Tidligere undersøkelser fra Fylkesrevisjonen i Nordland

Tidligere undersøkelser fra Fylkesrevisjonen i Nordland Ambulansetjenesten Lønn overordnede leger Budsjettgjennomføringen ved sykehusene Hurtigbåtkonflikten mellom Nordland Fylkeskommune og OVDS Flybonusordningen i Nordland Fylkeskommune Lønnet utdanningspermisjon for overleger ved sykehusene i Nordland Lønn overordnede leger Oppfølgingsprosjekt Del I Konsesjonskraftmidler og rettigheter i Svartisen Flyreiseavtalen med Braathens Boligforvaltningen Lønn overordnede leger Oppfølgingsprosjekt Del II og III Innkjøpsordningen Lønn gjennomgående kontroller IKT- funksjonen styring og organisering Nordland fylkeskommunes kunstsamling Telefonisaken Ressurssentervirksomheten Lønn, praktisering av hovedtariffavtalen Økonomifunksjonen i tannhelsetjenesten Momskompensasjonsordningen Lønn overføring undervisningspersonell fra statlig til kommunalt tariffområde Regionale utviklingsmidler i næringsog samferdselsavdelingen Inventar og utstyrskontroll IKT i fylkeskommunen Vedtaksoppfølging Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser Tilskuddsmidler i kulturavdelingen Rammeavtaler og innkjøpspraksis Offentlige anskaffelser Tannhelsetilbudet til eldre/uføre mv. Etiske retningslinjer For ytterligere informasjon om revisjonens undersøkelser vises til våre hjemmesider http://www.nfk.no

SAMMENDRAG Fylkesrevisjonen har i denne undersøkelsen sett nærmere på fylkeskommunens rutiner innen saksbehandling av spesialundervisning. Bakgrunnen for undersøkelsen var å se om fylkeskommunen har fulgt opp de pålegg som Fylkesmannen ga i sin tilsynsrapport fra 2007 slik at saksbehandlingen nå er i tråd med regelverket. Fylkesmannen avdekket avvik både på overordnet skoleeiernivå og på den konkrete saksbehandling som skjedde ute på de videregående skolene. For det første har vi undersøkt om fylkeskommunen som skoleeier har utarbeidet og praktisert rutiner for å sikre kvalitet i saksbehandlingen innen spesialundervisning. For å besvare dette har vi hatt samtaler med kontaktpersoner i utdanningsavdelingen og på opplæringssenteret. Vi har gjennomgått fylkeskommunale vedtak, rundskriv og rutinebeskrivelser. Oppsummert vurderer vi det slik at det er utarbeidet og lagt til rette for kvalitetsmessig gode saksbehandlingsrutiner, men det har frem til inneværende skoleår ikke vært et godt nok fokus på sentral oppfølging og kvalitetssikring. Vi mener det ikke har vært god nok kontroll fra skoleeiers side for å sikre seg at regelverket og de nye rutinene faktisk ble fulgt ute ved de videregående skolene. Det er skoleeier som har ansvar for at kravene i opplæringsloven blir fulgt. Dette følger av opplæringslovens 13-10. Vi mener også at den fullmakt som er gitt til de videregående skolene bør presiseres bedre i fylkeskommunens delegasjonsreglement. For det andre har vi undersøkt om den faktiske saksbehandlingen ute på skolene har vært i tråd med kravene som foreligger. For å besvare dette har vi samlet inn saker fra alle de 17 videregående skolene i Nordland fylke. Dette for å få et bredt faktagrunnlag. Vi har sett på både innvilgede søknader og avslåtte søknader om spesialundervisning. I vår undersøkelse har vi fokusert på fire forhold. Disse er knyttet til sakkyndig vurdering, til enkeltvedtaket, til utarbeidelse av individuell opplæringsplan og til halvårsvurdering av de individuelle opplæringsplanene. Det foreligger i all hovedsak sakkyndig vurdering før vedtak fattes. Vi mener imidlertid at den tilrådning som gis i de sakkyndige vurderingene generelt sett kan bli mer presis. Ved utformingen av enkeltvedtak om spesialundervisning bør skolene bli mer nøyaktig både i forhold til begrepsbruk og i forhold til hva som faktisk omtales som innvilget eller avslått i den enkelte sak. Gjennomgang av de individuelle opplæringsplanene viste flere feil eller mangler. Kontroll med halvårsevalueringene viste at disse i for stor grad manglet. Dersom skoleeiers planlagte kvalitetssikringsrutiner hadde vært på plass, mener vi at disse avvik og mangler kunne vært oppdaget og håndtert tidligere. Fylkeskommunen er inne i en prosess hvor nye kontrollrutiner innen området tilpasset opplæring og spesialundervisning er planlagt gjennomført for skoleåret 2009/2010. Dette som ledd i videreutvikling av fylkestingets vedtatte kvalitetssystem. Vi stiller oss positive til disse planlagte endringene og håper våre vurderinger og anbefalinger kan brukes i det videre arbeidet. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 2 av 13

Innholdsfortegnelse FORORD... 1 SAMMENDRAG... 2 1. INNLEDNING... 4 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNING... 4 3. METODER OG GJENNOMFØRING... 4 4. REVISJONS- /VURDERINGSKRITERIER... 5 5. FAKTABESKRIVELSE OG REVISJONENS VURDERING... 5 5.1 HAR FYLKESKOMMUNEN UTARBEIDET OG PRAKTISERT RUTINER FOR Å SIKRE KVALITET I SAKSBEHANDLINGEN INNEN SPESIALUNDERVISNING?... 5 5.2 ER SAKSBEHANDLINGEN INNEN SPESIALUNDERVISNING I TRÅD MED KRAVENE I LOV OG FORSKRIFT?... 8 5.2.1 Foreligger det sakkyndig vurdering før vedtak fattes?... 8 5.2.2 Foreligger det skriftlig vedtak med opplysninger om avgjørelse, begrunnelse og klageadgang?... 9 5.2.3 Foreligger det individuell opplæringsplan?... 11 5.2.4 Foreligger det en halvårlig skriftlig evaluering av individuell opplæringsplan?... 12 6. KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 13 7. FYLKESRÅDENS KOMMENTAR... 13 Vedlegg: Uttalelse til forvaltningsrevisjonsrapport datert 16.11.09. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 3 av 13

