Saksbehandler, innvalgstelefon Ståle Øvrebø, 5557 2027 Vår dato 14.07.2011 Deres dato 19.05.2011 Vår referanse 2011/6793 323 Deres referanse 201014813-17 Bergen kommune Postboks 7700 5020 Bergen Bergen kommune - Lovlighetskontroll - Bystyrets vedtak i B-sak 236-10 - Organisering av kommunerevisjonen. Fylkesmannen i Hordaland viser til kommunens ekspedisjon av 19.05.2011, mottatt her den 23.05.2011. 1. Aktuelt vedtak: Lovlighetskontrollen gjelder Bystyrets vedtak av 20.09.2010, i sak 236-10: 1. a) Bystyret godkjenner organiseringen av dagens kommunerevisjon iht. notat av 09.12.2009. b) Utredningen fra Rogaland Revisjon IKS tas til orientering. 2. For å styrke uavhengigheten mellom revisjon og de som blir revidert ønsker Bystyret å konkurranseutsette kommunerevisjonen. Kontrollutvalget ved dets sekretariat bes om å utrede bestillingskriteriene for en slik modell med tanke på ikrafttreden fra regnskapsåret 2011. 3. Endelig sak fremmes for Bystyret innen utgangen av 2010. Krav om lovlighetskontroll gjelder punkt 2 og 3 i vedtaket. 2. Krav om lovlighetskontroll/anmodning om å reise tilsynssak: Krav om lovlighetskontroll er datert 07.10.2010 og fremsatt av representantene Oddny Irene Miljeteig, Tina Åsgård og Simen Johan Willgohs. Oppsummert gjelder kravet følgende hovedpunkt: a) Representantene mener at vedtaket i B-sak 236-10 er ugyldig. b) Bystyrets vedtak B-sak 234-10 viser at fylkesmannens oppheving av pkt. 4 i vedtaket i B- Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 20 09 Kommunal- og samfunnsplanavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Telefaks: Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
sak 246-08 om overføring av tidligere revisjonssjef og rådgiver til Kontrollutvalgets sekretariat, ikke er tatt til følge av Bystyret. c) Representantene ber Fylkesmannen vurdere om det bør reises tilsynssak etter kommuneloven kap 10 A, om den måten Bystyret praktiserer sitt overordnede kontroll- og tilsynsansvar på, etter kommuneloven kap 12, 76, og i denne sammenheng Kontrollutvalget sin praktisering av sitt tilsynsansvar overfor revisjonen, jf. avslaget på forslag om å behandle varslingssak. 3. Kommunens behandling av kravet: Bergen bystyre behandlet krav om lovlighetskontroll i B-sak 81-11 den 02.05.2011 og gjorde vedtak om å opprettholde sitt vedtak i sak B 236/10. Saken ble forelagt Kontrollutvalget for innstilling til Bystyret. Kontrollutvalget behandlet saken i møte den 27.04.2011 i sak 30-11 og avga følgende uttalelse: 1. Sak B236/10 ble behandlet i Bergen Bystyret den 20. september 2010. 3 representanter fremmet krav om lovlighetskontroll i brev av 07.10.2010. Ved oversendelse den 9. april 2011 ble Kontrollutvalget anmodet om å behandle saken og avgi innstilling til Bystyret. Kontrollutvalget har behandlet saken i møte den 27. april 2011. 2. Tilknyttet lovlighetskontrollanmodningen har kommuneadvokaten utarbeidet et notat datert 8. april 2011. Kontrollutvalget kan i all hovedsak slutte seg til notatet. Det legges her til grunn at Bystyrets vedtak skal oppfattes som et prosessvedtak. 3. Kontrollutvalget startet arbeidet med oppfølging av Bystyrets sak på et møte den 21. september 2010. I Kontrollutvalget var det enighet om at en så omfattende sak som organisering av kommunerevisjonen ville kreve en fullstendig utredning for å tilfredsstille kravene i Forvaltningslovens 17: " Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig for vedtak treffes. Dette er overensstemmende med råd gitt av kommuneadvokaten i møte den 25. januar 2011. Det viste seg å være en del problemstillinger tilknyttet utredningen som har medført at den frist Bystyret satte ikke lot seg gjennomføre. Dette er tidligere rapportert. Kontrollutvalget er opptatt av at saksutredningen overfor Bystyret skal være fullstendig og kvalitetssikret. Det vil dessverre bli ytterligere forsinkelser som følge av at Giertsen / Gabrielsen ikke kan gjennomføre planlagt oppdrag. Kontrollutvalget legger vekt på at forholdene til de ansatte og til organisasjonene må avklares underveis før saken sendes Bystyret. 