Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak. Meland kommune

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune April 2010

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 0 Samandrag... 3 1 Innleiing... 5 1.1 Heimel...5 1.2 Bakgrunn...5 1.3 Føremål...5 1.4 Avgrensing og definisjonar...5 1.5 Problemstillingar...6 2 Metode... 7 3 Vurderingskriterium... 8 3.1 Offentlegvurdering...8 3.2 Sakshandsamingsprosessen...9 3.3 Oppfølging av ulovlege tiltak...11 4 Praktisering av offentleglovgivinga... 12 4.1 Data...12 4.1.1 Heimel for å unnta offentleg innsyn...12 4.1.2 Alternativ heimel...13 4.1.3 Vurdering av dei offentlege dokumenta...13 4.2 Vurdering...13 4.2.1 Heimel for å unnta offentleg innsyn...13 4.2.2 Alternativ heimel...14 4.2.3 Vurdering av dei offentlege dokumenta...16 5 Melding om mogelege ulovlege tiltak... 16 5.1 Data...17 5.1.1 Melding om mogleg ulovleg tiltak: garasje...17 5.1.2 Melding om mogleg ulovleg tiltak: veg...18 5.1.3 Melding om mogleg ulovleg tiltak: levegg...20 5.1.4 Melding om mogleg ulovleg tiltak: uthus...20 5.1.5 Melding om mogleg ulovleg tiltak: veg til naust...22 5.1.6 Melding om mogleg ulovleg tiltak: badebrygge...22 5.2 Vurdering...23 6 Konklusjon... 25 7 Referanseliste... 27 Vedlegg: 1) Kommentar til dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlige tiltak Meland kommune 2010 (12.04.10) 2) Vurdering av praktisering av offentlighet (Bernt Frydenberg 15.12.09) 3) Oppfølgingsspørsmål om praktisering av offentlighet (Bernt Frydenberg, 28.01.10) 4) Vurdering av spørsmål knyttet til unntak etter offentligsregler vedrørende dokumenter knyttet til byggesaker Meland kommune (Harald Hove, 22.02.10) 5) Meland - Garasje bygd i 1990 Spørsmål om det er naudsynt med byggeløyve (Fylkesmannen i Hordaland, 20.01.10) 2

0 Samandrag Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 Prosjektet Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak er utført av Nordhordland Revisjon IKS, på oppdrag frå kontrollutvalet i Meland kommune. 1 Bakgrunnen for saka, er ei vedvarande konflikt mellom innbyggjarar i kommunen, der kommunen m.a. har fått skuldingar om at sakshandsamingsprosessen knytt til offentleggjering av dokument og ulovlighetsoppfølging, ikkje tilfredsstillar krava sett i lov og forskrift. Både rådmann, ordførar og kontrollutvalet i Meland kommune ønskja ei gjennomgang av kommunen sin sakshandsamingspraksis, avgrensa til denne saka. Revisjonen vil presisere at konklusjonar og vurderingar i denne rapporten er eit uttrykk for vurdering av denne konkrete saka, og ikkje kan generaliserast til kommunen som heilhet. Revisjonen vil også presisere at vi heller ikkje søker å årsaksforklare praksis, slik den vert skildra i prosjektet. Prosjektet er avgrensa til å vurdere Meland kommune si sakshandsamingsprosess i ei konkret sak. I realiteten består saka av fleire ulike saksforhold, som kommunen handsamar parallelt i ein gitt periode. Saka er avgrensa til seks meldingar om moglege ulovlege tiltak til Meland kommune i perioden 2006-2009. Revisjonen vurderer ikkje det materielle innhaldet i avgjerslene/vedtaka om at det dreier seg om ulovlege tiltak eller ikkje, men vurderer sakshandsamingsprosessen som leder fram til desse avgjerslene/vedtaka, samt kommunen si oppfølging av dei ulovlege tiltaka. Revisjonen har engasjert juridisk bistand for å vurdere kommunen sin praktisering av offentleglovgivinga, i samband med eit gitt antall dokument som er unntatt/ ikkje unntatt offentleg innsyn i saka i same periode. Dei juridiske vurderingane som er gjort av heimelsgrunnlaget for å unnta dokumenta frå offentleg innsyn i denne saka, gir uttrykk for at den aktuelle heimelsbruken ikkje gir adgang til å unnta dokumenta frå offentleg innsyn. På spørsmål om det finnes andre unntaksadganger i offentleglovgivinga, synast det å vere noko ulike, men ikkje nødvendigvis motstridande vurderingar. Begge juristane synast å meine at gammal offl. 6.1 og ny offl. 24 generelt sett, kunne vore aktuelle unntaksheimlar for dokument som på ulike måtar omhandlar lovbrot. Advokat Hove meiner likevel at dokumenta som er vurdert i denne saka, er av ei slik art at heller ikkje 24 i den nye off.lova gir heimel for unntak. Frydenberg har ikkje vurdert dei konkrete dokumenta. I følgje avdokat Hove, inneheld Offentlighetsloven ingen unntaksheimel knytt til problemstillinga om sjikane. Det er også påpeika at dersom kommunen nyttar kan-regel for å unnta dokument, ligg det også ved ei plikt til å vurdere om dokumenta likevel kan gjerast offentleg (jf. meiroffentlegprinsippet). Det er advokat Hoves vurdering at det er korrekt bruk av offentleglovgivinga å ikkje unnta dei offentlege dokumenta frå 2009 frå offentleg innsyn. På bakgrunn av desse vurderingane, tilrår revisjonen kommunen å gjennomgå sin praksis, for å sikre at krava gitt i offenleglovgivinga vert ivaretatt i all sakshandsaming. Når det gjeld kommunen sin sakshandsamingsprosess i samband med melding om moglege ulovlige tiltak, meiner revisjonen at kommunen følgjer opp kontradiksjonsprinsippet i alle sakene, slik at partar vert varsla om saka og får høve til å uttale seg om saksforholdet. Når det gjeld utgreiingsplikta som er heimla i fvl 17, og krava til grunngjeving av vedtak gitt i fvl. 24-25, meiner revisjonen at administrasjonen med utgangspunkt i sakens karakter, i større grad burde skrifteleg vurdert premissene for kommunen sine avgjerder, i fleire av sakene. 1 Sak 33/09. 3

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 Revisjonen meiner også at kommunen med fordel kunne vore tydelegare i si skriftlege grunngjeving av avgjerda, då det ikkje alltid er like klart kva lovgrunnlag fakta i saken er vurdert opp imot, og motsatt. Etter revisjonen si vurdering er melding om mogleg ulovlege tiltak i hovudsak handsama innan rimelig tid, men revisjonen vil likevel peike på at for eit par av sakenes vedkommande, tek det uforholdsmessig lang tid før kommunen svarar på henvendelser i etterkant. Kommunen definerer tre av dei seks tiltaka som ulovlege, fordi dei ikkje er meldt eller søkt om på det tidspunktet dei vart oppført. For to av desse tiltaka, endrar kommunen avgjersla, slik at dei avslutningsvis vert definert som lovlege tiltak frå kommunen si side. Revisjonen konstaterer at kommunen ikkje har følgt krava gitt i bygningslovgivinga og eigen uttalt praksis, i samband med ei av sakene, der kommunen konkluderar med at oppføring av ein garasje er eit ulovleg tiltak. Kommunen si avgjersle om å avstå frå å følgje opp tiltaket, er ikkje skriftleg grunngitt med heimel i pbl. 116b. 4