1. INNLEDNING Tilpasset opplæring er et gjennomgående prinsipp i hele grunnopplæringen. Kravet om at opplæringen skal være tilpasset elevenes evner og forutsetninger, er nedfelt i opplæringslovens kapittel 1. Tilpasset opplæring er et virkemiddel der hensikten er å legge til rette for at alle elever uansett evner og forutsetninger får utnyttet sitt potensial for læring. I visse situasjoner kan spesialundervisning være nødvendig for å oppfylle plikten til å gi tilpasset opplæring. Retten til spesialundervisning framgår av opplæringsloven 5 1, der det fastsettes at elever som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av vanlig undervisning, har rett til spesialundervisning. Det vil dreie seg om spesialundervisning dersom det er nødvendig å gjøre vesentlige avvik fra læreplanverket. Det vil også dreie seg om spesialundervisning dersom det er nødvendig å sikre en elev særskilte ressurser (som for eksempel ekstra lærerressurser, særskilt kompetanse eller utstyr) gjennom enkeltvedtak for at eleven skal få tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Dette vil gjelde enten målet er å følge læreplanverket fullt ut, eller om det må gjøres avvik fra dette. Det vil dessuten dreie seg om spesialundervisning dersom opplæringen er organisert på annen måte enn det som er ordinært, men spesialundervisning kan også gis innenfor rammen av ordinær organisering. (St.meld. nr 31 2007-2008 Kvalitet i skolen) Fylkesmannen i Nordland gjennomførte i 2007 tilsyn med Nordland fylkeskommune for å kontrollere om opplæringslovens krav til tilpasset opplæring og spesialundervisning var oppfylt, og om skoleeier hadde et forsvarlig system for å ivareta dette. Tilsynet var en del av et felles nasjonalt tilsyn. Det ble avdekket fem avvik i forhold til lovkrav i opplæringsloven. Avvikene påpekte svikt i formelle krav til saksbehandling innen spesialundervisning og svikt i interne kvalitetssikringsrutiner med tanke på at skoleeier selv skal ha et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om opplæringsloven blir ivaretatt. Som følge av dette tilsynet ble det i 2007 satt i gang et arbeide i utdanningsavdelingen med å rette opp mangler og avvik. På bakgrunn av overnevnte har kontrollkomiteen i sin plan for forvaltningsrevisjon vedtatt å se nærmere på dette området. Kontrollkomiteen ønsker å forsikre seg om at saksbehandlingen innen spesialundervisning nå faktisk foregår i tråd med opplæringsloven. 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNING Hovedmålsettingen med dette prosjektet har vært å undersøke i hvilken grad fylkekommunen har rettet opp avvikene fra Fylkesmannens tilsyn slik at saksbehandlingen innen spesialundervisning er i tråd med regelverket. Problemstillingene er som følgende: Har fylkeskommunen utarbeidet og praktisert rutiner for å sikre kvalitet i saksbehandlingen innen spesialundervisning? Er saksbehandlingen innen spesialundervisning på de videregående skolene i tråd med kravene i lov og forskrift? Vi har ikke vurdert selve undervisningen som gis ute på skolene, vi har kun sett på saksbehandlingsrutinene. 3. METODER OG GJENNOMFØRING Dette forvaltningsprosjekt er gjennomført i samsvar med standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av Norges Kommunerevisorforbund (RSK001). Utgangspunktet for faktainnsamlingen har vært samtaler med kontaktpersoner i utdanningsavdelingen, ved opplæringssenteret og gjennomgang av relevante lover, veiledere, vedtak, maler og rundskriv. Videre har vi gjennomgått et utvalg av elevmappene ved de videregående skolene for å kontrollere den faktiske saksbehandlingen. I skoleåret 2008/2009 var det 487 elever som fikk spesialundervisning 1. Vi har valgt å teste 2 innvilgede saker og 1 avslått sak om spesialundervisning pr. videregående skole. 1 I FT-sak 8/09 om inntak og formidling skoleåret 2008/2009 oppgis tallet til 425. Dette er tall pr 1. oktober i skoleåret. Inntakskontoret opplyser til oss at ajourført statistikk for skoleåret 2008/2009 pr september 2009 viser at 487 elever fikk innvilget spesialundervisning for skoleåret 2008/2009. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 4 av 13

Ved utplukk av enkeltsaker har vi lagt til grunn at både jenter og gutter er representerte, og at det er et varierende omfang på spesialundervisningen. Ut over dette er det helt tilfeldig hvilke saker som er plukket ut for kontroll. Det samlede antall kontrollerte saker er: Skoleåret 2008/2009 Antall Sum skoler 2 innvilgede søknader pr skole 17 34 1 avslått søknad pr skole 14 2 14 Totalt antall kontrollerte vedtak 48 Etter vår gjennomgang av enkeltsaker, ble det sendt en oppsummering til hver enkelt videregående skole ved rektor. Dette for at skolene skulle få verifisere våre beskrivelser av fakta. Alle de 17 videregående skoler har gitt oss tilbakemelding og vi har justert fakta i henhold til verifiseringen. 4. REVISJONS- /VURDERINGSKRITERIER Revisjonens vurderinger bygger på en sammenligning av fylkeskommunens praksis med revisjons-/vurderingskriterier som sier noe om hvordan praksisen bør være. Revisjonseller vurderingskriterier kan utledes fra politiske vedtak, lover og forskrifter, anerkjent praksis osv. I dette prosjektet har vi lagt til grunn følgende: Opplæringsloven av 17.07.1998 Forvaltningsloven av 10.02.1967 Fylkestingsvedtak 15/08 Utdanningsdirektoratets veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning av 2009 Utdanningsdepartementets veileder om spesialundervisning av 2004 Diverse rundskriv og brev fra utdanningsavdelinga og opplæringssenteret til de videregående skolene i Nordland. Kriteriene presiseres nærmere i rapportens kapittel 5. 