjøres. Vi redegjør også for hvordan forbundet sentralt arbeider med disse spørsmålene, både nasjonalt og internasjonalt. Forvaltningen I dette temaflaket bruker vi begrepet forvaltning om de offentlige instanser og virksomheter som administrerer velferdsstaten. Forvaltningen er politikernes redskap. Statlige og kommunale etater og virksomheter er de viktigste forvalterne og utøverne av politiske vedtak. Felles for disse er at de er underlagt lover og regler som skal sikre offentlig innsyn, forutsigbarhet, rettssikkerhet, likebehandling og kontroll. Statsråd Nils Totland sa det slik i Stortinget 11. januar 1994: Statsforvaltningens fremste oppgave er å gjennomføre den politikk som de folkevalgte ønsker. Staten er først og fremst et utførende organ. En god forvaltning skal kunne gjennomføre politikk med ulikt innhold, alt etter hvem som har fått velgernes fullmakter. Forvaltningen er myndighetsutøver. I denne rollen skal staten være en håndhever av etablerte rettsstatsverdier. Den enkelte skal kunne kjenne seg trygg på at juridiske rettigheter blir respektert, at like tilfeller får lik behandling og at avgjørelser er forutsigbare i henhold til lover og regler. Forvaltningspolitikk Forvaltningspolitikk er de politiske vedtakene som bestemmer innholdet i velferdsstaten, hva forvaltningen skal gjøre, og hvordan den skal fungere. Statens roller, oppgaver og organisering endres stadig. Dette skjer gjennom konkrete vedtak, styrte eller tilfeldige prosesser. Det hender at det ikke er samsvar mellom politiske vedtak og resultat. Forskjellige retninger innen forvaltningspolitikken gir ulikt resultat. Politikken som har vært ført de siste 20 årene har endret statsforvaltningen. Fra å ha en samfunnsstyrende stat med sammensatte etater med flere, til dels uklare og ofte motstridende mål, - har vi gått mot en supermarked stat. Vi er ikke lenger borgere av samfunnet, men kunder og brukere av statens tilbud som helst skal gis i konkurranse med andre aktører eller overlates til private monopoler. Det gjennomføres klare skiller mellom forvaltning, tjenesteyting og kontroll-/tilsynsoppgaver. En internasjonal trend i dagens forvaltningspolitikk er hver etat en oppgave, eller singel purpose organiserte etater, der alt annet enn det som defineres som kjerneaktiviteter skilles ut. Statsforvaltningens fremste oppgave er å gjennomføre den politikk som de folkevalgte ønsker Forvaltningen skal være åpen for innsyn, og berørte parter skal kunne bli hørt før avgjørelser tas. Forvaltningen skal yte tjenester. Den enkelte skal ha mest mulig lik tilgang til tjenester, og ha rett til å forvente god service. Forvaltningen skal være tilrettelegger og medspiller for verdiskapningen i privat og offentlig sektor. Dette er en holdning til forvaltningen som deles av NTL, men som nå utsettes for angrep på flere punkter.