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 1 Innleiing 1.1 Heimel Prosjektet er gjennomført av Nordhordland Revisjon IKS på bestilling frå kontrollutvalet i Meland kommune 23.10.09, sak 33/09. 2 Bakgrunnen for bestillinga er ei førespurnad frå rådmann og ordførar i Meland kommune, om å vurdere sakshandsamingsprosess og praktisering av offentleglovgivinga, i ei konkret sak i Meland kommune. 1.2 Bakgrunn Bakgrunnen for saka, er ei vedvarande konflikt mellom innbyggjarar i kommunen, der kommunen m.a. har fått skuldingar om at sakshandsamingsprosess knytt til offentleggjering av dokument og ulovlighetsoppfølging, ikkje tilfredsstillar krava sett i lov og forskrift. Det er avgjerande for innbyggjarane sin rettssikkerhet og personvern, at kommunen har velfungerande rutinar for å vurdere kva dokument og opplysningar som etter lov kan/skal definerast som offentleg, og omvendt. Utgangspunktet for å sette kommunen sin praksis i høve til offentlegvurderingar på dagsorden i dette prosjektet, er påstandar om at kommunen har unntatt dokument frå offentlig innsyn, utan å ha heimel for det. I den same saka har det og kome motsatte påstandar, om at kommunen ikkje unntar dokument frå offentleg innsyn, sjølv om dei burde det. Plan- og bygningsloven (pbl.) pålegg kommunane å følgje opp ulovlige byggjetiltak. Eit ulovleg tiltak etter pbl. vil normalt vere eit tiltak kor tiltakshavar utfører tiltak som går utover løyve, eller gjennomfører tiltak utan å ha søkt eller meldt dette til kommunen. Det er sistnemnde som er gjenstand for merksemd i dette prosjektet. Utgangspunktet for revisjonens gjennomgang av kommunens oppfølging av ulovlege tiltak i denne saka, er påstand om at kommunen ikkje følgjer opp tips om, og konstaterte ulovlege tiltak, slik lovverket krev. Forvaltningslova (fvl.) regulerer sakshandsaminga i offentlege organ, og skal sikre rettssikkerhet for innbyggjarane, og tillit til den offentlege forvaltninga. Forvaltningsloven stiller visse minstekrav til sakshandsamingsprosessen, og er ein overordna lov som regulerar all sakshandsaming i offentlege organ, så sant ikkje særlover trer i kraft. 1.3 Føremål Føremålet med prosjektet er å undersøke om kommunen sin praksis i forhold til offentlegvurdering, sakshandsaming av melding om moglege ulovlege tiltak etter pbl. og ulovlighetsoppfølging i denne saka, tilfredsstillar krava sett i lov og forskrift, og øvrig regelverk og retningslinjer. 1.4 Avgrensing og definisjonar Prosjektet er avgrensa til å vurdere Meland kommune si sakshandsamingsprosess i ei konkret sak. Det er revisjonen sjølv som definerer dette som ei sak. I realiteten består saka av fleire ulike saksforhold, som kommunen handsamar parallelt i ein gitt periode. Saka er avgrensa til 2 Bestillinga frå KU inneholdt også ei vurdering av likebehandling, men denne problemstillinga vart i samråd med KU-leiar, tatt ut. Utgangspunktet for denne avgrensinga av bestillinga var, at dette viste seg å vere svært tidkrevjande. Meland kommune har ingen oversikt over meldingar om ulovlege tiltak, og korleis desse er følgt opp. Vidare er det ei utfordring å finne saker, som let seg samanlikne på avgjerande punkt. 5

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 seks meldingar om moglege ulovlege tiltak til Meland kommune i perioden 2006-2009. Revisjonen vurderer ikkje det materielle innhaldet i avgjerslene/vedtaka om at det dreier seg om ulovlege tiltak eller ikkje, men vurderer sakshandsamingsprosessen som leder fram til desse avgjerslene/vedtaka, samt kommunen si oppfølging av dei ulovlege tiltaka. Vurderingane er basert på dei saksdokumenta revisjonen har fått forelagt av kommunen, samt dokument som revisjonen sjølv har etterspurt. Revisjonen kan likevel ikkje utelukke at det kan finnes fleire relevante dokument, enn dei revisjonen har hatt tilgang til, eller at vesentleg forhold har vorte vurdert, utan at dei er nedteikna. Revisjonen har engasjert juridisk bistand for å vurdere kommunen sin praktisering av offentleglovgivinga i eit gitt antall dokument, som er unntatt/ ikkje unntatt offentleg innsyn i saka i same periode. Den juridiske gjennomgangen gjeld om lag 1/3 av relevante dokument, og kan ikkje aleine seiast å gi eit fullstendig bilete av kommunen sin praktisering av offentleglovgivinga i saka. Revisjonen meiner likevel at gjennomgangen gjev eit gyldig uttrykk for kommunen sin praksis i denne saka, då dei juridiske vurderingane er fundert på generelle problemstillingar knytt til heimelsgrunnlag og problemstillingar, som er felles for dei fleste dokumenta. Revisjonen vil presisere at konklusjonar og vurderingar i denne rapporten er eit uttrykk for vurdering av denne konkrete saka, og kan ikkje generaliserast til kommunen som heilhet. Revisjonen vil også presisere at revisjonen heller ikkje søker å årsaksforklare praksis, slik den vert skildra i prosjektet. Når revisjonen refererar til partar i rapporten, er ikkje dette nødvendigvis eit uttrykk for partar i forvaltningsrettslig forstand, men aktørar i saka. Kap. IV i fvl. regulerar sakshandsamingsprosessen knytt til enkeltvedtak. Revisjonen nyttar fvl. kap. IV for å utlede vurderingskriterium, sjølv om sakshandsaminga i dei fleste tilfella ikkje dreiar seg om enkeltvedtak, men kommunale avgjersler. 3 Avgjersla om at eit tiltak ikkje er ulovleg, er til dømes ei avgjersle som ikkje kan påklagast. 1.5 Problemstillingar 1) Hadde kommunen adgang til å unnta dokumenta frå offentleg innsyn, med heimel i dei lovbestemmelsene, som kommunen har nytta i denne konkrete saka? 2) Finnes det alternativ heimel for å unnta dei same dokumenta frå offentleg innsyn? 3) Er det korrekt praktisering av offentleglovgivinga å ikkje unnta offentleg innsyn i dokumenta som er offentleg tilgjengeleg i denne saka? 4) Tilfredsstillar saksbehandlingsprosessen frå melding om mogleg ulovlig tiltak, til kommunens avgjersle om at det er ulovlig tiltak eller ikkje, krav til en forsvarleg saksbehandling? 5) Følgjer kommunens oppfølging av ulovlege tiltak i denne saka, krav gitt i pbl. og kommunens uttalte praksis for oppfølging av ulovlege tiltak? 3 Sjå kap. 3 i rapporten for nærare omtale. 6

