FAST EIENDOMS RETTSFORHOLD Forelesninger Konstitusjonell tingsrett UiO våren 2019 Professor Geir Stenseth
Konstitusjonsbeskyttelse for eiendomsretten Vest-Europa og Nord-Amerika har en likartet konstitusjonell beskyttelse av eiendomsretten, med opprinnelse i konstitusjonsdokumentene fra den franske revolusjon og den amerikanske konstitusjonen. Beskyttelsen er todelt: ekspropriasjon er typisk begrenset til offentlige formål, og det skal betales erstatning som er full, eller i hvert fall rimelig.
Konstitusjonsbeskyttelse for eiendomsretten Inspirert av John Lockes syn på eiendomsretten som en fundamental menneskerettighet, ble den omfavnet av de revolusjonære både i de amerikanske koloniene og i Frankrike. Ekspropriasjonsadgangen ble spesialregulert i konstitusjonene. I Virginias «Declaration of Rights», inntatt i delstatens konstitusjon den 12. juni 1776, er «acquiring and possessing property» tatt med som en av menneskehetens «inherent rights».
Konstitusjonsbeskyttelse for eiendomsretten Spesifikt om ekspropriasjon: I section 6 heter det at ingen kan bli deprived of their property for public uses without their own consent or that of their representatives so elected assembled for the public good. Øvrige amerikanske kolonier fulgte Virginias eksempel, som sikkert også lå til grunn da Madison utformet «Bill of Rights» for den føderale amerikanske konstitusjonen. Der avsluttes det femte grunnlovstillegget slik: ; nor shall private property be taken for public use, without just compensation.
Konstitusjonsbeskyttelse for eiendomsretten Også i menneskerettighetsdokumentene fra den franske revolusjonstiden fikk eiendomsretten en prominent plass. I menneskerettserklæringen fra 1789 og konstitusjonen av 1791 er den regnet som en av de grunnleggende menneskerettighetene, ja, beskyttet mot ekspropriasjon som «hellig». Menneskerettsdokumentet av 1793 er noe neddempet: No one may be deprived of the least portion of his property without his consent, unless a legally established public necessity requires it, and upon condition of a just and previous indemnity.
Konstitusjonsbeskyttelse for eiendomsretten Eiendomsrettsbeskyttelsen i den norske grunnloven var åpenbart inspirert av de amerikanske og franske foreleggene. I det Adler-Falsenske grunnlovsutkastet er eiendomsretten flere ganger nevnt i de alminnelige grunnsetningene for statsforfatningen. Riksforsamlingens sluttredigerte grunnlovstekst i 105 endte opp med å bli temmelig lik det amerikanske femte grunnlovstillegget: Fordrer Statens Tarv, at Nogen maae afgive sin rørlige eller urørlige Ejendom til offentligt Brug, saa bør han have fuld Erstatning af Statscassen.
Konstitusjonsbeskyttelse for eiendomsretten Begge bestemmelser forutsetter for det første at ekspropriasjon bare kan skje til «offentligt Brug» / «public use». For det andre krever begge bestemmelser at det ved ekspropriasjon skal ytes «fuld Erstatning / «just compensation». I nyere tid har eiendomsretten befestet sin posisjon i Europa gjennom Den europeiske menneskerettighetskonvensjons første tilleggsprotokoll artikkel 1 (EMK P1-1). Også her er eiendomsinngrep typisk begrenset til offentlige formål, og det skal betales en rimelig erstatning.
Konstitusjonsbeskyttelse for eiendomsretten Når det gjelder begrensningen til «offentligt Brug», synes den aldri å ha vært tatt helt høytidelig i Norge. Professor Aschehoug (1885): Det kan ikke hos oss «saaledes som i Nordamerika komme under Domstolenes Paakjendelse, hvorvidt en Expropriationsret, der ved Lov er tillagt en privat Person, er saa begrundet i Samfundets Tarv, at den bliver forenelig med Constitutionen». Kan med tiden tenkes at EMKs eiendomsbeskyttelse vil endre noe på dette.
Konstitusjonsbeskyttelse for eiendomsretten Erstatningsforutsetningen er derimot tatt alvorlig i Norge som ellers i Vest-Europa og Nord-Amerika: Standarden er markedsverdien. I Europa er denne standarden på overordnet nivå utviklet av Menneskerettsdomstolen (EMD) erstatningen må være reasonably related to the market value. I norsk internrett er utgangspunktet som kjent likeartet: salgsverdien. Tilsvarende gjelder i USA: Den amerikanske høyesteretten har fortolket konstitusjonens uttrykk just compensation som fair market value.
