Temanotat 2002/6: New Public Management Utarbeidet av Åshild Olaussen og Hans Petter Wollebæk, avdeling for utredning i Utdanningsforbundet New Public Management (NPM) er betegnelsen på en reformbølge som har preget offentlig sektor i mange land de siste 15-20 årene. I dette temanotatet vil vi redegjøre for hovedinnholdet i New Public Management. Vi vil videre løfte fram noen konkrete eksempler fra omorganiseringsarbeidet i stats- og kommunalforvaltningen for å illustrere hva NPM innebærer i form av nye organisasjons- og styringsmodeller. Vi vil til slutt se på en del av kritikken som er framkommet mot NPM. 1. Hva er New Public Management? New Public Management er ikke en enhetlig teori eller idé, men heller en sammenfatning av mange ulike reformelementer. NPM understreker at offentlig sektor og forvaltningsapparatet må ha mer fokus på effektivitet, resultat, konkurranse, marked og brukere, og legge mindre vekt på regler, prosess og interne hensyn (Christensen og Lægreid 2001). Et bærende element i NPM er altså at det offentlige skal evne å bli mer kostnadseffektive og produktive ved hjelp av organisasjons- og ledelsesmodeller hentet fra privat sektor. Lundquist (1998) omtaler denne utviklingen som "ekonomismens" framvekst og dominans i offentlig sektor. Fokuset er nå på kostnadseffektivitet og produktivitet. Det går på bekostning av mer tradisjonelle måter å bedømme offentlige institusjoner på, som ut fra politisk demokrati og rettssikkerhet. Viktig innenfor NPM er tanken om at kvalitet på offentlige tjenester sikres nettopp gjennom fokus på resultat, brukere og konkurranse. Christensen og Lægreid (2001) mener NPM bærer i seg to motsatte målsettinger, nemlig mer kontroll og mer autonomi. De mener allikevel at det innenfor NPM-retorikken som oftest er slik at administrativ og forretningsmessig frihet får større gjennomslag enn politisk styring og kontroll. Tro på ledelse NPM-konseptet kan deles opp i tre hovedkomponenter som hver for seg har en teoretisk forankring: tro på ledelse, indirekte kontroll og bruker/borgerfokusering (Øgård 2000). Lederrollen skal bli langt mer tydelig, men samtidig som det skal gis rom for ledelse, skal det stilles krav til resultater og måloppnåelse. Konkret gir denne troen på ledelse seg utslag i utstrakt bruk av delegering, profesjonalisering av lederrollen og ansettelseskontrakter knyttet opp mot resultatkrav. Dette er trekk hentet fra det private næringslivet, der det å være leder er blitt en egen profesjon som kvalifiserer for ledelse av en bedrift, uavhengig av hva bedriften produserer. Indirekte kontroll Overgangen fra direkte autoritet til indirekte kontroll i styring av forvaltningen innebærer en overgang fra styring av offentlig sektor gjennom regler og rutiner til økt fokus på
økonomiske resultater gjennom økt bruk av ulike typer mål- og resultatstyringssystemer. Fleksibilitet søkes oppnådd gjennom å bryte ned store integrerte organisasjoner i selvstendige kostnads- og ressursenheter med stor grad av autonomi. For å motvirke ineffektivitet blir ulike markedsmekanismer som konkurranseeksponering og inngåelse av kontrakter tatt i bruk. Konkret vil økt bruk av indirekte kontroll skje gjennom fristilling/outsourcing av offentlig virksomhet, prestasjonsbaserte belønningssystemer, benchmarking, kontraktsbruk og delegering av ansvar og myndighet. Brukerfokusering Økt grad av brukerfokusering innebærer at organisasjonene legger til rette for økt innflytelse og medvirkning fra innbyggernes side. Intensjonen er å etablere mekanismer som kan bedre informasjonsflyten fra innbyggerne og inn i beslutningsprosessene. Det er blitt argumentert for at moderne ledelseskonsepter i form av blant annet økt brukermedvirkning representerer en utfordring for politikernes grunnleggende behov for informasjon (Stigen og Vabo 2001). Økt borger- og brukermedvirkning betinger at disse gruppene i langt større grad enn i dag myndiggjøres. Konkret vil en slik brukerfokusering kunne ta form av valgfrihet, service-garantier, individuelle