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 2 Metode Rådmann vart orientert om prosjektet i oppstartsbrev datert 10.11.09, og revisjonen hadde oppstartsmøte med rådmann 20.11.09. Vidare har revisjonen skriftleg informert aktuelle partar i saka, om at prosjektet er starta opp. Revisjonen hadde avslutningsmøte med rådmann 27.01.10, der hovudpunkta i rapporten vart presentert og diskutert. Førebels rapport vart sendt til administrasjonen for uttale 23.02.10, og svarbrev frå rådmann datert 12.04.10 er lagt ved endeleg rapport. 4 Revisjonen har ikkje gjort vesentlege endringar i rapporten på bakgrunn av denne. Prosjektet følgjer krava gitt i RSK-001: Forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt, med omsyn til metodisk framgangsmåte og rapportstruktur. Datainnsamlinga er gjennomført i perioden november 2009 februar 2010. Revisjonen har nytta intervju og dokumentanalyse for å svare på problemstillingane i prosjektet. Revisjonen har intervjua Kommunalsjef for natur, næring og tekniske tenester, rådgjevar, samt arkivleiar. Intervjua er verifisert. Revisjonen har ved hjelp av administrasjonen fått tilgang til saksdokument knytt til seks meldingar om moglege ulovlege tiltak i Meland kommune i perioden 2006-2009. I tillegg har revisjonen engasjert juridisk bistand for å vurdere heimelsgrunnlaget for å unnta eit utval av saksdokumenta frå offentleg innsyn. Revisjonen har også fått ei juridisk vurdering av om dokument som ikkje er unntatt offentleg innsyn, skulle/kunne vore unntatt. Kommunen sitt sakshandsamingssystem viser om lag 65 relevante saksdokument i perioden 2007-2009. Om lag 38 av desse er unntatt offentleg innsyn, og 18 er offentlege. Revisjonen har fått juridisk rådgivar i Noregs Kommunerevisorbund (NKRF) til å vurdere heimelsgrunnlaget for 21 av saksdokumenta frå 2007-2009. Advokat Harald Hove har fått oversendt 18 av desse saksdokumenta, med oppdrag å vurdere unntaksheimel, alternativ unntaksheimel og om dokumenta burde/skulle vore unntatt offentleg innsyn. Revisjonen vil presisere at vi ikkje har vurdert det materielle innhaldet i avgjerslene/vedtaka frå kommunen i samband med meldingar om ulovlege tiltak, men om lovens formalkrava med omsyn til sakshandsamingsprosess og utforming av vedtak er ivaretatt. Igjen vil revisjonen presisere at vurderingane i prosjektet utelukkande kan knyttast til denne konkrete saka, og ikkje er eit uttrykk for kommunen sin sakshandsamingspraksis som heilheit. 4 Revisjonen hadde ikkje mottatt høyringsuttale frå rådmannen på det tidspunkt rapporten vart sendt kontrollutvalsmedlemmene. Revisjonen forbeholdt seg derfor muligheten til evt. å kommentere høyringsuttalen, før rapporten vart lagt fram for kommunestyret. 7

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 3 Vurderingskriterium Vurderingskriteria er dei krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for vurdering. Normalt vert vurderingskriteria utleda frå lov og forskrift, men det kan og vere hensiktsmessig å nytte vurderingskriterium med lågare autoritet, som t.d. kommunen sine eigne regler og retningslinjer, kvalifiserte tilrådingar, relevant rettspraksis eller uttale frå Fylkesmannen, Sivilombudsmannen eller departementa. 3.1 Offentlegvurdering Vurderingskriteria til den første del av prosjektet som omhandlar gradering av dokument i høve til offentleg innsyn, er primært henta frå Offentleglova med forskrift og tilhøyrande rettleiar. Ny Offentleglov trådte i kraft 01.01.09, og det vil såleis primært vere Offentlighetsloven av 1970, som er relevant for vurderingane i første del av prosjektet. Men i følgje advokat Harald Hove, som er ein av dei som har vurdert kommunen sin praksis i høve til offentleggjering av saksdokument, er det liten realitetsendring mellom dei aktuelle paragrafane i ny og gammal lov. I hovudsak gjeld problemstillinga om det er heimel for å unnta dokumenta frå offentleg innsyn, fordi dei inneheld opplysningar som er undergitt teieplikt. I følgje advokat Hove gir Offentlighetsloven 5a sammenholdt med forvaltningsloven 13, så godt som same regel som Offentleglova 13 sammenholdt med forvaltningsloven 13. Alternativt er spørsmålet om det er heimel for å unnta dokumenta frå offentleg innsyn, fordi dokumenta inneheld påstandar/spørsmål om lovbrot. I Offentlighetsloven av 1970, er denne unntaksadgangen å finne i 6 nr. 5 og i den nye Offentleglova 24, annet ledd. Frydenberg peiker i si vurdering på skilnaden mellom dei to paragrafane, som m.a.ligg i det forhold at 6 i gammal lov, berre gjeld konstaterte lovbrot, medan 24 også dekkjer tilfeller der det er mistanke/påstandar om lovbrot, frå privatpersonar. Offenteglovgiving Lovheimel Innhald Offentlighetsloven 5a jf. fvl. 13.1 Teieplikt om noens personlige forhold Offentleglova 13 jf. fvl. 13.1 Teieplikt om noens personlige forhold Offentlighetsloven 6 Dokument om lovbrot Offentleglova 24 Dokument om lovbrot Frydenberg 5 problematiserer det faktum at Offl. 24 berre regulerer innkomande dokument, men meiner det vil vere urimeleg at det ikkje vil vere tilsvarande unntaksheimel på utgåande brev, som er svar på brev med unntaksheimel. 5 Se e-post frå NKRF datert 28.01.10. 8

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 3.2 Sakshandsamingsprosessen I del to ser revisjonen nærare på sakshandsamingsprosessen i samband med vurdering av meldingar om moglege ulovlege tiltak, i forhold til Plan- og bygningsloven. Vidare vurderar revisjonen kommunen si oppfølging av tiltak, som kommunen sjølv definerer som ulovlege, i relasjon til krav i pbl. Vurderingskriteria er i denne delen av prosjektet henta frå Forvaltningsloven (fvl.) og Plan- og bygningsloven (pbl.) med forskrift, kommunen sin uttalte praksis for korleis melding om og ulovlege tiltak skal følgjast opp, samt uttale frå Fylkesmannen og Sivilombudsmannen. Kommunen har ikkje eigne skriftlege retningslinjer for oppfølging av melding om, eller konstaterte, ulovlege tiltak. I første del av del 2, vurderer revisjonen administrasjonen sin sakshandsamingsprosess frå kommunen får melding om eit mogleg ulovleg tiltak, til kommunen har avgjort om tiltaket er å rekne som lovleg eller ulovleg. Vurderingane er basert på den skriftlege sakshandsaminga. Det er forvaltningsloven med forskrift som regulerer denne sakshandsamingsprosessen. Kap. IV i fvl. regulerar enkeltvedtak, men ut frå alminnelege forvaltningsrettslege krav til forsvarleg sakshandsaming, vil reglene også i stor grad gjelde ved forvaltningens øvrige avgjersler og vedtak. Avgjersla om eit tiltak er lovleg eller ulovleg er ikkje å rekne som eit enkeltvedtak, men det er likevel i tråd med god forvaltningsskikk å følgje krava til sakshandsaming gitt i kap. IV i fvl. I note 427 i kommentarene til fvl. hos www.rettsdata.no heiter det: Selv om 17 etter lovens systematikk bare gjelder direkte for enkeltvedtak, er det ikke tvilsomt at bestemmelsen er uttrykk for et generelt prinsipp som gjelder for alle forvaltningsavgjørelser. 16 uttrykker forvaltningas varslingsplikt, og er viktig for at partar skal få kjennskap til og kunne uttale seg om saka, for på forsvarleg måte kunne ivareta sitt tarv. Kommunen bør rutinemessig gje parten opplysning om innsynsretten, når det vert gitt varsel eller orientering om saka etter 16. 6 17 i fvl slår fast at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Uttrykket så godt opplyst som mogleg, kan ikkje lesast bokstavleg, men opnar for ei vurdering av kor langt utredningsplikten går. Forvaltningslovens 17 er bla kommentert slik: De tjenestemennene som er ansvarlig for saksforberedelsen, må sørge for at faktum blir klargjort. De har plikt til å undersøke forhold og opplysninger til så vel gunst som til skade for borgerne. De må også kontrollere opplysninger som legges frem av parter eller andre. Bestemmelsen påbyr derimot ikke at tjenestemennene selv skal innhente alle opplysninger. 7 Hvor omfattende og nøyaktige undersøkelser som må foretas i konkrete saker, må sees i sammenheng med de faktiske muligheter. Organet eller den enkelte tjenestemann kan ikke ha plikt til å foreta mer omfattende undersøkelser enn de faktisk har mulighet til innenfor rammen av akseptabel tids- og ressursbruk. Men hvor 6 Note 446 i kommentarene til lovgrunnlaget hos www.rettsdata.no 7 Note 428 9

