Byrådssak 1335 /15 Laksevåg, gnr. 153, bnr. 1, Laksevåg verftsområde 2, detaljreguleringsplan. Prinsippsak FIWE ESARK-5120-201429157-13 Hva saken gjelder: Marin Eiendomsutvikling AS har som eier av verftsområdet på Laksevågneset fremmet ønske om å endre gjeldende reguleringsplan for Laksevåg/Bergenhus gnr.153 bnr.1 mfl. fra Industri/Lager til andre næringsformål og med hovedvekt på utbygging av boliger. Endringene og transformasjonen omfatter ca 40 daa næringsareal og et nytt boligareal på 60 daa ved utfylling i sjø. Det tenkes etablert ca 1.500 nye boenheter. Hovedtilkomst er tenkt opparbeidet fra Kringsjåveien, som regulert i gjeldende plan. Forslaget forutsetter at verftsvirksomheten avsluttes. Verftsområdet (og Laksevågneset) er disponert til I/K/Lformål (industri/kontor/lager) i Kommune-plan2010 og Kommunedelplan Indre Havn, se figur 2 og 3. Det ble avholdt oppstartsmøte den 20.11.2014. Det ble anbefalt at spørsmålet om endret arealbruk først fremmes som prinsippsak for politisk behandling ut fra at forslaget avviker fra overordnede planer for området. Dette er i samsvar med Byrådets vedtak i sak nr. 1356/09 om strakstiltak for reduksjon av kø og saksbehandlingstid og 1091/10 om delegasjon i denne type saker. Byrådet la vekt på at det ikke er ønskelig at tiltakshavere legger for mye ressurser i en sak før risikoen for ikke å oppnå det ønskede resultat er nærmere avklart. Følgelig behandles prinsippsaken på grunnlag av grove og foreløpige skisser fra forslagsstiller. Figur 1: Oversikt over verftsområdet på Laksevågneset Private, tiltakshavere, organisasjoner og andre myndigheter har rett til å fremme forslag til detaljregulering, jf. plan- og bygningslovens 12-3, 2. ledd. Ved behandling av privat forslag skal planspørsmålet legges fram for planmyndigheten i møte. Kommunen kan gi råd om hvordan planen bør utarbeides, og kan bistå i planarbeidet, jf. plan- og bygningsloven 12-8, 1. ledd. Dette innebærer at selv om det ikke anbefales at en reguleringsplan fremmes, står forslagsstiller fritt til likevel å gjøre dette. Figur 2: Kommuneplan2010 Figur 3: Kommunedelplan Indre Havn 1
Om plansituasjonen på Laksevågneset Forslaget utgjør den sørlige delen av et område regulert gjennom reguleringsplan med ID 4020100, Laksevåg/Bergenhus gnr.153 bnr.1 mfl. Laksevåg verftsområde, se figur 4. Reguleringsplanen ble vedtatt 18.06.2012. Reguleringsformål i omsøkte delområde er i hovedsak Industri, Flytedokk, Havneområde og noe Kontor og Lager. Verftsområdet omfattes i tillegg i reguleringsplanen av en Hensynssone for bevaring for nærmere spesifiserte bygg og tørrdokk som også representer en teknisk kulturminneinteresse. Det er drevet industri- og verftsvirksomhet i to hundre år i området, og bygnings-massene til verftet (I/L 1) har stor verdi som industrielt kultur-minnemiljø. Det har ved utarbeidelsen av den gjeldende planen vært viktig å finne en balanse mellom bevaring/vern og videreutvikling av virksomheten. Det er her rekkefølgekrav hva gjelder bevaring av verftsområdet før videre utbygging av de øvrige feltene i planen. Reguleringsplanen tilrettelegger for at hovedtilkomsten til verftsområdet skal være fra nordlig del av Laksevågneset. Reguleringsformål til nye kontorbygg langs Kringsjåvegen på en base av lagerhaller, berøres ikke av forslaget om transformasjon, herunder med vegtilkomst fra Kringsjåvegen og tilkomst til et parkeringsanlegg i en fjellhall. Figur 4: Reguleringsplan for Verftsområdet. Område for transformasjon avgrenset med rød strek Figur 5: Arealskisse for transformasjon til næringsområde og boligområde på utfylling i sjø. KPA 2010 uttrykker at det er et mål å øke arealutnyttelsen i eksisterende næringsområder, innenfor rammen av forsvarlig trafikkavvikling og tilpassing til tilgrensende areal. Næring med høy tetthet av arbeidsplasser prioriteres. Kommunedelplan Indre Havn uttrykker generelt at delfeltet Laksevågneset skal styrkes for maritimt rettet næringsvirksomhet. Om forslag til transformasjon av verftsområdet Omsøkt verftsområde har fasiliteter (dypvannskaier, dokker, kraner, bygninger) for skipsbygging og brukes i dag til utrustning og reparasjoner av