LEIRFJORD KOMMUNE SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Kjell Hedgard Hugaas Arkiv: GBNR 058/249 Arkivsaksnr.: 17/31-14 Klageadgang: Ja Gbnr 058/249 - Boligbygg - Klagebehandling Administrasjonssjefens innstilling: ::: &&& Sett inn innstillingen under denne linja &&& 1. Med henvisning til Forvaltningsloven 24 og Pbl. 19-2, oppheves vedtak i sak 25/17 som følge av saksbehandlingsfeil. Vedtaket oppfyller ikke lovens krav til begrunnelse. 2. Med henvisning til Pbl. 19-2 avslås søknad om dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan. Hensynene bak bestemmelsen som det søkes dispensasjon fra vil bli «vesentlig tilsidesatt» om tillatelse innvilges. ::: &&& Sett inn innstillingen over denne linja &&&... &&& Sett inn saksutredningen under denne linja &&& Saksutredning: Saken omhandler klage på vedtak fattet av Plan- og Næringsutvalget(PNU) i møte 29.05.2017, i sak 25/17. Sakens gang: Plan- og næringsutvalget fattet 11.05.2016 vedtak i saken. Vedtaket ble påklaget og klagen ble ikke tatt til følge da denne kom opp på møte 07.07.2016. Fylkesmannen opphevet kommunens vedtak 03.03.2017 og sendte saken tilbake til kommunen for ny behandling. Fylkesmannen kom i sin vurdering fram til at saken må behandles som en dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan, både hva gjelder boligtype og grad av utnytting. Nabo protesterte mot planene den 13.03.2016. Det ble anført følgende: Adkomstvei på GBNR 058/280 må omsøkes. Den er ikke i tråd med reguleringsplanen. Skissert vei er ikke akseptabel, da den vil ha stor negativ påvirkning på GBNR 058/056. Den vil også forringe kvaliteten på grøntområde på GBNR 058/280. Område merket «14p» på GBNR 058/280 er ikke nevnt i nabovarsel. Omsøkt bygning vil være vesentlig større enn det som er inntegnet i reguleringsplanen. Bygningen vil være veldig dominerende i terrenget og passer ikke inn med eksisterende bebyggelse. Det er ikke framlagt skisse som viser bygningens plassering i terrenget. Estetikk har ikke vært vurdert. Det er ikke laget plan for overvann. Det er fare for avrenning til omkringliggende bebygde eiendommer. Nabovarsel har generelt lav kvalitet. Flere dokumenter er mangelfulle og enkelte mangler.
Søker kommenterte nabos protest 06.04.2016. Det ble anført følgende: Reguleringsplanen ble endret 17.06.1998. Da ble veiløsning til GBNR 058/249 flyttet til å gå over GBNR 058/280. Intern veg- og parkering er beskrevet i nabovarsel. Grøntområde på GBNR 058/280 vil ikke forringes, da adkomst til dette er fra andre siden av bygning som blir liggende langs vei. Bygningen er tilpasset omkringliggende bygninger og overstiger ikke tillatt byggehøyde. Estetikk er ivaretatt. Kommunen har påtatt seg ansvar med å anlegge nye grøfter og drenering. Nabo kommenterte planene igjen 07.04.2016. Det ble anført følgende: Nabo har ikke blitt gjort kjent med endring av reguleringsplan når de har etterspurt gjeldende regulering. Når adkomst skal legges over GBNR 058/280 vil det være en bedre løsning å legge den på nordsiden av bygning, da dette vil begrense de negative effektene på naboeiendom og bygning på GBNR 058/280. Søkers påstand om at bygningen er tilpasset omkringliggende bygninger er vanskelig å forstå. Bygningen er å anse som visuell forsøpling. Skisse som viser tilpasning til terrenget er fortsatt ikke framlagt. Nabo kan ikke se at kommunen har påtatt seg ansvaret for å håndtere overvannsproblematikken. Etter Fylkesmannens oppheving av kommunens vedtak, søkte tiltakshaver på nytt, denne gang om dispensasjon. Det ble anført følgende: GBNR 058/249 er ved vedtak i 1998 innlemmet i bofelleskap på GBNR 058/280. Naboers innspill vil hensynstas i forbindelse med arkitektonisk utforming og terrengtilpasning. Leirfjord kommune har inngått avtale om å leie leilighetene. Kommunalsjef for Helse og Omsorg har vært delaktig i prosess for valg av tomt og utforming av boliger. I