Ansvarsutkreving i lokaldemokratiet 1

Ansvarsutkreving i lokaldemokratiet 1 Sara Blåka Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag Universitetet i Agder sara.blaka@uia.no Jo Saglie Institutt for samfunnsforskning jo.saglie@samfunnsforskning.no Marte Winsvold Norsk institutt for by- og regionforskning marte.winsvold@nibr.no Paper til den 22. nordiske kommuneforskerkonferansen Åbo, 21. 23. november 2013 1 Paperet er skrevet innenfor det KS-finansierte prosjektet «Hemmeligheten bak suksessen hva kjennetegner kommuner med god demokratisk styring», og bygger på forfatternes bidrag til en mer omfattende rapport fra prosjektet (Winsvold (red.), under utgivelse). 1

Innledning Selv om det også finnes innslag av folkeavstemninger i det norske lokaldemokratiet, styres norske kommuner i all hovedsak gjennom representativt demokrati. Det er de valgte representantene som tar beslutninger på vegne av innbyggerne. Et sentralt spørsmål blir derfor hvordan innbyggerne kan stille de folkevalgte representantene til ansvar for sine handlinger. Vi skiller mellom to ulike mekanismer for ansvarsutkreving: valg og direkte kontakt. Valg fungerer som mekanisme for ansvarsutkrevning ved at velgerne gjennom å stemme på partier med hvert sitt program bestemmer kommunestyrets sammensetning, og dermed hvilken politikk som fremmes i kommunestyrets og komiteenes arbeid. Direkte kontakt mellom innbyggere og kommunepolitikere fungerer som mekanisme for ansvarsutkrevning ved at kommunepolitikerne gjennom valgperioden aktivt må begrunne sine avgjørelser overfor velgerne. Denne kontakten kan skje både uoppfordret og gjennom kommunale tiltak for økt deltakelse. Med materiale hentet fra kvalitative intervjuer med posisjons- og opposisjonspolitikere, administrative ledere og lokalavisjournalister i 12 norske kommuner, spør vi: Hvordan fungerer disse to mekanismene for ansvarsutkrevning i praksis? Og hva er deres sterke og svake sider? Vi begynner med å diskutere ulike demokratiske idealer; hvordan disse idealene forholder seg til ansvarsutkreving og hvordan de ulike idealene har kommet til uttrykk i organiseringen av norske kommuner. Deretter presenteres datamaterialet nærmere, før vi går inn på de to mekanismene i tur og orden: først hvordan kommunestyrets og komiteenes arbeid legger til rette for ansvarsutkrevning gjennom valg, deretter hvordan kommunepolitikernes kontakt med innbyggerne kan fungere som ansvarsutkrevningsmekanisme i periodene mellom valg. Demokrati og ansvar Hvordan et demokrati best skal fungere, er det ingen enighet om. Det er vanlig å skille mellom tre demokratiske idealer: konkurransedemokrati, deltakerdemokrati og deliberativt demokrati (se f.eks. Rose 2005 for en diskusjon av disse idealene i forbindelse med lokaldemokratiet). Valget som en mekanisme for ansvarsutkrevning står sentralt i et konkurransedemokratisk perspektiv. Er velgerne misfornøyde med de styrende, kan de skiftes ut ved valg. Den tidligere opposisjonen får dermed mandat til å iverksette en alternativ politikk. 2 Som Narud og Valen (2007: 17) peker på, er valget som kontrollmekanisme knyttet til det Lijphart (1999) beskrev som et 2 Nærmere bestemt er det snakk om to litt ulike mekanismer. For det første kan velgerne, ved «bakoverskuende» stemmegivning, belønne eller straffe partier som de er fornøyd med. Det er dette som er ansvarsutkreving i streng forstand. For det andre kan velgerne, ved «framoverskuende» stemmegivning, velge partier som vil iverksette en politikk de er fornøyd med. I konkurransedemokratisk litteratur er det ulike meninger om hvilket av disse aspektene som er det sentrale ved valg. Vi går ikke nærmere inn på denne distinksjonen her. 2

majoritetsdemokrati: det valgte flertallet skal styre. Denne mekanismen bygger på en rekke forutsetninger: det må være politiske forskjeller mellom partiene som stiller til valg, valget må resultere i et klart flertall, og det valgte flertallet må søke å iverksette den politikken de har gått til valg på. Som vi skal se, kan det stilles spørsmål ved om hver av disse tre forutsetningene er oppfylt i det norske lokaldemokratiet. Tradisjonelt har norske kommuner vært styrt ved formannskapsmodellen, altså av et proporsjonalt sammensatt organ. Bruker vi Lijpharts begreper, er norske kommuner gode eksempler på konsensusdemokratier majoritetsdemokratiets motpol. Her er tanken ikke at flertallet skal styre, men at politisk styring skal være inkluderende: flere grupper skal trekkes med, og forhandlinger i de representative organene avgjør politikken som føres. Vi har dermed beveget oss et godt stykke unna konkurransedemokratiet. I stedet har vi fått et innslag av deliberativt demokrati. Grunnprinsippet i et deliberativt demokrati er at meninger dannes gjennom diskusjon mellom berørte parter eller deres representanter. Beslutninger fattes som en konsekvens av de meninger som er fremkommet gjennom slik diskusjon, og er gjerne uttrykk for en omforent forståelse for hva som best gagner det fellesskapet som er berørt av beslutningen. Når deliberativt demokrati diskuteres i sammenheng med lokaldemokratiet, er det gjerne tiltak som borgerjuryer og delibarative høringer som trekkes fram. Men selv om forsøk på å trekke inn innbyggerne i deliberative prosesser er viktige nok, bør vi ikke overse den deliberasjonen som foregår i de representative organene: kommunestyre, formannskap og komiteer. Pressen spiller også en viktig rolle som arena for deliberasjon, både mellom politikere fra ulike politiske partier og mellom politikere og sivilsamfunnet. Når beslutninger fattes gjennom deliberasjon blir det vanskeligere for innbyggerne å holde de folkevalgte til ansvar gjennom valg, fordi forutsetningen om at de folkevalgte skal søke å iverksette den politikken de er gått til valg på ikke lenger er entydig oppfylt. Ansvarsutkrevingen må dermed i større grad skje gjennom at de folkevalgte offentlig begrunner sine beslutninger. Formannskapsmodellen er imidlertid ikke lenger enerådende. Tre kommuner (storbyene Oslo, Bergen og Tromsø) og flere fylkeskommuner har innført kommunal parlamentarisme. Da det ble gitt adgang til parlamentarisk styre i kommunene, var regjeringens uttalte hensikt blant annet å vitalisere lokaldemokratiet ved å gjøre de politiske skillelinjene og alternativene klarere, og få en mer ideologisk preget politikk (Myrvold 2000: 294). Kommuner som velger parlamentarisme har trolig valgt å nedprioritere det konsensuselementet som ligger i formannskapsmodellen. Studier av kommunal parlamentarisme i Norge tyder likevel på at sammenhengen ikke er entydig (se f.eks. Myrvold 2000, Saxi 2006). De norske storbyene er relativt konfliktpreget, uavhengig av styringsmodell. Dessuten har et mindretallsbyråd et helt annet behov for konsensusløsninger enn det et flertallsbyråd har. 3