2 Det var 3 skoler som opplyste at de ikke hadde gitt avslag på søknad om spesialundervisning for skoleåret 2008/2009. 5. FAKTABESKRIVELSE OG REVISJONENS VURDERING 5.1 Har fylkeskommunen utarbeidet og praktisert rutiner for å sikre kvalitet i saksbehandlingen innen spesialundervisning? 5.1.1 Revisjonskriterier I Opplæringslovens 13-10, 2. ledd står det at fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven blir oppfylt. Fylkesmannen fastslo i sin tilsynsrapport datert 10.05.2007 at Nordland fylkeskommune ikke hadde et slikt forsvarlig system på plass. For å rette på dette vedtok fylkestinget i FT-sak 15/08 et overordnet system for kvalitetsvurdering av videregående skoler i Nordland. Systemet skulle tas i bruk fra og med høsten 2008. I vedtaket forutsetter fylkestinget at fylkesrådet følger opp det videre arbeidet med å operasjonalisere oppgaver knytta til opplæringslova og forskriftene, og at indikatorer/kriterier i forbindelse med kvalitet konkretiseres. 5.1.2 Fakta Fra 1. februar 2004 ble utdanningsavdelinga i Nordland fylkeskommune omorganisert. Det ble opprettet et opplæringssenter som skulle ivareta tjenesteytende oppgaver overfor alle utdanningssøkende, skoler, lærebedrifter mv. Utdanningsavdelingen skulle fortsatt ha ansvaret for strategi- og systemutvikling, herunder utvikle, følge opp og vedlikeholde kvalitets- og kompetanseutviklingssystemer. Dette følger av utdanningsavdelingens brev av 02.07.2004. Etter Fylkesmannens tilsyn i april 2007 ble det utarbeidet nye fylkeskommunale maler for: sakkyndig vurdering enkeltvedtak om spesialundervisning individuell opplæringsplan halvårsvurdering I arbeidet med å utarbeide nye maler ble både representanter fra de videregående skolene, PPT 3 og opplæringssenteret involvert. I 3 PPT= Pedagogisk-psykologisk tjeneste. Alle kommuner og fylkeskommuner skal ha en slik tjeneste, jf opplæringslovens 5-6. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 5 av 13

opplæringssenterets rundskriv ILS 46/2007 til PPT og til de videregående skolene i Nordland gis det melding om at de nye malene skal tas i bruk ved søknad om inntak til videregående opplæring skoleåret 2008/2009. Fylkestingets vedtatte system for kvalitetsvurdering har ledet frem til at utdanningsavdelinga har utarbeidet rutinebeskrivelse for å ivareta kravet om tilpasset opplæring. Denne rutinebeskrivelsen omhandler også spesialundervisning. Her er det gitt en presisering av hva skoleeier 4 skal ha ansvar for og hva skolene skal ha ansvar for. Rutinene gjelder fra og med skoleåret 2009/2010 og ble sendt ut fra utdanningsavdelinga til de videregående skolene i brev av 28.04.2009. Her står det at skoleeier skal: 1. Fastsette rutiner for praktisering av tilpassa opplæring. 2. Ha et tydelig delegasjonsreglement. 3. Fastsette maler/rutiner til bruk i saksbehandling av spesialundervisning 4. Innhente dokumentasjon fra skolene gjennom TP 5 /andre systemer årlig ved et utvalg av skoler for å bekrefte god tilstand/avdekke om skolenes rutiner for tilpassa opplæring og spesialundervisning er i strid med lovverket. 5. Gjennomføre vurdering av skolenes arbeid med tilpassa opplæring for å bekrefte god tilstand/avdekke om skolens rutiner for tilpassa opplæring er i strid med lovverket. 6. Sette i verk tiltak umiddelbart når det avdekkes avvik. 7. Sørge for at skolene og skoleeier har tilstrekkelig kompetanse på praktisering av tilpassa opplæring. 8. Rapportere årlig til fylkestinget i årsmeldingen. Skolene skal: 1. Legge til rette for at det er en felles og lovmessig forståelse av begrepet tilpassa opplæring i hele organisasjonen. 4 Fylkeskommunen er skoleeier. 5 TP Nordland fylkeskommunes skoleadministrative system. iskole er et nettbasert versjon av TP-systemet. 2. Kartlegge elevforutsetninger ved gjennomføring av kartleggingsprøver og dokumentere dette i TP/iSkole. 3. Gjennomføre elevsamtaler og dokumentere dette i TP/iSkole. 4. Følge opp resultatene av elevundersøkelsen ved å legge til rette for oppfølging både på skole- og gruppe/klassenivå. 5. Behandle søknad om spesialundervisning, fatte enkeltvedtak, utarbeide IOP 6 og halvårsrapport. De fastsatte malene i TP skal benyttes. 6. Registrere innvilgelse og avslag på søknad om spesialundervisning i TP. 7. Dokumentere at saksbehandlingen knyttet til spesialundervisning er gjennomført i tråd med regelverket. 8. Gjennomføre vurdering av skolens arbeid med tilpassa opplæring og spesialundervisning for å bekrefte god tilstand/avdekke om noe er i strid med lovverket. 9. Sette i verk tiltak umiddelbart når det avdekkes avvik. 10. Rapportere årlig til skoleeier i årsmeldingen: Om rutinene følges, om skolen har avdekket forhold som er i strid med lovverket og hvilke tiltak som er iverksatt. Hensikten med rutinene er å: ivareta kravet til et forsvarlig system for planlegging, dokumentasjon og oppfølging både for skoleeier og skolene være enkle og håndterbare og egnet til å bekrefte god tilstand og avdekke mangler i forhold til regelverket, både internt ved skolene og hos skoleeier. tilpasses det skoleadministrative systemet (TP/iSkole) både til planlegging, dokumentasjon og rapportering. Våre kontaktpersoner i utdanningsavdelinga og ved opplæringssenteret opplyser at det fortsatt gjenstår en del arbeid for å få disse nye rutinene på plass. Det skal blant annet jobbes videre med å tydeliggjøre delegasjonsreglementet. Den delegasjon som foreligger i dag med tanke på å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning, fremgår av rundskriv THL-4/2003. Her står det at: De videregående skolene får delegert full 6 IOP forkortelse for Individuell Opplæringsplan. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 6 av 13