avtale har kommunen uttalt følgende: o «Kommunen anser størrelse, beliggenhet og utforming av leilighetene som adekvate i forhold til kommunens behov.» Det bes om fortgang i saken, da det offentliges behandling av denne nå har tatt nærmere 1 år. PNU fattet i sak 25/17, i møte 29.05.2017, følgende vedtak: «Med henvisning til Pbl 19.2 innvilges søknad om dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan. Plan og næringsutvalget finner ikke hensynene til å søke dispensasjonen vil bli vesentlig tilsidesatt og tiltaket kan derfor innvilges. I tidligere saksutredning sak 28/16 gbnr 58/249 NYTT BOLIGBYGG er det gitt rammetillatelse for tiltak med unntak av omsøkt adkomstvei. Hensynet til bestemmelsen det skal dispenseres fra når det gjelder type bolig, er det kun 2 som omhandler bygging i området som er regulert til bolig at disse skal reguleres til frittliggende boliger. Det er ingen formulering som direkte enten anslår at det kun er denne type boliger som tillates eller andre typer som ikke tillates.
Omsøkt tiltak vi ikke vesentlig skille seg ut fra annen bebyggelse da det er en naturlig forlengelse av Sneppen bofellesskap som består av en 12 mannsbolig og 2 firemannsboliger i lenke. Plan og næringsutvalget er av den formening at dette danner presedens og at vilkåret for å innvilge dispensasjon for denne type bolig er tilstede. Plan og næringsutvalget finner ikke omsøkt adkomstvei som hensiktsmessig i form av nærhet til eksisterende boliger i Sneppen bofellesskap og planlagt gang og sykkelvei i området. Det bør vurderes å benytte tidligere reguleringsplan hvor adkomstvei var fra østsiden. Før byggesøknad innvilges skal plassering og fasadetegninger godkjennes av plan og næringsutvalget.» Vedtaket ble påklaget av eier av naboeiendom i brev datert 19.06.2017. Nabo ble underrettet om vedtak i brev datert 09.06.2017. Klagers anførsler 1. Søknad om dispensasjon er ikke begrunnet og nabovarslet. 2. Tidligere vedtak(sak 28/16), som er opphevet av Fylkesmannen, benyttes som argumentasjon i vedtaket. 3. Dispensasjon er gitt uten at det foreligger dokumentasjon som viser terrengtilpasning. 4. Vedtaket bygger på reguleringsendring av 1998, mens det i annen del av vedtaket åpnes for å legge plan som forelå før denne endringen til grunn. 5. Det er i vedtaket ikke gitt dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelser om grad av utnytting. 6. «Hensynet bak bestemmelsene som det sannsynligvis søkes dispensasjon fra, vil bli «vesentlig tilsidesatt» om tiltaket gjennomføres.» Lenke til kart: http://tinyurl.com/gbnr058-249 Vurderinger: A. Behandling av klage Klage er innkommet innen frist og vurderes ellers å oppfylle lovens krav. Angående tidligere vedtak Klager anfører at det vises til tidligere fattet og opphevet vedtak i vedtaket i sak 25/17. At argumentasjon som framkommer i et opphevet vedtak benyttes for å underbygge nye vedtak er kun problematisk om det var argumentasjonen i seg selv som var grunnlaget for opphevelsen. Så er i denne saken ikke tilfelle. Klagers anførsel er med andre ord ikke relevant for saken. Angående dokumentasjon på terrengtilpasning
Klager anfører at det er vanskelig å forstå hvordan PNU kan konkludere med at tiltaket ikke vil skille seg fra omkringliggende bebyggelse så lenge det ikke foreligger terrengskisse. Hvorvidt så er tilfelle vil være en vurderingssak hvor PNU har beslutningsmyndighet. PNU har med følgende formulering i sitt vedtak; «Før byggesøknad innvilges skal plassering og fasadetegninger godkjennes av plan og næringsutvalget.». Vedtaket er noe uklart, men det er nærliggende å tolke «byggesøknad» som «igangsettingstillatelse». «Plassering» gjelder selvsagt også bygningens vertikale plassering, noe som dokumenteres i en terrengskisse. Med andre ord, så har PNU i sitt vedtak åpnet for at de ikke nødvendigvis vil innvilge igangsettingstillatelse før terrengtilpasning anses som