Skillet mellom avståelse og rådighetsinnskrenkninger Spesielt for eiendomsbeskyttelsen etter EMK P1-1: Virkeområdet for beskyttelsen er atskillig videre enn bare de klassiske ekspropriasjonstilfellene, og omfatter blant annet rådighetsinnskrenkninger. Prinsipielt en annerledes rettslig tilnærming enn den norske (og den amerikanske): EMD har utviklet et dynamisk eiendomsvern etter EMK, i den forstand at det må være forholdsmessighet proporsjonalitet mellom de allmenne hensyn som begrunner et offentlig inngrep og de konsekvenser inngrepet får for eieren (eller rettighetshaveren).
Skillet mellom avståelse og rådighetsinnskrenkninger Tradisjonell norsk internrett: Er etablert et strengt konstitusjonelt skille mellom avståelse av eiendom, som utløser krav om full erstatning etter Grunnloven 105, og rådighetsinnskrenkninger, som kan gjennomføres erstatningsfritt hvis Stortinget ønsker det. Grunnleggende prejudikat: Rt. 1918 s. 403 («Den store konsesjonssaken») med ref. til byrettens tredjevoterende:
Skillet mellom avståelse og rådighetsinnskrenkninger «Anderledes staar saken, hvor der ikke er tale om en avstaaelse og tilegnelse, men om saadanne bestemmelser, som av almene hensyn, i samfundets interesse sigter til at regulere eiendomsraadigheten, uten at der sker nogen overførelse til andre.» Fulgt opp i senere rettspraksis; særlig viktig var «Strandlovdommen» (Rt. 1970 s. 67). Nå Rt. 2004 s. 1092: Grl. 105 hjemler ikke i seg selv erstatning ved rådighetsinnskrenkninger, bortsett fra i «sterkt urimelige» tilfeller.
EMK protokoll 1, artikkel 1 (P1-1) Etter EMK P1-1 er altså selve spørsmålsstillingen en annen. Den autentiske engelske versjonen lyder slik (kursiveringer her): Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law. The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.
EMK protokoll 1, artikkel 1 (P1-1) Den norske oversettelsen (kurivering her): Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper. Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.
EMK protokoll 1, artikkel 1 (P1-1) EMDs praksis: seks suksessive hovedspørsmål: (1) Foreligger en vernet eiendomsinteresse («possessions»)? (2) Foreligger et eiendomsinngrep som staten svarer for («interference»)? (3) Hvordan skal inngrepet klassifiseres innenfor konvensjonstekstens ordlyd? (Regelvalget) (4) Foreligger det lovhjemmel for inngrepet? (5) Har inngrepet et legitimt formål? (6) Viktigst: er inngrepet proporsjonalt?
EMK protokoll 1, artikkel 1 (P1-1) Norges Høyesteretts tilslutning til metoden, jfr. eksempeldom i Rt. 2008 s. 1747: Saken gjaldt spørsmålet om staten var erstatningspliktig fordi utmål for oljeleting ikke kunne utnyttes etter opprettelsen av Hopen naturreservat på Svalbard.
(1) Foreligger en vernet eiendomsinteresse («possessions»)? Rt. 2008 s. 1747 avsnitt 41: Det som etter EMK P1-1 er vernet mot inngrep er «possessions». Slik dette er blitt forstått av EMD, er den norske oversettelsen ikke treffende. Det er på det rene at «possessions» er tolket meget vidt, slik at også rettigheter som ligger fjernt fra den alminnelige bruk av eiendomsbegrepet omfattes. Det synes å være en rimelig sammenfatning av EMDs praksis at bestemmelsen i tillegg til rettigheter som faller innunder det tradisjonelle eiendomsrettsbegrep, også omfatter rettsposisjoner der innehaveren må sies å ha hatt en rimelig forventning om at rettsposisjonen vil kunne utnyttes som forutsatt.
(2) Foreligger et eiendomsinngrep som staten svarer for («interference»)? Vilkåret om interference for at EMK P1-1 skal komme til anvendelse, fremkommer ikke av selve ordlyden. Dette vilkåret, og begrepet, er etablert gjennom EMDs praksis. Denne inngangsterskelen er imidlertid etter praksis ikke spesielt høy, men det kreves normalt at eiendommens verdi er berørt. Åpenbart oppfylt i Rt. 2008 s. 1747.