myndighet til å fatte enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag i forhold til retten til spesialundervisning i henhold til 5-1 i opplæringsloven. Rundskrivet eller delegasjonen sier ingenting om det kun er rektor som får denne myndighet, eller om rektor eventuelt kan delegere denne myndigheten videre. Som det vil fremgå i vår informasjonsinnsamling fra de enkelte videregående skolene, så er noen vedtak ikke underskrevet av rektor, men av avdelingsledere eller av ansvarlige for spesialundervisning. Opplæringssenteret behandler alle søknader om inntak til videregående opplæring i skole. De elever som søker spesialundervisning må i tillegg til den elektroniske søknaden også fylle ut et vedleggsskjema i papirformat. Som vedlegg til søknaden skal det også foreligge sakkyndig vurdering og eventuelt IOP og halvårsvurderinger dersom disse foreligger for forrige skoleår. Papirsøknad med vedleggene sendes i to eksemplarer til den skolen som er ført opp som første ønske. Skolene skal påse at nødvendig dokumentasjon foreligger, innhenter eventuelt manglende dokumentasjon og videresender et eksemplar av dokumentene til opplæringssenteret. Opplæringssenteret behandler søknadene og påser at skolene har sendt inn alle dokumenter som er nødvendig for å behandle søknad om inntak. Søknad om prioritert inntak og søknad om utvidet rett behandles av opplæringssenteret. De søknader om spesialundervisning som ikke også er søknader om utvidet rett eller søknad om prioritert inntak utenom poengkonkurranse, overføres til ordinært inntak. Vedtak om spesialundervisning fattes av den skolen som eleven får inntak ved. På området inntak foreligger det dermed en intern kontrollrutine i den forstand at opplæringssenteret i forbindelse med inntaket kontrollerer at de videregående skolene har skaffet tilveie sakkyndig vurdering og eventuelt tidligere utarbeidede IOP og halvårsevalueringer. Det har imidlertid ikke vært en systematisk kvalitetssikring fra utdanningsavdelinga eller opplæringssenterets side på at de vedtak om spesialundervisning som gjøres ute på de videregående skolene holder en slik kvalitet at de er i tråd med regelverket. Våre kontaktpersoner i utdanningsavdelinga og ved opplæringssenteret opplyser til oss at de nye rutinene for skoleeiers kontroll med skolene og rapportering av resultatet av denne kontrollen ikke er på plass ennå. Slik kontroll vil tidligst skje på nyåret 2010, dette fordi skolene skal få tid til å foreta saksbehandling i henhold til ny rutine i TP/iSkole. Utdanningsavdelinga skal også jobbe videre med å presisere hvilken dokumentasjon de vil innhente og legge til grunn i sin kontroll og hvilke kontrollhandlinger som skal gjøres for å kunne vurdere skolenes arbeid på dette området. Det vil derfor også tidligst foretas rapportering fra denne kontrollen i den årsmelding som legges frem for skoleåret 2009/2010. 5.1.3 Revisjonens vurdering I utgangspunktet mener vi at utdanningsavdelinga i stor grad har lagt til rette for kvalitetsmessige gode rutiner. Det er utarbeidet rutiner for saksbehandling av spesialundervisning. Skjema og maler er utarbeidet i fellesskap og implementert i de systemer som skolene bruker. For inntaksrutinene foreligger det rutiner for intern kontroll mellom opplæringssenteret og de videregående skolene. For rutinene rundt saksbehandling av søknad om spesialundervisning har det etter vår vurdering ikke vært en god nok intern kontroll hos skoleeier med tanke på å forsikre seg om at saksbehandling faktisk skjedde i henhold til opplæringsloven. På dette området mener vi at fylkeskommunen ikke har oppfylt kravene og intensjonene som ligger i Opplæringslovens 13-10. For inneværende skoleår 2009/2010 og fremover er det imidlertid lagt til rette for nye og forbedrede rutiner når det gjelder skoleeiers kontroll med skolene for å påse at saksbehandlingen skjer innenfor regelverket. Dersom disse rutinene følges og videreutvikles slik som forespeilet, vil skolene og skoleeier etter vår vurdering ha et forsvarlig system som kan fungere godt på området for spesialundervisning. Oppsummert vurderer vi det slik at det er utarbeidet og lagt til rette for kvalitetsmessig gode saksbehandlingsrutiner, men det har frem til inneværende skoleår ikke vært en god nok fokus på kvalitetssikring. Vi mener det ikke har vært god nok kontroll med at regelverket og de nye rutinene faktisk ble fulgt ute på de videregående skolene. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 7 av 13