rettighetsprinsipper, stykkprisfinansiering, brukerundersøkelser og folkeavstemninger. Politikerrollen Elementene i NPM vil også få konsekvenser for den framtidige politikerrollen og forholdet mellom fag, politikk og administrasjon. Lokalpolitikerne må i langt større grad ivareta en bestiller- og ombudsrolle. Ved økt fristilling av offentlige tjenesteprodusenter må kommunestyret/fylkestinget "bestille" tjenester fra de ulike institusjonene og kontrollere at det tilbudet som blir gitt er av det omfang og den kvalitet som er avtalt. Politikernes endrede rolle innebærer at kravene til deres kompetanse også blir endret. Det blir viktigere med fokus på overordnet styring og strategiutvikling i forhold til lokalsamfunnets og brukernes behov og ønsker, og mindre vekt på detaljert styring av de enkelte institusjonene. Internasjonal trend Undersøkelser i regi av OECD tyder på at de nordiske landene ikke har gått like langt i å implementere NPM-reformer som anglo-amerikanske land (Storbritannia, USA, Canada, Australia og New Zealand). Dette gjelder spesielt privatisering og bruk av markedsliknende mekanismer. Mål- og resultatstyring er imidlertid den delen av NPM som har blitt tillagt størst betydning både i den norske forvaltningen og de andre nordiske landene. NPM kan oppfattets som et ideologisk innlegg for en nedbygging av offentlig sektor. Men det kan også sees på som en nødvendig omstilling for å styrke staten gjennom økt effektivisering av offentlig virksomhet. Dette siste argumentet er det vi kjenner igjen fra den politiske debatten i Norge, og fra andre sosialdemokratiske land i Europa. Anthony Giddens (1998) har vist til hvordan dette siste argumentet har vært avgjørende for å gi NPM-relaterte reformer legitimitet og innpass i mange land. Administrasjonsmodell vs. markedsmodell I NPM blir administrasjonsmodellen, som til nå har ligget til grunn for organiseringen av offentlig sektor, erstattet av en markedsmodell. Sammenlikner vi kjennetegnene ved modellene, ser vi ganske tydelig at de har ulike ideologiske forankringer. Side 2 av 7
Kjennetegn ved administrasjonsmodellen og markedsmodellen Administrasjonsmodellen Hierarki Sentralisering Ressurstilgang ut fra bedømmelse av behov Kollektive valg i en samfunnskontekst Ansvarlighet Søken etter rettferdighet/likhet Borgerrettigheter Kollektiv handling Profesjon Tradisjon Borger Kilde: Morten Øgård 2000 Markedsmodellen Marked Delegering/desentralisering Ressurstilgang ut fra faktisk etterspørsel og pris Individuelle valg i et marked Selvstyre/autonomi Søken etter markedstilfredshet Brukersuverenitet Konkurranse Ledelse Fornyelse Kunde/bruker Denne framstillingen rendyrker de to modellene. Det innebærer at framstillingen i mindre grad tydeliggjør den kompleksiteten og det mangfoldet som kommer til uttrykk i det reformarbeidet som er i gang. Det kan variere fra land til land, fra fylkeskommune til fylkeskommune og kommune til kommune hvilke elementer som vektlegges mest i det faktiske endringsarbeidet. Det er sjelden at alle elementene i markedsmodellen blir gjennomført på en gang. I praksis viser det seg at de ulike forvaltningsnivåene er selektive i valg av reformelementer (Øgård 2000). 2. New Public Management i norsk forvaltning De ulike kjennetegnene ved markedsmodellen finner vi i større eller mindre grad igjen i mange av de reform- og omstillingsprosessene som nå pågår i Norge. I den norske statsforvaltningen kommer New Public Management blant annet til uttrykk gjennom økt bruk av mål- og resultatstyring. Dette er spesielt blitt brukt i statens budsjettsystemer med blant annet økt bruk av rammefinansiering. Fristilling i staten Strukturell fristilling er et annet kjennetegn på NPM i statsforvaltningen. Innenfor deler av den norske statsforvaltningen har det skjedd til dels store strukturelle endringer som følge av NPM. Posten, Telenor og NSB er eksempler som alle kjenner til. Kjennetegnet ved disse endringene er at den tradisjonelle forvaltningsmodellen er blitt