skip. Virksomheten drives av Noryards AS etter en kortsiktig leieavtale ut 2019. Verftsvirksomheten har i dag ca 100-200 arbeidsplasser. Noryards overtok all skipsbyggings- og reparasjonsvirksomhet etter Bergen Group BMV AS i 2014. Forslagsstiller og utleier anser at det ikke lenger er et realistisk (markeds)grunnlag for verftsvirksomheten på Laksevågneset, og ønsker å transformere området til Sentrumsformål med bolig og bymessig næringsvirksomhet. Verftsområdet har et areal på 100 daa land- og sjøareal. Det skisseres en utfylling i sjø på 60 daa med utforming av flere øyer til boligformål, se figur 5. Utfyllingsvolumet er beregnet til ca 2,5 mill.m 3 steinmasser og det forutsettes brukt overskuddsmasser fra store veg- og anleggsprosjekt i Bergen. 2
Det er gjennomført parallelle oppdrag med 4 arkitektkontor om utforming av planlagt bebyggelse. Boligdelen er utformet med kanaler og en oppbrutt lamellstruktur med boligbygg opptil 8 etasjer. Ny næringsbebyggelse på dagens verftsområde er planlagt med bygg opp til 12 etasjer og i alt 50.000 m2 BRA til kontor, servicetilbud og noe handel, samt kulturtilbud. Næringsbebyggelsen vil kunne ha kapasitet til ca 4.000 arbeidsplasser. Forslaget bygger på mål og strategi i kommuneplanen om fortetting og transformasjon nær servicetilbud, senterområde og kollektivknutepunkt. Laksevåg har en godt utbygd infrastruktur for fortetting med offentlige og private servicetilbud innenfor «gå- og sykkelbyen» Bergen med relativt kort avstand til bysentrum. Prosjektforslaget krever endring av gjeldende reguleringsplan og utarbeiding av konsekvensutredning som aktuell saksgang. Fagetatens vurderinger Fagetaten ser i utgangspunktet positivt på transformasjon av det tradisjonelle verftsområdet til annen næringsvirksomhet og med et stort innslag av boliger. Fagetaten peker på at området har en sentrumsnær beliggenhet med en god infrastruktur for fortetting, og har et stort arealpotensial og kvalitet for boligbebyggelse. Etter fagetatens vurdering vil en planprosess imidlertid medføre utfordringer som i utgangspunktet bør løses på et overordnet plannivå. Tiltaket er ikke i samsvar med KPA 2010 og kommunedelplanen Indre Havn med hensyn til boligformål. Området er i gjeldende plan tiltenkt marinrelatert næring, og planidéen harmonerer ikke med dette utgangspunktet. Laksevågneset er en del av den tyngre næringssonen utover langs Puddefjorden og er snart det eneste store og godt egnede næringsarealet som er igjen med tilgang til sjøen sentralt i Bergen. Hensynet til eksisterende næringsareal er vektlagt både i KPA2010 og i KDP Indre Havn. Samtidig skjer det store endringer i de tradisjonelle næringene som kan endre på behovene for areal og lokalisering. Det er derfor mange viktige spørsmål som kommunen må avklare før en eventuelt kan transformere området til andre formål enn det KPA og KDP legger opp til. Bergen vil også i fremtiden ha behov for større næringsareal med sentral lokalisering til sjø, god tilkomst for store kjøretøy, dypvannskai og godt tilrettelagt areal for tradisjonell industri-/lagervirksomhet som trenger plass og som også innebærer en del støy og ulemper for omgivelsene. Fagetaten anser at området selvsagt har et stort potensial for transformasjon, men en eventuell kombinasjon av nye boligområder og tradisjonell havne- og næringsvirksomhet på Laksevågneset er konfliktfylt. Fagetaten peker videre på at transformasjon reiser spørsmål om infrastrukturen i området. Vegsystem, gang- og sykkelveier og kollektivdekning er i utgangspunktet ikke tilpasset boliger og arbeidsplasser med det antall som skisseres, og må ses på i en større sammenheng på Laksevåg. Et sentralt tema ved behandling av gjeldende reguleringsplan var vern av kulturminnemiljøet knyttet til verftsdriften på Laksevåg. Her må det også gjøres avklaringer i forhold til de planene som er skissert. Dette gjelder også ev. konsekvenser knyttet til utfylling i sjø mv. Dette i forhold til naturmangfold, ferdsel på havnen, forurensningssituasjon osv.. Fagetaten peker på at disse temaene bør være mulig å håndtere ved eventuelt planarbeid for området, men at det da i større grad bør gjøres overordnede