tilfredsstillende. Klager anfører med andre ord ikke et nytt moment som har avgjørende betydning for saken. Angående gjeldende reguleringsplan Klager anfører at PNUs vedtak delvis bygger på tidligere gjeldende regulering, siden det åpnes for å legge adkomstvei i tråd med opprinnelig plan. PNU har med følgende formulering i sitt vedtak; «Det bør vurderes å benytte tidligere reguleringsplan hvor adkomstvei var fra østsiden.» I dette ligger det at slik løsning bør vurderes av tiltakshaver, ikke at det er gitt tillatelse til å flytte adkomstvei. Om tiltakshaver ønsker å flytte adkomstvei til østsiden av eiendom er dette et søknadspliktig tiltak som vil kreve dispensasjon. Klager anfører med andre ord ikke et nytt moment som har avgjørende betydning for saken. Angående grad av utnytting Klager anfører at det i vedtaket ikke er gitt dispensasjon for omsøkt grad av utnytting. PNU har med følgende formulering i sitt vedtak; «Med henvisning til Pbl 19.2 innvilges søknad om dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan.» I dette ligger at PNU gir dispensasjon fra de bestemmelser i reguleringsplanen som omsøkt tiltak er avhengige av dispensasjon fra for å kunne gjennomføres, herunder også grad av utnytting. Klager anfører med andre ord ingen nye momenter som har avgjørende betydning for saken. Angående hensyn bak bestemmelsene Klager anfører at «Hensynet bak bestemmelsene som det sannsynligvis søkes dispensasjon fra, vil bli «vesentlig tilsidesatt» om tiltaket gjennomføres.» Dette er en vurdering. Myndighet til å gjøre denne vurderingen ligger til PNU. Klagers anførsel er med andre ord ikke relevant for saken. Angående begrunnelse og nabovarsel
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker(forvaltningsloven) 24, 1.ledd, sier følgende: «Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes.» Pbl. 19-2 sier blant annet følgende: «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.» Med andre ord må et dispensasjonsvedtak inneholde formuleringer relatert til hvorvidt lovens forutsetninger for å kunne innvilge dispensasjon er oppfylt eller ikke. Vedtaket inneholder følgende formulering: «Plan og næringsutvalget finner ikke hensynene til å søke dispensasjonen vil bli vesentlig tilsidesatt og tiltaket kan derfor innvilges.» Her er vedtaket ganske uklart, men det er nærliggende å anta at «hensynene» er ment relatert til bestemmelsene det søkes dispensasjon fra, ikke beslutningen om å søke dispensasjon. Derimot inneholder ikke vedtaket noen formulering om at fordelene er større enn ulempene etter en samlet vurdering. Saksframlegget ellers inneholder heller ingen slik vurdering av sekundærkravet, da administrasjonen ved første gangs behandling kom fram til at lovens primære krav slik det framkommer i Pbl. 19-2 ikke var oppfylt. Vedtaket er med andre ord mangelfullt begrunnet. Dette er å anse som en saksbehandlingsfeil og vedtaket er dermed ugyldig. B. Ny første gangs behandling av saken De faglige vurderinger som framkommer i saksframlegg utarbeidet forut for vedtak i sak 25/17 er uforandret til dagens dato. De framføres derfor i sin helhet. Gjeldende reguleringsplans 2 sier blant annet følgende: Området for frittliggende boliger: I området kan oppføres bolighus i inntil 2 etasjer med tilhørende garasjer. Der terrenget etter bygningsrådets skjønn ligger til rette for det, kan det for 1. etasjes hus tillates innredet underetasje i samsvar med bestemmelsene i byggeforskriftene. Formannskapet fattet i vedtak i møte 04.09.2013 i forbindelse med omregulering av Leland Øst, i sak 96/13 blant annet følgende: «Grad av utnytting for boligområder i endres fra 0,15 BYA til 0,25 BYA i hele planen.» Angående boligtyper En bygning med 12 boenheter er ikke å regne som en frittliggende bolig. Med andre ord er tiltakshaver avhengig av at det innvilges dispensasjon fra denne bestemmelsen for å kunne gjennomføre omsøkt tiltak.