4. For ordens skyld opplyses at det er Kontrollutvalget som ansetter sitt sekretariat. Ansettelsesvedtaket ble fattet 09.12.2008. Dette er sist rapportert til Bystyret i sak B 234/ 10. Kontrollutvalget har i sitt vedtak vist til kommuneadvokatens notat dater 08.04.2011. Av kommuneadvokatens notat fremgår i hovedsak følgende om klagernes anførsler: 2
Til klagens pkt 3.1, saksbehandlingen i Kontrollutvalget: Kommuneadvokaten kan vanskelig se at de forhold som påpekes i klagen har betydning for gyldigheten av Bystyrets vedtak. Til klagens pkt 4, Bystyrets behandling i møte den 20.09.2010: Kommuneadvokaten er uenig med klagernes påstand om at Bystyret har fattet et realitetsvedtak om innføring av ekstern revisjon i kommunen. Kommuneadvokaten mener en nærliggende tolkning er at Bystyret instruerer Kontrollutvalget om å igangsette et arbeid med sikte på et slikt resultat. Valgt revisor vil uansett fungere inntil ny revisor er valgt av Bystyret, jf. kontrollutvalgforskriften 16. Et fremtidig vedtak om valg av ekstern revisor må saksbehandles etter kommunelovens og kontrolluvalgforskriftens bestemmelser, samt lov om offentlige anskaffelser. Loven kan heller ikke tolkes slik at Bystyret er forpliktet til å følge Kontrollutvalgets innstilling. Kommuneloven 78 nr 3 åpner for muligheten for ekstern revisjon. Til klagens pkt 5, Kontrollutvalget sitt sekretariat versus kontrollutvalet sjølv, jf Bystyrets vedtak pkt 2: Kommuneadvokaten viser til at det følger av lov og forskrift at sekretariatet er underlagt Kontrollutvalget. Kontrollutvalget har dermed instruksjonsmyndighet overfor sekretariatet, uavhengig av formuleringen i Bystyrets vedtak. Til klagens pkt 6, sekretariatets inhabilitet: Kommuneadvokaten viser til at sekretariatet ikke vil saksbehandle Kontrollutvalgets oppfølging av bystyresak 236-10. Til klagens pkt 7, Kontrollutvalgets enerett til å gi innstilling innenfor sitt mandatområde: Kommuneadvokaten viser til at saken er en oppfølging av vedtakspunkt bystyresak 57-10, der man utsatte behandlingen av sak om ny revisjonsordning og sendte saken tilbake til Kontrollutvalget. Kontrollutvalget ble bedt om å fremlegge ny sak om ny revisjonsordning til realitetsbehandling i Bystyret. Bystyret ba videre om at det ble gjennomført en ekstern utredning av Bergen kommune sin tilsyn- og kontrollvirksomhet. Kommuneadvokaten mener at oppfølgingen av pkt 3 i bystyrevedtaket (ekstern utredning) hører under Kontrollutvalgets ansvarsområde. Han har imidlertid ikke holdepunkter for at det skal være en slik indre sammenheng mellom vedtakene at vedtaket i bystyresak 236-10 skulle være ugyldig. Til klagens pkt 8, kommunerevisor sine plikter og rettigheter i Bystyrets møte 20.09.2010: Kommunerevisor ba om å få ordet i Bystyret, men dette ble nedstemt av flertallet. Kommuneadvokaten viser til at revisor i følge revisjonsforskriften har møteplikt og møterett i kommunestyret. I kontrollutvalgsforskriften fremgår også at revisor har talerett. Videre fremgår det av kommuneloven 26 nr 3 siste punktum at representanter for revisjonen har møteog talerett i kontrollutvalget når dette behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte i revisjonen. Kommuneadvokaten viser til Kommuneloven med kommentarer (Overå/Bernt) der det 3
