SAKSFREMLEGG Saksnr.: 13/4578-1 Arkiv: PLNID 20130005 Sakbeh.: Reidar Andre Olsen Sakstittel: KOMMUNEPLANENS AREALDEL - RULLERING AV DELTEMA: LNFR-OMRÅDER FOR SPREDT BOLIGBEBYGGELSE Planlagt behandling: Planutvalget Kommunstyret Administrasjonens innstilling: Basert på en helhetlig vurdering vil ikke kommunestyret tilrå at det igangsettes arbeid med rullering av kommuneplanens arealdel. Saksutredning: Vedlegg: 1. Tabell med samlet oversikt over områder avsatt til spredt boligbebyggelse i gjeldende kommuneplan. 2. Kartutsnitt (4 stk) som viser avsatte LNFR-områder for spredt boligbebyggelse innenfor områdene Raipas, Tverrelvdalen, Russeluft og Kviby. 3. Oversiktskart Transfarelvmoen. Bakgrunn: Alta kommune gjennomførte i perioden 2009-2011 en svært omfattende prosess knyttet til en fullstendig rullering (revisjon) av kommuneplanens arealdel. Planprogramfasen i forkant av rulleringa avdekket at det mest sentrale temaet i prosessen var å sikre areal for fremtidig boligbebyggelse for de kommende 20 år (frem til 2030). Basert på prognoser for antatt befolkningsvekst var målsetningen i vedtatt planprogram å etablere ca. 4000 nye boenheter. Det ble i løpet av planprosessen gjennomført om lag 20 folkemøter og man fikk inn mellom 300-400 innspill fra privatpersoner/lag/foreninger/offentlige instanser. Det ble nedsatt en egen administrativ arbeidsgruppe som jobbet med dette temaet. Planforslaget som ble lagt ut til offentlig ettersyn høsten 2010 inneholdt om lag 4300 nye boenheter fordelt på ulike områder. Til de foreslåtte boligområdene ble det fremmet til sammen 13 innsigelser, hvorav 9 fra Fylkesmannen og 4 fra Fylkeskommunen. Innsigelsen var i hovedsak knyttet til jordvern- og kulturminneinteresser. Etter flere omfattende innsigelsesdrøftinger med ulike sektormyndigheter, ble planen vedtatt i juni 2011 av et enstemmig kommunestyre. Vedtatt plan inneholder til sammen om lag 4100 nye boenheter. Av disse forutsettes de aller fleste etablert i regulerte boligfelt mens en mindre andel (ca. 160
enheter) kan etableres som spredt bebyggelse innenfor til sammen 47 ulike LNFR-områder, se samlet oversikt i vedlagt tabell (vedlegg 1). I tiden etter at kommuneplanens arealdel ble vedtatt har planmyndighetene mottatt om lag 15 dispensasjonssønader knyttet til fradeling av boligtomter innenfor områder som i planen ikke er avsatt til spredt boligbygging (innenfor ordinære LNFR-områder). Disse søknadene har vært lokalisert innenfor områdene Talvik, Tverrelvdalen, Holmen, Raipas, Transfarelv og Hjemmeluft. Behandlingen av disse sakene har blitt avslått av planadministrasjonen og har i ettertid blitt påklaget av søker, med påfølgende klagebehandling. Behandlingen av disse sakene har vært svært tids- og ressurskrevende, og politisk ledelse i Alta kommune har med bakgrunn i dette signalisert at man ønsker å få avsatt flere spredte boligområder i kommuneplanen for å redusere omfanget av dispensasjonssaker. I forbindelse med behandlingen av en av dispensasjonssakene (fradeling av en boligtomt sak i Raipas sak 23/23), gjorde Planutvalget følgende vedtak: Med hjemmel i forvaltningslovens 42 beslutter planutvalget at vedtak av 30.01.13 sak PS 12/13 gis oppsettende virkning til klagebehandlingen er endelig avgjort. Planutvalget ber administrasjonen i Alta kommune igangsette en rullering av arealplanen - LNF/spredt bebyggelse i følgende områder: Transfarelv, Raipas, Tverrelvdalen, Russeluft og Kviby. Saken oversendes kommunestyret. Med bakgrunn i dette fremmes saken nå for kommunestyret som må fatte beslutning om det skal igangsettes en ny rulleringsprosess eller ikke. Vurdering: Kommunal planstrategi: Planadministrasjonen vil innledningsvis påpeke at det er kommunestyret som er delegert myndighet til å fatte beslutning om at kommuneplanens arealdel skal rulleres, jfr PBL 