Hvem påvirker utviklingen av forvaltningen Norsk forvaltningspolitikk påvirkes i ulike retninger av internasjonale trender, politikere, byråkrater, fagforeninger og andre interesseorganisasjoner. Norsk Tjenestemannslag har alltid villet være en viktig premissleverandør for norsk forvaltningspolitikk. Historisk sett er dette den største forskjellen mellom NTL og forbund i andre hovedsammenslutninger innenfor det statlige tariffområdet. For å påvirke utviklingen og beslutningstakerne, er det viktig å ha kunnskap om når, hvor, hvordan og hvorfor beslutningene tas. Hvordan forbundet i dag arbeider for å være en slik premissleverandør, er beskrevet bakerst i dette temaheftet. Viktige personer Utviklingen av norsk forvaltningspolitikk gjennom de siste 20 årene kan i første rekke ledes tilbake til tre sentrale personer. Påvirket av internasjonale trender og ideer, sammenfattet i begrepet New Public Management lanserte daværende statsråd Astrid Gjertsen (H) i Forbruker- og administrasjonsdepartementet i 1985 Moderniseringsprogrammet. Drivkraften bak reformene er et politisk ønske om å redusere utgiftene til offentlig sektor. Virkemidlene er privatisering, konkurranseutsetting, høyere egenandeler, dårligere studiefinansiering, mindre sjenerøse pensjonssystemer og prinsippet om at pengene skal følge brukeren. Helt i tråd med rådende internasjonale trender. Regjeringen Gro Harlem Brundtland (AP) endret dette til Fornyelsesprogrammet Den nye Staten - i 1987. Selv om flere fagstatsråder hadde ansvaret for dette programmet, er det ingen tvil om at Statsministeren selv var den største drivkraften. Brundtland nedsatte også utvalget som utredet tilknytningsformer i statsforvaltningen, ledet av daværende finansråd i Finansdepartementet, Tormod Hermansen. Disse tre personene har satt sitt tydelige preg på norsk forvaltningspolitikk. Norsk forvaltningspolitikk påvirkes i ulike retninger av internasjonale trender, politikere, byråkrater, fagforeninger og andre interesseorganisasjoner For å påvirke utviklingen og beslutningstakerne er det viktig å ha kunnskap om når, hvordan og hvorfor beslutningene tas Noen viktige resultater av disse prosessene var: - at statsforetaksformen gjorde det mulig å starte fristillingsbølgen - delegering med mål og resultatstyring - medarbeidersamtaler og virksomhetsplanlegging - lederopplæring og spesiell lederavlønning - regelforenkling også innen lov- og avtaleverket - et nytt lønnssystem sørget for fleksibilitet og større rom for lokal lønnsdannelse i staten Ikke mange politiske dokumenter fra henholdsvis 1989 og 1992 er like aktuelle i dag som Hermansenutvalgets innstilling, NOU 1989:5 En bedre organisert stat og St.meld nr 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk. Da Stortinget opphevet stillingshjemmelsystemet i 1997, uten debatt, var det også et forslag hentet fra Hermansenutvalgets innstilling. Dette åpnet senere opp for lokale endringer i arbeidsstyrken med større muligheter for oppsigelser - og muligheten for samordning av tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven. I mai 1991 fremmet stortingsrepresentantene Kristin Clemet, Harald Ellefsen og Erna Solberg (alle H) forslag i Stortinget om at Regjeringen årlig skulle gi Stortinget en forvaltningspolitisk redegjørelse. Det ble Nils Totland, tidligere leder av Statstjenestemannskartellet, nå LO Stat, som AP-statsråd i Arbeids- og administrasjonsdepartementet som holdt den første forvaltningspolitiske redegjørelsen 11. januar 1994. Totlands redegjørelse la premisser for utviklingen av politikken og sto sentralt også etter at han var ute av regjeringen. Sammen med flere vedlegg, blant annet intensjonserklæringen om Omstilling under trygghet, ble redegjørelsen utgitt som eget hefte.