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 potensielt vesentlige forhold ikke er tilstrekkelig avklart, har forvaltningen plikt til å gjøre oppmerksom på dette, og om mulig å be partene om å sørge for nødvendig avklaring eller dokumentasjon. 8 Hvor omfattende undersøkelser som kreves etter 17 første ledd avhenger også av sakens art. Det må stilles strenge krav til klarlegging av de faktiske forhold og vurdering av de relevante interesser og hensyn i saker som gjelder mer omfattende eller særlig byrdefulle inngrep overfor en enkelt borger. 9 ( ) Det må tas hensyn til hvor store omkostninger og hvor meget arbeid det medfører å utrede et spørsmål nærmere, i forhold til sakens viktighet og den betydning det som vil fremkomme kan forventes å ville ha for sakens utfall ( ) 10 Fvl. 23 stiller krav om at enkeltvedtak skal være skriftleg. 23 angir ikke direkte at uttalelser, innstillinger og saksbehandlingsavgjørelser må foreligge skriftlig. Det må imidlertid følge av prinsipper for god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling at i hvert fall mer selvstendige ledd og opplysninger av betydning blir nedtegnet skriftlig. 11 Fvl. 24 stiller krav om at enkeltvedtak skal grunngis. Jan Fritjhof Bernt kommenterer kravet til grunngjeving av andre vedtak enn enkeltvedtak slik: Således vil en ofte være pliktig til å gi parten en viss begrunnelse der avgjørelser etter sitt innhold og betydning for parten ligger nær opp til enkeltvedtak. 12 Fvl. 25 følgjer opp kravet i fvl 24, gjennom å utdype krav til grunngjevinga sitt innhald: I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. Man kan ikke la være å angi hjemmelen og rettsgrunnlaget bare fordi parten i og for seg må antas å kjenne rettsreglene. 13 Kravet til begrunnelsens omfang og presisjon må avhenge av det aktuelle behovet og den interessen parten har i å få det nøyaktige rettsgrunnlaget vurdert og presisert. Myndighetene plikter imidlertid å gi nøyaktig henvisning til rettsgrunnlaget man bygger på der det er tale om et inngrep parten har bestridt at myndighetene har lovlig adgang til. Er rettsgrunnlaget uklart og omtvistet, vil det etter forholdene også bli nødvendig å presisere nærmere hvordan man har forstått og tolket de aktuelle reglene. 14 Fvl. 25 slår fast at De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. Fvl. inneheld ikkje reglar som set konkrete fristar for sakshandsaminga, men krav til framdrift i sakene, gjennom at forvaltningsorganet skal førebu og avgjere saka utan ugrunna opphald. I 8 Note 430 på www.rettsdata.no 9 Note 431 10 Note 432 11 Note 651 12 Note 612 13 Note 652 14 Note 653 10

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 fvl. 11a 3. ledd heiter det at I saker som gjelder enkeltvedtak skal det gis slikt foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned. 15 3.3 Oppfølging av ulovlege tiltak Vurderingskriteria i høve til kommunen si oppfølging av ulovlege tiltak, er henta frå Plan- og bygningsloven, og supplert med rundskriv frå Kommunal- og regionaldepartementet, og uttale frå Fylkesmannen og Sivilombudsmannen. Plan- og bygningsloven av 2008, er delvis trådt i kraft, men i dette prosjektet viser revisjonen til krav gitt i gammel Plan- og bygningslov. 10-1 i pbl. gir kommunen ei plikt til å påse at lova vert overholdt, og kommunen har som hovudregel plikt til å gripe inn overfor ulovlige forhold. Dette kjem også til uttrykk i lovens forarbeid, Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-3/01 16 og den same rettsoppfatninga har Sivilombudsmannen lagt til grunn i andre saker. 17 Pbl. 113 gir kommunen heimel til å stanse ulovleg arbeid og ulovleg bruk. Med overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven menes alle overtredelser av saksbehandlingsregler og materielle bestemmelser gitt i eller i medhold av pbl. Men lovgivar opnar for at plikta til å følgje opp ulovlege tiltak etter pbl. ikkje er absolutt. Pbl. 116b opnar for at kommunen kan avstå frå å følgje opp ulovlege tiltak av bagatellmessig karakter. I den nye pbl. er teksten endra slik: ( ) Er overtredelsen av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Beslutning om dette er ikke enkeltvedtak. Meland kommune har ikkje skriftlege retningslinjer for korleis ulovlege tiltak skal følgjast opp, og evt. sanksjonerast. I følgje intervju er kommunen sin praksis i dag slik at dersom kommunen får melding om mogleg ulovleg tiltak, vil kommunen kontakte tiltakshavar og be om uttale, jf. kontradiksjonsprinsippet i fvl. 16. Dersom tiltaket manglar løyve, vert tiltakshavar oppmoda om å sende inn søknad om løyve, slik at tiltaket kan godkjennast i tråd med gjeldande lovverk. Dersom søknaden vert avslått, har tiltakshavar høve til å søke om dispensasjon. Dersom også dispensasjonssøknaden vert avslått, skal tiltaket i prinsippet førast tilbake til lovleg stand. Kommunen har mulighet til å avstå frå å følgje opp det ulovlege tiltaket, dersom det kan heimlast i pbl. 116b. Kommunen gjev såleis uttrykk for ein praksis som er i overensstemmelse med den Fylkesmannen i Hordaland la til grunn i si vurdering av eit ulovleg tiltak i Meland kommune. 18 Fylkesmannen i Hordaland har hatt stor fokus på oppfølging av ulovlege tiltak dei siste åra, mellom anna gjennom Prosjekt ulovlege byggjetiltak, som starta i 2007. 19 15 Eit enkeltvedtak er eit vedtak som gjeld rettar og pliktar til ein eller fleire bestemte personar, jf. fvl. 2b. 16 Rundskriv H-3/01 Reaksjoner mot ulovligheter etter plan- og bygningsloven 17 Sjå Ombudsmannens årsmelding for 2003, s. 301-304, og ombudsmannssak 2007/985. 18 Sjå brev frå Fylkesmannen i Hordaland, datert 20.01.10: Meland - Garasje bygd i 1990 Spørsmål om det er naudsynt med byggeløyve. 19 http://www.fylkesmannen.no/fagom.aspx?m=54298 11