Angående grad av utnytting Det har innkommet kommentar om at omsøkt bygning vil være vesentlig større enn det som er inntegnet i reguleringsplanen. Til dette vil kommunen kommentere at bygningsskisser i reguleringsplaner ikke er å anse som annet enn et forsøk på å synliggjøre at tomteplanen vil la seg realisere og at tomtene vil være store nok for bebyggelse. Tiltakshaver oppgir grad av utnytting til BYA=26%. Tilstøtende eiendommer har en grad av utnytting på ca BYA=20% og det er tidligere gitt tillatelse til bebyggelse innenfor planområdet på BYA=27,5%. En utnyttingsgrad på BYA=26% medfører med andre ord at tiltakshaver er avhengig av en dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelse om en grad av utnytting på BYA=25%. Angående adkomstvei Plan- og bygningsloven 20-1 sier blant annet følgende: «Følgende tiltak omfattes av byggesaksbestemmelsene i denne lov: l) anlegg av veg, parkeringsplass og landingsplass.» Med andre ord er også adkomstveien over og parkeringsplassen på GBNR 058/280 søknadspliktige. Angående terrengtilpasning Gjeldende reguleringsplanbestemmelser 3 sier blant annet følgende: «Gesims- og mønehøyden for enetasjes hus skal ikke overstige henholdsvis 4 og 7 m og for toetasjes hus 7 og 10 m. Høyden skal måles fra ferdig planert terreng.» Plan- og bygningsloven 29-4, 1. ledd sier følgende: «Byggverkets plassering, herunder høydeplassering, og byggverkets høyde skal godkjennes av kommunen. Kommunen skal påse at veglovas bestemmelser om byggegrense og frisikt blir fulgt. Bygning med gesimshøyde over 8 meter og mønehøyde over 9 meter kan bare føres opp hvor det har hjemmel i plan etter kapittel 11 eller 12.» Paragraf 3 omhandler i utgangspunktet «Område for forretninger, kontor, mv:», men da planen ikke har andre retningslinjer for byggehøyde og området som eiendommen er tilknyttet tidligere var regulert til dette formålet, så kan disse tallene være hensiktsmessige å benytte som et utgangspunkt. Utover dette har som man ser også Plan- og Bygningsloven en bestemmelse som kan komme til anvendelse for å sikre at tiltaket ikke blir for høyt i forhold til terrenget. Derimot er det ikke mulig for kommunen å vurdere byggehøyden før skisse som viser terrengtilpasning foreligger. Før igangsettingstillatelse kan gis må derfor slik skisse framlegges. Angående estetikk Gjeldende reguleringsplans 8 blant annet sier følgende:
«Bygningsrådet skal ved behandling av byggemeldinger påse at bebyggelsen får en god form og materialbehandling og at bygninger i samme byggefelt får en enhetlig og harmonisk utførelse med hensyn til takvinkel og materiale. Farge på hus skal godkjennes av bygningsrådet. Det har kommet inn kommentarer om at omsøkt tiltak har en utforming som bryter for mye med omkringliggende bebyggelse. Foreliggende fasadetegninger viser et fargevalg som tydelig skiller seg fra omkringliggende bebyggelse og det er eksempelvis usikkert hvordan materialvalg på tak vil slå visuelt ut. Før igangsettingstillatelse kan gis, vil man derfor kreve at det legges fram en endelig fasadetegning som viser materialvalg og fargevalg for Plan- og næringsutvalgets godkjennelse. Dette har tiltakshaver slått fast i søknad at de kommer til å gjøre. Overvannsproblematikk Det er korrekt at kommunen skal håndtere drenering på GBNR 058/249, men omfanget er begrenset. I dag er det et dreneringsrør som munner ut på eiendommen. Dette røret vil kommunen koble videre på et overvannsrør i tomtegrensen. Kommunen