5.2 Er saksbehandlingen innen spesialundervisning i tråd med kravene i lov og forskrift? 5.2.1 Foreligger det sakkyndig vurdering før vedtak fattes? 5.2.1.1 Revisjonskriterier Opplæringsloven 5-3 presiserer at før fylkeskommunen gjør vedtak om spesialundervisning så skal det foreligge en sakkyndig vurdering. Denne skal inneholde både en utredning av elevens læreforutsetninger og utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, og en tilrådning av hva slags opplæring som vil gi eleven et forsvarlig opplæringstilbud. Dersom vedtaket fra fylkeskommunen avviker fra den sakkyndige vurderingen, skal begrunnelsen for vedtaket blant annet vise hvorfor fylkeskommunen mener at eleven likevel får et opplæringstilbud som gir et forsvarlig utbytte i forhold til de opplæringsmål som er realistisk for eleven. Den sakkyndige vurderingen bør ikke være mer enn tre år gammel, jf veileder for spesialundervisning. I følge opplæringsenterets rundskriv av 11.12.07 skulle ny mal for sakkyndig vurdering tas i bruk ved søknad om spesialundervisning for skoleåret 2008/2009. 5.2.1.2 Fakta I alle de 48 sakene vi har sett på foreligger det sakkyndig vurdering, med unntak av ett tilfelle. Denne saken er et avslag på spesialundervisning. I dette vedtaket står det at vedtak om spesialundervisning avslås samtidig som det opplyses at det vil gis ekstra ressurs i fagene norsk og engelsk. Siden det ikke foreligger en sakkyndig vurdering kan man ikke av vedtaket se hvorfor skolen mener at eleven likevel får et forsvarlig utbytte av opplæringen. I 32 av 48 saker er det brukt ny mal for sakkyndig vurdering. I 15 saker foreligger den sakkyndige vurderingen i gammel mal. Dette kan forklares med at disse sakene er utarbeidet i perioden 2005-2007, altså før opplæringssenteret utarbeidet ny standard mal for den sakkyndige vurderingen. Vi finner likevel en sakkyndig vurdering fra februar 2008 som ikke foreligger i ny mal. Selv om det er brukt gammel mal, inneholder den sakkyndige vurderingen både en utredning og en tilrådning. Vi har ikke tatt stilling til om det kvalitetsmessige innholdet i utredningen eller tilrådningen er godt nok. Det vi imidlertid ser er at det er stor variasjon på hvor presis de sakkyndige vurderingene er med tanke på å beskrive innhold, omfang og organisering av den spesialundervisning som tilrås. I noen saker er det for oss vanskelig å lese ut av den sakkyndige vurderingen hva som faktisk er tilrådd av omfang, innhold og organisering. Våre kontaktpersoner sier at de også vurderer det slik at presisjonsnivået i de sakkyndige vurderinger generelt sett bør bli bedre. Dette vil være et moment som opplæringssenteret vil ta opp med PPT- kontorene ved den årlige gjennomgangen for å vurdere god tilstand på området spesialundervisning. I 1 sak er den sakkyndige tilrådningen fra PPT feil gjengitt i vedtaket. Tilrådningen var 5 timer spesialundervisning i uka, mens det i vedtaket er opplyst at PPTs tilrådning var 35 timer spesialundervisning i uka. I de sakene vi har sett på er det ingen sakkyndige vurderinger som er mer enn 3 år gamle. 5.2.1.3 Revisjonens vurdering Vi ønsker å presisere at vi ikke har tatt stilling til de faglige vurderinger som PPT har gjort. Vår gjennomgang viser at sakkyndig vurdering i all hovedsak foreligger før skolene gjør sine vedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om spesialundervisning. Vi finner dog ett av 48 vedtak som vi mener ikke oppfyller lovkravet på dette området. Den aktuelle skolen har etter vår vurdering ikke et dokumentert grunnlag for sitt vedtak. Vi mener skolen vanskelig kan dokumentere at eleven får et likeverdig tilbud, når det mangler en sakkyndig vurdering og en begrunnelse for vedtaket. Kravet er at det skal foreligge en sakkyndig vurdering fra PPT før vedtak fattes. Dette kravet gjelder i alle søknader om spesialundervisning, også der det vedtas å avslå søknaden. Ved søknad om spesialundervisning har eleven en rett til sakkyndig vurdering. Skoleeier har på sin side en plikt til å sørge for at det foreligger en sakkyndig vurdering før det tas stilling til en søknad om spesialundervisning. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 8 av 13

Siden det for oss i noen tilfeller fremsto uklart hva PPT faktisk hadde tilrådd av for eksempel omfang på spesialundervisningen, mener vi dette også kan oppfattes uklart for elever og foresatte. Presise tilrådninger må også være viktig for at skolene ved rektor skal kunne gjøre tydelige vedtak. Når det fremstår uklart hva som er tilrådd, blir det også vanskelig for elever og foresatte å se om vedtaket avviker fra PPT sin tilrådning eller ikke. Avviker et vedtak fra PPT sin tilrådning, så skal dette begrunnes særskilt i vedtaket. Skoleeier har i siste instans ansvar for at den sakkyndige vurderingen gir et forsvarlig grunnlag for å behandle saker om spesialundervisning og fatte enkeltvedtak. Skoleeiers forsvarlige system og kvalitetssikringsrutiner skal også omfatte PPT-kontorene. Det vises her til veileder om spesialundervisning kap. 6.5. Det er uheldig at tilrådningen kan gjengis feil i vedtaket. Dette kan føre til usikkerhet om hva skolen faktisk har lagt til grunn i sine vurderinger før beslutning er tatt i saken. Oppsummert finner vi at det i all hovedsak foreligger sakkyndig vurdering før vedtak fattes. Vi mener imidlertid at tilrådningen fra PPT-kontorene generelt sett kan bli mer presis. 5.2.2 Foreligger det skriftlig vedtak med opplysninger om avgjørelse, begrunnelse og klageadgang? 5.2.2.1 Revisjonskriterier Vedtak om spesialundervisning er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 7. Da følger det av forvaltningslovens 23, 24 og 25 at vedtaket skal være skriftlig og det skal begrunnes. I veileder om spesialundervisning presiseres det at begrunnelse omfatter blant annet å vise til reglene i opplæringslovens kapittel 5, å gjengi innholdet i 5-1 og å vise til den sakkyndige vurderingen. I følge forvaltningslovens 27 skal det i underretningen om vedtaket opplyses om både klageadgang, klageinstans og klagefrist. 