Selv om kommunal parlamentarisme er lite utbredt, kan andre organisasjonsendringer også påvirke mulighetene for ansvarsutkreving. Etter revideringen av kommuneloven i 1992 fikk kommunene økt valgfrihet i den politiske og administrative organiseringen ved siden av å kunne velge parlamentarisme. Dette førte til et større mangfold i kommunal organisering (Rømming 1999, Hovik og Stigen 2008, Blåka 2011). Ulike modeller for politisk styring har vokst fram med ulike styrker og svakheter. Den tradisjonelle sektororienterte hovedutvalgsmodellen har i en del kommuner blitt byttet ut med en mer sektorovergripende komitémodell, som en så for seg ville styrke politikernes strategiske og politikkutformende rolle (Rømming 1999). En innvending mot hovedutvalgsmodellen er at den gir sektorinteresser for stort spillerom. Tanken kunne sies å være å skape en «light-versjon» av parlamentarismen riktignok uten den samme vekten på flertallsstyre (Bukve 2002). Saksforberedende komiteer uten selvstendig vedtaksrett skulle gi større rom for iverksetting av en enhetlig politikk. Ifølge Bukve (2002) svarte resultatet imidlertid ikke til disse forventningene. Vi ser også at den store majoriteten av kommunene praktiserer hovedutvalgsmodellen (Blåka, Tjerbo og Zeiner 2012). Og når det gjelder forholdet mellom partiene i kommunen i hvilken grad det er preget av konflikt eller konsensus har Ringkjøb (2002) pekt på at historiske forhold og etablerte normer og verdier kan være viktigere enn formell struktur for hvordan kommunene fungerer. Vi kan i utgangspunktet slå fast at norske kommuners organisering ligger et godt stykke unna Lijpharts majoritetsmodell. Konkurransedemokratiets forutsetninger er ikke nødvendigvis oppfylt. Kanskje det heller ikke er ønskelig å organisere lokaldemokratiet på denne måten. For eksempel finner Ødegård i sin studie av valgdeltakelse at konkurranse og uenighet mellom partier kan mobilisere og engasjere velgere, men at sterke konflikter som vedvarer over tid, som oppleves som uløselige og som skaper en ubehagelig høy temperatur, kan virke demobiliserende og bidra til misnøye med lokalpolitikken (Ødegård 2013: 85). Spørsmålet er dermed: Finnes det andre veier til ansvarsutkreving? Esaiasson og Narud (2013) har framhevet betydningen av det de kaller mellomvalgsdemokrati. Ved selve valget er utskiftning av representanter den sentrale mekanismen for representasjon, men i de fire årene som går mellom valgene finner representasjonsprosessen andre former. Skal de folkevalgte kunne være responsive overfor velgernes preferanser, kreves en form for kommunikasjon mellom representant og velger også mellom valg. Da er vi inne i det tredje demokratiidealet: deltakerdemokrati. Litteraturen om deltakerdemokrati er dels opptatt av at politisk deltakelse har betydning for individets personlige utvikling, og dels av at deltakelsen fører til at nye ideer og interesser bidrar til et felles kunnskapsgrunnlag for kollektive beslutninger. Vi vil imidlertid trekke fram at politisk deltakelse også kan oppfattes som en form for ansvarsutkrevning. Å ta en prat med ordføreren på ferjekaia eller 4

butikken kan for eksempel oppleves som en mer reell måte å stille politikerne til ansvar på, enn det å stemme ved valg. Slik kontakt skjer dels uoppfordret. Norske kommuner har imidlertid også iverksatt diverse tiltak som skal fremme innbyggernes deltakelse, og de har skapt arenaer der politikere og innbyggere møtes (se f.eks. Aars 2012, Klausen m.fl. 2013). Data og metode Dette paperet bygger på kvalitative intervjuer fra 12 kommuner. Intervjuene inngår i et mer omfattende prosjekt, der et surveymateriale fra en undersøkelse gjennomført i 2009, KS lokaldemokratiundersøkelse, både analyseres og utdypes med kvalitative data (se Winsvold, under utgivelse, for mer informasjon). KS-undersøkelsen ble gjennomført blant innbyggere og folkevalgte i 91 kommuner, og tolv av de 91 kommunene ble plukket ut for casestudier. Formålet med casestudiene var å få en bedre forståelse av årsakene til at den demokratiske styringen ble opplevd som henholdsvis god eller dårlig. Åtte av de tolv casekommunene ble valgt ut fordi de hadde høy skåre i surveyen når det gjelder innbyggernes tilfredshet med ulike sider ved lokaldemokratiet. Til casestudiene ble dessuten tre kommuner med lav skåre valgt ut som kontrast, og én kommune med parlamentarisk styreform ble valgt for å belyse hvordan denne styreformen fungerer. I tillegg er kommunene valgt for å få en spredning i så vel størrelse som geografisk plassering. 3 Vi tok i utgangspunktet sikte på å intervjue fire informanter i hver kommune: En posisjons- og en opposisjonspolitiker, en rådmann eller annen administrativ leder, og en journalist fra en lokalavis som dekker kommunen. I intervjuene har vi fulgt opp temaene som ble dekket av surveyundersøkelsen, samt spurt etter eventuelle andre faktorer som har betydning for den demokratiske styringen. Alle tre forfattere har gjennomført intervjuer, ut fra intervjuguider som er tilpasset de ulike gruppene intervjuobjekter. Målet har vært å forstå når, for hvem, hvorfor og hvordan ulike faktorer påvirker lokaldemokratiet og hva man kan gjøre for å forbedre den demokratiske styringen. Det lot seg ikke gjøre å intervjue representanter for alle grupper i samtlige kommuner, og materialet består dermed av 42 intervjuer som ble gjennomført i perioden april september 2013. Alle intervjuene er gjennomført på telefon. 3 Følgende kommuner inngår: Bardu, Bergen, Drammen, Farsund, Fosnes, Grimstad, Gulen, Klepp, Orkdal, Rælingen, Sørfold og Ål. 5