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 4 Praktisering av offentleglovgivinga Retten til offentleg innsyn er eit grunnleggjande prinsipp som er forankra i lovverket. Innsynsretten byggjar på ei oppfatning av at allmenn innsyn i den offentlege forvaltninga, m.a. er ein føresetnad for demokrati, kontroll- og tilsyn, og skal bidra til å sikre innbyggjarane si rettssikkerhet. 20 Hovudregelen i Offentleglova er at ein kvar har rett til innsyn i den offentlege forvaltninga, og unntak frå denne regelen, må ha heimel i lov. Men forvaltninga har samstundes ei plikt til å sikre at teiepliktige opplysningar ikkje vert offentleggjort. Offentleglovgivinga opnar altså både for ein adgang og ei plikt til å unnta dokument frå offentleg innsyn. Samstundes kvilar det ei plikt på forvaltninga, til å vurdere om kommunen til tross for unntaksadgang, faktisk bør offentleggjere dokumenta, jf. meiroffentlegsprinsippet, som er særleg framheva i den nye Offentleglova. I kapitel 4 har revisjonen engasjert juridisk kompetanse til å vurdere sentrale problemstillingar i offentleglovgivinga, som er relevant for denne saka. Det ligg og føre ei juridisk vurdering av heimelsgrunnlag i eit utval av dokumenta som er unntatt offentleg innsyn i denne særskilte saka i Meland kommune. Saksdokumenta er frå perioden 2007-2009, og utgjer eit utval dokument i korrespondansen mellom Meland kommune og involverte partar. Utgangspunktet for undersøkinga er påstanden om at kommunen sin praksis med omsyn til offentlegvurdering, ikkje følgjer krava gitt i lov og forskrift. Det har kome klagar på at dokument vert unntatt offentleg innsyn utan heimel, og at dokument som burde/skulle vore unntatt offentleg innsyn, er tilgjengeleg for allmenta. Dei juridiske vurderingane gjennomført av advokat Harald Hove, leiar for lovutvalet for den nye Offentleglova, og jurist Bernt Frydenberg i NKRF. 4.1 Data 4.1.1 Heimel for å unnta offentleg innsyn Spørsmålet som vert stilt innleiingsvis er om det er adgang til å unnta dokumenta frå offentleg innsyn, med heimel i dei lovbestemmelsene kommunen har nytta, i denne konkrete saka? Dokumenta som er unntatt offentleg innsyn er primært korrespondanse mellom kommunen og involverte partar, med spørsmål og opplysningar knytt til byggjetiltak på eit utval eigedomar i kommunen. Saka kan karakteriserast som ein nabostrid, der det vert stilt spørsmålsteikn ved lovligheten ved utførte tiltak, til dels kritikk av sakshandsamingsprosessen i kommunen og enkelte utsegn som kan oppfattast som karakteristikkar av involverte partar. 21 Utskrift frå sakshandsamingssystemet i Meland kommune viser at kommunen har nytta 5.1 i Offentlighetsloven som heimelsgrunnlag for å unnta dokumenta frå offentleg innsyn, i eit stort fleirtal av både inngåande og utgåande dokument i saka. 5.1 i Offentlighetsloven er ein unntaksbestemmelse for dokument som er utarbeidd av eit forvaltningsorgan for sin interne saksforberedelse. 20 Rettleiar til Offentleglova (2008:9). 21 Sistnevnte er argument henta frå dokumenta, og argumentasjonen for å unnta dei frå offentleg innsyn. 12

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 Kommunen har også nytta offl. 5a, jf. fvl. 13.1, som heimel for å unnta dokument frå offentleg innsyn. 5a, jf. fvl. 13.1, viser til teieplikta knytt til noens personlige forhold. Kommunen har også nytta offl. 6.1/2 a som heimelsgrunnlag for å unnta offentleg innsyn. Det er noko usikkert kva lovheimel denne paragrafen faktisk viser til. 6.1 i tidligare Offentlighetslov gjaldt dokument som kunne skade rikets sikkerhet, og 2a finnes ikkje i Offentlighetsloven. Dersom det er meint som ein hevnvisning til 6 nr 2 bokstav a, gjeld denne bestemmelsen unntak som er påkrevd av omsyn til en forsvarlig gjennomføring av statens, kommunens eller vedkommende organs økonomi-, lønns- eller personalforvaltning. 4.1.2 Alternativ heimel Det neste spørsmålet er om offentleglovgivinga har alternativ heimel for å unnta dokumenta frå offentleg innsyn i denne saka? Dokumenta i saken omhandlar i hovudsak spørsmål, påstandar og opplysningar knytt til lovligheten ved byggjetiltak på eit utval eigedomar i kommunen. Både Hove og Frydenberg peikar i sine vurderingar på 6 nr 5 i tidlegare Offentlighetslov Anmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse, samt 24 i den nye Offentleglova; Unntak for kontroll- og reguleringstiltak, dokument om lovbrot og opplysningar som kan lette gjennomføringa av lovbrot m.m., som moglege lovheimlar for unntak. Resonnementet byggjer på føresetnaden om at dokumenta i all hovudsak omhandlar spørsmål, påstandar og opplysningar knytt til tiltak som det er usemje om er i strid med planog bygningslovgivinga. Medan Hove har vurdert det konkrete innhaldet i dokumenta opp mot unntaksadgangen i offl. 6 nr 5 og 24 i ny offl., vurderar Frydenberg berre den generelle problemstillinga, knytt til om dette er ei type dokument som kan unntas offentleg innsyn. 4.1.3 Vurdering av dei offentlege dokumenta Avslutningsvis er det stilt spørsmål om det er i strid med offentleglovgivinga, å ikkje unnta offentleg innsyn i dokumenta frå 2009. Utskrift frå sakshandsamingssystemet viser at med få unnatak, er relevante dokument i saka unntatt offentleg innsyn i perioden 2007 til oktober 2008. Etter denne tid viser utskrift frå kommunens journal, at ingen dokument i saka er unntatt offentleg innsyn. Advokat Hove har vurdert 5 av 13 dokument frå 2009, med spørsmål om desse skulle/burde vore unntatt offentleg innsyn. 4.2 Vurdering 4.2.1 Heimel for å unnta offentleg innsyn Både Hove og Frydenberg vurderer det slik, at kommunen ikkje har heimel i dei aktuelle lovparagrafane som kommunen har nytta, for å unnta dokumenta frå offentleg innsyn i denne saka. Frydenberg viser til at 5.1 i den gamle Offentlighetsloven gjeld interne dokument, og derfor er utelukka som heimelsgrunnlag for korrespondanse mellom kommunen og aktuelle partar i saka. Han viser vidare til at 6.1/2a ikkje kan nyttast, og det vert stilt spørsmål om 13