endret i retning av en langt mer desintegrert og fragmentert modell med utstrakt bruk av selskapsorganisering av forvaltningsbedrifter. Det skjer en oppdeling basert på prinsipper om at det må skapes egne organisasjoner for hver oppgave eller funksjon. Oppdelingen er gjerne basert på økonomiske perspektiver og vi får organisasjoner med ulike roller som for eksempel eier, regulator, bestiller, utfører osv (Christensen og Lægreid 2001). I tillegg til denne typen oppdelinger har det samtidig skjedd det som kan kalles en vertikal differensiering. Det vil si at forvaltningsorganene er blitt reorganisert i ulike selskaps- og foretaksformer. I sine forsøk på markedsretting og konkurranseeksponering har det vokst fram en stor underskog av datterselskaper og datter-datterselskaper under disse statlige selskapene. I 2000 hadde for eksempel Posten Norge 27 datterselskaper og Statkraft hadde 13, mens Telenor hadde 49 datterselskaper og 130 datter-datterselskaper (Christensen og Lægreid 2001). En tilsvarende tendens finner vi også i forvaltningsorganer som for eksempel Jerbaneverket. Side 3 av 7
Hovedargumentet for en slik desintegrert modell som NPM forfekter, er at man skal unngå rolleblanding og uklare ansvarsforhold når det gjelder regulering, kontroll og produksjon. På den annen side kan en slik organisering lett føre til økte samordningsproblemer samtidig som muligheten for politisk og administrativ styring blir begrenset. Det har skjedd en forskyvning i retning av mer kommersielle interesser på bekostning av de mer generelle samfunnsmessige og sektorpolitiske hensynene til for eksempel distrikts- og sysselsettingspolitikk. Dette blir understreket blant annet gjennom at de sentrale myndighetene må betale de statlige selskapene og foretakene (som NSB, Posten og Statkraft) gjennom spesialkontrakter for at de skal ivareta ikke-kommersielle interesser. Fristilling i fylkeskommunen og kommunen Strukturell fristilling finner vi ikke bare i statsforvaltningen, men også innenfor fylkeskommunal- og kommunalforvaltningen. I desember 1999 vedtok Stortinget et lovforslag som la grunnlaget for en ny organisasjonsform kalt "kommunale foretak". Siktemålet med den nye loven var å tilby et spekter av organisasjonsformer tilpasset de ulike virksomhetene kommuner og fylkeskommuner driver. Loven om kommunalt og fylkeskommunalt foretak gir større forretningsmessig handlefrihet for kommunal og fylkeskommunal oppgaveløsning. Mange kommuner og fylkeskommuner har valgt å foretaksorganisere deler av deres virksomhet. Det gjelder spesielt innenfor teknisk sektor som vann, avløp og renovasjon (VAR). Stadig flere kommuner og fylkeskommuner vurderer å benytte foretaksorganisering innenfor andre sektorer, det gjelder også foretaksorganisering av barnehager, grunnskoler og videregående opplæring. I argumentasjonen for fristilling av kommunal og fylkeskommunal virksomhet finner vi igjen tankegangen fra NPM med økt bruk av indirekte kontroll. Det skal være et tydelig skille mellom politikk og administrasjon. (Et tydeligere skille mellom administrasjon og politikk skal resultere i bedre ressursbruk og økt kvalitet.) Et typisk eksempel på fristilling innenfor kommunal forvaltning er Oslo Sporveier. Betegnende for NPM-tankegangen er samferdselsbyråden i Oslo, Hilde Barstad, sin uttalelse i forbindelse med behandlingen av en spareplan i Oslo Sporveier høsten 2002 1 : "Jeg synes ikke det er klokt av bedriftsforsamlingen å ta partipolitikken inn i de styrende organer. De har en jobb i forhold til å drive Sporveiene, og bør la partipolitikken være i bystyret. Sånn må det være". Hun understreker videre at de styrende organene i Sporveiene skal gjennom en omorganisering etter at det er blitt vedtatt å splitte Sporveien opp i fire eller fem AS-er fra 1. januar 2003. I første rekke skal trikken og T-banen skilles ut som egne driftsselskap, og det skal opprettes et administrasjonsselskap som blir bestillerselskap. "Når vi får den nye organisasjonen i Sporveien på plass, skal vi