Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Sveinung Syversen Arkiv: FEIGB 200/1888 17/8096-7 Dato: 21.11.17 DISPENSASJON FRA KOMMUNEPLANENS AREALDEL ØKNING AV AREAL TIL LETTE VAREGRUPPER IFBM. OMBYGGING AV STRANDTORGET KJØPESENTER GNR/BNR 200/1888 STRANDTORGET EIENDOM AS Vedlegg: 1. Søknad om dispensasjon, datert 10.10.16 2. Trafikkanalyse, datert 16.10.17 Sammendrag: Cowi AS har på vegne av Niam V Strandtorget Eiendom AS søkt om dispensasjon fra bestemmelse 1.6.2 i kommuneplanens arealdel, med ønske om å øke arealet for lette varegrupper innenfor Strandtorget kjøpesenter. Søker ønsker å omdisponere den delen av kjøpesenteret som er i bruk til tunge varegrupper (Montér) til lette varegrupper, noe som vil øke omfanget av handel med lette varegrupper fra 28 000 m² til 30 308 m² for Strandtorgetområdet. Tiltaket vurderes å føre til en rasjonell oppgradering/ombygging av Strandtorget kjøpesenter, der senterets handelsareal gis like premisser. Samtidig som utomhusarealene oppgraderes estetisk, med bedre trafikale løsninger og tilrettelegging for myke trafikanter. Foreliggende trafikk- og handelsanalyser tilsier at tiltaket ikke vil føre til merkbar trafikkvekst eller påvirke sentrumshandelen negativt. Byplansjefen anbefaler at det gis dispensasjon som omsøkt. Bakgrunn og fakta: Om søknaden Cowi AS har på vegne av Niam V Strandtorget Eiendom AS søkt om dispensasjon fra kommuneplanens bestemmelse 1.6.2, med ønske om å øke arealet for lette varegrupper innenfor eksisterende kjøpesenter på Strandtorget. Det søkes om en økning av begrensingen for lette varegrupper på Strandtorgetområdet fra 28 000 m² til 30 308 m². Økningen vil ikke endre det totale handelsvolumet i området. Søker ønsker å legge til rette for etablering av «en større sport- og fritidskjede» på Strandtorget i lokalene der Montér ligger i dag. For å kunne legge til rette for det tiltenkte handelskonseptet er det behov for et større handelsareal. Tiltaket vil legge til rette for en større utbedring av den eldste bygningsmassen på senteret, som vender mot Mesnadalsvegen (jf. illustrasjoner på s. 1 2 i søknaden). Ombygningen vil også danne grunnlag for en modernisert og bedre tilrettelagt varelevering og lagerfasiliteter til senteret. Området langs Mesnadalsvegen vil bli oppgradert med nytt utomhusanlegg som vil kunne forskjønne området inn mot sentrum.
I søknaden argumenteres det for at en endring til lette varegrupper innenfor denne delen av Strandtorget vil gi følgende fordeler: - Øker mulighet for etablering av større konsepter i umiddelbar nærhet til Lillehammer sentrum. - Hindrer at Strandtorget taper konkurranse og attraktivitet til andre sentra som er mer fjernt beliggende fra sentrum og E6. - Endring av varegrupper gir en mer homogen trafikkgruppe som kan redusere konflikter og bedre trafikkbilde. - Endret varelevering og lagerfunksjoner gir bedre trafikksikkerhet, arbeidsforhold og estetikk i området. - Oppgradert utomhus bør kunne gi bedre forhold for sykkelparkering, elbil-plasser m.m. i området som er godt synlig fra Mesnadalsvegen. Figur 1: Arealet som omsøkes omdisponert fra handel med tunge varegrupper til lette varegrupper er markert med rødt. Tilhørende utomhusarealer er vist med grønt (ill: Cowi). Søknaden ligger vedlagt saken, sammen med en trafikkanalyse som er utarbeidet i etterkant av høringsrunden. Søknaden om dispensasjon har ligget ute til offentlig ettersyn i perioden 18.08.17 15.09.17. Det har kommet inn 5 merknader, som er oppsummert og kommentert nedenfor. Fylkesmannen i Oppland, brev datert 15.09.17 Fylkesmannen mener handelsutredingen som er utført i forbindelse med pågående kommuneplanarbeid ser for isolert på hvordan handelsnæringen skal vokse, og at den i for liten grad tar hensyn til stedsutvikling og en god butikkmiks i sentrum. Fylkesmannen mener konsekvensene for sentrum er uklare ved å åpne opp for en utvidelse av detaljvarehandel på Strandtorget. Fylkesmannen mener handelsutredningen ikke tilstrekkelig redegjør for om føringene i «Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland» er fulgt opp. På bakgrunn av dette vil fylkesmannen fraråde at kommunen gir dispensasjon til utvidelse av arealet for detaljvarehandel på Strandtorget. Kommentar: I den foreliggende saken vil det ikke gjøres en fullstendig vurdering av nærings- og handelsanalysen, og i hvilken grad den eventuelt skal nyanseres. Dette vil være en del av arbeidet som gjøres ved revisjon av kommuneplanens arealdel og byplanen. Nærings- og handelsanalysen er imidlertid tydelig på at Strandtorget bør videreutvikles,
