Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Oslo, 09.07.2014 Deres ref.: Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2014/7165 Saksbehandler: Bernt Ringvold Svar på oppdrag fra KLD om mulige effekter av at avgiften på forbrenning av avfall ble fjernet Miljødirektoratet har fått i oppdrag fra Klima- og miljødepartementet (KLD) å evaluere bortfall av forbrenningsavgiften, og dette brevet er vårt svar på oppdraget. Avgiften på forbrenning av avfall ble innført i 1999 og avviklet i 2010. Avgiften ble i sin tid innført for å stimulere til økt materialgjenvinning og reduserte avfallsmengder. Ved omleggingen av avgiften i 2004 ble forbrenningsavgiften endret for å prise utslippene ved forbrenning. En viktig grunn til avviklingen var å sikre like konkurransevilkår for forbrenning i norske og svenske anlegg, da Sverige hadde bestemt å fjerne sin avgift. Det ble også stilt spørsmål ved om effekten lenger hadde noen miljøvirkning, ettersom forbrenningsanleggene etter avgiftens frafall uansett blir omfattet av CO2-kvoteplikten og NOx-avgiften, samt utslippskravene som er spesifisert i anleggenes konsesjonsplikt. Det er vanskelig å isolere effekter av bortfall av forbrenningsavgiften fordi denne har falt sammen med andre endringer i avfallsmarkedet. Et viktig forhold er at det i dag er overkapasitet i det norsk-svenske forbrenningsmarkedet, som i praksis fungerer som et felles marked. Prisene hos svenske forbrenningsanlegg har vært lavest og har vært styrende for prissettingen. Markedsprisen på norsk avfall til forbrenning, som allerede lå lavt, har falt ytterligere. Mengden husholdningsavfall til materialgjenvinning og biologisk behandling som lenge viste en stigende tendens, har vært relativt stabil etter 2010. Det er likevel lite sannsynlig at dette har sammenheng med bortfallet av forbrenningsavgiften siden prisene stort sett har vært styrt fra Sverige. Stagnasjonen i disse mengdene kan et stykke på vei forklares ut ifra blant annet endringer i avfallsstrømmene som tidligere gikk til materialgjenvinning. De norske forbrenningsanleggene har styrket sin konkurranseevne noe etter 2010, og det antas at eksportert mengde til Sverige er noe lavere enn det som ville vært tilfelle dersom avgiften var blitt beholdt. Dette er den eneste endringen vi har funnet som trolig kan tilskrives bortfallet av avgiften. Det har i så fall vært i tråd med en av de Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Strømsveien 96, 0663 Oslo 1
viktigste årsakene til at avgiften ble fjernet. Vi viser til Klima- og miljødepartementes tildelingsbrev for Miljødirektoratet for 2014 der vi får i oppdrag å levere en evaluering av bortfallet av forbrenningsavgiften innen 1. juli. Bakgrunn Avgiften på sluttbehandling av avfall ble innført i 1999 og besto av to deler, en på forbrenning og en på deponering av avfall. Avgiften omfattet både husholdnings- og næringsavfall og ble innført for å stimulere til økt materialgjenvinning og reduserte avfallsmengder. I 2004 ble forbrenningsdelen lagt om slik at avgiften ikke lenger ble beregnet ut ifra mengde innlevert avfall, men ut ifra de faktiske utslippene fra avfallsforbrenningsanleggene. Etter denne omleggingen ble avgiften også et virkemiddel for å redusere utslippene fra forbrenning. Forbrenningsdelen av avgiften ble avviklet fra 1. oktober 2010. En viktig bakgrunn for avviklingen var at forbrenningsbransjen opplevde økt konkurranse fra Sverige om avfallet, og fryktet at de ikke fikk tilgang til nok avfall til en pris som ga lønnsomhet. Den svenske avgiften på forbrenning av husholdningsavfall var allerede vedtatt fjernet. Det ble i tillegg stilt spørsmål ved om avgiften hadde noen stor effekt på utslipp og materialgjenvinning utover det som ble oppnådd gjennom gjeldende reguleringer. Det ble allerede stilt strenge krav i utslippstillatelsene til forbrenningsanleggene, og ved avgiftens bortfall ble forbrenningsanlegg omfattet av CO 2 - kvoteplikten og avgiftsfritaket fra NO x -avgiften frafalt. Regjeringen