fremgår at møteprinsippet skal tolkes strengt med hensyn til at tredjepersoner ikke har møteog talerett i folkevalgte organer uten at dette uttrykkelig fremgår av loven. Når lov og forskrift bruker både begrepet møterett og møte- og talerett, er det nærliggende å anta at det ligger en realitetsforskjell i dette. Til klagens pkt 9, sak om varsling: Kommuneadvokaten viser til at varsleren har fått lagt fram sin sak både for varslingsenheten og for kontrollutvalget. Både varslingsenheten og kontrollutvalget avgjør selv hvilke saker de finner grunnlag for å utrede nærmere. Kommuneadvokaten kan vanskelig se at en tidligere medarbeider i revisjonen har krav på å få saksbehandlet spesielle forhold i tilknytning til kommunens revisjonsordning. Kommuneadvokaten mener derfor at klagernes påstand om ugyldighet på dette grunnlag ikke kan føre frem. Til klagens pkt 10, konklusjon, pkt b: Kommuneadvokaten mener at Fylkesmannen ikke har kompetanse gjennom lovlighetskontroll til å overprøve ansettelsen av kontrollutvalgets sekretariat. Kontrollutvalgets sekretariat har forlengst tiltrådt sine stillinger. Av gjeldende rett følger det da at eventuelle beføyelser i arbeidsforholdet må følge arbeidsmiljølovens system. 4. Fylkesmannen ser saken slik: 4.1. Generelt om lovlighetskontroll: Det fremgår av kommuneloven 59 nr. 1, at tre eller flere medlemmer av kommunestyret kan sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller kommunal administrasjon inn for departementet (fylkesmannen) til kontroll av lovligheten. Dette gjelder ikke avgjørelser om ansettelse, oppsigelse eller avskjed. Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen - er innholdsmessig lovlig, - er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, - er blitt til på lovlig måte. Departementet (delegert myndighet til fylkesmannen) skal oppheve avgjørelsen hvis det er gjort slike feil at den er ugyldig, jfr. kommuneloven 59 nr. 4 annet ledd. Kommunal- og regionaldepartementet har i rundskriv H-2123 (juni 2001) gitt retningslinjer for innhold og omfang av fylkesmannens kontroll. Kontroll av kommunens frie skjønnsutøvelse faller utenfor, med mindre det foreligger kompetanseoverskridelse (myndighetsmisbruk.) Kontroll etter kommuneloven 59 nr. 4 innebærer dermed ikke full overprøvelsesrett, i motsetning til i klagesaker etter forvaltningslovens regler. Det er ikke en betingelse for lovlighetskontroll at det er tale om et enkeltvedtak i lovens forstand, se eksempelvis departementets rundskriv H-2123 (om lovlighetskontroll), pkt. 4.1.4, om begrepet avgjørelse. På den annen side må begrepet avgjørelse avgrenses mot uttalelser som ikke er bindende, avgitte råd m.v. Uttalelser som isolert sett ikke gir rettsvirkninger (for eks. uttalelser i konsesjonssaker), vil ikke være en avgjørelse i kommunelovens forstand. Departementet uttaler videre at såkalte prosessledende beslutninger, for eksempel avgjørelser i spørsmål om inhabilitet, isolert sett ikke vil være gjenstand for lovlighetskontroll. Avgjørende blir om beslutningen representerer en saksbehandlingsfeil som 4
har hatt innvirkning på vedtakets innhold. 4.2. Vurdering: 4.2.1. Aktuelt vedtak pkt 2: I lovlighetsklagen er det vist til at Bystyret tilsynelatende har konkludert med at revisjonen skal konkurranseutsettes, uten at dette har vært en sak i Kontrollutvalget, jf. vedtaket i B-sak 236-10 pkt 2. Fylkesmannen viser til kommuneloven 78 nr. 3 der det fremgår at kommunestyret selv avgjør om kommunen skal ha egen revisjon, delta i interkommunalt samarbeid om revisjon, eller inngå avtale med annen revisor. Vedtak treffes på grunnlag av innstilling fra kontrollutvalget. Det fremgår av kommuneadvokatens notat datert 