POL 1002: SENSORVEILEDNING, VÅR 2011

Transkript

1 POL 1002: SENSORVEILEDNING, VÅR 2011 Deler av oppgavene er krevende på dette studienivået. Kravene, særlig for å bestå eksamen, må tilpasses at enkelte av spørsmålene er vanskelige på dette nivået (jf. nedenfor). Oppgave 1 (50%) Oppgavetekst Gjør kort rede for rammene for bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet. Hvordan kunne man alternativt ha innrettet seg? Diskuter om rammene for bruk av oljepenger kan ha betydning for henholdsvis (1) hvor mye oljepenger som brukes, og (2) sammensetningen av bruken av oljepenger dvs. hvilke formål og/eller personer og grupper i samfunnet som blir tilgodesett. Pensumdekningen er særlig Røste, innledning til Del 4 og kap. 10 Finanspolitikk, ss Gjør kort rede for rammene for bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet. Denne første delen etterspør i stor grad fakta som skal brukes i senere diskusjon. Handlingsregelen (HR) står sentralt. De inntektene som ikke brukes overføres løpende til Statens pensjonsfond utland (SPU). HR tillater bruk av 4 pst av innestående på Statens pensjonsfond utland ved utgangen av foregående år. [Målingen av oljepengebruken skjer i forhold til s.k. strukturelt og oljekorrigert budsjettunderskudd (sobu). Korrigeringen er ment å gi et mål for underskuddet i forhold til en tenkt situasjon for et normalt land (dvs. uten oljeog gassintekter) i en normal konjunktursituasjon (strukturelt underskudd). Oljepengebruken framkommer ved hvor stort underskudd (sobu) som blir vedtatt i statsbudsjettet.] Tankegangen bak HR er (1) at olje- og gassressursene til dels eies av framtidige generasjoner som de skal deles med, og (2) at det har vært behov for å begrense oljepengebruken av hensyn til norsk økonomi (i pensum kalt tåleevne, spesielt i forhold til fare for økt inflasjon). Kandidatene bør som et minimum ha fått med seg at det er 4 pst av innestående på SPU som kan brukes. Dette er en administrativ tilnærming til realavkastning (prisjustert avkastning) for SPU. Handlingsregelen anvendes ikke absolutt, men er utformet slik at det blant annet skal tas hensyn til konjunktursituasjonen. Et pluss for de som har fått med seg hvilken rolle sobu spiller (som er nokså byråkratisk/teknisk i forhold til diskusjonen senere i oppgaven). HR anvendes kun på den delen av olje- og gassformuen som er overført til SPU. Jo større anslagene på verdiene av olje og gass i bakken er, desto mer forsiktig/konservativ er HR. 2. Hvordan kunne man alternativt ha innrettet seg? Her er vi ute etter en kort diskusjon av alternativer til handlingsregelen. Hensikten med spørsmålet er å undersøke forståelsen av handlingsregelen i en større sammenheng. De mest opplagte alternativene til HR er: (1) skattelette, (2) direkte utbetaling til innbyggerne (i pensum nevnes Alaska Permanent Fund). Vi kunne også hatt en annen regel enn HR, som 1