presiserte at den ville følge med på hvordan avfallsmarkedet utviklet seg og om fjerning av avgiften ville få noen betydning for avfall til materialgjenvinning. Det ble også sagt at det etter noe tid ville legges fram en evaluering av miljøkonsekvensene av at forbrenningsavgiften ble fjernet. En foreløpig evaluering av fjerningen av avgiften ble gjort i 2011, beskrevet i brev fra daværende Klif til daværende Miljøverndepartemenet av 27. februar 2012. Evalueringen påviste få eller ingen konsekvenser av bortfallet av avgiften, men det ble påpekt at pga. den korte tiden som var gått, ville det være naturlig å følge utviklingen videre framover i tid for å avdekke eventuelle markedsog miljømessige effekter som kunne oppstå på lengre sikt. Gjennomføring av evalueringen Miljødirektoratet har nå utført en ny evaluering av bortfallet av forbrenningsavgiften. Som et ledd i arbeidet har Mepex Consult AS, i samarbeid med det svenske konsulentselskapet Profu i Göteborg AB, gjort en kartlegging av endringer i avfallsmarkedet og i utslippene etter bortfallet av avgiften, se vedlagte rapport. Det er her lagt vekt på å få fram en helhetlig beskrivelse av det norsk-svenske markedet for avfallsforbrenning. Mepex har også utført en rekke intervjuer av aktører i avfallsbransjen for å få bedre innblikk i mekanismene i markedet og få fram et mest mulig nyansert bilde av endringene som har inntruffet. På bakgrunn av denne rapporten og vår egen kunnskap til dette markedet, gir vi vår evaluering av effekter av bortfallet av forbrenningsavgiften. Endringer i avfallsstrømmene og prisbildet i 2010-2013 I perioden 2010-2013 har det skjedd flere endringer i behandlingsmåter for avfallet. Mengden avfall til deponering har gått betydelig ned som en følge av forbudet mot deponering av lett nedbrytbart avfall mens mengden avfall til forbrenning har gått tilsvarende opp. I følge den vedlagte rapporten 2
økte mengden norsk avfall til forbrenning med 19 % fra 2010 til 2013. Dette inkluderer forbrenning i både norske og svenske anlegg. Mengden avfall eksportert til forbrenning i Sverige økte betydelig i perioden 2008-2010, men har siden 2010 vært relativt stabil og utgjorde i 2013 om lag 28 % av total mengde forbrent. Forbrenningskapasiteten i Norge har blitt betydelig utbygd i perioden 2010-2013, og i denne perioden økte mengden forbrent ved norske anlegg med 26 % og lå i 2013 på om lag 1,7 mill. tonn. Nye anlegg har blitt bygd i Kristiansand, Sarpsborg og Hamar, og nye linjer har blitt tatt i bruk ved flere eksisterende anlegg, bl.a. i Oslo og Bergen. Den samlede forbrenningskapasiteten i det norsk-svenske markedet er i dag høyere enn mengden avfall som går til forbrenning fra Norge og Sverige, og det importeres avfall fra blant annet Storbritannia. For husholdningsavfallet har kun 2-3 % blitt deponert de siste årene ifølge tall fra SSB. Mengden husholdningsavfall til materialgjenvinning og biologisk behandling viste i flere år en økende tendens, men denne utviklingen har bremset opp, og mengden har siden 2010 vært relativt stabil. Overkapasiteten på forbrenning som oppsto i Sverige i 2008, ble langt på vei løst ved å importere norsk avfall. Svenske forbrenningsanlegg hadde lavere marginalkostnadene ved drift enn de norske forbrenningsanleggene, og ble dermed prissetterne i det nye markedet. Markedet i Norge for avfall til forbrenning ble åpnet mot Sverige, og prisnivået på forbrenning ble som et resultat betydelig lavere. Den svenske forbrenningsavgiften ble fjernet fra 1. oktober 2010, samtidig med den norske. Prisene på forbrenning av svensk husholdningsavfall på hjemmemarkedet har blitt redusert tilsvarende, men siden 2010 har prisnivået for norsk avfall forbrent i Sverige ikke endret seg vesentlig. Endringer i utslipp fra avfallsforbrenningsanleggene Siden forbrenningsavgiften fra 2004 var lagt på utslippene fra avfallsforbrenningsanleggene, har vi vurdert om bortfallet av avgiften har medført endringer i utslippene. Utslippene vil være et resultat av hva