ha profesjonelt styrende organer.". NPM og utdanningssektoren Også innenfor de delene av offentlig sektor som ikke er typisk forretningspregede, men som omfatter tjenester som omsorg, undervisning og helse, finner vi igjen de ulike kjennetegnene ved markedsmodellen i større eller mindre grad i mange av reform- og omstillingsprosessene som nå pågår. For barnehage- og skolesektoren tydeliggjøres NPM gjennom bruken av begreper som resultatenheter (om skoler, barnehager, sykehjem etc.), brukere (om elever, pasienter, barn og foreldre etc.), enhetsleder/driftsleder (om rektor og styrer) og driftsstyrer, bare for å 1 Hilde Barstad til Aftenposten Aften 24.10.02 Side 4 av 7
nevne noen. Det er en helt klar utvikling i retning av at den enkelte barnehage og skole (eller resultatenhet) skal drives etter bedriftsøkonomiske hensyn. Ressurstildelingsmodeller bygget på stykkpris og "penger følger bruker" kan trygt plasseres inn i en slik markedsmodelltenkning. De er blant annet begrunnet i økt autonomi til institusjonene og økte valgmuligheter for foreldre og elever 2. Utredninger som flere fylker har igangsatt om foretaksorganisering av videregående opplæring er et annet eksempel på NPM i utdanningssektoren. Effektivisering av driften, profesjonell ledelse og økt autonomi har vært blant argumentene for en slik organisering 3. Implisitt i NPM-tankegangen og markedsmodellene ligger det forventninger om at økt konkurranse vil gi økt kvalitet. I en situasjon der skoler og barnehager finasieres gjennom en "penger følger bruker"-ordning vil barnehagene og skolene gjøre sitt beste for å tiltrekke seg barn/elever og derigjennom økte ressurser. Hvis barnehagen eller skolen ikke holder god nok kvalitet vil folk velge seg bort fra den, og tar da ressursene med seg. Denne "trusselen" om å tape økonomisk hvis foreldre/elever velger andre tilbud, skal være et insitament for hele tiden å jobbe for økt kvalitet. 3. Kritikk av NPM Det er reist kritikk mot NPM fra ulike hold og med ulike utgangspunkt. Den kanskje viktigste debatten i de nordiske landene springer ut i skjæringsfeltet mellom økt lederfokus og overgangen til bruk av mer indirekte styringsverktøy. Bruk av målstyring i offentlig sektor Hovedargumentet er at det ikke er mulig å benytte målstyring i offentlig sektor fordi målstyringskonseptet bygger på en del forutsetninger som ikke er til stede i offentlig sektor. Det er umulig å formulere klare og kvantifiserbare mål i offentlig tjenesteproduksjon slik at indirekte styringsverktøy kan benyttes på en god måte. I tilegg blir det argumentert med at bruk av indirekte styringsverktøy vil legge et press på enkeltinstitusjoner og føre til overmåling og målforskyvning. Det kan skape samarbeids- og samordningsproblemer mellom virksomheter som ideelt sett burde samarbeide (Øgård 2000). En annen kritikk mot bruken av målstyringskonseptet i offentlig sektor går på ideen om at det er mulig å skille mellom administrasjon og politikk. I NPM ser man på politikeren som målrettet og prinsipiell i sin styringsadferd. Den faktisk hverdagen er derimot mer preget av kompromiss, forhandlinger, hestehandel og kjøpslåing (Øgård, 2000). En fersk studie om bruk av målstyring i skandinaviske kommuner bekrefter denne problematikken og konkluderer med at: "Målstyringens temmelig ensporede rollekrav - politikeren som strateg - fortrenger det rollemangfold som kreves for å takle kommunepolitikkens "hverdagskrav". For mange fører dette til en rollekonflikt som de har problemer med å finne ut av, nettopp fordi de alternative rollene rett og slett ikke har noen plass - og mangler legitimitet - i målstyringsmodellen." (Kleven 2002:14). 2 For nærmere redegjørelse om stykkprisfinansiering se Utdanningsforbundets Utredning 2002/2 Stykkprisfinansiering som ressurstildelingsmodell i barnehage og skole og Utredning 2002/5 Stykkprisfinansiering og videregående opplæring. 3 For nærmere redegjørelse om foretaksorganisering se Utdanningsforbundets Utredning 2002/4 Foretaksorganisering av videregående opplæring. Side 5 av 7