Fra ord til handling Norge var i lang tid beskrevet som en nølende reformator av forvaltningen. Ideene fra New Public Mannagement (NPM) hadde liten gjennomslagskraft i Norge. Endringene skjedde mye raskere i de fleste andre land. Dette har endret seg radikalt, og Norge er nå en aktiv pådriver i reformarbeidet innenfor offentlig sektor. Etter valget i 2001 kom initiativtakerne fra 1991 til makten, og Statsråd Victor Normans (H) forvaltningspolitiske redegjørelse Fra ord til handling er helt i tråd med de mest liberalistiske trendene i NPM. Denne redegjørelsen er det tydeligste forvaltningspolitiske dokument i Norge siden Totlands tid. Regjeringen Bondevik følger opp fra ord til handling punkt for punkt uttrykket er ingen tom frase i dette tilfellet. Eksemplene på slik oppfølging er mange: - offentlig sektors andel av budsjettene reduseres - privatisering og konkurranseutsetting - utflytting av statlige tilsyn - fristilling og endring av tilknytningsformer - ytterligere skille mellom forvaltning, tjenesteyting og kontrolloppgaver - samordning av Aetat, Trygdeetaten og sosialtjenestene (SATS) - angrep på kollektive tariffavtaler - svekking av arbeidstids- og arbeidsmiljøbestemmelser - rasering av statsansattes rettigheter, herunder pensjonsordninger NTL tar sterkt avstand fra Bondevikregjeringens forvaltningspolitikk som overlater stadig mer av samfunnsutviklingen til markedskreftene. NTL mener at omfanget og utførelsen av offentlige tjenestetilbud skal være de folkevalgtes ansvar og løses ved bruk av offentlig ansatte. NTL mener omfang og utførelse av offentlig tjenestetilbud skal være de folkevalgtes ansvar og løses ved bruk av offentlige ansatte I landsstyrets uttalelse fra januar 2001 om Fra ord til handling heter det blant annet: Økt bruk av markedsstyring fører til at politikerne på viktige områder reduserer sin egen mulighet for politisk styring og påvirkning. Ansvaret og avgjørelsene flyttes fra demokratiske organer til lukkede styrerom. Dette gir en betydelig svekkelse av den demokratiske kontrollen med bruken av skattepengene. Vi deler regjeringens syn på at det er mye å hente på regelforenkling og delegering av myndighet. Det er god brukerorientering å delegere mer til de ansatte. Utfordringen ligger i å gjøre dette på en måte som ivaretar prinsippene om likebehandling og rettferdighet, slik at alle - uavhengig av betalingsevne eller bosted er sikret gode og universelle velferdstjenester. Trond Giske (AP) sa det slik i stortingsdebatten om redegjørelsen: Mye av redegjørelsen bærer preg av å være et ideologisk manifest for en høyredreining av politikken, mer enn en konkret handlingsplan for offentlig sektor. Økt bruk av markedsstyring fører til at politikerne på viktige områder reduserer sin egen mulighet for politisk styring og påvirkning

Internasjonal påvirkning I løpet av noen tiår har nasjonal folkevalgt myndighet blitt redusert til fordel for overnasjonale organer. Internasjonale organisasjoner som Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), Det internasjonale pengefondet (IMF), Verdensbanken og EU fører alle en politikk som går ut på å redusere offentlig sektor. OECD analyserer regelmessig utviklingen i medlemslandene, for å gi råd om utformingen av den økonomiske politikken og anbefalinger som har til hensikt å endre offentlig sektor. Dette bidrar til at medlemslandene får sammenlignbare velferdsordninger, og det skaper samtidig et stort europeisk konkurransemarked. Den norske regjering anbefales blant