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 kva paragraf det faktisk vert vist til. 22 Hove legg til grunn for si vurdering at kommunen i alle dei aktuelle breva har meint å nytte offl. 5a jf. fvl. 13.1, som viser til teieplikta knytt til noens personlige forhold. Frydenberg og Hove er samstemt i sin konklusjon om at det ikkje har vore adgang til å unnta dei aktuelle dokumenta med tilvisning til den gamle Off.loven 5a jf. fvl. 13.1. Argumentasjonen som leiar til denne konklusjonen er å finne i brev frå NKRF datert 15.12.09 (Frydenberg) og i brev frå Hove datert 22.02.10, som er lagt ved rapporten. Begge presiserar samstundes at offl. 5a, jf. fvl. 13.1 i utgangspunktet berre gir heimel for å unnta opplysningar, og ikkje heile dokumentet. 4.2.2 Alternativ heimel Revisjonen ønskja ei vurdering av om det fantes andre aktuelle heimlar, for å unnta dokumenta i saka frå offentleg innsyn. Både Hove og Frydenberg vurderte den gamle offl. 6 første ledd 5), som ein mogleg unntaksheimel for dokument som omhandlar spørsmål og påstandar om brot på Plan- og bygningsloven. Frydenberg 23 uttalar seg slik om Offentlighetsloven 6 første ledd 5) i relasjon til dei aktuelle dokumenta : Denne bestemmelsen er kommentert slik i Justisdepartementets Veileder til offentlighetsloven: Unntaksbestemmelsen omfatter bare dokumenter som direkte omhandler og som er skrevet som en direkte følge av en konkret lovovertredelse, for eksempel for å kartlegge, stoppe eller sanksjonere den. Det forhold at et dokument inneholder enkeltopplysninger om en lovovertredelse er ikke i seg selv nok til å unnta det fra offentlighet etter 6 første ledd nr. 5. Dokumentet må dreie seg om lovovertredelsen. Det er ikke noe vilkår at lovbruddet er anmeldt eller at lovovertredelsen er straffbar. Men det må være tale om et lovbrudd, eller eventuelt om brudd på forskrifter e.l. fastsatt med direkte hjemmel i lov. Et dokument som f.eks. dreier seg om handlinger som bryter med etiske eller sosiale normer i samfunnet uten at det foreligger et lovbrudd, kan ikke unntas fra offentlighet med hjemmel i bestemmelsen Frydenberg konkluderar slik: Som det vil gå fram, er det relativt intrikate vurderinger som kommer på tale. Et forhold som etter vår mening gjør vurderingene spesielt vanskelige, er at dokumentene etter en aktørs oppfatning dreier seg om lovbrudd, mens kommunen mener det ikke dreier seg om lovbrudd. Det blir dermed noe spesielt om kommunen, som mener dokumentene ikke omhandler lovbrudd, unntar dokumentene fra offentlighet av den grunn at de omhandler lovbrudd. Vi kan ikke se at dette spesielle forholdet er omtalt i forarbeidene eller veilederen. Vi er derfor usikre på om de aktuelle dokumenter/opplysninger hadde kunnet bli unntatt etter gammel offentlighetslov. Hvis 22 Sjå vurdering av dette i brev fra NKRF datert 15.12.09 og brev frå Hove datert 22.02.01, som er vedlagt rapporten. 23 Utdrag frå e-post frå juridisk rådgiver i NKRF datert 28.01.10. 14

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 det er aktuelt med ny vurdering i kommunen av spørsmålet om unntak, må vurderingene imidlertid gjøres på grunnlag av den nye offentleglova. Frydenberg uttrykker usikkerhet om de aktuelle dokument/opplysningar kunne blitt unntatt etter gammel Offentlighetslov 6 første ledd 5, mellom anna fordi Veileder til offentlighetsloven peker på at det må være tale om et lovbrudd, eller eventuelt om brudd på forskrifter e.l. fastsatt med direkte hjemmel i lov, og legg til at i dette tilfellet er det uenighet mellom kommunen og ein av partane, om det faktisk dreier seg om lovbrot. Frydenberg meiner at 24 i den nye Offentleglova inneheld eit tillegg som endrar unntaksadgangen i den nye lova. I 24 lyder første setning: Det kan gjerast unntak frå innsyn for melding, tips eller liknande dokument om lovbrot frå private I følgje Frydenberg treng ikkje kommunen lenger å meine at det faktisk er begått eit lovbrot, for å nytte denne unntaksbestemmelsen. 24 Hove har ei noko anna tolking av 24 i Offentleglova, og konkluderar med at undertegnede har vanskelig for å vurdere det slik at disse brevene omhandler et mulig lovbrudd på en slik måte at de vil falle inn under unntaksadgangen i 24 annet ledd. Hove argumenterer m.a. med at: Det ville etter min oppfatning være en vesentlig innskrenkning av allmennhetens innsynsrett dersom alle dokumenter som dreier seg om et tiltak er i samsvar med gitte tillatelser, eller ikke, skulle kunne unntas fra offentlighet. Så lenge det sentrale spørsmålet i dokumentet er knyttet til forhold relatert til innholdet i en tillatelse, eventuelt spørsmålet om et tiltak trenger tillatelse, eller ikke, er dette etter mitt skjønn utenfor det som er formålet med unntaksbestemmelsen i 24 annet ledd. Jeg viser i den sammenheng også til formålet som offentlighetsloven skal ivareta etter 1. Det heter i 1 følgende: Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridomen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Hove legg i si vurdering til at Dersom det ikke skulle være innsyn i dokumenter som er knyttet til forholdet mellom et tiltak og en gitt tillatelse, vil det redusere allmennhetens mulighet til å kunne kontrollere forvaltningens virksomhet. Hove 25 kommenterar samstundes spørsmålet om sjikane kan gi heimel for unntak frå offentleg innsyn slik: Det er også reist spørsmål om et dokument kan unntas offentlighet på grunn av at det representerer sjikane. Det er vanskelig å avgrense et begrep som sjikane. I den foreliggende sak synes det også som om noe av det sjikanøse eventuelt skal være antallet brev som er sendt. Offentlighetsloven inneholder ikke noen unntakshjemmel knyttet til problemstillingen sjikane. Loven inneholder heller ikke noen unntakshjemmel knyttet til at det sendes 24 Frydenberg legg til at 24 i Offentleglova berre dekker inngåande dokument til kommunen. 25 Sjå brev frå Hove datert 22.02.10. 15