analyser / utredninger enn hva som er vanlig ved utarbeidelse av detaljreguleringsplaner. Fagetaten viser her til at det er påbegynt offentlig planarbeid med forberedelse av ev. områderegulering av hele eller deler av Laksevåg. Analyse og utredningsarbeid for transformasjon av verftsområdet kan koordineres med dette arbeidet. Dette samtidig som overordnede føringer kan koordineres med pågående revisjon av kommuneplanen. Det er for øvrig i tillegg startet opp arbeid med kommunedelplan for kollektivsystemet mellom Bergen sentrum og Bergen vest. Det kan gjennom dette arbeidet være mulig å se på kollektivdekningen for det aktuelle området. Fagetatens oppsummering Fagetaten finner etter en samlet vurdering å kunne anbefale at planarbeidet starter opp og forutsetter at kompleksitet og forhold til overordnede planer vurderes nærmere i en prinsippsak til politisk behandling. 3
Omsøkte transformasjon krever utarbeiding av planprogram med konsekvensutredning etter plan- og bygningslovens 12-9. Videre må et planarbeid koordineres med rullering av kommuneplanen og oppstartet områdeplanarbeid på Laksevåg, samt kommunedelplan for kollektivsystemet mellom Bergen sentrum og Bergen vest. Det bør dessuten gjøres en steds og områdeanalyse som tar for seg hele området nord for Puddefjordsbroen og ut til Laksevågsneset med hensyn til muligheter for transformasjon mv. Viktige forutsetninger for planarbeidet så som forholdet til infrastruktur, kulturminner, naturmangfold og utfylling i sjø må avklares på et så tidlig tidspunkt som mulig. Fagetaten understreker at anbefaling om oppstart ikke nødvendigvis forplikter kommunen til å fremme planforslag med et positivt vedtak når dette eventuelt foreligger. Det kan under det videre arbeid med de utredninger som er nødvendig som ledd i planarbeidet fremkomme opplysninger eller konklusjoner som medfører at planforslaget ikke lar seg gjennomføre. Byrådens vurderinger Byråden ser i utgangspunktet positivt på planer for utbygging av boliger og næringsliv i seg selv, og som kan styrke og revitalisere en bydel med egnet infrastruktur for fortetting. Området har utvilsomt potensial, kvaliteter, historie og identitet for transformasjon til boliger og annen næringsvirksomhet enn skipsverft. Området er sentrumsnært lokalisert og innenfor utbygging av kollektivløsninger med busstilbud, gang- og sykkelveger. Området har kort avstand til byfjell og grøntområder. Området har god tilkomst og er skjermet fra gjennomgangstrafikk og tilhørende miljøulemper. Området har en god balanse mellom boliger, arbeidsplasser og servicetilbud. Området har også behov for revitalisering av levekår for bebyggelsen. Næringsområde og maritime fasiliteter I eksisterende situasjon og plansituasjon er Laksevågneset en viktig del av et sammenhengende næringsområde fra Puddefjordsbroen og utover langs fjorden. Laksevågneset er sentralt beliggende i Bergen, og tilnærmet det eneste og største næringsområdet med god tilkomst fra land og sjø. Området har viktige og tunge funksjoner for maritimt/skipsrettet virksomhet med dypvannskaier, gode innseilingsforhold uten hindringer, flytedokk, tørrdokk, kaipir, kraner og verkstedsbygg med store volum og takhøyder. Verftets tilbud og kapasitet har betydning for Sjøforsvaret sine behov for vedlikehold og reparasjoner o.l. av fartøy. Andre verft/slipper i Bergen er vesentlig mindre og er rettet mot små fartøy. Nærmeste verft med tilsvarende størrelse og muligheter er lokalisert i Sunnhordland og i Sogn. Verftet er også en del av samlet infrastruktur for Bergen havn. Strategisk veivalg for maritim virksomhet Spørsmål om ønsket transformasjon av det tradisjonelle verftsområdet til en moderne bydel med boliger og næringsvirksomhet, reiser positive spørsmål om byutvikling, men også reiser også et viktig spørsmål om et strategisk veivalg for maritimt rettet virksomhet sentralt i Bergen. Transformasjonen forutsetter at verftsvirksomheten avsluttes over en periode på relativt få år og at fasilitetene for skipsverft bygges ned og ikke lenger vil være tilgjengelig. Forslagsstiller gir informasjon om til dels problematiske markeds- og lønnsomhetsforhold for