11-12. Normalt skal kommunestyret fatte slike beslutninger i forbindelse med behandling og vedtak av kommunal planstrategi. Kommunal planstrategi for perioden 2012-2015 ble vedtatt av kommunestyret i juni 2012, hvor det ble vedtatt at kommuneplanens arealdel skal videreføres uendret. Arbeidsomfang knyttet til rullering av arealdelen: Selv om kommunestyret vedtar at det er kun deltemaet spredt boligbygging som skal rulleres, vil dette avstedkomme en relativt omfattende planprosess. Iht Forskrift om konsekvensutredninger 2 pkt c, utløser det å avsette nye områder til utbyggingsformål i kommuneplanens arealdel, automatisk krav til utarbeidelse av planprogram og konsekvensutredning. Prosessmessig vil dette også innebære de samme formalkrav som ved en fullstendig kommuneplanrullering. Basert på erfaring fra tilsvarende prosesser vil det måtte påregnes at en slik rulleringsprosess vil ta fra et til et og et halvt år. Planprogram: Dersom kommunestyret beslutter at man ønsker å starte arbeidet med å rullere kommuneplanen, vil første milepæl i et slikt arbeid bestå i å utarbeide et planprogram. Et planprogram er en slags plan for planleggingen, og definerer bl.a. hvilke hovedtema og fokusområder rulleringen skal konsentrere seg om, målsetningen med arbeidet og hvordan dette skal organiseres,
samt andre forhold knyttet til medvirkning og framdrift. Når forslag til planprogram er utarbeidet legges dette ut på høring (minimum 6 uker) av planutvalget, hvorpå planprogrammet forelegges kommunestyret for endelig fastsetting. Vedtatt planprogram definerer rammene for planarbeidet som skal gjennomføres. Kommunens samlede boligberedskap og status innenfor avsatte områder for spredt boligbebyggelse: Vedtatt kommuneplan har en svært langsiktig horisont (2030) og danner et svært godt utgangspunkt for å kunne ta unna den forventede befolkingsveksten Alta forventer å stå overfor i årene som kommer. Et bærende element i gjeldende kommuneplan er at kommunen i all hovedsak har ønsket at nye boliger skal etableres i regulerte boligområder fremfor som spredt bebyggelse. Innenfor bygrensa er det ikke åpnet for spredt bebyggelse, mens det innenfor nærområdene og distriktene er åpnet for noe spredt bebyggelse. Gjeldende kommuneplan inneholder til sammen 47 ulike områder avsatt til spredt boligbebyggelse, hvor det til sammen åpnes for etablering av til sammen 157 boligtomter. I perioden etter at planen ble vedtatt og frem til i dag (2 år) er det fradelt eller omsøkt til sammen 15 tomter, dvs ca 10 av det samlede potensialet, se tabell nedenfor. Skolekrets Antall tomter i vedtatt plan Godkjente eller omsøkte tomter (under behandling) Langfjordbotn 14 0 Talvik 12 0 Kåfjord 8 0 Øvre Alta 20 4 Kaiskuru (Raipas) 7 5 Tverrelvdalen 27 3 Saga (Lathari) 7 3 Rafsbotn (Russeluft) 31 2 Leirbotn (Kviby) 9 0 Korsfjord 21 0 Rognsund 8 0 Totalt 157 17 Særlige utfordringer med spredt boligbygging: I forbindelse med siste rullering av kommuneplanen advarte flere av de regionale myndighetene, herunder; Fylkesmannen, Fylkeskommunen, Statens Vegvesen og NVE i mot utstrakt bruk av spredt boligbygging. Også planadministrasjonen er svært skeptisk til å åpne for mye spredt boligbygging. Nedenfor gis en kort oppsummering av de viktigste forholdene som underbygger et slikt syn: Ressursbruk; Behandling av delingssøknader innenfor spredte boligområder er ressurskrevende, da hver enkelt sak må sendes på høring til aktuelle sektormyndigheter og øvrige berørte parter. Tidsbruken dette medfører går på bekostning av andre arbeidsoppgaver. Vanskelig å sikre helhetlige arealbruksløsninger; Fradeling av flere tomter innenfor et begrenset område vil ofte kunne gi dårlige/ugunstige løsninger mht atkomstforhold, eiendomsstruktur, bygningsplasseringer og mulighetene for å utnytte områdene på en mest mulig optimal måte.