annet å redusere offentlige utgifter gjennom økt bruk av konkurranseutsetting, innstramninger i sykelønnsrettighetene og i kriteriene for uførepensjonering. Regjeringen legger stor vekt på å følge anbefalingene fra OECD. EU/EØS Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av EUs indre marked. Fra 1. mai 2004 består EU/ EØS-området av 28 land og 460 millioner mennesker med ett felles arbeids- og tjenestemarked. EØSavtalen gir norske personer, bedrifter og institusjoner tilgang til EU-markedet på samme vilkår som EUs egne borgere, og motsatt. Denne retten omtales som De fire friheter og omfatter fri bevegelse av varer, kapital, tjenester og personer. Nasjonalt regelverk som kommer i konflikt med de fire frihetene, kan bli dømt som ulovlig av EU-domstolen og må endres. Regelverket i EU påvirker derfor i stor grad utformingen av norsk offentlige sektor. På den måten får nasjonale politiske organer en mindre viktig rolle som samfunnsplanlegger og -styrer. NTL er opptatt av at staten organiseres effektivt og yter best mulig tjenester til innbyggerne Forbundets arbeid med forvaltningspolitikk Våre holdninger til utviklingen av forvaltningen er nedfelt i forbundets prinsipp- og handlingsprogram. NTL er opptatt av at staten organiseres effektivt og yter best mulig tjenester til innbyggerne. Gjennom lov- og organisasjonsendringer har ulike storting og regjeringer fraskrevet seg ansvaret for styring og kontroll med offentlige tjenester, slik det er redegjort for tidligere i dette temaflaket. NTL er en aktiv motstander av denne politikken. Vår grunnholdning er at en sterk offentlig sektor, hvor viktige primæroppgaver løses i offentlig regi, er den beste garantisten for å sikre rettferdig fordeling og et godt tilbud til alle. Det er en stor utfordring at samtidig som utgiftene til offentlig sektor reduseres, øker forventningene om hva velferdsstaten skal tilby. Politikernes prioriteringer og valg av velferdsnivå har stor innvirkning på vår hverdag. Ekstra tydelig blir det når virksomheter fristilles, flyttes eller privatiseres. Når sykelønnsordningen kommer på dagsorden, pensjonsrettighetene skal avgjøres eller når politikerne skal bestemme hva slags vern du skal ha som arbeidstaker. Erkjennelsen av at politikk og politiske beslutninger angår hver enkelt av oss, gjør det nødvendig for medlemmer og tillitsvalgte på alle nivåer i organisasjonen å engasjere seg. NTL jobber derfor aktivt overfor virksomhetene, politikere, storting og regjering for å få gjennomslag for våre synspunkter og interesser. Tillitsvalgte må ha reell rett til deltakelse der beslutningene treffes. NTL krever at fornyelse og utvikling av virksomhetene foregår på en slik måte at det også ivaretar ansattes behov for stabilitet og trygghet. Erkjennelsen av at politikk og politiske beslutninger angår hver enkelt av oss, gjør det nødvendig for medlemmer og tillitsvalgte på alle nivåer i organisasjonen å engasjere seg Forbundet bruker muligheten til å avgi høringsuttalelser i saker som angår medlemmene og/eller tjenestene som forvaltningen yter, ofte basert på innspill fra berørte organisasjonsledd. Uttalelsene følges også opp med aktiv påvirkning av beslutningstakerne, også det i samarbeid med berørte organisasjonsledd. Stats- og nasjonalbudsjettene er viktige politiske dokumenter som inneholder mange signaler om hvordan regjeringen tenker, og hvilke planer den har. Forbundet legger mye ressurser i å få fram organisasjonsleddenes meninger og synspunkter på budsjettet.