finner det i den sammenheng også formålstjenlig å pålegge tiltakshaver å lede takvann fra eventuelle nybygg ned i dette røret. Til sammen vil disse grepene gjøre at avrenning fra GBNR 058/249 vil reduseres betraktelig i forhold til dagens situasjon. Utover dette er selvsagt lovens tekniske krav til prosjektering og utførelse av grunnarbeid gjeldende og noe tiltakshaver må forholde seg til. Angående forhold til Leirfjord kommune Tiltakshaver har inngått leieavtale med Leirfjord kommune og representant for kommunen har vært delaktig i prosess som har ledet til søknad. Plan og bygningsloven 1-1, 3. ledd (Formålsparagrafen) sier følgende: «Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig.» Plan og bygningsloven 1-4, 1. ledd sier følgende: «Plan- og bygningsmyndighetene skal utføre de oppgaver som de har etter denne lov med tilhørende forskrifter, herunder påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen.» Plan- og bygningsloven 21-6, sier følgende: «Med mindre annet følger av loven her, skal bygningsmyndighetene ikke ta stilling til privatrettslige forhold ved behandling av byggesøknader. Dersom det fremstår som åpenbart for bygningsmyndighetene at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter, skal søknaden avvises. Tillatelse etter denne lov innebærer ingen avgjørelse av privatrettslige forhold. Kommunen kan fastsette frist for supplering av søknaden.»
Som det framkommer av lovtekstene over, så er privatrettslige forhold ikke relevante for saksbehandlingen og noe bygningsmyndigheten ikke har mandat til å ta stilling til. At kommunen har inngått avtale med tiltakshaver er med andre ord ikke relevant for hvorvidt tiltaket kan tillates oppført eller ikke. Angående realisering av plan Det er de siste årene vært relativt stor byggeaktivitet i planområdet som ikke har vært i tråd med opprinnelig plan. En opptelling viser følgende for eksisterende boliger, samt boliger under oppføring: 44 Eneboliger = 44 Boliger 4 Tomannsboliger = 8 Boliger 4 Firemannsboliger = 16 Boliger 4 Seksmannsboliger = 24 Boliger 1 Leilighetsbygg = 11 Boliger SUM = 103 Boliger Det er utover dette også 5 fritidsboliger i området. 12 av boligene har blitt oppført de siste 4 årene og 18 er under oppføring. Leland havn ble detaljregulert i 2013 og er tilstøtende plan til Leland Øst. Boligene i Leland Havn vil benytte seg av infrastrukturen som er planlagt i Leland Øst. Om boligområdene i Leland Havn, samt resterende boligtomter i planområdet for «Leland Øst» bebygges, vil man, avhengig av hvilke boligtyper som oppføres, kunne regne med et sted mellom 20-45 ytterligere boliger. Med andre ord er 30% av boligene i området oppført i nyere tid eller under oppføring og vi kan forvente opptil ytterligere 40% økning fra dagens situasjon. Presset på infrastrukturen i planområdet øker naturlig som en følge av dette. Utfra den originale Leland Øst, kan man anslå at planlegger da regnet med at det ville oppføres ca. 50-60 boliger i området. Nå kom næringsaktivitet i Leland Havn riktignok i tillegg til dette, men det er vesensforskjell på planlagte 60 boliger og de potensielle 150 som kan bli resultatet om dagens dispensasjonslinje forlenges ytterligere. Dispensasjon etter 19-2 Kommunens myndighet til å gi dispensasjon fra bestemmelser gitt i, eller i medhold av Plan- og bygningsloven er hjemlet i Pbl. 19-2. Pbl. 19-2 sier blant annet følgende: «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.»