(3) «Regelvalget» I Rt. 2008 s. 1747 formuleres innholdet i ekspropriasjonsregelen slik (avsnitt 45 og 46): Ved den nærmere vurdering er det hensiktsmessig først å ta stilling til om det foreligger avståelse i forhold til bestemmelsens første ledd andre punktum Reservatfredningen innebærer ikke overføring av rett fra den som har et utmål, hverken til staten eller til tredjemann. Det følger imidlertid av praksis ved EMD at dette ikke uten videre er avgjørende for om en «possession» kan være «deprived», slik at avståelsesregelen kommer til anvendelse. [ ( EMD-1975-7151) (EMD-1987-12742)]. Ikke i noen av disse sakene kom EMD til at avståelsesregelen fikk anvendelse, men det legges i begge saker til grunn at bestemmelsen etter omstendighetene kan komme til anvendelse ved de facto ekspropriasjon.
(3) «Regelvalget» (forts.) Rt. 2008 s. 1747 er også et eksempel på bruk av kontrollregelen, se avsnitt 51, 57 og 59: Jeg kan heller ikke se at kontrollregelen i EMK P1-1 andre ledd kan føre til at denne bestemmelsen anses krenket [At sterke] verneinteresser må tillegges vekt ved interesseavveiningen følger av EMDs praksis»
(3) «Regelvalget «(forts.) Det kan tenkes tilfeller som verken kan anses som et kontroll- eller ekspropriasjonstiltak. Slike tilfeller blir vurdert etter første ledd første punktum, som knesetter det generelle prinsippet om retten til å nyte sin eiendom i fred («prinsippregelen»): Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions.
(4) Foreligger det lovhjemmel for inngrepet? Etter (1) å ha funnet at et inngrep faller inn under konvensjonsteksten og (2) funnet frem til hvilken regel som skal brukes, må en konkret vurdering foretas av om inngrepet er konvensjonsstridig. Etter konvensjonen må alle eiendomsinngrep ha en hjemmel. Ikke problematisk for Norge, siden legalitetsprinsippet er grunnfestet i norsk rett. Åpenbart oppfylt i Rt. 2008 s. 1747. Ved forskrift var Hopen fredet med hjemmel i Svalbardmiljøloven av 15. juni 2001.
(5) Har inngrepet et legitimt formål? Staten må vise at eiendomsinngrepet er begrunnet ut fra samfunnsmessige hensyn. Her nyter staten en temmelig vid skjønnsmargin. Åpenbart oppfylt i Rt. 2008 s. 1747: Formålet med fredningen var å bevare Hopen som en tilnærmet urørt arktisk øy med tilgrensende sjøområder.
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen Her finner vi den egentlige essensen i bestemmelsen, altså hvordan vi skal finne den rette balansen mellom statens styringsbehov og individets beskyttelsesbehov. Det er vist til proporsjonalitetsvurderingen i Rt. 2008 s. 1747, avsnitt 51: Jeg kan heller ikke se at den proporsjonalitetsvurdering som må foretas etter kontrollregelen i EMK P1-1 andre ledd kan føre til at denne bestemmelsen anses krenket.
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts:) «[At sterke] verneinteresser må tillegges vekt ved interesseavveiningen følger av EMDs praksis Praksis fra EMD gir likevel begrenset veiledning med hensyn til hvor langt vernehensynet må gis forrang ved naturfredning. Det er imidlertid ikke noe ved domstolens praksis som tilsier at disse hensynene vil bli tillagt mindre vekt ved tolkingen av EMK P1-1 enn den vekt norske domstoler har tillagt disse hensyn ved fastleggelsen av rekkevidden av Grunnloven 105 i denne sammenheng.
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen Avsnitt 66: «Når det som skal veies opp mot dette, er den ytterst betingede rett som følger av å ha fått utmål, er det etter mitt syn ikke tvilsomt at fredningen av Hopen som reservat ikke kommer i strid med EMK P1-1 selv om det ikke ytes noen erstatning.»
(6)Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) Av konkrete vurderingsmomenter kan følgende nevnes: Tilbudt erstatning Inngrepets karakter Tyngden av det samfunnsmessige hensyn Partenes opptreden Eventuell tilbakevirkning Vilkårlighetselementer Sammenheng med andre konvensjonsbestemmelser
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) Den mest i øyenfallende forskjellen fra norsk rett, er at proporsjonalitetskravet gjelder alle eiendomsinngrep. Det vil si også ordinære rådighetsinnskrenkninger. Altså en prinsipiell forskjell fra tradisjonell oppfatning i Norge. Av øvrig nyere høyesterettspraksis om EMKs eiendomsbeskyttelse: Rt. 2004 s. 1985 (barns fiskerett); Rt. 2004 s. 1092 (fredning for reinbeiting) og 2007 s. 1281 (innløsning av tomtefeste). Ingen kom til at konvensjonsstrid Så Lindheimdommen (2012).