Ansvarsutkreving gjennom valg Kommunestyret Som nevnt må ulike forutsetninger være oppfylt for at kommunevalget skal kunne fungere som mekanisme for ansvarsutkrevning. For det første må det være politiske forskjeller mellom partiene, slik det kommer til uttrykk i ut fra partienes programmer. For det andre må et klart flertall bli valgt; et fragmentert kommunestyre har ikke nødvendigvis en enhetlig politikk å iverksette. For det tredje er det et spørsmål om dette flertallet faktisk søker å iverksette sin politikk, eller om denne politikken forsvinner i ønsket om å bygge konsensus. I hvilken grad er disse betingelsene oppfylt i norske kommuner? Siden kjeden fra valg til vedtak er annerledes i parlamentariske kommuner enn med formannskapsmodellen, diskuterer vi funnene fra den parlamentarisk styrte kommunen for seg. Politisk avstand Den politiske avstanden mellom partiene varierer etter kommunestørrelse: den er minst i de minste kommunene. Som også tidligere forskning har pekt på (f.eks. Saglie 2002), spiller partipolitikk en mindre rolle i mindre kommuner der forholdene er små og oversiktlige og det er mindre bruk for partier som veivisere i det politiske landskapet. Partipolitikkens manglende relevans kom tydelig fram i intervjuene i en av de minste kommunene i utvalget i denne undersøkelsen. Her kunne både ordføreren og opposisjonslederen fortelle at partiene deres riktignok hadde hvert sitt program, men at disse programmene var veldig like hverandre. Oversiktligheten i små kommuner kan nok gjøre det enkelt for innbyggerne å stille politikerne til ansvar for sine handlinger men det skjer altså gjerne gjennom andre mekanismer enn ved å stemme på et parti. I noe større kommuner var partienes ideologiske profiler tydeligere, men uten at dette nødvendigvis ga så sterke utslag i partienes politikk. Det var i de største kommunene at den politiske avstanden trådte tydeligst fram, slik en politiker fra en stor kommune (her omtalt som X) fortalte om: Jeg tror at jo mindre kommune man er, jo vanskeligere er det å få fram forskjellene. Jeg har selv sittet i kommunestyret i en kommune som er betydelig mindre enn det X er, og har sett det. Mange av sakene er liksom ikke de ideologiske kampsakene, for å si det sånn. Men jeg mener at i en by som X får man fram også den nasjonale debatten om mange ting. Man har mange høringer hvor den nasjonale debatten kommer, og man ser at det vil ha en direkte innvirkning på politikken i X. Så jeg føler at i X får vi mye mer ideologiske debatter. I budsjettene, så har vi såpass store budsjetter at vi kan prioritere annerledes og vise klare alternativer. (opposisjonspolitiker) Informantene våre hadde et tvetydig syn på behovet for tydelige skillelinjer mellom partiene. På den ene siden ønsket informantene at det skulle være klare forskjeller mellom partiene, slik at velgerne 6

fikk tydelige alternativer å velge mellom. Blant annet ble det nevnt som et problem at for eksempel bare to partier klarte å stille liste i noen små kommuner. På den andre siden ønsket gjerne de samme informantene å bringe skillelinjene til opphør ved å diskutere seg frem til gode løsninger. Skillelinjer ble altså opplevd som viktige i valg, å viske ut skillelinjene ble opplevd som ønskelig mellom valg når en skal styre og finne konkrete løsninger. Ønsket om å bringe skillelinjer til opphør og inngå kompromisser kan gå på bekostning av velgernes mulighet for å stille de styrende til ansvar ved valg, fordi forutsetningen om at flertallet søker å gjennomføre den politikken de er valgt inn på ikke lenger er innfridd. Partipolitisk fragmentering Det var betydelige forskjeller mellom våre kommuner når det gjelder graden av fragmentering. Her fantes både kommuner med mange, omtrent jevnstore, partier i kommunestyret, og «ettpartikommuner» der ett enkelt parti hadde rent flertall i kommunestyret. Noen intervjuer pekte på trekk ved kommunestyrets sammensetning som kunne svekke muligheten for ansvarsutkrevning. I en kommune, var kommunestyret ifølge en informant preget av et knapt flertall og stadige omkamper: I forrige kommunestyreperiode [...] så hadde vi et veldig knapt politisk flertall i kommunen, som resulterte i en del problemer med å få gjennomslag for en del saker. Vi fikk veldig mange omkamper, på forskjellige saker. [ ] Så følte vel både jeg og mange med meg at [ ] det ble for lite styring (opposisjonspolitiker). I en annen kommune ble det pekt på at det største partiet i kommunestyret var holdt utenfor samarbeid med de andre partiene, noe befolkningen kunne oppfatte som urettferdig. Det intervjuene imidlertid viser tydelig, er at verken fragmenterte kommuner eller ettpartikommuner er enhetlige størrelser. Både politisk avstand og grad av fragmentering er gitt på forhånd, i og med partienes programmer og valgresultatet. Men hvordan kommunestyret fungerer i praksis, ser ut til å avhenge av et tredje element, som ikke nødvendigvis henger sammen med verken politisk avstand eller graden av fragmentering: hvorvidt kommunestyret preges av en konsensuskultur. Konsensuskultur En demokratisk verdi som mange av informantene la vekt på, var verdien av politisk debatt og diskusjon. Her kom den samme tvetydigheten til syne som for avstand mellom partiene. På den ene siden ga en del informanter uttrykk for at de ønsket en synlig politisk debatt med tydelige skiller mellom politikere, og rom for uenighet: Politikk handler fra et innbyggerståsted om å velge mellom 7

partier med ulike prioriteringer, og for å kunne gjøre et informert valg, må velgerne få innsyn i hvordan de ulike partiene tenker og hvilke argumenter de legger til grunn for sine standpunkter. Noen begrunnet altså ønsket om debatt med henvisning til et konkurransedemokratisk ideal: Debatten skal tydeliggjøre skiller mellom politiske partier og dermed gjøre det lettere for innbyggerne å velge mellom ulike alternativer. Journalister og opposisjonspolitikere var ikke overraskende godt representert i gruppen som ønsket en slik konfliktorientert debatt med tydelige fronter og rom for uenighet. I en relativt konsensusorientert kommune, for eksempel, mente den intervjuede journalisten at samarbeidsånden hindret åpen debatt om skolespørsmål: De ønsker ikke å ha noen debatt, og opposisjonen er nærmest posisjon. De vil bare at [ ] skolen er bra, ikke sant? Så når du ringer dem, så vil de alltid støtte rådmannen, og på fem minutters varsel så har rådmannen ringt dem, og så kommer de sammen, opposisjonslederen og posisjonslederen og så er alle enige. (journalist) Andre informanter, blant dem mange ordførere, men også en del opposisjonspolitikere, ønsket debatt mer i tråd med et deliberativt ideal en debatt der målet er at partene skal komme hverandre i møte og enes om felles løsninger, der det gode argument og den fornuftige løsning skal vinne frem, og der det ikke er for steile fronter. Denne typen debatt blir av informanter omtalt som beslutningskvalifiserende fordi den bidrar til at nye innspill kommer opp, at mest mulig relevant informasjon legges til grunn og at beslutningen som fattes dermed blir bedre. En annen måte å formulere ønsket om deliberativ og forståelsesorientert debatt på, er at sakene og de gode løsningene må stå i fokus i et godt lokaldemokrati ikke det politiske spillet. Flere informanter oppfattet en slik «praktisk, pragmatisk og kompromissorientert» innstilling som et kjennetegn og særpreg ved det lokale demokratiet, til forskjell fra demokrati på nasjonalt nivå. En av informantene beskrev debattens to ansikter slik: Jeg vet ikke om mer konflikt er bra eller dårlig for demokratiet, det er jeg litt usikker på. For at det er bra at det blir debatt, men samtidig så blir det veldig spisset og da finner man ikke de gode løsningene. (ordfører) En beslektet side ved lokaldemokratiet som alle aktørgrupper trakk frem er ønsket om inkludering. Dette gjelder både innbyggerne og opposisjonspolitikerne: Innbyggerne må føle seg velkommen med innspill, og deres innspill må tas til etterretning, men også opposisjonen må høres og inkluderes i politiske beslutningsprosesser. I hvilken grad opposisjonen faktisk ble inkludert, varierte betydelig mellom kommunene i utvalget. To sitater fra informanter i ulike kommuner kan illustrere kontrastene: 8