2 liknet mer eller mindre for eksempel bruk av s.k. permanentinntekt for hele petroleumsformuen (eventuelt av olje og gass i fondet + olje & gass i bakken)]. Det forventes at kandidatene har fått med seg alternativene (1) og (2): skattelettelser og/eller direkte utbetalinger av inntektene fra olje og gass og forstår hvordan disse avviker fra HR. Delspørsmålene 3 og 4 er ment å måle evnen til å resonnere selvstendig innen rammen som oppgaven setter. Sensor må være åpen for at disse spørsmålene kan løses på flere måter. I det følgende nevnes noen viktige momenter ikke er fullstendig eller utgjør nødvendige krav. 3. Diskuter om rammene for bruk av oljepenger kan ha betydning for henholdsvis (1) hvor mye oljepenger som brukes, Her etterspørres en diskusjon av implikasjonene av rammeverket (spesielt HR) i forhold til hvor mye oljepenger som brukes løpende (dvs. hvor stort sobu som tillates). Det er et politisk press for å bruke mye oljepenger, som understrekes bl.a. av at ikke alle partier ser behovet for en handlingsregel. HR begrenser derfor bruken av oljepenger i forhold til en tenkt situasjon uten en slik regel [selv om regelen både har blitt erklært død og har blitt fraveket på oppsiden uten spesielle behov knyttet til konjunkturer]. Det vil være naturlig å relatere diskusjonen til hvordan man alternativt kunne innrettet seg. 4. og (2) sammensetningen av bruken av oljepenger dvs. hvilke formål og/eller personer og grupper i samfunnet som blir tilgodesett. Et viktig poeng er at oljepenger som brukes over budsjettet lettere kan brukes til brede velferdsoppgaver enn om pengene hadde blitt utdelt direkte eller gjennom skattelettelser. Hvis pengene ble delt ut, kunne man gitt like mye til hver innbygger, hvis man ønsket det. Eventuelle ønsker om omfordeling ville bli mer synlige. Ved bruk over budsjettet tilgodeses særlig de gruppene som har en naturlig etterspørsel etter de velferdsgodene som de ekstra tilgjengelige pengene brukes til (for eksempel tilgodeses småbarnforeldre gjennom finansiering av barnehager). Bruk over budsjettet gjør det lettere å omfordeling og bruke penger på bakgrunn av politiske prioriteringer. Skattelettelser har en liknende effekt som utdeling, bortsett fra en slik ordning i større grad ville komme de velstående til gode (de som i utgangspunktet betalte lite skatt, for eksempel fordi de var fattige, ville ikke få noe særlig). Fra innbyggernes side kunne det isolert sett være det være en fordel med penger i stedet for velferdstjenester, etter som de kunne bruke pengene til hva som helst (på samme måte som det vil oppleves som bedre å få et pengebeløp enn varer som noen har kjøpt inn for beløpet). 2

3 Oppgave 2 (50%) Oppgavetekst Gjør rede for de sentrale elementene i reformbevegelsen New Public Management (NPM). Det er hevdet at NPM har svekket politisk ledelse sin kontroll og styring med administrasjonen. Drøft denne påstanden. Pensum NPM nevnes flere steder på pensum. Christensen/Egeberg m.fl.( 2007, kap. 6) behandler temaet grundig. I tillegg omtales NPM hos Østerrud (kap.6) og Christensen/Lægreid m.fl. Generelt om oppgaven Oppgaven er todelt, men vi legger mest vekt på første del: Gjør rede for de sentrale elementene i reformbevegelsen New Public Management (NPM). Det er her vi forventer at studentene skriver mest. Andre del kan skille de gode fra de middels gode besvarelsene. Temaet oppleves nok relativt krevende på dette studienivået, og vi forventer derfor ikke tunge drøftinger knyttet til andre del. Innhold i besvarelsen NPM er omtalt som en reformbevegelse, med kostnadseffektivitet i offentlig sektor som sentralt mål. Ideer og løsninger er inspirert av tankegods som tradisjonelt forbindes med organisering og virksomhetsstyring i privat næringsliv. Gjør rede for de sentrale elementene i reformbevegelsen New Public Management (NPM) NPM er ingen enhetlig reformbevegelse for organisering av offentlig sektor. På pensum omtales derfor NPM som en handlekurv av ulike reformelementer. Studentene bør kunne redegjøre for de fleste av disse elementene: - Oppsplitting av organisasjoner i forvaltningen (fristilling). Tanken er at effektivitetstapet er betydelig i tradisjonell forvaltning, av ulike årsaker. Et svar på dette er å splitte opp/fragmentere forvaltningen, ved å etablere relativt selvstendige organisasjoner med avgrensede ansvarsområder. Begrepene indre og ytre fristilling anvendes ofte i denne sammenheng. Indre fristilling innebærer at ansvar og myndighet delegeres til bestemte enheter innenfor en organisasjonsform (f.eks at et departemenet delegerer til direktorat eller tilsyn). Ved ytre fristilling etableres selskap eller foretak, som staten eier helt eller delvis (Vinmonopolet, NRK, Statoil, DnB, etc). - Profesjonell ledelse i organisasjoner i offentlig sektor: Det etableres klare mål for organisasjonens virksomhet, men ledere gis autonomi (selvstendighet/myndighet) til å velge virkemidler mht å realisere målene. - Konkurranseutsetting og markedslignende arrangementer. Førstnevnte innebærer at stat eller kommune har ansvar for at en tjeneste leveres etter gitte kvalitetsnormer, men åpner for konkurranse mellom offentlige og private aktører mht å produsere tjenesten. I forelesninger har vi vektlagt forskjellen mellom konkurranseutsetting og privatisering (noe som muligens ikke kommer tydelig frem på pensum). Konkurranseutsetting er selvsagt beslektet med fristilling (ref. punkt ovenfor). - Serviceorientering, med vekt på servicekvalitet og tjenesteyting overfor borgerne ( kundene ). - Mål- og resultatstyring (MRS) er av de viktigste elementene i NPM. MRS er en form for virksomhetsstyring, som tydelig har hentet inspirasjon fra næringslivet. Kort oppsummert innebærer dette følgende: 3