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) Bakgrunn: I 2004 vedtok Stortinget at når en tomtefestetid er ute, kunne festeren kreve forlengelse på samme vilkår som før. Alternativt kunne festeren kreve å kjøpe tomten, der ett prisalternativ var 40 % av tomteverdien. Innløsningsalternativet ble kjent grunnlovsstridig av Høyesterett i Rt. 2007 s. 1308. Var et rent eiendomsinngrep: «utvilsomt at anvendelsen av 40 prosentregelen i denne saken vil være i strid med Grunnloven 105».
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) Forlengelsesalternativet innebar at hus- og hytteeiere med kontrakter der festeavgiften maksimalt kunne oppjusteres i samsvar med konsumprisindeksen, kunne fortsette å fornye festet selv om festetiden etter avtalen var utløpt uten at grunneier noen gang ville få sjansen til å reforhandle kontrakten. Ble av Høyesterett godtatt i relasjon til Grl 105, da saken gjaldt et løpende avtaleforhold (Rt. 2007 s. 1281).
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) Fant heller ikke brudd på Grl. 97. Avsnitt 121: «Bestemmelsen er begrunnet i tungtveiende boligsosiale hensyn. Det forelå et klart beskyttelsesbehov for en rekke festere, og bortfesterne hadde ingen rimelig forventning om å kunne nyte godt av den helt særegne prisstigningen på tomtegrunn.»
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) EMDs begrunnelse for å overprøve Høyesterett her (Lindheimdommen): Ja, som Høyesterett påpekte, var lovgivningen en del av et sosialpolitisk vern av festere og som sådan legitim og tungveidende. Men også slik sosialpolitikk må tåle å bli prøvd mot kravet om at samfunnsinteressen i vernet skal stå i et rimelig forhold til den byrde eierne må bære. Her var det snakk om et inngrep i eiendom som gjerne bare kan kalles rådighetsinnskrenkning men EMKs eiendomsbegrep omfatter altså også slike.
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) EMD overprøvde da Høyesterett (kursivering her): 134. In these circumstances, it does not appear that there was a fair distribution of the social and financial burden involved but, rather, that the burden was placed solely on the applicant lessors The Court is therefore not satisfied that the respondent State, notwithstanding its wide margin of appreciation in this area, struck a fair balance between the general interest of the community and the property rights of the applicants, who were made to bear a disproportionate burden.
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) I Norge er dommen fulgt opp av regjering og Storting (i NOU 2013:11, med lovendring fra 1. juli 2015). Deretter har også Høyesterett på bakgrunn av Lindheimdommen revidert et tidligere standpunkt i et annet tomtefestespørsmål («engangsløftet»): Rt. 2015 s. 421 (se Falkanger: Fast eiendoms rettsforhold (2016) s. 144-145 og Stavang/Stenseth: Fast eiendoms tingsrett s. 267-269).
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) Storkammerbehandling HR-2016-2195-S (8-3). I Rt. 2006 s. 1547 kom Høyesterett til at festeavgiften bare kunne reguleres etter endringer i pengeverdien, da noe annet ikke «tvillaust» var avtalt, jf. tomtefesteloven 15 andre ledd nr. 2. Etter Lindheimdommen ble det erstatningssak mot staten, begrunnet i at vilkåret «tvillaust er avtalt» er i strid med EMK P 1-1. Flertallet avviste saken på prosessuelt grunnlag; mindretallet mente saken måtte fremmes. Tvillaust-kravet nå opprettholdt i HR-2018-865-S.
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) HR-2016-304-S: Innløsning er grunneiers rett på enten kapitaliserte fremtidige festeinntekter eller 40 % av tomteverdien (hvis dette er høyere) i tråd med P1-1? (Rt. 2007 s. 1308: grunnlovsstridig at festeren kunne påberope 40 %-alt.) (91) «I lys av tomtefesterettens særlige karakter og innløsningsrettens formål, er det mitt syn at innløsning ikke er et uforholdsmessig inngrep i Guldbergs eiendomsrett, slik denne er beskyttet i P1-1: Innløsningssummen på 1,5 millioner kroner står, alle forhold tatt i betraktning, i en rimelig relasjon til de verdier Guldberg må gi fra seg ved innløsningen»
(6) Viktigst: Den såkalte proporsjonalitetsvurderingen (forts.) Avsnitt 44: Forutsetningen «om forholdsmessighet, som er bærende for konvensjonen i sin helhet, tar sikte på å oppnå en rettferdig balanse mellom de samfunnsinteressene som begrunner tiltaket og forventningen om beskyttelse av grunnleggende rettigheter... Inngrepet vil være uforholdsmessig, og dermed konvensjonsstridig, dersom eieren må bære «an individual and excessive burden» Avsnitt 45: «På norsk vil antakelig uttrykket «en individuell og overdreven byrde» kunne være noenlunde dekkende»