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 spesielt mange brev. Det er derfor, så langt jeg kan se, ikke noe grunnlag for å skulle unnta noen av dokumentene ut fra en slik innfallsvinkel. 4.2.3 Vurdering av dei offentlege dokumenta Utskrift frå sakshandsamingssystemet i Meland kommune, viser at relevante dokument i denne saken ikkje har vore unntatt offentleg innsyn sidan oktober 2008. Spørsmålet revisjonen har fått juridisk bistand til å vurdere, var derfor om desse dokumenta skulle/burde vore unntatt offentleg innsyn. Vurderingane vert gitt på eit prinsippielt grunnlag. Ut frå dei juridiske vurderingane som er gjort, kan det synes å vere noko ulik, men ikkje nødvendigvis motstridande oppfatning av om det er adgang til å unnta desse dokumenta frå offentleg innsyn. Denne problemstillinga er berre vurdert i forhold til dei aktuelle dokumenta av advokat Hove, som konkluderar med at verken Offentleglova 13 jf. fvl.13.1 eller 24 gir heimel for å unnta dokumenta frå Offentleg innsyn. Hove konkluderar med at det er riktig at dokumenta ikkje er unntatt offentleg innsyn. Frydenberg har ikkje vurdert dette spørsmålet direkte, men slik vi tolkar hans forståing av offl. 24, opnar han for at desse dokumenta kanskje kan unntas, gitt at dei omhandlar lovbrot, eller påstandar om dette. Frydenberg presiserar i e-post av 22.02.10, at han ikkje har vurdert innhaldet i dokumenta, men berre innhaldet i lovparagrafen. 5 Melding om mogelege ulovlege tiltak Bakgrunnen for revisjonens oppdrag om å sjå nærare på sakshandsamingsprosessen i eit utval saker, der kommunen har fått melding om mogleg ulovlege tiltak, er påstandar om at sakshandsamingsprosessen ikkje følgjer lovkrava, og at kommunen ikkje i tilfredsstillande grad følgjer opp dei ulovlege tiltaka. Sakshandsamingsprosessen skal tilfredsstille krava til ei forsvarleg sakshandsaming, og det ligg i utgangspunktet til kommunen, som plan- og bygningsmyndighet å følgje opp ulovlege tiltak. Ulovlege tiltak etter pbl. kan forstås som tiltak som vert utført utover gitt løyve, eller tiltak som er utført utan at kommunen har motteke melding eller søknad om tiltaket. Pbl. 10-1 gir kommunen ei plikt til å påse at lova vert overhalde, og pbl. 113 gjev heimel for å stanse ulovleg arbeid og ulovleg bruk. Men lovgivar opnar også for at plikten til å følgje opp ulovlege tiltak etter pbl. ikkje er absolutt. Pbl. 116 b opnar for at kommunen kan frastå frå å følgje opp ulovlege tiltak av bagatellmessig karakter. 26 Meland kommune har ikkje eigne skriftlege rutinar som skildrar korleis melding om moglege ulovlege tiltak, eller konstaterte ulovlege tiltak, skal følgjast opp. Kommunen har ingen oversikt over kor mykje ressursar som vert nytta til å følgje opp ulovlege tiltak pr år, eller kor mange saker det gjeld. Det ligg heller ikkje føre skriftlege retningslinjer for prioritering i samband med ulovlighetsoppfølging, eller kva som er vesentlege moment i samband med vurdering av om kommunen skal avstå frå å følgje opp tiltaket. I intervju vert det sagt at ulovlege tiltak som er til fare for liv og helse, alltid vert prioritert først. 26 I den nye pbl. er teksten endra slik: ( ) Er overtredelsen av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Beslutning om dette er ikke enkeltvedtak. 16

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 I denne konkrete saka vurderar revisjonen sakshandsamingsprosessen frå kommunen mottek melding om tiltak, til det vert fatta avgjerd om det dreiar seg om eit ulovleg tiltak eller ikkje. I dei tilfella kor kommunen definerar tiltak som ulovleg etter pbl., vurderer revisjonen korleis kommunen har følgt opp det ulovlege tiltaket. Vurderinga er basert på lovkrav, Fylkesmannens praksis, uttale frå Sivilombudsmannen i liknande sak og den framgangsmåten kommunen sjølv skildrar som etablert praksis. I denne saka vurderar revisjonen sakshandsaminga og oppfølginga av ulovlege tiltak, i samband med seks ulike meldingar om moglege ulovlege tiltak i perioden 2006-2009. Desse omhandlar: 1. Oppføring av garasje 2. Utbetring av veg 3. Oppføring av levegg 4. Badebryggje 5. Uthus 27 6. Veg til naust 5.1 Data 5.1.1 Melding om mogleg ulovleg tiltak: garasje Kommunen vert i brev datert 21.08.06 gjort merksam på at eit hus på naboeigedommen til A er plassert annleis, enn det som går fram av godkjent søknad. Advokaten ber kommunen om følgjande: Dersom det ikke foreligger noen godkjent endring hos Dem antar jeg at De vi gi XX en frist for innsending av en søknad for eventuell godkjenning av arrangement som er anlagt. Kommunen seier seg samd i at garasjen er eit tiltak som skulle vore søkt om, men seier at sidan tiltaket har stått i 16 år utan merknader, ønskjer ikkje kommunen å følgje opp saka. A tek gjentatte gonger kontakt med kommunen, og påpeikar at kommunen må følgje opp tiltaket. Siste brev frå kommunen i denne saka er datert 15.09.09, og konklusjonen er: Den same problematikken er teke opp i fleire brev frå Dykk, og kommunen har svart i fleire år. Kommunen har ikkje meir å tilføye, og nye brev i saka vert ikkje svart på herfrå. 5.1.1.1 Sakshandsaming Kommunen kontaktar tiltakshavar, og ber om kommentar til meldinga innan gitt tidsfrist. Kommunen mottek ein uttale 06.09.06 og kommunen sender sitt svarbrev 25.09.06. I svarbrevet frå kommunen er fleire tilhøve omtala, men ikkje garasjen. Advokaten følgjer opp med nytt brev av 24.10.06, og skriv mellom anna følgjande: Jeg ber Dem opplyse om det er anledning til oppføring av en garasje uten byggesøknad. I denne forbindelse kan det opplyses at garasjebygget først sto ferdig ved montering av garasjeporten i år. Kommunen gjennomførar synfaring 08.11.06 og skriv svarbrev til A sin advokat same dag. I brevet vert det konkludert med at garasjen skulle vore byggjemeldt i 1990: Det er rett at det her er bygd ein garasje og carport under terrassen og då som eit tilbygg til bustaden. Dette tiltaket er det ikkje søkt om eller gitt byggjeløyve for. 27 Dette er eit tiltak som tiltakshavar sjølv melder til kommunen. 17