skipsverft, spesielt internasjonalt for nybygging, men også for nasjonale og lokale behov mer knyttet til reparasjoner, vedlikehold o.l. av skip, se vedlegg for nærmere informasjon. Om eller når, for avslutning av verftsvirksomhet Byråden har ikke grunnlag for å vurdere om eller når det kan være aktuelt å vurdere avslutning av verftsvirksomhet i Bergen havn, men vil peke på den betydning og ressurs de utbygde verftsfasilitetene i utgangspunktet representerer. Byråden vil også peke på betydningen av arbeidsplasser innen verftsindustrien og den maritime kompetanse som verftet representerer for Bergen og regionen. Synspunkt fra Maritimt Forum Bergensregionen Byråden har tatt spørsmålet om transformasjon av verftsområdet opp med Maritimt Forum Bergensregionen, som er et interesseorgan for maritime næringer, se vedlegg. Maritimt forum peker på at Bergensregionen har en sterk, komplett og dynamisk maritim klynge, som kjennetegnes av aktører med 4
fokus på langsiktig verdiskaping. Maritim næring er regionens nest største med en omsetning i 2013 på 91 milliarder, og 21.000 ansatte, herav 2.000 i Sjøforsvaret. Rederier, maritime tjenesteytere av alle slag, verft og maritime utstyrsprodusenter utgjør kjernen av den maritime klyngen. Maritimt forum anser at nedleggelse av verftsfasiliteter vil innebære et relativt dramatisk inngrep i det rike og mangfoldige maritime miljøet på Laksevåg. Sentrale og kostbare fasiliteter kan gå tapt. Det pekes på at for Bergen som en viktig havneby for gods-, person- og cruisetrafikk, er det nødvendig å kunne levere tjenester innen reparasjon og vedlikehold for å kunne fremstå som en troverdig tilbyder overfor aktører i disse segmentene. Maritim forum peker på at kommunen i sin «Sjøtransportstrategi 2013-2020» uttaler følgende: «Det maritime skaper store verdier. Likevel er dette en fordel Bergen kommune fremover må ha en strategisk tiltaksplan for, slik at dagens posisjon som maritim by utvikles.» Maritim forum oppsummerer at de: «stiller seg negativ til planer som forhindrer fremtidige muligheter for skipsbygging, reparasjoner og vedlikehold. Planer som medfører at sentrale og kostbare fasiliteter kan gå tapt for godt bør i enhver sammenheng utredes svært nøye. I denne saken må hensynet til alle deler av vår maritime klynge slik vi kjenner den i dag og slik vi tenker oss den vil se ut i fremtiden veie tungt i vurderingene.» Områdeutvikling og planprogram for Indre Laksevåg Det er startet opp arbeid med en planprosess for fremtidig byutvikling på Laksevåg, herunder nærmere vurderinger av næringsområdene. Det skal innhentes kunnskap om befolkning, næringsliv, infrastruktur, bebyggelse og landskap. Planarbeidet skal vurdere konsekvensene av fortsatt industri på Laksevåg, siden dette er en type næringsaktivitet som er vanskelig å kombinere med boligformål i en byutvikling. Trafikkforhold skal utredes, og det skal utarbeides mulighetsstudier som skal gi grunnlag for et strategisk planprogram om videre byutvikling. Planprogrammet skal gi mål og rammer for byutvikling på Laksevåg. Utarbeiding av planprogrammet tar utgangspunkt i «Oslo-modellen» som Oslo bruker for områdeutvikling. Planprogrammet blir også innspill til rullering av kommuneplanens arealdel og ev utforming som kommunedelplan, områdeplan eller en Veiledende plan for offentlig rom. Oppfølging og gjennomføring av planprogrammet er forutsatt basert på detaljplaner med regulering etter plan- og bygningsloven. Byrådens oppsummering Byråden ser positivt på utvikling av Indre Laksevåg som område, men er skeptisk til ønsket om en rask transformasjon fra skipsverft til annen næringsvirksomhet og boliger som ikke drar samme direkte nytte av fasiliteter og muligheter for maritimt rettet virksomhet. Skissert transformasjon gir potensiale for arbeidsplasser som det er behov for i området, men kan redusere regionen sine fortrinn og muligheter innen maritim klynge og Bergen sin rolle som havn. Etter byråden sin vurdering er det ikke grunnlag for en rask transformasjon ut fra et relativt kortsiktig perspektiv på problematiske markedsmuligheter for verftsindustrien. Det er behov for mer kunnskap både om