Vi ser det på som positivt at vi klarer å bli enige om ting og at vi diskuterer sak uavhengig av hvem som hører til i hvert parti og har en åpen tone. Så er det lov å kaste ut ideer og det er lov å trekke dem tilbake igjen og vi binder oss ikke opp til hvem som er i posisjon og hvem som ikke er i posisjon. Det må være de gruppene som finner løsningene på en måte. Vi blir ofte veldig enige, enten i formannskapet eller hovedutvalg. (ordfører) De kan jo bestemme akkurat hva de vil. Så det jeg egentlig føler litt, er at de for enhver pris sier nei til alle forslag som kommer fra alle de andre. Selv om det er gode forslag. Og så kommer de tilbake seinere, eller de kan komme tilbake i samme møte, men da må de bare omformulere det sånn at det er deres tekst. (opposisjonspolitiker) Det må tilføyes at dette ikke ikke bare var uttrykk for ulik virkelighetsoppfatning hos enkelte informanter. Disse beskrivelsene ble i hovedsak bekreftet av andre informanter fra samme kommune. Graden av konsensuskultur er altså varierende og tilsynelatende frikoblet fra den faktiske avstanden mellom partiene. I utvalget fantes kommuner der det rapporteres om små forskjeller mellom partiene, men der samarbeidsviljen likevel manglet. I andre kommuner kunne de ideologiske forskjellene mellom partiene være større, mens den politiske ledelsen likevel satset på konsensusbygging. En konsensuskultur kan være lettere å bygge når kommunestyret er fragmentert, siden det da er nødvendig å bygge allianser. I en ettpartikommune kan forholdene ligge mer til rette for et sololøp fra flertallspartiet. Her er det likevel ingen entydig sammenheng. I vårt materiale finner vi ettpartikommuner der flertallspartiet ble anklaget for å kjøre gjennom sine saker uten å lytte til opposisjonen, men også ettpartikommuner som er konsensuspreget. Også i de mer fragmenterte kommunene så innslaget av konsensuskultur ut til å variere. Hva som legger grunnlaget for en slik konsensuskultur er ikke lett å si. Noen steder ble det forklart med at kulturen «sitter i veggene», i andre kommuner så det ut til å være en bevisst strategi fra den politiske ledelsens side. En slik konsensuskultur syntes å ha høy legitimitet blant våre informanter. Det ble opplevd som problematisk når flertallskonstellasjoner «kjørte solo» og ikke lyttet til mindretallet. Det var en forventning om at alle politiske fraksjoner skulle høres og ha mulighet til å sette sitt stempel på utformingen av den lokale politikken, selv når noen hadde rent flertall. Denne forventningen underbygges av og har kanskje sitt utspring i formannskapsmodellen. En underliggende holdning blant mange informanter var at man i formannskapsmodellen et stykke på vei har ofret styringseffektiviteten man får i parlamentariske modeller, for en inkluderende og mer konsensuspreget politikkpraksis. Derfor var det liten aksept for flertallskonstellasjoner som ikke lytter, men hamrer igjennom sine vedtak. En utstrakt konsensuskultur kan gjøre valget som ansvarsutkrevningsmekanisme vanskelig å anvende hvis samtlige partier inkluderes i og er medansvarlige for beslutningene som fattes kan det være problematisk for innbyggerne å straffe 9

eller belønne de enkelte partiene ved valg, slik det konkurransedemokratiske idealet tilsier. Offentlig deliberasjon eller direkte kontakt som ansvarsutkrevningsmekanismer vil være mer egnet i konsensuspregede kommuner. Kommunal parlamentarisme I og med at vi kun har foretatt intervjuer i én kommune som bruker dette styringsprinsippet, blir en helhetlig sammenligning av modellene vanskelig. Vi vil peke på noen sentrale aspekter ved modellen som kommer fram av våre intervjuer, men må understreke at parlamentarismens virkemåte vil være avhengig av en rekke ulike forhold. Vår kommune hadde et flertallsbyråd, og ligger dermed nærmere en idealtypisk majoritetsmodell enn det mindretallsparlamentarisme gjør. Den parlamentariske modellen bidrar til å klargjøre skillet mellom posisjon og opposisjon, og det gir innbyggerne mulighet til å velge mellom klare alternativer. Enkelte informanter mente at parlamentarisme bidro til å gi befolkningen en større innflytelse på den kommunale driften, fordi den parlamentariske styringskjeden tydelig går hele veien fra valgresultatet og ut i kommunens tjenesteytende ledd. Slik de opplevde det, kan en parlamentarisk modell gi innbyggerne større mulighet til å stille de styrende til ansvar fordi ansvaret lettere kan plasseres både hos partier og enkeltpolitikere. En forutsetning for at modellen skal oppfattes som demokratisk ansvarliggjørende er da at politikerne er innstilt på å måtte gå av som følge av kritikkverdige forhold. Å ta ansvar kan i en parlamentarisk modell med andre ord bety å måtte gå av, i motsetning til i formannskapsmodellen. Den parlamentariske ansvarskjeden innebærer som nevnt at de som sitter i posisjon skal holdes ansvarlige for den kommunale driften. Ansvarliggjøringen som følger med parlamentarismen kan føre til at folkevalgte i større grad må inn i enkeltsaker og dermed at de politiske og administrative prosessene kobles tettere sammen. Den politiske prosessen starter på et tidligere tidspunkt i den parlamentariske modellen enn det den gjør i formannskapsmodellen i og med at byrådet også har rådmannens fullmakter. Dette kunne gi posisjonspolitikere økt forståelse for den kommunale virksomheten, men økte samtidig, ifølge informanter, faren for at politikerne blir «småbyråkrater». Den tette koblingen gjorde videre at folkevalgte i posisjon tok til seg mer av administrasjonens vurderinger, som igjen kunne moderere politiske synspunkter. En annen utfordring ved flertallsparlamentarisme er at den kunne være en ekskluderende styringsform ikke bare for mindretallet, men også for store deler av posisjonen. Med dette mente enkelte av informantene at makten sentraliseres til personene som sitter i byrådet, slik at deltakelsen ble smalere: 10