7 Forvaltningsloven 2 b): Enkeltvedtak, et vedtak som omhandler rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Krav om bruk av ny vedtaksmal følger av brev fra opplæringssenteret til de videregående skolene datert 11.12.07. Det er de videregående skolene som har fått delegert fullmakt til å fatte enkeltvedtak om innvilgelse og avslag i forhold til retten til spesialundervisning på vegne av Nordland fylkeskommune. Dette følger av fylkesutdanningssjefens vedtak som fremgår av rundskriv THL 4/2003. Det er ikke utrykkelig nevnt i delegasjonen at det er kun er rektor som har fått denne fullmaktet eller om denne fullmaktet kan delegeres videre. I de skjema og maler som opplæringssenteret har utarbeidet, forutsettes det dog at vedtaket skal underskrives av rektor. I utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning anbefales det at fullmakt ikke delegeres videre fra rektor. Det følger også av god forvaltningsskikk at vedtak dateres og signeres. 5.2.2.2 Fakta Vi har sett nærmere på 48 saker, dvs 34 innvilgede saker og 14 avslåtte saker. Vi finner å kommentere 13 av disse 48 sakene. I noen saker er det flere forhold som kommenteres. Når det gjelder opplysninger om avgjørelse, finner vi 1 sak hvor det står en blank linje der vedtakets konklusjon skulle ha stått. Vi må lese PPTs tilrådning og den tilhørende IOP for å se hva som faktisk er innvilget i denne saken. I 1 sak er hele avsnittet i vedtaksmalen som omhandler innvilgelse og avslag tatt bort. Isteden omtales hva som vil gis som tilpasset undervisning. Det er likevel utarbeidet individuell opplæringsplan og her omtales vedtaket som om det er innvilget spesialundervisning. I 3 saker er det innvilget spesialundervisning, men avsnittene i vedtaksmalen som omhandler begrunnelse for avslag er også tatt med. Dette gir seg blant annet utslag i tilfeller hvor det i vedtak om innvilget spesialundervisning står følgende: Etter vår vurdering er det ikke nødvendig å utarbeide individuell opplæringsplan med egne målsettinger på de overfor nevnte områder. Skolen mener at du kan få et forsvarlig og likeverdig utbytte av det ordinære tilpassede opplæringstilbudet på disse områdene. I dette vedtaket står det indirekte at eleven får både spesialundervisning og tilpasset opplæring på de samme områdene og at det ikke vil bli Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 9 av 13

utarbeidet IOP i saken. Det er utarbeidet IOP i denne saken. Vi registrerer at det i flere vedtak henvises til IOP når det gjelder vedtakets beskrivelse av omfang og organisering av opplæringen. På denne måten gjøres IOP til en del av enkeltvedtaket, istedenfor å beskrive omfang og organisering av den innvilgede spesialundervisning i selve vedtaket. I 1 sak står det at det innvilges tilrettelagt undervisning, men det gis avslag om IOP. Når det gjelder begrunnelse, så ser vi at vedtakene henviser til den sakkyndige vurderingen. I de fleste tilfeller er den sakkyndige tilrådning gjengitt. I malen for vedtak vises det til opplæringslovens 5-1, men innholdet i paragrafen er ikke gjengitt. Som nevnt under punkt 5.2.1.2 så var det et vedtak som ikke var begrunnet fordi det ikke forelå en sakkyndig vurdering i forkant. Når det gjelder opplysninger om klage, finner vi 2 saker hvor det ikke opplyses om klageadgangen. Avsnittet i vedtaksmalen som omhandler klageadgang, klageinstans og klagefrist er tatt bort. I 3 saker er det brukt gammel vedtaksmal, dette innebærer at det kun vises til vedlegg når det gjelder opplysninger om klageadgang, klageinstans og klagefrist. I følge forvaltningsloven skal disse opplysningene gis i selve underretningen om vedtaket. I tillegg hadde de videregående skolene fått skriftlig beskjed fra opplæringssenteret om å ta i bruk de nye vedtaksmalene fra skoleåret 2008/2009. I de nye malene fremgår opplysningene om klage i selve vedtaksdokumentet. I 42 av 48 saker er vedtak underskrevet av rektor. 6 vedtak er etter fullmakt fra rektor gjort av enten avdelingsleder eller av ansvarlig for spesialundervisningen. Ett vedtak er ikke datert. To vedtak inneholder to vedtaksdatoer, en dato i vedtakets innledende avsnitt og en annen dato i forbindelse med underskrivingen av vedtaket. 5.2.2.3 Revisjonens vurderinger I utgangspunktet var våre forventninger at vedtakene om spesialundervisning i stor grad skulle oppfylle både opplæringslov og forvaltningslov. Dette på bakgrunn av det fokus som har vært på dette området etter Fylkesmannens tilsyn og det arbeidet som er gjort fra utdanningsavdelinga og opplæringssenterets side med å utarbeide nye rutiner og maler for saksbehandlingen. Vår gjennomgang viste imidlertid mange ulike avvik. En vedtaksmal er nyttig fordi den kan sikre at en del formelle krav oppfylles og behandles likt av alle skolene. Dette forutsetter dog at den brukes etter hensikten og fullt ut. Vi mener skolene må bli mer presis i utformingen av selve vedtaket. Et vedtak skal ha en klar og tydelig avgjørelse og begrunnelse slik at det ikke knyttes tvil til hva skolen har vedtatt. Det er uryddig når opplysninger i et og samme vedtak er motstridende, eller at vedtaket ikke uttrykkelig viser hva som faktisk er innvilget eller avslått. Her tenker vi på de vedtak hvor det står at det innvilges spesialundervisning, men denne vil gis som tilpasset undervisning. Vårt inntrykk er videre at skolene i utforming av enkeltvedtak ikke alltid er presise på hva som er spesialundervisning og hva som er tilpasset undervisning. Dersom skolen vurderer det slik at elevens behov kan imøtekommes innenfor den ordinære tilpasningen og tilretteleggingen som skal gis i undervisningen, så skal det gis avslag på søknad om spesialundervisning, og med en begrunnelse for hvorfor skolen mener elevenes behov likevel kan ivaretas. Man kan ikke i et og samme vedtak omtale det som er