Jordvernsinteresser: De fleste av boligene som etableres som spredt bebyggelse ligger i aktive landbruksområder (jord- og skogbruk). Risiko- og sårbarhetsmessige forhold: Ved regulering av boligfelt, gjennomføres det ofte omfattende vurderinger og utredninger knyttet til ulike risiko- og sårbarhetsmessige forhold som f. eksempel: Støyvurderinger, geotekniske undersøkelser (byggegrunn), skredfare (steinsprang/sneskred), flomfare, miljømessige forhold (dyre- og planteliv), trafikksikkerhet m.m. Dette er ofte kostbare utredninger som fordeles på alle tomtene som inngår i feltet som reguleres. Innenfor områdene som avsettes til spredt boligbygging er det som oftest ikke gjort slike vurderinger, og det vil derfor være søkers ansvar å alene dekke all nødvendig dokumentasjon. Som eksempel kan det nevnes at store deler av Tverrelvdalen er angitt som potensielle fareområder mht kvikkleire, mens store deler av Holmen/Øvre Alta er utsatt for flomfare (Altaelva). I de tilfeller det stilles krav til geotekniske undersøkelser eller flomfaredokumentasjon kan dette fort beløpe seg til store summer for den enkelte utbygger. Manglende teknisk- og sosial infrastruktur og samfunnsmessige kostnader: Spredt boligbebyggelse etableres som oftest i områder med manglende teknisk (vei, g/s-veg, vegbelysning, bussholdeplasser, vann og avløp m.m.) og som ligger langt unna sosial infrastruktur (skole, barnehage, lekeplasser m.m.). De fleste av områdene hvor det bygges spredt mangler offentlig avløspsanlegg, noe som betyr at dette må løses gjennom lokale løsninger (septikk) med infiltrasjon i grunn. Innenfor områder hvor det etter hvert begynner å bli relativt tett bebyggelse vil ytterligere utslipp kunne medføre betydelige miljømessige problemer (forurensing av grunnvann/elver). Mange av områdene hvor det etableres spredt bebyggelse har begrenset kapasitet på eksisterende vanntilførsel og har ofte utfordringer ifht begrenset trykk på vannet. Flere boliger i slike områder vil fort medføre behov for oppgradering av eksisterende ledningsnett (økt dimensjonering) samt behov for etablering av høydebasseng for å bedre vanntrykket for å kunne tilby en stabil vanntilførsel. Dette er ofte meget kostbare investeringer. Etablering av spredt bebyggelse skjer ofte i området som ligger langt unna skoler og som har dårlig trafikksikkerhet. Etablering av ny bebyggelse innenfor slike områder er uheldig av flere åpenbare grunner. Når man i tillegg vet at trafikkmengden langs de fleste vegene i Alta er sterkt voksende, vil dette komme til bli et økende problem i årene som kommer. Spesielt hensynet til barn og unge må i en slik sammenheng tillegges stor vekt. Etablering av boliger innenfor slike områder innebærer det at barna som vokser opp innenfor det aktuelle området har krav på at barna får dekket gratis skoleskyss av kommunen, noe som tilsvarer ca. kroner 6500 per elev per år. Tar man som eksempel en småbarnsfamile med 3 barn, vil gratis skoleskyss over 9 år medføre en kommunal kostnad på i underkant av 200 000 kroner. Gratis skoleskyss bidrar kun til å sikre trafikksikkerheten til barna i skoletiden og ikke all den øvrige gang- og sykkeltrafikken til/fra områdene på ettermiddagstid og i helger. Etter hvert som den spredte bebyggelse blir gradvis tettere vil det etter hvert oppstå krav knyttet til etablering av trafikksikkerhetsmessige tiltak av ulik karakter (gang- og sykkelveger, gatebelysning, bussholdeplasser) som kommunen må bekoste.