som forbrennes, i hvilke mengder og hvor god rensingen av utslippene er. Vi har sett på utslippene av utslippskomponentene som ble omfattet av forbrenningsavgiften, blant annet NO x, HF og støv. Undersøkelsen er basert på virksomhetenes egenrapportering til miljømyndighetene, for å følge opp de kravene som er stilt i utslippstillatelsene. Utslippene pr. tonn avfall for 2008-2010 er sammenlignet med gjennomsnittet for 2010-2012. Resultatene viser at utslippene av NO x har gått ned med 22 %, utslippene av HF har gått opp med 32 % og utslippene av støv har gått ned med 50 %. De andre komponentene som inngikk i avgiften viser relativt stor variasjon med både økning og reduksjon i utslippene, men de fleste utslippene har blitt redusert. Vi kan ikke se noen systematikk i utslippsutviklingen som kan relateres til at forbrenningsavgiften ble tatt bort. Drøfting av endringer som kan tilskrives avgiftsbortfallet Selv om vi har påvist flere endringer i avfallsstrømmer, forbrenningsmarkedet og utslipp i perioden 2010-2013, er det ikke sikkert at disse har noe med bortfallet av forbrenningsavgiften å gjøre. Siden fjerning av avgiften skjedde omtrent samtidig med flere andre viktige hendelser, som åpningen av markedet mot Sverige, finanskrisen og dens påfølgende merkbare reduksjon i avfallsmengden i det svensk-norske avfallsmarkedet, fjerningen av den svenske avgiften, og overkapasitet i det svensk/norsk forbrenningsmarkedet, er det vanskelig å isolere effekter som skyldes avgiftsbortfallet fra andre forhold. Vi vil her likevel gjøre et forsøk på å anslå hvilke endringer som kan tilskrives bortfallet av forbrenningsavgiften. 3
Konkurransesituasjonen mellom norske og svenske anlegg Fjerning av avgiften har ført til reduserte utgifter og har gjennom dette medført en likere konkurransesituasjon for de norske forbrenningsanleggene sammenlignet med de svenske forbrenningsanleggene. Dette kan ha ført til at norske anlegg, som ellers ville ha blitt lagt ned eller redusert driften, fortsatt er i full drift. Reduksjonen i prisen for forbrenning av avfall etter 2008 har vært betydelig og har fått store konsekvenser, først og fremst for økonomien til de norske forbrenningsanleggene. Markedsprisene for norsk avfall har imidlertid, som beskrevet ovenfor, først og fremst vært styrt av svenske aktører som ikke blir påvirket av den norske avgiften. Det er også viktig å merke seg at avgiften lå på 91kr/tonn da den ble fjernet mens endringene i prisen som følge av åpningen av markedet har utgjort langt større beløp. Samlet sett må det antas at bortfallet av avgiften har hatt liten eller ingen betydning for prisbildet på avfall til forbrenning. Mengden avfall eksportert fra Sverige til Norge har vært stabil etter 2010. Det er naturlig å anta at dette skyldes at norske anlegg har styrket sin konkurransesituasjon noe gjennom bortfallet av avgiften. Det er naturlig å anta at mengden avfall eksportert til forbrenning i Sverige er noe lavere enn det som ville vært tilfelle dersom avgiften var blitt beholdt. Dette har i så fall vært i tråd med en av de viktigste intensjonene ved at avgiften ble fjernet. Materialgjenvinning og biologisk behandling Mengden husholdningsavfall til materialgjenvinning og biologisk behandling viser en utflating i Norge etter 2010. Det kan godt tenkes at dette henger sammen med lave priser på forbrenning noe som gjør kildesortering, materialgjenvinning og biologisk behandling mindre lønnsomt. Men lave priser på forbrenning ville det nok uansett ha vært i de norsk-svenske avfallsmarkedet på grunn av overkapasiteten på forbrenning i Sverige. Det er derfor ikke grunn til å tro at en opprettholdelse av den norske forbrenningsavgiften ville medført at mer avfall gikk til materialgjenvinning eller biologisk behandling. Utflatingen kan et stykke på vei forklares med andre forhold. Kildesortering av plast og flere andre emballasjetyper kan ha nådd et nivå der det er krevende å oppnå ytterligere vekst uten at det innføres andre virkemidler. Et