næringslivet sine behov i området, maritimt rettede næringer spesielt og om området sine muligheter for videre utvikling, før det kan trekkes konklusjoner om en ev transformasjon. Byråden vil understreke at Laksevågneset gjennom omfattende prosesser i kommuneplan og kommunedelplan indre havn er ansett å være et strategisk satsingsområde for tyngre næringsvirksomhet som har behov for sjønær beliggenhet. Det er også pekt på at det ved utvidelse av kaiområdet kan fungere som avlastningskai for cruiseskip. Byråden vil videre peke på at det erfaringsmessig er problematisk med boligbebyggelse tett på tyngre næringsvirksomhet. I skisserte planer for transformasjon er det fortsatt tung næringsvirksomhet i nordlig del av laksevågneset, i kort avstand til skissert boligprosjekt. Ut fra behovet for utbygging av boliger og arbeidsplasser innenfor det sentrale byrommet, vil byråden likevel se positivt på det kan arbeides videre med planarbeid for transformasjon av verftsområdet. 5
Næringsvirksomhet er også i en kontinuerlig endring og utvikling, som kan endre på behovene for lokalisering, arealer, infrastruktur mm.. Laksevåg er allerede inne i en prosess med utvikling og utbygging. Det foreligger planer for bygging av nye boliger i Kirkebukten og i Vågedalen, og Laksevåg Senter arbeider med prosjekt for utbygging av senteret innenfor tidligere vedtatt reguleringsplan. Parallelt med dette er det startet opp program for områdeutvikling, rullering av kommuneplanen og kommunedelplan for kollektivsystemet mellom Bergen sentrum og Bergen vest. Disse prosessene og planarbeidene gir en bred bakgrunn og grunnlag for nærmere vurdering av ønsket transformasjon av verftsområdet. Ut fra foreliggende grunnlag og behov for utvikling i Indre Laksevågområdet, kan byråden etter en samlet vurdering og under sterk tvil anbefale oppstart av planarbeid for transformasjon av verftsområdet til andre næringer og et stort omfang av boliger på utfylling i sjø. Byråden forutsetter at planarbeidet koordineres med oppstartet planprogram for utvikling av Indre Laksevåg og herunder innhenter og analyserer kunnskap om næringsvirksomhetene og behov for arealer og infrastruktur, som et bredere grunnlag før det kan trekkes konklusjoner om transformasjon av verftsområdet i forbindelse med behandling av planforslag om området. Byråden forutsetter videre at planarbeidet koordineres med rullering av kommuneplanens arealdel. Byråden vil understreke at det ved disse anbefalingene ikke er tatt endelig stilling til forslaget om transformasjon av verftsområdet. Vedtakskompetanse: I henhold til byrådsak 1091-10, om byrådets delegasjonsvedtak etter plan- og bygningsloven 12-11, skal prinsipielle reguleringsspørsmål avklares så tidlig som mulig i planprosessen Terskelen for å legge slike spørsmål frem for byrådet i en tidlig fase, skal være lav. Byråden for byutvikling, klima og miljø innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Det kan anbefales oppstart av planarbeid for endring (detaljregulering) av gjeldende reguleringsplan for Laksevåg, gnr. 153, bnr. 1, Laksevåg verftsområde, med planid: 4020100. 2. Det gjelder følgende forutsetninger for det videre planarbeid: Det utarbeides planprogram med konsekvensutredning etter plan- og bygningslovens 12-9 Planarbeidet koordineres med det videre arbeid med rullering av kommuneplanen/ kommunedelplan, og områdeplan for det aktuelle området. Det må utarbeides steds- og områdeanalyse. Viktige forutsetninger for planarbeidet så som forholdet til infrastruktur, kulturminner, naturmangfold, utfylling i sjø må avklares på et så tidlig tidspunkt som mulig. 3. Begrunnelsen fremgår av saksfremstillingen. Dato: 13. oktober 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Henning Warloe byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: Fagnotat datert 19.02.2015 Brev fra forslagstiller vedr. prinsippsak, datert 20.08.2014 6
Referat oppstartsmøte, datert 07.01.2015 Uttalelse fra Maritimt Forum, brev datert 06.05.2015 Brev fra forslagsstiller med vedlegg om trafikkvurdering, datert 10.04.2015 Brev fra forslagsstiller vdr samkjøring av områdeplan og reguleringsplan, datert 28.05.2015 7