Basert på det overstående må det ut fra et planfaglig syn konkluderes med at spredt bebyggelse som hovedregel bør begrenses til et minimum og kun etableres i områder hvor de negative konsekvensene antas blir minst mulige. Områdene Transfarelv, Raipas, Tverrelvdalen, Russeluft og Kviby: Etter planmyndighetenes vurdering bør man innenfor områder hvor det er etablert eksisterende boligfelt (private/offentlige) eller hvor det i kommuneplanen er avsatt areal til fremtidige boligfelt, ha en langt mer restriktiv holdning til å åpne for spredt boligbygging enn i øvrige områder. Av planutvalgets vedtak fremgår det at det kun er innenfor områdene Transfarelv, Raipas, Tverrelvdalen, Russeluft og Kviby man i denne omgang ønsker å avsette nye områder for spredt bebyggelse. Nedenfor gis en kort vurdering av områdene, som vurderes å være av relativt ulike mht arealbruksmessige utfordringer: Kviby: Kviby skiller ser fra de øvrige områdene ved at det er allerede er etablert et kommunal/privat boligfelt sentralt i bygda som fremdeles har svært god kapasitet (7-8 ledige tomter). Det er i tillegg i kommuneplanen åpnet for at dette boligfeltet skal kunne utvides ved fremtidige behov. De sentrale delene av Kviby er allerede i kommuneplanens arealdel avsatt til spredt boligbebyggelse (se kartutsnitt vedlegg 2) uten at det har kommet inn søknader om fradeling av nye boligtomter i området. Basert på dette anses boligberedskapen i Kviby for å være svært god, og man ser ikke noe behov for å gjennomføre en ny prosess for å flere tomter i området. Russeluft: I Russeluft åpner gjeldende kommuneplan for et betydelig antall nye boliger (25 stk) innefor de mest sentrale områdene (se kartutsnitt vedlegg 2). Siden kommuneplanen ble vedtatt har man kun mottatt søknad om to tomter, noe som indikerer at etterspørselen ikke synes å være spesielt stor. Boligberedskapen i Russeluft vurderes å være god, og planadministrasjonen ser ikke noe behov for å gjennomføre en ny prosess for å flere tomter i området. Etablering av mange flere boliger i Russeluft vil trolig innebære krav om oppgradering av Russeluftveien samt krav til etablering av gang- og sykkelvegforbindelse langs denne. Transfarelv: Transfarelv er det eneste av de aktuelle områdene, hvor det i gjeldende plan ikke er åpnet for spredt boligbygging. Bebyggelsen ved Transfarelvmoen er i all hovedsak lokalisert til strekning på om lag 600 meter vest for E6, hvor det er etablert om lag 20 boliger innenfor et relativt begrenset område, se vedlagt kartutsnitt (vedlegg 3). En av de store utfordringene med dette området er at det ikke er etablert offentlig avløpsanlegg i området og at vannforsyningskapasiteten er begrenset. Det foreligger per dags dato ingen langsiktige planer om å etablere offentlig avløpsanlegg i området. Trafikken på E6 er relativt stor med høy andel tungtrafikk og det mangler gang- og sykkelveg på strekningen langs E6 mellom området og Lathari (ca. 2 kilometer). I tillegg er brua over Transfarelva svært smal og uoversiktelig, noe som samlet sett gir dårlig trafikksikkerhet for myke trafikanter som skal ferdes langs den aktuelle strekningen. Det er i dag etablert mange enkeltavkjørsler langs E6 og eiendomsstrukturen i området er relativt komplisert. En videre praksis med fradeling av spredte boligtomter vil kunne bidra til å forsterke dette.