annet forhold er at for enkelte avfallstyper er generert avfallsmengde redusert, noe som fører til lavere mengder til materialgjenvinning og biologisk behandling. Dette er særlig tydelig for papiravfall fra aviser, og det er også indikasjoner på noe reduserte mengder matavfall. Samtidig er det et faktum at noen kommuner har sluttet med kildesortering av matavfall og i stedet leverer avfallet til forbrenning. Det er for øvrig grunn til å tro at materialgjenvinning og biologisk behandling av husholdningsavfall vil styrke sin stilling i årene som kommer. Nye virkemidler som følger av den norske avfallsstrategien vil trekke i denne retning. EUs pågående fokus på avfallsregelverket vil også gjøre det nødvendig å vurdere initiativ som vil stimulere til økt materialgjenvinning og biologisk behandling. Utslippene fra avfallsforbrenning Utviklingen i utslippene fra forbrenningsanleggene etter 2010 viser et variert bilde. De fleste av utslippene har blitt redusert mens andre har økt. 4
Blant utslippskomponentene som i gjennomsnitt hadde størst prosentvis innvirkning på avgiften, er det kun HF som har vist en økning. I teorien kan det tenkes at innsatsen ved anleggene for å rense ut HF har blitt redusert som følge av bortfallet av avgiften. Vi bedømmer det likevel som lite sannsynlig at noe slikt har vært tilfelle. Dette begrunnes med at anleggene uansett har et sterkt fokus på reduserte utslipp, både pga. strenge begrensninger fra myndighetene på hva de kan slippe ut, policy fra ledelsen og hensynet til anleggenes omdømme. Mye tyder på at avgiften, på tross av sin intensjon, generelt sett hadde liten betydning for prioritering av utslippsreduserende tiltak. Så vel den vedlagte rapporten som tidligere erfaringer tilsier dette. Det er ikke utenkelig at utslippene av HF kan ha økt innenfor de naturlige driftsvariasjonene ved anleggene. I tillegg antas det, at deler av tallmaterialet kan inneholde noen rapporteringsfeil. Så kan også deponiforbudet har medført at andre typer avfall brennes, og det kan påvirke utslippene. Vi konkluderer med at det er lite sannsynlig at utslippene fra forbrenningsanleggene har økt merkbart som følge av at avgiften ble fjernet. Miljøkonsekvenser Som det framgår av drøftingen ovenfor finner vi at den eneste endringen som kan skyldes bortfallet av forbrenningsavgiften er en eventuell reduksjon i eksporten av avfall til forbrenning i Sverige. Miljøvirkningen av dette har blitt undersøkt av Mepex og Profu. De sier at resultatene viser at redusert eksport fører til en samlet økning i CO 2 -utslippene på 55 kg CO 2 /tonn avfall i området Norge, Sverige og Storbritannia. Dette skyldes i hovedsak at en forventer økt import av avfall fra Storbritannia som erstatter norsk avfall som forbrennes i Sverige. Dette er en relativt liten økning, og resultatet er avhengig av en rekke forbehold og forutsetninger ved beregningene. Vi bedømmer derfor at miljøkonsekvensene av bortfallet av forbrenningsavgiften er usikre, men at de trolig er små. 5
Forbrenningsavgiften som virkemiddel Avslutningsvis kan det knyttes noen kommentarer til forbrenningsavgiften og hvilke forutsetninger som måtte være på plass for at den skulle virke. Avgiften på forbrenning av avfall hadde sin effekt gjennom å prissette miljøkostnadene ved forbrenning av avfall. Den har derigjennom bidradd til å stimulere til økt materialgjenvinning og reduserte avfallsmengder. Mye tyder på at avgiften hadde liten betydning for prioritering av utslippsreduserende tiltak. Avgiftens effekt på materialgjenvinning og reduserte avfallsmengder besto så lenge markedet for forbrenning av avfall i hovedsak var avgrenset til norske aktører. Da det norsk-svenske markedet for avfallsforbrenning åpnet seg, mistet imidlertid avgiften i stor grad muligheten til å påvirke prissettingen. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Ellen Hambro Miljødirektør Thomas Hartnik seksjonsleder Vedlegg: Rapport fra Mepex Consult, "Evaluering av bortfall av forbrenningsavgiften på avfall" 6