Også posisjonspartiene har noen ganger vært kritiske til det de opplever som manglende debatt. Det er i stor grad opposisjonen som er kritisk. Det er på mange måter veldig likt sånn som stortinget oppfatter flertallsstyret. Stortinget føler seg tilsidesatt, og sånn er det med bystyret i ( ). Det gjør jo at bystyremøtene føles lite viktige. Da er jo i hvert fall alt vedtatt på forhånd. (journalist) Mangel på åpen debatt hindrer folks mulighet til å stille de styrende til ansvar, siden det at politikerne må argumentere for sine beslutninger i offentlig debatt er en mekanisme for ansvarsutkreving som fungerer mellom valg. Gjennom åpen og offentlig debatt må politikerne kontinuerlig begrunne at de beslutningene de fatter er gyldige og at de står seg under offentlighetens kritiske blikk. Når beslutninger fattes i lukkede rom faller denne muligheten for å stille de styrende til ansvar bort. Flertallsparlamentarisme kan altså oppleves å hemme den politiske diskusjonen. Det kan også hemme den politiske deltakelsen blant dem som styrer. ( ) det er egentlig ingen reell politisk diskusjon eller forhandling etter at byrådet har avgitt sakene og før de kommer til endelig beslutning i bystyret. Og det går jo faktisk også utover bystyrerepresentantene til byrådspartiene, som jo da egentlig blir bare stemmekveg. (opposisjonspolitiker) Naturlig nok pekte opposisjonen på nødvendigheten av åpenhet og innsyn i sakene før de blir avgitt fra byrådet. Her er diskusjonen om beslutningseffektivitet versus bred deltakelse og deliberasjon sentral. Den parlamentariske modellen ble beskrevet som effektiv når det kommer til evne til å fatte beslutninger. Kommunen og byrådet er jo et beslutningsmaskineri, og slik sett er parlamentarismen er godt verktøy til effektivitet når det gjelder evnen til å ta beslutninger. (opposisjonspolitiker) Kommunal parlamentarisme ble beskrevet som hensiktsmessig av informantene dersom man tar hensyn til de ulike utfordringene modellen kan bringe med seg. Den kan bidra til å tydeliggjøre forskjellene mellom de som sitter i posisjon og opposisjon og ansvarliggjør de folkevalgte overfor innbyggerne. Men den forutsetter at politikerne klarer å finne en balanse mellom det å skape effektive beslutninger og det å gi innsyn og mulighet for bredere tverrpolitiske debatter rundt saker. Komiteer og utvalg Som i Kommune-Norge for øvrig kom majoriteten av informantene fra kommuner som praktiserte hovedutvalgsmodellen, som kjennetegnes av at kommunen har sektorinndelte utvalg. En vanlig inndeling består av en variant av følgende fire sektorer: helse- og sosialsektoren, utdannings- og 11

oppvekstsektoren, teknisk sektor og kultursektoren. Utvalgene blir i de fleste tilfeller tildelt beslutningsmyndighet innenfor sin sektor (se for øvrig Blåka m.fl. 2012 for en mer utfyllende beskrivelse av politiske styringsmodeller). Vårt spørsmål er derfor om en slik sektororganisering skaper sektorpolitikere, altså politikere som har vanskeligheter med å tenke helhetlig men kjemper for sine tjenesteområder. I så fall kan modellen i prinsippet tenkes å svekke politikernes evne til å iverksette en helhetlig politikk med mandat fra velgerne. Som en motsetning til hovedutvalgsmodellen har kommunene mulighet til å foreta andre, «løsere» organiseringer av kommunestyret. Her kan det tenkes at kommuner som har en mer sektorovergripende modell, eller har latt være å opprette faste utvalg, på den ene siden i større grad evner å tenke helhetlig omkring politikken. På den andre siden kan det tenkes at det gir politikerne mindre mulighet til å gå i dybden på de enkelte saker. Dette kan for eksempel være funksjonsmodellen som organiserer utvalgene etter driftsoppgaver, utviklingsoppgaver og forvaltningsoppgaver, En annen form for organisering som brukes av enkelte kommuner er komitémodellen. Det vil si at kommunestyrerepresentanter er plassert i komiteer som i hovedsak kun har innstillende myndighet overfor kommunestyret. Hovedtendensen er at de informantene som bruker hovedutvalgsmodellen opplevde at fordelene med modellen overgikk utfordringene. Et sentralt trekk som ble tatt opp ved hovedutvalgsmodellen var nettopp at den gir politikerne mulighet til å skaffe seg en dypere innsikt i politikken på det enkelte felt. Flere av kommunene hadde også et komparativt perspektiv på dette: Før hadde vi et felles utvalg helse, sosial, oppvekst, skole. Altså et tjenesteutvalg og det ble litt konturløst fordi det satt personer der som ikke hadde mulighet til å ha oversikt og innsikt i fagområdene ( ) Nå har vi fått mye sterkere fagutvalg som har mye større mulighet til å sette seg inn i tjenesteområdene og de utfordringene som ligger der. Og det tenker jeg er positivt i forhold til demokratiet. Det å prioritere. For sånn vil det alltid være, et kommunestyre eller et politisk styre skal jo også kunne prioritere tjenesteområder hvis de skulle ønske det. (administrativ leder) Sitatet viser at spesialiseringen slik flere så det ikke nødvendigvis førte til vanntette skiller mellom felt, men medførte en evne til diskusjon og prioritering. Men en slik organisering fordrer et aktivt kommunestyre som har mulighet til å sette rammer for hvor mye og hva som skal prioriteres innenfor den enkelte sektor. Det krever også utvalgspolitikere som evner å betrakte sitt mandat som en del av et helhetlig kommunestyre. Enkelte informanter pekte på at en utfordring med å gi utvalgene utstrakt myndighet, er at den kan føre til at rammer innenfor de enkelte sektorer underlegges en annen prioritering enn kommunestyret i utgangspunktet har diskutert. 12