08.04.2011 på side 4, 2. avsnitt, at kontrollutvalgets leder og nestleder har tolket vedtaket i sak 236-10 pkt 2 som et prosessledende vedtak, og ikke som et endelig vedtak om ny revisjonsordning med en ekstern revisor. Kontrollutvalgets leder og nestleder tolket det som en bestilling fra bystyret til kontrollutvalget om at man skulle utrede en konkurranseutsetting av revisjonen. Det fremgår videre at kontrollutvalget har vurdert de ansatte i sekretariatet som inhabile til å saksbehandle en slik sak, og vil derfor engasjere et settesekretariat bestående av professor Johan Giertsen og professor Tommy Stahl Gabrielsen. Det utarbeides et mandat for dette oppdraget slik at settesekretariatet kommer til å foreta en bred utredning av alle konsekvenser av en konkurranseutsetting av revisjonen. Med den saksbehandling kontrollutvalget nå legger opp til i forhold til oppfølgingen av bystyrets sak 57-10 pkt 2, kan kommuneadvokaten vanskelig se at de forhold som påpekes i klagen pkt 3 har betydning for vedtakets gyldighet. Fylkesmannen finner det klart at vedtaket på dette punkt er av prosessledende karakter, og slutter seg til vurderingene ovenfor. Det er ikke grunnlag for oppheving av bystyrets vedtak som ugyldig på dette punktet. 4.2.2. Overføringen av tidligere revisjonssjef og rådgiver til kontrollutvalgets sekretariat: Fylkesmannen opphevet i sitt vedtak av 08.09.2009 bl.a. bystyrets vedtak av 15.12.2008, pkt 4, der daværende kommunerevisor og rådgiver ble besluttet overført til kontrollutvalgets sekretariat. Fylkesmannens vedtak var begrunnet i kontrollutvalgforskriften av 2004, 17, der det fremgår at det er kontrollutvalget som ansetter revisjonens øvrige personale (når kommunen har egen revisjon). Det var en saksbehandlingsfeil at bystyret gjorde vedtak om ansettelse. Lovlighetsklagen gjaldt spørsmål om bystyrets formelle kompetanse til å ansette kontrollutvalgets sekretariat, og Fylkesmannen la dermed til grunn at unntaket i kommuneloven 59 nr 1 andre setning (avgjørelser om ansettelse) ikke kom til anvendelse. Det fremgår uansett av saksopplysningene at kontrollutvalget selv har gjort vedtak om ansettelse av de aktuelle personene til sekretariatet. Fylkesmannen anser dermed den formelle feilen for å være reparert og kan ikke se at det er grunnlag for å oppheve bystyrets vedtak 236-10 som ugyldig. 4.2.3. Øvrige anførsler til bystyrets vedtak 236-10: Fylkesmannen viser til kontrollutvalgets uttalelse i sak 30-11, den 27.04.2011, samt kommuneadvokatens notat datert 08.04.2011. Fylkesmannen slutter seg i det vesentlige til kontrollutvalget og kommuneadvokatens vurderinger og konklusjoner. Fylkesmannen anser 5
bystyrets vedtak i sak 236-10 for å være av prosessledende karakter. Fylkesmannen har mottatt klage av 20.06.2011 fra Dialog advokater AS, vedrørende saksbehandlingen av intern varsling. Klagen vil bli besvart i eget brev. 4.2.4. Spørsmål om å reise tilsynssak etter kommuneloven kap. 10 A: Fylkesmannen har ikke funnet grunnlag for å reise tilsynssak etter kommuneloven kap 10 A, jf. 60 b, i dette tilfellet. Fylkesmannen viser til at en eventuell tilsynssak i hovedsak vil omfatte de samme forhold som er vurdert i foreliggende lovlighetskontroll, samt tidligere lovlighetskontroll datert 08.09.2008. 5. Konklusjon: Fylkesmannen har ikke funnet grunnlag for oppheving av bystyrets vedtak i sak 236-10, datert 20.09.2010. Fylkesmannens vedtak kan ikke påklages, jf. rundskriv H-2123 pkt 4.1: Generelt om lovlighetskontroll. Fylkesmannen ber kommunen om å underrette de aktuelle representantane. Med hilsen Rune Fjeld ass. fylkesmann Ståle Øvrebø seniorrådgiver Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. 6