arealeffektiviseres og rustes opp. I det foreliggende forslaget legges det opp til en mindre omdisponering av handelsareal innenfor det som i dag utgjør senterets bygningsmasse. Innvilges søknaden vil det gis like betingelser for hele Strandtorget kjøpesenter. Dette fører til en oppgradering av senteret, som bl.a. legger bedre til rette for intern sirkulasjon og er helt i tråd med vurderingene i nærings- og handelsanalysen. Etter byplansjefens vurdering er nærings- og handelsanalysen det beste grunnlaget som svarer opp krav til handelsvurdering i KPA bestemmelse 1.6.2. Det vurderes som overflødig å utarbeide enda en analyse på dette temaet i denne saken. Når det gjelder vurderingene av føringene i regional plan vises det til senere kapittel. Oppland fylkeskommune, brev datert 18.09.17 Mener det er uheldig at det ikke er gjort tilstrekkelig vurdering av den framtidige trafikksituasjonen. Det påpekes at en bedre tilrettelegging for alternativ transport vil kunne bidra til at Strandtorget og Lillehammer sentrum kan knyttes bedre sammen, og at økt handel ikke fører til tilsvarende økt bilbruk. Det savnes en vurdering av hvorvidt økt handelsareal alternativt kan lokaliseres i sentrum. Nærings- og handelsanalysen sier blant annet at det ligger godt til rette for etablering av store forretningskonsept i Kirkegata. Fylkeskommunen ber om en nærmere vurdering av hvilke konsekvenser en utvidelse av handelsareal for lettere varer på Strandtorget vil ha for varehandel i sentrum, og for Lillehammer sentrums attraktivitet. Videre bes kommunen å vurdere de anbefalinger som nærings- og handelsanalysen inneholder opp mot definerte målsettinger om å øke sentrums attraktivitet i Regional plan for attraktive byer og tettsteder. Kommentar: Etter høringsrunden er det utarbeidet en grundig trafikkanalyse, og trafikksituasjonen vurderes med dette å være tilstrekkelig utredet. Videre er man enige i ønsket om bedre tilrettelegging for alternativ transport til Strandtorget, noe som vil bli utredet i kommende mulighetsstudie for strekningen Lilletorget-Mesna-Strandtorget. Søknaden gjelder en konkret omdisponering av deler av Strandtorget, det er derfor ikke vurdert andre lokaliseringer. Nærings- og handelsanalysen gir indikasjoner på hvilken type handelsarealer som bør ligge hvor i kommunen, og dette vil bli videre formalisert i kommuneplanens arealdel og byplanen. Nærings- og handelsanalysen er likevel tydelig på at Strandtorget bør videreutvikles, arealeffektiviseres og rustes opp som bl.a. sikrer at man beholder Strandtorget som et funksjonelt og attraktivt kjøpesenter og forhindrer handelslekkasjer regionalt. Statens vegvesen, brev datert 20.09.17 Viser til krav i kommuneplanens arealdel om at det må gjennomføres handels- og trafikkanalyse forut for enhver utvidelse av handelsarealet. I søknaden er det ikke foretatt noen trafikkvurdering ut over å anta at trafikkveksten ikke vil øke vesentlig og at trafikkbildet vil bli mer ensartet. Vi vet at trafikkmengden er større ved detaljhandel/kjøpesenter enn ved byggevarer og andre tyngre varegrupper. Det er ikke gjort en vurdering av hva trafikkveksten vil bli, og kravet i kommuneplanen om analyse av trafikale virkninger er dermed ikke oppfylt. Det savnes også en analyse av tiltak for bedre tilgjengelighet for gående, syklende og kollektivtrafikk. Begrensningen av detaljhandelen på Strandtorget av hensyn til sentrum, har vært en prinsippsak for kommunen i mange år, og Statens vegvesen mener at en endring på dette ikke bør tas gjennom en dispensasjonssak, men inngå ved pågående revisjon av kommuneplan. Her må handelsanalysen vurderes nøye opp mot vedtatt Bystrategi og Regional plan for attraktive byer og tettsteder.