Noen pekte på fordelene med å organisere den politiske styringen inn i komiteer eller utvalg uten beslutningsmyndighet, i tråd med komitémodellen: representantene tvinges til å tenke mer helhetlig fordi de ikke har mulighet til avgjøre enkeltsaker. En ulempe som ble nevnt med modellen var imidlertid at politikere kan oppleve at det er vanskelig å holde på motivasjonen når avgjørelsene ikke tas av komitemedlemmer, men i kommunestyret. Om dette kun gjelder enkelte komiteer kan det også føre til en opplevelse av politiske A- og B-lag. Flere av kommunene har prøvd ut en løsere organisering og falt tilbake på hovedutvalgsmodellen av den grunn at den gir politikerne større mulighet for en dypere forståelse for det konkrete området. Det er jo kommuner som har gått vekk ifra denne modellen [hovedutvalgsmodellen]. Men jeg forstår det også som at mange av de som har gått vekk fra denne modellen er på vei tilbake igjen for å innføre det igjen, og det tror jeg kan være et tegn på at denne modellen virker. (ordfører) Selv om hovedutvalgsmodellen fører med seg en sektoriell autonomi som kan være utfordrende, vil en løsere organiseringsform altså også kunne skape vanskeligheter for styringsevnen. Samlet sett hadde våre informanter ulike oppfatninger av hvordan kommunale utvalg og komiteer skulle organiseres, men selv om hovedutvalgsmodellen beholdes av mange kommuner ser ikke vidtgående sektorisering ut til å utgjøre noe stort hinder for ansvarsutkrevning gjennom valg. Ansvarsutkreving mellom valg Å involvere innbyggere i beslutningsprosesser ble trukket frem som en av de viktige sidene ved lokaldemokratiet det er fra borgerne makten kommer, og den bør ifølge mange av informantene bekreftes oftere enn hvert fjerde år. I tillegg til å bekrefte at de folkevalgte har tolket mandatet sitt riktig, at de er på rett kurs, ble innbyggerinvolvering opplevd som kilde til nyttige korrigeringer underveis i valgperioden. Slik kontakt handler dermed også om innbyggernes mulighet til å stille de styrende til ansvar, også i hverdagen mellom valgene. Uformelle kanaler Intervjuobjektene i små kommuner la gjerne vekt på den individuelle kontakten man kan passe opp ordføreren på butikken eller snakke med bonden på nabogården, som sitter i kommunestyret. Det å ha kommunestyrerepresentanter fra ulike deler av kommunen ble opplevd som viktig, spesielt i små og mellomstore kommuner de fungerer som ombudsmenn for sine områder. En ordfører i en liten kommune beskrev situasjonen slik: 13

Ellers er det nok kanskje størst, dette at det er så kort vei til politikerne. Det er kun ordføreren som er heltidsansatt, og de andre kommunestyrepolitikerne er vanlige bygdefolk, selvfølgelig, så det er liksom ingen terskel. Det opplever i hvert fall jeg. Og det har jeg ikke gjort før heller, før jeg selv ble ordfører. Når jeg hadde et eller annet på hjertet. Folk ringer gjerne rett til ordføreren, enten det er store eller små saker. (ordfører) I de aller minste kommunene er det å kjenne en kommunestyrerepresentant en viktig forutsetning for å kunne stille de styrende til ansvar. Ved å være plassert rundt om i lokalsamfunnet kan de både lytte og bringe videre saker fra ulike deler av befolkningen. En politiker sa det slik: I en såkalt liten kommune så kommer veldig mange i løpet av sitt liv innom politisk arbeid på den ene eller andre måten, eller man er i hvert fall i familien. Det er såpass små forhold at, jeg holdt på å si, mestedelen av befolkningen på et eller annet tidspunkt har vært med i kommunestyret. Nå er vel det å dra det litt langt, da. Men det fører vel til at litt flere får en litt bedre oppfatning av hvordan de politiske prosessene og de demokratiske prosessene foregår. (opposisjonspolitiker) I større og mellomstore kommuner kan det se ut til at sivilsamfunnsorganisasjonene var viktigere. De er selvsagt også viktige i de minste kommunene men der terskelen for direkte kontakt var høyere, kunne frivillige organisasjoner fungere som en kanal mellom innbyggere og kommune. Flere slike eksempler ble trukket fram i vårt materiale. Velforeninger engasjerer seg i utbyggingssaker, foreldregrupper er aktive i skolestruktur, skoleskyss o.l., og idrettslag har en generelt sterk posisjon i mange kommuner. Slik sett kan sivilsamfunnet bidra til å kompensere for manglende borgernærhet i de større kommunene. Dessuten ble mediene oppfattet som viktig for folks innflytelse. Både fordi mediene fungerer som talerør for de gruppene som ikke kommer så lett til orde, og fordi det engasjementet som signaliseres når noen går til det skritt å skrive et leserbrev veier ganske tungt og gjør at politikerne legger vekt på det som ytres. Formelle kanaler for innbyggerdeltakelse Selv om den direkte, uformelle kontakten ble beskrevet som viktig, og spesielt i små kommuner, trakk mange også fram formelle kanaler for innbyggerdeltakelse. I hvilken grad fungerer disse som redskap for ansvarsutkreving? Kanaler for innbyggerdeltakelse ble av informantene først og fremst sett på som et korrektiv til den politiske styringen og en mulighet for de folkevalgte til å få innsyn i innbyggernes meninger... jeg synes det er veldig viktig for vi som er valgt inn vet jo ikke vi har laget et program som sier noe om noen få punkt, men vi har jo ikke tatt stilling til alle saker som vi har følt kan komme. Og vi har jo ikke noe annen mulighet for å vite hva innbyggerne egentlig vil enn å 14

høre på at de sier ifra og vi inviterer til innbyggermøte og grunneiermøte og forskjellige sånn for å gi folk muligheten til å komme og bli informert om og til å stille spørsmål og til å si ifra hva de synes.(opposisjonspolitiker) Folkemøter ble omtalt av mange som en «default option» for involvering av innbyggerne det er en form det er tradisjon for både i små og store kommuner, og den ble oppfattet (i hvert fall i større kommuner) som ryddigere og mer gjennomsiktig enn for eksempel at folk tar kontakt med enkeltpolitikere og får dem til å tale sin sak. Folkemøter lot til å fungere som mekanisme for ansvarsutkrevning,kanskje heller enn som mekanisme for å høre innbyggerne. Slik mange informanter beskriver folkemøter, fungerte det på den måten at politikerne møter opp, ikke først og fremst for å lytte, men for å begrunne sitt standpunkt i en sak og hvorfor de har fattet de beslutningene de har fattet. En slik manglende vilje til å hensyn til innvendinger, kritiseres ofte som vi kommer tilbake til nedenfor. En viktig side ved folkemøtene er imidlertid også nettopp at de gir de folkevalgte anledning til å begrunne beslutningene sine og innbyggerne mulighet til å stille de folkevalgte til ansvar ved å kreve en slik begrunnelse. Sånn sett kan folkemøtene sies å ha en legitimerende funksjon i lokaldemokratiet. Blir innbyggernes innspill tatt hensyn til? Hva gjør så politikerne med folks ideer og innspill, enten de er kommet uoppfordret eller via organiserte tiltak? For mange stopper innbyggerinvolveringen etter at de har hørt hva befolkningen har å si. Å ta hensyn til hva folk mener ble opplevd som mye mer krevende og problematisk fordi det kunne komme i konflikt med det mandatet politikerne fikk ved valg, eller med ansvaret de har for hele kommunens beste. I likhet med det Klausen og medforfattere (2013) finner, ga politikere og administrative ledere i denne undersøkelsen et inntrykk av at innbyggerinvolveringen i mange tilfeller ikke nådde helt frem til beslutningsarenaen. Her var det imidlertid store variasjoner, og stort folkelig engasjement for eksempel koblet med utstrakt mediedekning økte sannsynligheten for at folk ikke bare ble hørt, men at det de sa også inngikk som en del av politikernes beslutningsgrunnlag. Et dilemma med hensyn til å involvere innbyggerne er at de kommer for sent inn i prosessene men det ble opplevd som vanskelig å engasjere folk tidlig i prosessen, før man ser håndfaste konsekvenser av forslagene til vedtak. Enkelte kunne også være bekymret for fremdriften i saksgangen ved bred involvering. Dermed kunne det også oppleves som vanskelig å invitere til folkemøter, fordi det gir folk forhåpninger om at deres innspill kan bli en realitet: Så noen ganger synes jeg det er litt vanskelig å slå litt på stortromma og invitere folk for å høre hva de synes, og så synes de ting som vi ikke kan oppfylle. (ordfører) 15