4 1. Politisk ledelse etablerer overordnede mål for ulike deler av forvaltningen 2. Det utvikles kvantitative resultatindikatorer, som støtter opp om overordnede mål 3. Virksomheten innrettes mot å realisere mål knyttet til resultatindikatorene 4. Resultater rapporteres (fokus på måloppnåelse, ikke detaljer rundt f.eks regler og rutiner). 5. Gode/Svake resultater belønnes/straffes Gode besvarelser inkluderer ett eller begge av følgende: - Eksempler fra norsk forvaltning på de ulike elementene innen NPM - Nevner kritikk som er rettet mot ulike elementer innen NPM Det er hevdet at NPM har svekket politisk ledelse sin kontroll og styring med administrasjonen. Drøft denne påstanden Denne delen av oppgaven skiller som nevnt de virkelig gode/modne besvarelsene fra andre. Problemstillingen kan belyses på ulike måter, gjerne med utgangspunkt i elementene fra NPM ovenfor. Som nevnt innebærer NPM at økt kostnadseffektivitet oppnås gjennom bl.a (i) oppsplitting/ fristilling av forvaltningen og (ii) å delegere ansvar og myndighet til ledere i underliggende organisasjonsenheter, foretak eller selskap. Intensjonen er at politisk ledelse fokuserer på overordnede mål, og at de ikke skal styre underliggende organisasjoner/selskaper i detalj. MRS (resultatindikatorer, rapportering, belønning/straff basert på resultater) skal sikre politisk styring, til tross for at politisk ledelse delegerer ansvar. Det er likevel hevdet at NPM har svekket politisk styring. Politisk styring slik vi kjenner den fra valgkanalen og den parlamentariske styringskjeden, blir trengt i bakgrunnen til fordel for brukerstyring, markedsretting og managementlogikk (Christensen/Lægreid m.fl s. 100). En rekke forhold kan være relevante i denne sammenheng, bl.a: - Administrativ autonomi innebærer fare for svekkelse av politisk styring. - Fristilling innebærer gjerne at det reises formelle barrierer, som skaper større avstand mellom politisk ledelse og selskapene/foretakene. Dessuten er det etablert en praksis som innebærer at staten og politisk ledelse ofte opptrer som passive eiere. I forelesninger har vi snakket om enkeltsaker i dette bildet (f.eks Helseforetakene og sykeshusstruktur, Statoils engasjement i lite klimavennlig virksomhet, Statnett og monstermastene, UDI og Amelie-saken). - Det er vanskelig å etablere mål som er så konkrete som MRS forutsetter - Forvaltningen fokuserer på kvantitative mål, hvilket kommer på bekostning av vanskelig målbare aktiviteter (selv om politisk ledelse mener sistnevnte aktiviteter er viktig) - Belønning/Straff som virkemiddel for politisk styring (ref. MRS) er vanskelig/lite ønskelig i norsk kultur 4

5 Bemerkning: Under eksamen viste det seg at enkelte studenter var usikre på om det er forskjell på begrepene administrasjon (ref. oppgavetekst) og forvaltning. I forelesningene er sistnevnte begrep mest anvendt, og dette har muligens skapt noe usikkerhet. 5