innvilget for både spesialundervisning og tilpasset undervisning. Her vises det til opplæringsloven 5-3. Som omtalt under innledningen i rapportens kapittel 1 og som det fremgår av opplæringsloven, så er dette to forskjellig begreper som må holdes adskilt. Det er særskilte lovbestemmelser som regulerer spesialundervisning. Utdanningsdirektoratet anbefaler ikke å gjøre IOP til en del av selve vedtaket. Dette fordi en hver endring av IOP i løpet av skoleåret krever et nytt enkeltvedtak. Det vises her til veileder om spesialundervisning pkt 6.6.2. Det er bedre om omfang og organisering av spesialundervisning fremgår av selve vedtaket. IOP skal utfylle enkeltvedtaket og være et arbeidsverktøy for skolen og lærerne. En skole hadde tatt bort hele avsnittet om klageadgang. Dette er lovpålagte opplysninger som skal fremgå av enkeltvedtaket. Manglende opplysninger om klageadgang er i strid med forvaltningsloven. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 10 av 13

Et enkeltvedtak skal både dateres og underskrives i henhold til de rutiner og fullmakter som foreligger. Ifølge de rutiner og skjema som er utarbeidet er det rektor som skal underskrive. Siden det i delegasjon fra utdanningsavdelinga til de videregående skolen ikke er presisert om fullmakt kan delegeres videre eller ikke, så ser vi at det er ulik praksis blant skolene. Utdanningsdirektoratet anbefaler ikke at fullmakt delegeres videre fra rektor. Når enkeltvedtaket skal fattes, vil rektors administrative kompetanse, herunder kjennskap til regelverket, være vel så viktig som den pedagogiske kompetansen. Vi mener derfor at fullmakten bør legges til rektornivå og at dette må synliggjøres bedre i fylkeskommunens delegasjonsreglement. Oppsummert mener vi at skolene må bli mer presise i utformingen av enkeltvedtakene, både i forhold til begrepsbruk og i forhold til hva som faktisk er innvilget eller avslått i saken. 5.2.3 Foreligger det individuell opplæringsplan? 5.2.3.1 Revisjonskriterier Dersom det innvilges spesialundervisning skal det i henhold til opplæringslovens 5-5 utarbeides en individuell opplæringsplan (IOP). Planen skal vise mål for og innholdet i opplæringa og hvordan den skal drives. Etter Fylkesmannens tilsyn i april 2007 utarbeidet opplæringssenteret en ny mal for IOP. Denne består av to deler. Del 1 er en rammeplan for det enkelte skoleår. Denne skal beskrive grunnlag, nå-situasjonen, langsiktige kompetansemål med videregående opplæring, tidsramme og totalt omfang av spesialundervisningen for dette opplæringsåret. Videre skal rammefaktorer og samarbeidsparter angis. Del 2 er en plan for spesialundervisningen innenfor et konkret opplæringsområdet, som f.eks norsk, engelsk eller matte. I denne delplanen skal de individuelle opplæringsmålene, innholdet, omfanget og organiseringen av undervisningen angis. De videregående skolene fikk i brev av 11.12.07 fra opplæringssenteret beskjed om at de nye malene skulle tas i bruk for skoleåret 2008/2009. 5.2.3.2 Fakta Vi har sett nærmere på total 34 vedtak hvor det er innvilget spesialundervisning for skoleåret 2008/2009. Vi har kommentarer til 15 av disse 34 sakene. I noen saker er det flere forhold som bemerkes. I 1 sak foreligger det ikke IOP i det hele tatt. I 1 sak foreligger det kun rammeplan del 1 og ikke plan for opplæringsområdene del 2. I 6 saker mangler det datering av rammeplan del 1 og/eller plan for opplæringsområdene del 2. I 1 sak står det i rammeplanen at det ikke vil bli utarbeidet plan for opplæringsområdene del 2. I 1 IOP står det at det kun skal foretas evaluering av IOP for første halvår, ikke for andre halvår. I 4 saker er det ulik omtale av omfanget på spesialundervisningen dersom vi sammenligner vedtak, rammeplan del 1 og/eller plan for opplæringsområdene del 2. I 9 saker foreligger IOP etter at høstsemesteret er ferdig, dvs i desember 2008 eller i januar 2009. I et av disse tilfellene er IOP datert juni 2009. Dette forklares av den aktuelle skolen som feilskrift. 5.2.3.3 Revisjonens vurdering Hensikten med den individuelle opplæringsplanen (IOP) er å sikre elever med spesialundervisning et likeverdig opplæringstilbud og å dokumentere dette. I en sak foreligger det ikke IOP. Manglende IOP er et brudd på opplæringsloven 5-5. En plan bør foreligge så tidlig som mulig i forhold til den undervisning som skal gis. Flere skoler hadde først utarbeidet IOP etter at halve skoleåret var over, og dette kan etter vår vurdering ikke anses for å være et effektivt planverktøy. Skolene har fått beskjed om å utarbeide både rammeplan del 1 og plan for opplæringsområdene del 2. Å kun utarbeide rammeplan del 1 er ikke godt nok. Det er i plan for opplæringsområdet del 2 at de individuelle opplæringsmål skal fremgå og det skal angis hvordan spesialundervisningen skal gis til den enkelte elev innen det enkelte opplæringsområde. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 11 av 13