Kommentar: Etter høringsrunden er det utarbeidet en trafikkanalyse, og trafikksituasjonen vurderes med dette å være tilstrekkelig utredet. Analysen følger vedlagt og konklusjonene er referert under overskrift «trafikk» i etterfølgende vurdering. Endringen vurderes ikke å være av et slikt omfang at det vil være behov for tiltak utover de krav som stilles til utomhusarealene i etterfølgende byggesak. Når det gjelder spørsmålet om omdisponeringen av handelsarealet bør behandles gjennom en dispensasjonssak, eller om man skal avvente revisjon av kommuneplan så opplyses det om at foreliggende søknad er resultatet av en lengre prosess. Selve søknaden ble levert Lillehammer kommune oktober 2016. Behandlingen ble avventet ferdigstillingen av kommunens nærings- og handelsanalyse, samt orientering om behandling av ulike næringssaker i utvalg for plan og samfunnsutvikling juni 2017. Deretter ble saken sendt på høring i perioden august/september 2017. Skal man avvente vedtak av ny kommuneplan vil behandlingen måtte utsettes ytterligere minimum 7 måneder. Byplansjefen mener det bør være mulig å gjøre denne avklaringen parallelt med revisjonsarbeidet ved å forholde seg til gjeldende planer, samtidig som man ser hen til pågående analyser og planarbeid. Det vises til for øvrig til påfølgende vurderingskapittel. Lillehammer sentrum drift AS (heretter LSD), brev datert 15.09.17 LSD har levert en felles merknad til dispensasjonssøknaden på Strandtorget og reguleringsplanforslaget for Strandparken (som var på høring samtidig). LSD oppfatter det slik at forslagene samlet vil føre til en økning i lettvarehandelen med totalt 7308 kvm (ST: 2308 + SP: 5000). LSD vil på det sterkeste advare mot omsøkte utvidelse av hensyn til handel og byliv i sentrum. LSD mener det i dag er en god handelsbalanse mellom sentrum og Strandtorget, og at dette bl.a. er forankret i strategidokumentet Byutvikling 2044. Det vises samtidig til at detaljhandelen sliter med overetablering, at det er utbygd flere kjøpesentre i omlandet den senere tid og at kundegrunnlaget dermed er utfordret betraktelig. Det stilles spørsmål ved om man skal fortsette å utvide kjøpesentrene «som bidrar til å tappe sentrum for omsetning, eller skal man satse på mangfold, særpreg og bærekraftig detaljhandel i kombinasjon med et rikt kultur- og aktivitetstilbud i sentrum?» Det hevdes videre at gågata vil forvitre ved økt konkurranse fra Strandtorget, både gjennom dårligere tilbud og mindre vedlikehold av bygg. Kommentar: Etter kommunens beregning av lettvarehandel på Strandtorget-Strandparken er det i dag samlet 28 000 m 2. I dette regnskapet inngår Europris (Strandparken) med 3000 m 2. Det påpekes også at da reg.plan for Strandparken ble lagt ut til offentlig ettersyn, var det med en intensjon om at eksisterende lettvarehandelsareal kunne stadfestes (tilsvarende Europris) men at man ville være restriktiv til økning utover det. De omsøkte utvidelser er derfor langt mer begrenset enn det framgår i merknaden. Når det gjelder handelsbalansen mellom sentrum og Strandtorget og forholdet til Byutvikling 2044 vises det til etterfølgende vurdering. Lillehammer Strandpark, e-post datert 31.08.17 Lillehammer Strandpark utgjør en betydelig del av det aktuelle handelsområdet. Lillehammer Strandparks reguleringsforslag er nylig sendt ut på høring og forventes behandlet ved årsskiftet. Således mener vi at en økning i areal for detaljhandel på Strandtorget først kan behandles etter at reguleringsvedtaket for Lillehammer Strandpark foreligger.