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 Tiltaket var på den tida det var bygd i 1990 søknadspliktig. Hadde det vore bygd i dag ville det vore meldepliktig. ( ) Tiltakshavar/ansvarleg søkjar skulle sjølvsagt byggjemeld garasjen/carporten i 1990. Tiltaket har nå stått i 16 år utan at naboar eller andre har hatt noko merknad til dette. Kommunen ser det derfor ikkje nå naudsynt å krevje søknad om byggjeløyve for eit bygg som har stått i 16 år. Kommunen vil be om teikningar av bygget slik at tiltaket vert registrert i kommunen sitt arkiv som bygd. Slik revisjonen les dokumenta, går det ikkje fram kva fakta som er grunnlag for kommunen si avgjersle om at det er eit søknadspliktig tiltak, eller korleis fakta er vurdert opp mot krava i plan- og bygningslovgivinga. Frå A for første gong stiller spørsmålsteikn ved garasjens lovlegheit, til kommunen gir tilbakemelding om status for det meldte tiltaket, tek det om lag tre månader. Kommunen har sendt kopi av korrespondanse til dei involverte partane. Når A på seinare tidspunkt ved fleire høve kontaktar kommunen i samband med denne saka, må A fleire gongar purre på kommunen for å få svar. Kommunen har ikkje sendt ut førebels svar om når A kan forvente svar, eller årsaka til at ikkje fvl. 11a vert følgt. 5.1.1.2 Oppfølging av konstatert ulovleg tiltak Revisjonen kjenner ikkje til at kommunen har bedt tiltakshavar om å søke om løyve for det aktuelle tiltaket i ettertid. Kommunen har ikkje heimla avgjersla om å ikkje følgje opp det ulovlege tiltaket i pbl 116b, som opnar for at kommunen kan fråstå frå å følgje opp bagatellmessige tiltak. Argumentet frå kommunen si side er at tiltaket har stått i 16 år, utan at naboar eller andre har hatt noko merknad til dette. A tek kontakt med kommunen igjen 03.02.08, og gjev uttrykk for at A ikkje vil akseptere at garasjeanlegget vert godkjent, og purrar på svar i brev datert 14.04.08. Brevet vert besvart frå kommunen 02.05.08, der dei viser til brev til Advokatcompagniet av 03.02.05, og seier m.a. at I dette brevet er det gjort greie for kommunen sitt syn på det som du igjen tek opp i ditt brev av 03.02.08. Ein kan ikkje sjå at du nå kjem med nye opplysningar i saka. Ein har derfor heller ingen nye svar i saka. A tek igjen kontakt med kommunen med førespurnad om å få tilgang til all dokumentasjon ang. det oppførte garasjeanlegget. Kommunen viser til at saka er utgreidd i brev til Advocatcompagniet av 08.11.06, og legg til at kommunen ikkje har ytterlegare dokumentasjon på nemnde tiltak. A tek igjen kontakt med kommunen 31.08.09, med påstand om at ikkje garasjeanlegget vert realitetsbehandla i kommunen. Siste brev i saka er eit utgåande skriv frå kommunen datert 15.09.09, der konklusjonen er: Kommunen har ikkje meir å tilføye, og nye brev i saka vert ikkje svart på herfrå. 5.1.2 Melding om mogleg ulovleg tiltak: veg Kommunen vart gjort merksam på mogleg ulovleg tiltak i eit brev datert 21.01.07. I brevet vert det stilt spørsmålsteikn ved lovligheten av ein veg ned mot sjøen, då A ikkje har motteke nabovarsel og eller er kjent med at det er søkt om løyve til å anlegge vei. Tiltaket er skildra, og dokumentert med fotografi. 18

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 I brev frå kommunen datert 12.03.07, er konklusjonen at kommunen er einig med tiltakshavar i, at det omtala tiltaket må sjåast på som ein reperasjon av tidlegare sjøtilkomst. Dermed meiner kommunen at det ikkje er eit søknadspliktig tiltak. Kommunen fattar avgjerd om at det ikkje er eit ulovleg tiltak, og avsluttar saka slik: Med bakgrunn i det som her er vurdert ser ein ingen grunn til å gjere noko meir med den melding De har sendt kommunen 21.01.07. 5.1.2.1 Sakshandsaming Kommunen tok skrifteleg kontakt med den som utførte tiltaket 30.01.07, og ba om merknad til meldinga om ulovleg byggjearbeid. Den som har utført tiltaket, gav skriftleg tilbakemelding til kommunen 05.02.07, og argumenterte med at tiltaket var å sjå på som ein reparasjon av tidlegare sjøtilkomst; -ei gjenoppretting av skada veg, i samband med frakt av gravemaskin over eigedommen. Tiltakshavar seier samstundes at han har vore i kontakt med Meland kommune, med spørsmål om ei slik gjenoppretting var søknadspliktig. I følgje tiltakshavar var svaret negativt, og både kontakt og svar vart bekrefta i kommunen sitt svarbrev til A, pr. 12.03.07. Saman med meldinga om mogleg ulovleg tiltak, fekk kommunen tilsendt fotografi og skildring av tiltaket. I brevet frå A datert 21.01.07 står det at: Før den tid var her ingen vei, bare et traktorspor av jordmasse, lyng og einer. A viser i det same brevet til eit brev frå Meland kommune datert 10.03.97, 28 der det står at det ikkje er veg fram til eigedommen. På spørsmål frå revisjonen om vegens status, skriv kommunen følgjande i ein e-post datert 19.01.10: I kommunen sitt brev av 10.03.97 var det spørsmål om det her var kjøretilkomst med bil dvs. opparbeidd veg i samband med mogeleg utnytting av tidlegare bnr. 63 til mogeleg bustad. Slik veg var det ikkje. Kommunen skriv følgjande i sitt svarbrev 12.03.07 om kvifor tiltaket ikkje var søknadspliktig: Slik reparasjon på eigen veg over eigen tomt er ikkje søknadspliktig innafor områder som er avsett til utbyggingsføremål så lenge inngrepet ligg innafor regelverket i forskrift for saksbehandling og kontroll prg. 5 pkt g og j som gjeld unntak for melding og byggjesakshandsaming. Pkt 4 om andre mindre tiltak kan og leggjast til grunn. Tiltaket er heller ikkje i strid med Pbl.prg. 17-2 om forbod mot bygging i strandområder sidan området i kommuneplanen er avsett til byggjeområde. Forbodet etter Pbl. 17-2 gjeld ikkje i slike områder. Kommunen legg til at: 28 Brevet frå kommunen i 10.03.97 var i samband med ei vurdering av parsellen og prisen på eigedommen. 19

Dokumentoffentlighet og oppfølging av melding om ulovlege tiltak Meland kommune 2010 På spørsmål frå revisjonen om kommunen har vore på synfaring etter at vegen vart bygd, svarer kommunen følgjande i ein e-post datert 25.01.10: I samband med anmeldinga var eg på staden og konstanterte etter mitt skjønn at tiltaket ikkje var å rekna som søknadspliktig. Etter det eg har forstått har det ikkje vore utført noko meir arbeid på vegen etter den tid. Slik revisjonen les dokumenta, finn ikkje revisjonen at kommunen har gjort greie for kva faktagrunnlag som ligg til grunn for vurderinga om at tiltaket må betraktast som reparasjon på eigen veg. Revisjonen finn heller ikkje ei skriftleg vurdering av fakta i høve til dei krava som er sett i lov og forskrift, og som er avgjerande for om tiltaket kan unntas melding og byggjesakshandsaming med heimel i SAK. Sakshandsamingstida var knappe to månader frå kommunen mottok melding om tiltaket, til kommunen avgjorde at det dreide seg om eit lovleg tiltak. 5.1.3 Melding om mogleg ulovleg tiltak: levegg Den 13.05.09 gjer A kommunen merksam på at ein levegg er under oppføring, oppe på den tidlegare omtala garasjen. A stiller spørsmålsteikn ved om dette er eit lovleg tiltak. Kommunen konkluderar 28.07.09, med at det dreiar seg om eit tiltak som er unntatt melding og byggjesakshandsaming med heimel i SAK. 5.1.3.1 Sakshandsaming Kommunen tok kontakt med tiltakshavar og ba om kommentar til tiltaket innan gitt frist. Kommunen mottek kommentarar til tiltaket, og gjennomførar synfaring. I sitt svarbrev til A skriv kommunen m.a.: Til slutt skriver kommunen følgjande: Det tok om lag to månader frå kommunen mottok melding om mogleg tiltak, til kommunen fatta avgjersle i saka. Kommunen sendte ut førebels svar 09.06.09 og svarer endeleg 28.07.09. 5.1.4 Melding om mogleg ulovleg tiltak: uthus Eigar av uthuset meldte fleire tiltak, deriblant eit uthus, til kommunen for godkjenning i brev datert 28.02.07. Uthuset vart i mai 2007 godkjent på vilkår av at det privatrettslege vart ordna. 20