Profesjonell ledelse Når det gjelder lederdebatten er det sentrale spørsmålet om ledelsesprinsipper er så allmenngyldige at de kan benyttes på tvers av offentlig og privat sektor og tjenesteområder. Mens noen har vært opptatt av å påpeke at institusjonelle særtrekk i offentlig sektor gjør det vanskelig å implementere ledelsesprinsipper fra privat sektor, har andre vært mer opptatt av å se på konsekvenser av at man i NPM skiller ledelse fra faglig kompetanse innenfor det området man skal lede. Det siste ser Sehested og Ejersbo (1998) på som en "dekobling af ledelse og profession i den kommunale forvaltning". Demokratisk utfordring Kritikerne av NPM mener at økt markedsorientering og valgfrihet som de viktigste elementene i utviklingen av et helhetlig tjenestetilbud vil føre til at borgerbegrepet vil bli fortrengt til fordel for brukerbegrepet og et mer individbasert tilbud. Det blir argumentert med at økt brukerorientering er i fred med å slå bena under et representativt demokrati. Også den endrede politikerrollen - politikeren som strateg - kan være med på å svekke det representative demokratiet. Det er viktig å forstå at demokratiet ikke bare er en metode for å velge ut representanter til en folkeforsamling. Det er også en måte å kontrollere de valgte på, holde dem ansvarlige for handlinger og resultater. Dette er en funksjon som blir meget viktig å ivareta i en stadig voksende offentlig sektor, men som kan bli vanskelig når en stor grad av beslutningsmyndighet er delegert til administrasjonen. Normativ kritikk Når det gjelder de normative aspektene med denne type reformer i offentlig sektor, har de vært nærmest fraværende. Særlig Samarbeidsregjeringen synes å legge lite vekt på dette. I en normativ fundert kritikk vil utgangspunktet være uttrykte verdier, som for eksempel at offentlig sektor skal sørge for et kvalitativt likeverdig tilbud til alle innbyggerne (rettferdighet/likhet) og at samfunnet har et felles ansvar for å ta vare på de svakeste (solidaritet). En normativ kritikk av New Public Management vil derfor gå ut på at offentlige tjenester som omsorg, oppdragelse og opplæring har både et formål og en verdimålsetting som ikke kan måles direkte i kroner og øre, og som man derfor ikke uten videre kan forene med en markedsorientert modell 4. 4 Vanskeligheten med å utvikle og måle kvalitet i utdanning med utgangspunkt i markedsmodeller blir utdypet i Utdanningsforbundets Utredning 2002/6 Om begrepet kvalitet i utdanning. Side 6 av 7
Referanser: Christensen, T. og P. Lægreid (2001): New Public Management i norsk statsforvaltning, i Tranøy, B.S. og Ø. Østerud (red.): Den fragmenterte staten, Oslo: Gyldendal 2001 Giddens, A. (1998): The Third Way. The Renewal of Social Democracy. Oxford: The Polity Press Kleven, T (2002): Målstyring i skandinaviske kommuner. NIBR-rapport 2002:15 Lundquist, Lennart (1998): Demokratins väkare. Lund: Studentlitteratur Sehestad, Karina og Niels Ejersbo (1998): Fra sammenkobling til dekobling af ledelse og profession i den kommunale forvaltning, Nordisk Administrativt Tidsskrift 79 Stigen, Inger Marie og Signy Irene Vabo (2001): New Public Management-inspirerte organisasjonsløsninger - blir lokalpolitikken "dum"? i Anne Lise Fimreite, Helge O. Laresen og Jacob Aars (red.): Lekmannsstyre under press. Festskrift til Audun Offerdal, Oslo: Kommuneforlaget Utdanningsforbundet (2002): Stykkprisfinansiering som ressurstildelingsmodell i barnehage og skole, Utredning 2002/2 Utdanningsforbundet (2002): Foretaksorganisering av videregående opplæring, Utredning 2002/4 Utdanningsforbundet (2002): Stykkprisfinansiering og videregående opplæring, Utredning 2002/5 Utdanningsforbundet (2002): Om begrepet kvalitet i utdanning, Utredning 2002/6 Øgård, M. (2000): New Public Management - markedet som redningsplanke? i Baldersheim, H. og L.E. Rose (red.): Det kommunale laboratorium - teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering, Bergen: Fagbokforlaget 2000 Side 7 av 7