Skolene kan ikke i utarbeidelsen av IOP fravike kravene i opplæringsloven om halvårsvise evalueringer. Det skal foreligge halvårsvise evalueringer for å måle om den gitte spesialundervisning har bidratt til oppfyllelse av de individuelle opplæringsmål som er satt for den enkelte elev. De individuelle opplæringsplanene bør også generelt sett utformes og dateres slik at enhver kan være sikker på når skolen faktisk har utarbeidet disse. Det bør også være sammenheng mellom det som står i enkeltvedtaket og det som står i tilhørende IOP når det gjelder hva som faktisk er innvilget av spesialundervisning for en elev. I flere saker så vi at dette ikke var tilfelle. Oppsummert finner vi at individuelle opplæringsplaner i all hovedsak foreligger, men at disse hadde flere mangler. 5.2.4 Foreligger det en halvårlig skriftlig evaluering av individuell opplæringsplan? 5.2.4.1 Revisjonskriterier I det tilfelle at det innvilges spesialundervisning og utarbeides IOP, skal det foretas halvårsvise evalueringer. Det følger av opplæringslovens 5-5 at skolen hvert halvår skal utarbeide skriftlig oversikt over den opplæringen eleven har fått, og en vurdering av utviklingen til eleven. Skolen skal sende oversikten og vurderinga til eleven, foreldrene og til fylkeskommunen som skoleeier. I Nordland fylkeskommune er det opplæringssenteret som skal motta denne kopien. 5.2.4.2 Fakta Vi har sett på totalt 34 saker hvor det er innvilget spesialundervisning og hvor det da følger av opplæringsloven at det både skal utarbeides IOP og halvårsvise evalueringer av IOP. Vi har kommentarer til 21 av de 34 sakene vi har sett på. I noen saker er det flere forhold som bemerkes. I 1 sak foreligger det ingen evaluering, verken for 1. eller 2. halvår. I 4 saker mangler det evaluering av 2. halvår, dvs at både evaluering av rammeplan og for opplæringsområdene mangler. I 8 saker foreligger det evaluering av rammeplan, men det mangler helt eller delvis evaluering av opplæringsområdene. I 8 saker ser vi at evalueringene av rammeplan del 1 eller opplæringsområdene del 2 ikke er daterte. I 2 saker ser vi at evalueringene er merket med vårsemesteret, men er datert som om de gjelder høstsemesteret. I 1 sak er evalueringen datert med samme dato som utarbeidelse av den individuelle opplæringsplan som skal evalueres. I 1 sak er det fylt ut et skjema for evaluering, men i samme sak foreligger det verken IOP eller individuelle opplæringsmål. Det er derfor vanskelig å si hva som faktisk er evaluert og hva det er evaluering opp mot. 5.2.4.3 Revisjonens vurdering Manglende evaluering av den individuelle opplæringsplanen er i strid med både opplæringsloven, de interne rutiner som foreligger i Nordland fylkeskommune, med enkeltvedtakene som foreligger for elevene i de enkelte sakene og med den individuelle opplæringsplanen som er utarbeidet. Etter vår vurdering er det overraskende mange skoler som mangler evaluering, helt eller delvis. Der det foreligger evaluering bør også evalueringen dateres så presist at man i ettertid kan dokumentere når evalueringen faktisk fant sted. Det vises til de vurderinger som vi har gjort under avsnittet om individuell opplæringsplan. Når den individuelle opplæringsplanen først foreligger etter at høstsemesteret er over, så kan man stille spørsmål ved effekten av evaluering av samme semester. En evaluering forutsetter at man har noe å evaluere opp mot. Dersom det i evalueringen ikke opplyses hvilke individuelle opplæringsmål man evaluerer, så mister denne handlingen mye av sin effekt. Oppsummert finner vi at det i for stor grad mangler halvårsevalueringer. Det er også en del mangler ved de evalueringer som faktisk foreligger. Dersom de planlagte kvalitetssikringsrutinene hadde vært på plass tidligere, mener vi at manglende halvårsvurderinger kunne vært oppdaget og håndtert tidligere enten fra rektors side eller fra skoleeiers side. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 12 av 13

6. KONKLUSJON OG ANBEFALINGER vurderinger og anbefalinger kan brukes i det videre arbeidet. Vår undersøkelse har i stor grad basert seg på fakta og dokumenter for skoleåret 2008/2009. Basert på dette er revisjonens oppfatning at fylkeskommunen som skoleeier ikke fullt ut har gode rutiner for å sikre kvalitet i saksbehandlingen innen spesialundervisning. Det foreligger ingen systematisk kontroll fra skoleeiers side for å påse at rutinene for saksbehandling innen spesialundervisning faktisk er i tråd med regelverket. Vår gjennomgang av den faktiske saksbehandlingen ute på de videregående skolene viste at det var varierende oppfyllelse av de krav som er satt til saksbehandling og dokumentasjon innen spesialundervisning. Vi tenker her både på de krav som er satt i opplæringsloven, de anbefalinger som er gjort i veileder fra utdanningsdirektoratet og i de pålegg som utdanningsavdelinga og opplæringssenteret har gitt til de videregående skolene i form av rundskriv og brev. Fylkeskommunen er inne i en prosess hvor nye kontrollrutiner innen området tilpasset opplæring og spesialundervisning er planlagt gjennomført for skoleåret 2009/2010. Dette som ledd i videreutvikling av fylkestingets vedtatte kvalitetssystem. Vi stiller oss positive til disse planlagte endringene og håper våre 7. FYLKESRÅDENS KOMMENTAR Rapporten er forelagt fylkesråden for utdanning i brev av 30.10.09. I tilbakemeldingen fra utdanningsavdelingen av 16.11.09 kommenteres det at utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning fra høsten 2009 ikke kan legges til grunn når undersøkelsen omfattet saker fra skoleåret 2008/2009. Ut over dette har utdanningsavdelingen ingen kommentarer. Uttalelsen foreligger i sin helhet i vedlegg til denne rapporten. Revisjonen ønsker å presisere at vi har lagt til grunn utdanningsdirektoratets veilederen fra både 2004 og fra 2009. Der det er henvist til den nye veilederen fra 2009 så er dette gjort med tanke på anbefalinger om forbedringer fremover i tid, dvs for inneværende og for fremtidige skoleår. Vi presiserer også at utdanningsavdelingens kommentarer ikke endrer våre konklusjoner. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2009 Side 13 av 13

WWW.NFK.NO