Grensen mellom det å lytte til befolkningen og det å ha politisk ryggrad ble av mange opplevd som vanskelig. De fleste syntes de taklet denne balansegangen godt selv, men hadde observert andre som ikke taklet den. Både administrativt ansatte og politikere mistenkte andre politikere for å snu kappen med vinden i den hensikt å vinne oppslutning. Mange politikere var bevisste om at innspill fra innbyggerne ikke bare er verdifullt men også noe man måtte ha en viss beredskap mot. Å verne om, forsvare og begrunne det partiprogrammet man gikk til valg på, og som gjør ansvarsutkrevning gjennom valg mulig, ble av de fleste politikere aktivt balansert mot det å ta hensyn til innspill fra befolkningen underveis i valgperioden. Et skjevt og snevert engasjement? I tillegg til den prinsipielle avveiningen mellom ansvarsutkrevning gjennom valg og direkte kontakt, kan det også stilles spørsmål ved kvaliteten på den ansvarsutkrevningen som innbyggerne står for ved direkte kontakt. Det finnes stor variasjon i oppmøte fra sak til sak på de ulike arenaene som skapes for deltakelse, som folkemøter, høringer, bydelskonferanser osv. Enkelte stilteseg spørsmålet om hvordan de kan sikre bred nok forankring og legitimitet når kun et begrenset antall personer stiller opp og lytter til politikernes begrunnelser. Direkte kontakt med politikerne er på sin side minst like skjevfordelt. Hva er så konsekvensen av disse skjevhetene i deltakelse både via formelle og uformelle kanaler? Mange av våre intervjuobjekter fortalte om et betydelig engasjement blant innbyggerne men særlig når saken angikk dem selv, deres nærmeste eller deres grend. Lokaliseringsspørsmål engasjerer, og mange rapporterte om at planprosesser og plansaker vekker de berørte innbyggerne. Å gjøre om en skolekrets eller legge ned en skole er også blant feltene som ble nevnt. Lokale politikeres og administratorers bilde av befolkningen var med andre ord ikke bare positivt; vi får et bilde av en befolkning som til daglig holder avstand til lokaldemokratiet, og som først engasjerer seg hvis deres egne, snevre interesser blir truet. Våre lokalpolitikere og administratorer var fullt klar over at det individuelle engasjementet er skjevt fordelt. Politikernes ombudsrolle, som jo innebærer å lytte til enkeltborgere eller grupper og tale deres sak, ble opplevd å komme i konflikt med kravet om likebehandling. Mange svarte på utfordringen ved å være nøye med alltid å sikre seg synet til den som ikke var der for å tale sin sak. Slik mente de å bidra til at beslutninger bygget på flere meninger og at de unngikk særbehandling: jeg har jo noen som er på kontoret mitt rett som det er, i forhold til det ene og i forhold til det andre. Og da må jeg ha litt i bakhodet at de fleste er jo ikke der, på kontoret mitt. Sånn at det ikke blir skjevt. (ordfører) 16

Mens uformell kontakt mellom innbyggerne og politikere ofte ble sett på som mer legitim i små kommuner, så dette i større grad ut til å bli oppfattet som en negativ side ved den demokratiske styringen i større kommuner. Kontakten kan oppleves som uhåndterlig og skjev. Det som jeg synes er utfordrende er når enkeltpersoner her med egeninteresser går inn bakveien og prøver å påvirke politikerne. Det synes jeg er problematisk. Det ser vi fra tid til annen også i dag at det er politikere som gjør. Eller det er politikere som eksempelvis erklærer seg inhabil i forbindelse med behandling av saker i kommunestyret, men som helt åpenbart har vært den viktigste leverandøren av premisser i de innleggene som partikollegaer har i det samme kommunestyret for eksempel. (administrativ leder) Det vi har omtalt som ansvarsutkreving gjennom direkte kontakt kan dermed være demokratisk problematisk: hvis bare enkelte grupper med snevre interesser benytter seg av denne kanalen, får vi en udemokratisk variant av ansvarsutkreving. På den annen side så politikerne ut til å være bevisst dette problemet. På spørsmål om hvorvidt de som deltar på folkemøter ble mer hørt enn andre svarte for eksempel en ordfører: Om de som deltar på folkemøter blir hørt mer enn andre? Til slutt blir de overhørt. Det ender gjerne sånn. Altså, det er noe som heter «den tause majoritet», vet du. Så den slår nok inn en del. (ordfører) Politikere og administrasjon oppfattet seg altså gjerne som en silingsinstans som skiller gode forslag fra dårlige, seriøse fra useriøse. De tar rollen som fornuftens voktere når befolkningen inviteres til å komme med innspill eller de får uinviterte henvendelser. Et engasjement bygd på uvitenhet? Kvaliteten på ansvarsutkrevning ved direkte kontakt blir også utfordret på en annen måte. Hvis det skal fungere, er en forutsetning at innbyggerne har en viss kunnskap om kommunal politikk og forvaltning. Slik er det ikke alltid, ifølge en politiker: En del innbyggere i kommunen har problemer med å skille mellom det politiske nivået og det administrative nivået, rett og slett. Da er liksom kommunen en grå masse som finner på faenskap for den jevne innbygger uansett. (opposisjonspolitiker) En administrativ leder pektepå at innbyggernes vanskeligheter med å finne fram blir enda større, når man tok i betraktning at de må forholde seg til flere styringsnivåer. Kommunen mente selv at de har klare ansvarslinjer internt. Men: 17