Kommentar: Reguleringsforslaget og dispensasjonssøknaden lå ute på høring i samme tidsrom. Som omtalt under kommentaren til Statens vegvesen har dispensasjonssøknaden også vært gjennom en lengre prosess i kommunen. Reguleringsplanforslaget for Strandparken er vurdert å være langt mer omfattende tiltak enn foreliggende søknad. Høringsrunden for reguleringsplanen har resultert i flere innsigelser og framdriften her vil måtte bli en del senere enn antydet i merknaden. Byplansjefen har vurdert det som akseptabelt at dispensasjonssaken behandles i forkant av planforslaget. Vurdering: Handel Det er spesielt fire dokumenter som er vurdert som sentrale når det skal tas stilling til hvilken type handel og i hvilket omfang det skal åpnes for handel på Strandtorget. 1) Kommuneplanens arealdel Det aktuelle arealet er i bruk til handel (Montér). I kommuneplanens arealdel 2011 2024, for Lillehammer er planområdet definert som «Kjøpesenter nåværende», der særlig 1.6.2 i planbestemmelsene legger begrensinger for handelsarealet: Samlet varehandelsareal skal begrenses til 60 000 m 2. Av dette kan maksimalt 28 000 m 2 benyttes til handel med lette varegrupper (som er dagens nivå for lette varegrupper pr 01.06.11). Enhver utvidelse av det totale handelsarealet på Strandtorget utover dagens nivå, dvs. samlet både for lette og tunge varegrupper, kan ikke skje før det er foretatt en analyse av de trafikale virkningene av utvidelsen på tilstøtende vegnett og sentrum, og en analyse av tiltak for bedre tilgjengelighet for kollektivtrafikk, gående og syklende. Eventuelle tiltak som analysene viser behov skal være gjennomført før enhver utvidelse av handelsarealet. I tillegg skal det gjennomføres en vurdering av konsekvenser for handelsbalansen mellom sentrum og Strandtorget ved enhver utvidelse av handelsarealet her. Arealet som ønskes omdisponert er i dag i bruk til bygg- og jernvareforretning (Montér), som regnes som «tunge varegrupper». Det er primært søkt om at det kan åpnes for et handelsareal med lette varegrupper for hele Strandtorget kjøpesenter med et totalt handelsareal på 27 308 m 2 (dvs. totalt 30 308 m 2 når man også regner med Europris). Det vil si totalt 2308 m 2 mer enn det bestemmelse 1.6.2 åpner for. Enhver nyetablering vil med utgangspunkt i bestemmelse 1.6.2 kreve en dispensasjon, og det vil i den sammenheng være behov for en handelsanalyse. 2) Nærings- og handelsanalyse Lillehammer kommune arbeider med revisjon av Kommuneplanens arealdel og KDP for sentralt byområde. I den forbindelse har Vista analyse, i nært samarbeid med Lillehammer kommune og aktører fra næringslivet, utarbeidet en nærings- og handelsanalyse. Denne analysen vil etter Byplansjefens vurdering kunne svare opp KPA-bestemmelse 1.6.2 for «konsekvenser for handelsbalansen mellom sentrum og Strandtorget». Analysen anbefaler at Strandtorget videreutvikles og rustes opp. Det slås her fast at handelsbyen Lillehammer er avhengig av Strandtorget som «motor». Dette som et kompletterende tilbud til sentrum som hindrer handelslekkasje osv. Analysen anbefaler utvikling av detaljhandel både på Strandtorget og sentrum. Trinnvis utvikling i økt handelsareal er vurdert som greit. Det er lagt opp til at nærings- og handelsanalysens 10 hovedpunkter (deriblant pkt. 5: «Strandtorget
videreutvikles») er blant de sentrale føringene som legges til grunn i den pågående revisjon av kommuneplanens arealdel og byplan (jf. vedtak i sak 61/17 i utvalg for plan og samfunnsutvikling 23.08.17). Ved å legge nærings- og handelsanalysen til grunn bør man kunne se positivt på foreliggende forslag til opprusting og videreutvikling av deler av Strandtorget. 3) Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland De regionale og statlige myndighetene ber om at dispensasjonssøknaden vurderes opp mot føringer i regional plan. Regional plan definerer sentrumsutstrekningen for Lillehammer til inntil 1000 m fra ytterkant til ytterkant (inntil det fastsettes en egen sentrumsdefinisjon i kommuneplanens arealdel). Strandtorget vil ut fra planens definisjon kunne regnes som en del av sentrum (det er eksempelvis ca 650 m i luftlinje til Storgata). I denne sonen er det ingen begrensning på handel i regional plan. 4) Byutvikling 2044: strategi for areal- og transportutvikling I Byutvikling 2044 heter det at "Det er ønskelig å videreføre høy prioritet for handel og service i sentrum av Lillehammer, primært innen 10 minutters gange fra Storgata. [ ] Av hensyn til handel og byliv i sentrum må det ikke tillates etablert flere