Dersom det skal etableres nye boliger i området av et vist omfang, bør dette etter planmyndighetenes vurdering skje gjennom utarbeidelse av en helhetlig reguleringsplan for området, hvor flere ulike tema kan vurderes i en større sammenheng herunder; eiendomsstruktur, atkomstveger og avkjørselforhold, behov for etablering av offentlig avløpsanlegg og oppgradering av vannforsyning, etablering av lekeplasser/friområder, busslommer langs E6 m.m.. En slik plan bør eventuelt avventes inntil det foreligger konkrete planer om etablering av gang- og sykkelveg langs E6 samt etablering av ny bro over Transfarelva med tilhørende kurvaturutbedringer i svingen like vest for brua. Statens vegvesen igangsatte reguleringsplanarbeid for sistnevnte punkt for 2-3 år siden, men arbeidet ble av ulike grunner ikke videreført. Basert på dette vil ikke planadministrasjonen kunne tilrå en videre fortetting i området området basert på spredte fradelinger. Raipas/Holmen: Det i gjeldene plan avsatt 2 områder for spredt bebyggelse innenfor dette området (Gammelslåtten vest og Lille Raipas), se vedlagt kartutsnitt (vedlegg 2). Området lokalisert mellom Statnetts trafostasjon i Raipas/Kaiskuru og Øvre Alta bru har i dag mangelfull infrastruktur (mangler offentlig avløpsnett samt gang- og sykkelvegforbindelse). Raipasvegen (Fv. 15) som går gjennom området har betydelig andel tungtrafikk fra kommunens sentraluttak for sand/grus/stein på Jordfallet. Det foreligger per dag dato ingen planer om å etablere slik infrastruktur. Området er videre et av kommunens mest aktive og beste landbruksareal. Størstedelen av de lavereliggende områdene er ifølge flomsonekart for Altaelva (200 års flom) angitt som flomutsatt. Kommunens drikkevannskilde i Englandsskogen legger videre strenge restriksjoner på fremtidig arealbruk innenfor kildens nedslagsfelt som utgjør et svært stort område. Det er også knyttet betydelige restriksjoner til arealbruken innenfor store deler av området mht kommunens drikkevannskilde i Englandsskogen. I området mellom Møllenesbakken og Statnetts trafostasjon i Kaiskuru er det videre avdekket to betydelige områder med kvikkleire. Tilgjengelig areal som vurderes å være egnet til boligbygging, er ut fra dette svært begrenset. I forrige kommuneplan var det avsatt et større boligområde m/plankrav (Gammelslåtten) om lag med meter øst for Øvre Alta bru. Planadministrasjonen igangsatte reguleringsplanarbeid for området, men Planutvalget vedtok å stoppe dette arbeidet grunnet for store kostnader knyttet til etablering av teknisk infrastruktur. Dette medførte i neste runde at området er fjernet som boligområde i gjeldende kommuneplan. Basert på en helhetlig vurdering er planadministrasjonen skeptisk til å åpne for spredt boligbygging innenfor dette området og vil ikke tilrå et det åpnes for dette. Tverrelvdalen: Tverrelvdalen skiller seg noe fra de andre områdene ved at det i gjeldende kommuneplan er avsatt 3 større områder hvor det skal kunne etableres boligfelt. Det er i tillegg avsatt 4 øvrige områder for spredt utbygging, hvorav 2 relativt store områder på Sønvismoen.