Når du er på utsiden av systemet, ser det annerledes ut. Og der har vi blant annet en formidabel utfordring, ved at det for mange er vanskelig å forstå forskjellen på kommune og fylkeskommune. Forståelsen av fylkeskommunen er for alle praktiske formål totalt fraværende; ingen skjønner hva de gjør, hvor de er og hvorfor de skulle være der. Og veldig mange av de fylkeskommunale ansvarsområdene, oppfatter mange som en del av det kommunale tjenestetilbudet. [ ] Den andre biten er jo at det også på en del områder er uklart hva som er kommunalt og hva som er statlig. [ ] Man har vanskeligheter med å orientere seg i det samlede offentlige byråkratiet. Og vite hva kommunen har ansvaret for, hva fylkeskommunen har ansvar for, og hva staten og ulike statlige instanser har ansvar for. (adminstrativ leder) Uten slik kunnskap er det vanskelig å stille de styrende til ansvar. Her får flere dele skylden. På den ene siden kan det offentlige apparatet være vanskelig å skaffe seg oversikt over. Men på den annen side skorter det nok også på innbyggernes evne og vilje til å sette seg inn i hvordan en kommune fungerer. Konklusjon Alt i alt, hvordan fungerer de to mekanismene for ansvarsutkrevning i norske kommuner? Først kan vi slå fast at veien som går gjennom kommunevalget møter en rekke hindringer. Forskjellen mellom partiene kan være liten, særlig i små kommuner. Og med de flerpartisystemene som preger norske kommuner, resulterer valget ikke alltid i noe klart flertall. Formannskapsprinsippet, som i utgangspunktet er konsensusorientet, peker i samme retning: Norske kommuners institusjonelle utforming ligger nær opp mot det Lijphart (1999) omtalte som en konsensusmodell, og er dermed i mindre grad rettet inn mot at valget skal fungere som mekanisme for ansvarsutkrevning. Da kommuneloven ble revidert i 1992, ble det åpnet for organisatoriske endringer som skulle endre på nettopp dette. Når det gjelder de ulike variasjonene innenfor formannskapsprinsippet, ser vi likevel at den tradisjonelle hovedutvalgsmodellen fortsatt er den mest brukte. At komitémodellen i mindre grad åpner for utvalgene kan treffe beslutninger som går på tvers av kommunestyret, kan gi denne modellen et fortrinn når det gjelder en enhetlig ansvarsutkreving. Sektoriseringen som ble sett på som et problem ved hovedutvalgsmodellen kan imidertid være også være en fordel, ved å gi mer velinformerte og motiverte politikere. Parlamentarismen er på sin side et langt tydeligere skritt i retning av Lijpharts majoritetsmodell i hvert fall ved et flertallsbyråd. Men den er også utsatt for kritikk, nettopp fordi den ikke er inkluderende. Vi tror et kjernepunkt ligger nettopp her: i den normative forventningen om konsensusbygging og inklusivitet som finnes hos så vel lokalpolitikere som folkevalgte. Det representative demokratiet i kommunene slites mellom to motstridende logikker: konkurransedemokratiets krav om å gi velgerne klare alternativer, og det deliberative demokratiets 18

krav om å lytte til motpartens argumenter og komme fram til felles løsninger til beste for lokalsamfunnet. Disse to logikkene utligner hverandre, slik at resultatet kan bli magert. Er så deltakerdemokratiet løsningen? Fra kommunepolitikernes ståsted, synes den hverdagslige ansvarsutkrevningen ut til å være lengre framme i bevisstheten enn den som skjer på valgdagen. For politikere som hver dag møter sine velgere på butikken eller ferja, og dessuten arrangerer folkemøter og lignende, er det kanskje ikke så rart. Med andre ord spiller mellomvalgsdemokratiet en betydelig rolle i norske kommuner. Men også her møter man på problemer, sett fra et demokratisk ståsted. For det første er en grunnleggende innvending at å lytte til innspill fra innbyggerne kan komme i konflikt med hensynet til å forsvare og begrunne det partiprogrammet man gikk til valg på, og som gjør ansvarsutkrevning gjennom valg mulig. De to mekanismene kan dermed komme i konflikt med hverandre. For det andre kan kvaliteten på denne formen for ansvarsutkrevning diskuteres, fordi innbyggernes engasjement kan bygge på snevre egeninteresser og dermed utfordre normen om likebehandling. For det tredje kan kvaliteten på ansvarsutkrevningen også bli svekket av velgernes mangel på kunnskap om kommunal politikk og forvaltning. Til tross for disse hindringene, er likevel det dominerende inntrykket fra våre intervjuer at direkte kontakt med innbyggerne utgjør en viktig sikkerhetsventil. Med andre ord spiller mellomvalgsdemokratiet en sentral rolle i det norske lokaldemokratiet. Referanser Blåka, Sara (2011). Kommunesektoren mot et strukturelt mangfold? Utviklingen av formell struktur i norske kommuner. Masteroppgave. Kristiansand: Universitetet i Agder. Blåka, Sara, Trond Tjerbo og Hilde Zeiner (2012). Kommunal organisering 2012. Redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementet organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2012:21. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Bukve, Oddbjørn (2002). «Parlamentarisme light? Komitémodellen som politisk styringsmodell», i O. Bukve og A. Offerdal (red.): Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring. Oslo: Samlaget. Esaiasson, Peter og Hanne Marthe Narud (red.) (2013). Between-Election Democracy. The Representative Relationship after Election Day. Colchester: ECPR Press. Hovik, Sissel og Inger M. Stigen (2008). Kommunal organisering 2008. Redegjørelse for kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2008:20. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Klausen, Jan Erling, Sveinung Arnesen, Dag Arne Christensen, Bjarte Folkestad, Gro Sandkjær Hanssen, Marte Winsvold og Jacob Aars (2013). Medvirkning med virkning? 19

Innbyggermedvirkning i den kommunale beslutningsprosessen. Samarbeidsrapport NIBR/Uni Rokkansenteret. Oslo: NIBR. Lijphart, Arend (1999). Patterns of Democracy. New Haven: Yale University Press. Myrvold, Trine M. (2000). «Vitaliseres lokaldemokratiet med parlamentarisme? En studie av Oslo kommunes parlamentariske styringsmodell», i Å. Johnsen, L. A. Loe og S. I. Vabo (red): Styring og medvirkning i lokalforvaltningen. Oslo: Cappelen Akademisk. Narud, Hanne Marthe og Henry Valen (2007). Demokrati og ansvar. Politisk representasjon i et flerpartisystem. Oslo: Damm. Ringkjøb, Hans-Erik (2002). «Partipolitiske skiljeliner i norsk lokalpolitikk», i O. Bukve og A. Offerdal (red.): Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring. Oslo: Samlaget. Rose, Lawrence E. (2005). «Demokratiteori forventninger og virkelighet», i H. Baldersheim og L. E. Rose (red.): Det kommunale laboratorium. 2. utgave. Bergen: Fagbokforlaget. Rømming, Ellen (1999). Desentralisering, regionalmakt og lokale maktstrukturer. Rapport nr 5. Oslo: Makt- og demokratiutredningen. Saglie, Jo (2002). «Partienes rolle i lokalpolitikken», i B. Aardal (red.): Valgdeltakelse og lokaldemokrati. Oslo: Kommuneforlaget. Saxi, Hans Petter (2006). «Parlamentarisme i norsk kommunesektor fra konsensus til majoritetsstyre?», Norsk statsvitenskapelig tidsskrift 22(3), 256 277. Winsvold, Marte (red.) (under utgivelse). Veier til god lokaldemokratisk styring. NIBR-rapport. Oslo: NIBR. Ødegård, Guro (2013). «Høy eller lav deltagelse hva avgjør? En analyse av seks casekommuner», i J. Bergh og D. A. Christensen (red.): Et robust lokaldemokrati lokalvalget i skyggen av 22. juli 2011. Oslo: Abstrakt. Aars, Jacob (2012). «Demokrati som policy. Kommunale tiltak for økt politisk deltakelse», Tidsskrift for samfunnsforskning 53 (4), 385 404. 20