nye kjøpesentre utenfor sentrum, og eksisterende kjøpesentre på Strandtorget og Rosenlund bør ikke tillates utvidet vesentlig". Strandtorget ligger innenfor 10-minuttersbyen når det gjelder sykkel, mens det er ca. 15 min gange fra skysstasjonen. En omdisponering av handelsarealet som omsøkt vurderes å ligge innenfor en mindre vesentlig utvidelse av handelsarealet, og tett innpå riktig avstand, og oppfattes ikke å være i direkte strid med strategidokumentet. Trafikk I etterkant av høringsrunden er det utarbeidet en trafikkanalyse for å se på de trafikale konsekvensene av tiltaket. Analysen viser at endringen fra tunge varegrupper til lette varegrupper vil generere en trafikkøkning på 255 kjøretøy pr døgn til/fra planområdet. Dette tilsvarer en økning på om lag 30 kjt/time i rushtimene. Trafikkanalysen konkluderer med at forskjellen i trafikksituasjonen med og uten omdisponering av areal på Strandtorget er neglisjerbar (dvs. så lite/ubetydelig at man kan se bort fra det). En eventuell omdisponering av areal vil i lys av dette ikke utløse spesielle trafikale tiltak. Det påpekes at lyskrysset ved Bankenkrysset har en høy belastningsgrad og vil ifølge modellen ha visse avviklingsproblemer i de mest belastede tidsperiodene i årene som kommer, men dette er uavhengig av omdisponering av areal på Strandtorget. Det konkluderes dermed med at de trafikale konsekvensene av tiltaket vil ikke være til hinder for en omdisponering av handelsarealet. Vurdering etter pbl. 19-2 Byplansjefen har vurdert foreliggende dispensasjonssøknad etter plan og bygningsloven 19-2, der hovedvilkårene for å kunne gi dispensasjon er at fordelen ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene og at hensynene i bestemmelsen/lovens formålsbestemmelse ikke blir vesentlig tilsidesatt. Byplansjefen vurderer det som positivt at hele Strandtorget kjøpesenter får de samme betingelsene når det gjelder type handel. Tiltaket vil videre føre til oppgradering av bygningsmasse, opprusting av utomhusarealer, rendyrking av kjøpesenteret, et mer trafikksikkert kjøremønster og en mer ensartet handelstrafikk. Ved at Strandtorget oppgraderes kan man beholde Strandtorget som et funksjonelt og attraktivt kjøpesenter og forhindrer handelslekkasjer regionalt. Endringen av typen handelsareal vil også føre til en
opprydding av arealene mellom senterbygget og Mesnadalsvegen, der det i dag er lagret bygningsmaterialer o.l. Likevel vil endringen kunne innebære ulemper som et endret trafikkbilde og en mulig påvirkning på handelsbalansen i sentrum. Men ut fra foreliggende trafikkanalyse og næringsog handelsanalysen m.m. vurderes disse ulempene å være av et begrenset omfang, og regnes som klart mindre enn fordelene. For å styrke fordelene ved tiltaket og redusere de mulige ulempene anbefales det å stille krav til at utomhusarealene oppgraderes bl.a. når det gjelder estetikk, tilrettelegging for myke trafikanter, trafikkløsninger/varelevering og overflatevannhåndtering. Dette skal vises i situasjonsplanen i forbindelse med byggesaksbehandlingen. Konklusjon: Omdisponeringen vurderes å bidra til en rasjonell oppgradering av Strandtorget kjøpesenter, der senterets handelsareal gis like premisser. Samtidig vil utomhusarealene kunne oppgraderes estetisk med bedre trafikale løsninger når det gjelder varelevering og bedre tilrettelegging for myke trafikanter når behovet for utendørslagring opphører. Foreliggende trafikkanalyse konkluderer med at tiltaket ikke vil føre til merkbar trafikkvekst og nærings- og handelsanalysen viser at tiltaket ikke vil påvirke sentrumshandelen negativt. Fordelen ved å gi dispensasjon til tiltaket vurderes som klart større enn ulempene, og formålet i gjeldene plan eller hensynene i lovens formålsbestemmelse vil ikke bli vesentlig tilsidesatt. Byplansjefen anbefaler at det gis dispensasjon. Byplansjefen legger saken fram med slikt forslag til V E D T A K : 1. Det gis dispensasjon fra 1.6.2 i kommuneplanens arealdel for å øke begrensingen for lette varegrupper på Strandtorget fra 28 000 m² til 30 308 m², i henhold til dispensasjonssøknad datert 10.10.16. 2. For Strandtorget kjøpesenter tillates det handel med lette varegrupper med areal inntil 27 308 m². 3. Ved søknad om bruksendring skal det foreligge en situasjonsplan der det vektlegges å oppgradere utomhusarealene bl.a. når det gjelder estetikk, tilrettelegging for myke trafikanter, trafikkløsninger/varelevering og overflatevannhåndtering. Lillehammer, 21.11.17 Inger Stubsjøen Byplansjef Sveinung Syversen Saksbehandler