Den største utfordringen ifht å få etablert nye boligfelt i Tverrelvdalen er at området mangler tilfredsstillende avløpsløsninger. I kommunens investeringsplan for vann- og avløpstiltak ligger tiltak i Tverrelvdalen noen få år frem i tid (prosjektering og forarbeid i 2014-2015) og gjennomføring av første utbyggingsdel (fra skolen ned mot Alta by) i løpet av 2016. Løsninger for Tverrelvdalens øvre deler (fra skolen og oppover) skal iht planen gjennomføres etter 2016 (denne delen er foreløpig ikke finansiert). Følges planen opp vil dette innebære at det i løpet av få år vil kunne etableres boligfelt i Tverrelvdalen, som vil redusere behovet for spredt bebyggelse betraktelig. En uheldig virkning ved å åpne for spredt bebyggelse vil være at de som oppfører boliger vil måtte etablere kostbare septikkløsninger, som etter få år vil måtte fjernes når kommunalt avløp fremføres til området. Et annet moment som taler mot spredt bebyggelse er at man langs nedre (fra Gammelbrua og ned til Sagatun) og øvre deler (langs Sønvismoen) av Tverrelvdalen mangler gang- og sykkelvegforbindelse. For Tverrelva mangler man også flomsonekart, som angir hvilke områder som vil kunne være utsatt ved en 200-årsflom i vassdraget. Mesteparten av Tverrevdalen er produktivt landbrusksareal og betydelige områder er i tillegg angitt som potensielle fareområder mht kvikkleire. I sum bidrar disse forholdene til at planadministrasjonen mener man bør ha en restriktiv holdning til etablering av spredt boligbebyggelse i Tverrelvdalen. Potensielle utfordringer knyttet en ny rulleringsprosess: Dersom man gjennom en ny rullering av kommuneplanen kun legger opp til å prioritere disse områdene, antar planadministrasjonen at dette vil avstedkomme tilsvarende ønsker/krav fra innbyggere i øvrige områder/bygder, eksempelvis Talvik, Langfjord, Kvenvik, Øvre Alta, Kåfjord, Mathisdalen, Eiby, Lampemyra m.fl. Dette vil i sin tur kunne medføre at den tiltenkte rulleringsprosessen blir mer omfattende enn først tiltenkt. Gjeldene kommuneplan er kun 2 år gammel og i denne planprosessen var hovedfokusområdet å sikre areal til ny boligbygging i den kommende 20 årsperioden. Basert på innspillene som kom inn i forbindelse med planprosessen og innsigelsesdrøftingene som ble gjennomført med de ulike sektormyndighetene, antar planadministrasjonen at det ikke vil være enkelt å få gjennomslag for etablering av mer spredt boligbygging så kort tid etter at planen ble vedtatt. Oppsummering/konklusjon: For områdene Kviby og Russeluft vurderes det ikke å være behov for å åpne for mer spredt boligbygging enn gjeldende plan åpner for i denne omgang. Dersom det skal etableres flere nye bolig på Transfarelv, bør dette skje gjennom utarbeidelse av en helhetlig reguleringsplan og dette bør sees i sammenheng med etablering av gang- og sykkelvegforbindelse inn mot Alta by. Administrasjonen anbefaler at dette arbeidet avventes inntil neste kommuneplanrevisjon. Området Raipas/Holmen har manglende tekniske infrastruktur og i tillegg store arealbruksmessige utfordringer som gjør at planadministrasjonen ikke vil tilrå at det åpnes for mer spredt bebyggelse i dette området. For Tverrelvdalens del vil fremføring av offentlig avløpsnett bidra til å løse mesteparten av de boligutfordringen bygda står over.
Basert på opplysningene som fremgår av saksutredningen vil planadministrasjonen etter en helhetlig vurdering tilrå at man ikke igangsetter en revisjon av kommuneplanen i denne omgang. Bjørn Atle Hansen Rådmann Berit Erdal Enhetsleder samfunnsutvikling Hallgeir Strifeldt Fagleder Plan