Hensyn bak bestemmelsene Det framkommer kun i overskriften til paragrafen ( 2) som omhandler bygging i områdene som er regulert til bolig at disse skal benyttes til frittliggende boliger. I selve bestemmelsene framkommer det ingen formuleringer som direkte enten fastslår at det kun er denne typen boliger som tillates eller at andre boligtyper ikke skal tillates. Med henvisning til nevnte 8 i gjeldende reguleringsplanbestemmelser, så vil de primære hensyn bak en bestemmelse om frittliggende boliger vanligvis være å sikre at bebyggelsen får en form og størrelse som framstår som enhetlig i planområdet. Hensynene bak å fastsette en grad av utnytting for et område er relativt lik, men her vil også størrelse på og bevaring av grøntdrag og andre åpne områder være et moment. Omsøkt tiltak vil, hva gjelder form og størrelse, skille seg vesentlig fra omkringliggende bebyggelse og den klare majoritet av andre bygninger i planområdet som sådann. Tiltaket vil med andre ord motvirke en enhetlig utbygging av planområdet. Det framstår dermed som klart at de nevnte primære hensyn bli «vesentlig tilsidesatt» om dispensasjon innvilges. Utover dette er det videre slik at valg av boligtyper kan sies å ha som et sekundært hensyn å sikre at området bebygges hensiktsmessig i forhold til tilgjengelig og framtidig planlagt infrastruktur. Siden 150 boliger er betydelig høyere enn 60, er det relativt klart at vi nå har nådd det punktet hvor dette sekundære hensynet blir vesentlig tilsidesatt om dispensasjon innvilges. Med andre ord er det grunnlag for å hevde at lovens forutsetninger for å kunne gi dispensasjon ikke oppfylles, og følgelig kan ikke dispensasjon innvilges. Behov for ny planlegging av området De siste års utbygging i planområde «Leland Øst» har synliggjort at dagens reguleringsplan er utdatert. En ny planlegging av området burde derfor prioriteres høyt, og innen dette foreligger vil det være vanskelig å finne grunnlag for videre fraviking av dagens bestemmelser. Vurderinger etter Lov om forvaltning av naturens mangfold (Naturmangfoldsloven) I henhold til naturmangfoldslovens 7 er søknad vurdert etter lovens 8-12. Det er saksbehandlers vurdering at eksisterende kunnskapsgrunnlag er tilfredsstillende for å gjøre vedtak i saken. Det vurderes slik at tiltaket vil medføre minimal, om noen, risiko for skade på naturmangfoldet. Gjennomføring av omsøkt tiltak vil med andre ord ikke være i strid med bestemmelsene i Naturmangfoldsloven. Konklusjon Hensynene bak bestemmelsene som det søkes dispensasjon fra vil bli «vesentlig tilsidesatt» om tiltaket gjennomføres. Lovens forutsetninger for å kunne innvilge dispensasjon er med andre ord ikke oppfylte, og tillatelse kan ikke innvilges.
Vedlegg: - Klage, datert 19.06.2017 - Samlet Saksframstilling sak 25/17, datert 29.05.2017 - Brev fra Fylkesmannen, datert 03.03.2017 - Søknad om dispensasjon, datert 10.04.2017 - Kommentar fra nabo, datert 13.03.2016 - Svar på nabo kommentar, datert 06.04.2017 - Ny kommentar fra nabo, datert 07.04.2016 - Klage på vedtak, datert 22.05.2016 (Tatt med som kommentar til søknad) - Situasjonskart, datert 28.01.2016 - Plan-, fasade- og snittegninger, datert 01.03.2016 - Reguleringsplankart - Reguleringsbestemmelser - Saksframlegg Kommunestyret, datert 17.06.1998 - Saksframlegg Formannskapet, datert 24.04.1998... &&& Sett inn saksutredningen over denne linja &&&