Skal vi ha påvirkning på det som skjer, må vi være i forkant av beslutningene, ikke bare forholde oss til det som skjer. NTL har derfor en årsplan for forbundets arbeid i forhold til statsbudsjettet. Planen omfatter både organisasjonsleddene og forbundskontorets arbeid. Hensikten er å gi og få informasjon i riktig tid. Dette krever at forbundet følger samme budsjettkalender som departementer og virksomhetene. Det er viktig at tillitsvalgte gjør seg kjent med budsjettprosessen i sine fagdepartementer og med virksomhetenes egne rutiner for budsjettarbeidet. Målet er å påvirke beslutninger, bidra med innspill innad i virksomheten og sikre nødvendig og riktig informasjon i forbundets videre arbeid med budsjettet. NTL er medlem i Internasjonalen for Stats- og Kommunalansatte (ISKA). ISKA arbeider blant annet med å utvikle kampanjer og informasjonsmateriell for å bedre kvaliteten i offentlige tjenester og påvirke Det internasjonale pengefondets og Verdensbankens politikk. Gjennom den europeiske føderasjonen av forbund i offentlig sektor i Europa (EPSU) arbeider NTL i forhold til de prosesser som foregår i EØS-området. Dette omfatter blant annet sysselsetting, sosiale rettigheter og regelverk på europeisk nivå. EPSU arbeider også med å få etablert faste samtaler om sosiale rettigheter (sosial dialog) mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden på overnasjonalt nivå i Europa. Mer om NTLs syn på velferdsstaten og råd til tillitsvalgte i forbindelse med forvaltningsutvikling, omstillinger i staten, og utskilling av statlige virksomheter finnes i temaflakene listet på baksiden av dette temaflaket. Det er viktig at tillitsvalgte gjør seg kjent med budsjettprosessen i sine fagdepartement og er med på å påvirke beslutninger. Borger og arbeidstaker kryssende rettigheter Forvaltningspolitikken omtales i formålsparagrafen i Hovedavtalen i staten. Partene konstaterer at staten stilles overfor nye krav som blant annet innebærer endring av arbeidsmåter, roller, organisering og regelverk. Det fremgår videre at partene også ser avtalen som et redskap for omstilling, effektivisering og modernisering i statlig sektor. Hovedavtalen gir organisasjonene og de tillitsvalgte rettigheter og påvirkningsmuligheter, men statsansatte skal ikke ha større politisk påvirkning enn borgere for øvrig. I avtalen uttrykkes dette slik: Partene er enige om at rettighetene etter avtalen må utøves slik at det politiske demokrati ikke endres. Hvor skillelinjene går mellom politiske vedtak og det som er gjenstand for medbestemmelse er til stadighet gjenstand for kamp mellom staten og organisasjonene.

Viktige forvaltningspolitiske dokumenter - De ulike års Nasjonalbudsjett, St. meld nr 1 (200x 200x) - Statsbudsjettene Gul bok og fagproposisjonene fra departementene - Fra ord til handling modernisering, effektiviser ing og forenkling i offentlig sektor. Redegjørelse for Stortinget 24. januar 2002 - Forvaltningspolitisk redegjørelse Redegjørelse i Stortinget 11. januar 1994 - St.meld nr. 35 (1991 92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk - NOU 1989:5 En bedre organisert stat (Hermansenutvalgets innstilling) - Norsk Tjenestemannslags Prinsipp- og handlingsprogram Norske nettsteder med mer informasjon om forvaltningspolitikk NTL http://www.ntl.no LO Stat http://www.lostat.no LO http://www.lo.no Aksjonen For velferdsstaten http://www.velferdsstaten.no/ Statskonsult http://www.statskonsult.no/ Moderniseringsdepartementet http://www.dep.no/mod/modernisering/p30000837/bn.html Rokkansenterets sider om forskning på forvaltning og styring http://www.los.uib.no/area/?/$present&id=4 Internasjonale nettsteder med mer informasjon om forvaltningspolitikk Internasjonalen for stats- og kommuneansatte (ISKA), nettsider om kvalitetssikring av offentlige tjenester http://world-psi.activematter.com/templatesv.cfm?section=offentliga_tjanster&template=/taggedpage/taggedpage- Display.cfm&TPLID=17&ContentID=1778 Den europeiske komiteen for offentlige tjenester http://www.epsu.org/ Det europeiske instituttet for offentlig administrasjon http://www.eipa.nl/ OECD http://www.oecd.org/topic/0,2686,en_2649_37405_1_1_1_1_37405,00.html

Dette temaflaket er et av flere som er en utdyping av Norsk Tjenestemannslags Prinsipp- og handlingsprogram for perioden 2003-2006. I løpet av perioden har NTL også utarbeidet temaflak på følgende områder: Likestilling Høgre utdanning og forskning Omstilling i staten (i tillegg har vi trykt Notat om sluttpakker ) Fra forvaltning til forretning Velferdsstaten Les mer om NTL på www.ntl.no Temaflakene kan bestilles fra: