Samarbeid mellom kommune og stat om beredskap og aksjoner mot akutt forurensning Ingrid J. Lauvrak, Kystverkets beredskapsavdeling Bakgrunnen for arbeidet Initiativet til å sette i gang et arbeid innen dette temaet ble tatt av Kystverket, på bakgrunn av erfaringer fra både kommunale, interkommunale og statlige aksjoner. Vi ser at kommunenes aksjonsevne kan være veldig bra, både når kommunen eller IUAet selv er aksjonsledere, og ved store aksjoner som ledes av staten. I andre tilfeller er aksjonsevnen svakere, og det er mange gode grunner til det. Det er disse årsaksforholdene vi ønsker å se nærmere på, og spesielt de som kan relateres til samarbeidet mellom kommune og stat. Arbeidsgruppe og mandat Ledelsene i Klima- og forurensningsdirektoratet og Kystverket ble enige om at det skulle nedsettes ei arbeidsgruppe for å jobbe spesielt med dette temaet. DSB ble også invitert med, så det er disse tre etatene som har vært med i arbeidet. Arbeidsgruppas mandat kan uttrykkes i korthet ved disse hovedpunkta: Utrede behovet for forbedringer basert på nåværende kommunale beredskap og interkommunalt beredskapssamarbeid gjensidige forventninger kommunene og statlige myndigheter imellom Innhente synspunkter fra berørte parter, dvs. nærmere angitte organisasjoner som representerer kommunal og privat beredskap Legge fram anbefaling av tiltak. Forurensningslovens bestemmelser om akutt forurensning Myndighet og plikter Kort repetisjon av statens ansvar og myndighet som berører kommunenes beredskap mot akutt forurensning: Klima- og forurensningsdirektoratets myndighet: Stille krav til kommunene vedrørende beredskap mot akutt forurensning i henhold til forurensningsloven. Kystverkets plikter og myndighet: ivareta statens ansvar for beredskap mot akutt forurensning samordne privat, kommunal og statlig beredskapen til et nasjonalt system, noe vi gjør for eksempel gjennom øvelser føre tilsyn og gi råd (ved private og kommunale aksjoner) Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap: Nasjonal fagmyndighet for brann- og redningsvesen, som jo utgjør et viktig fundament for
beredskapen mot akutt forurensning ved at de er den viktigste tekniske, operative redningsressursen i kommunene. Beredskapskrav - myndighetsfordeling Et forhold som har vært tatt opp til vurdering, er om myndighetsfordelingen mellom Klif og Kystverket er hensiktsmessig. Arbeidsgruppa konkluderte raskt med at det er den. Kommunene har en selvstendig plikt til å sørge for sin egen beredskap for selv å kunne håndtere akutt forurensning i egen kommune, og det er denne plikten som ligger til grunn for Klifs kravstilling. Kommunen har ikke plikt til å bygge opp noen beredskap ut over dette, som for eksempel en beredskap som dekker statens behov. Så for å unngå at Kystverket kommer i en uheldig inhabilitetssituasjon, som brukere av den kommunale beredskapen, mener arbeidsgruppa det er riktig og hensiktsmessig at myndighetsfordelingen fortetter som i dag. Aksjonsplikt og bistadsplikt Når det gjelder aksjoner, er forurensningslovens bestemmelser i 46 disse: Aksjonsplikten påhviler: 1. Den ansvarlige : Oppstår det akutt forurensning eller fare for akutt forurensning, skal den ansvarlige i samsvar med 7 iverksette tiltak for å avverge eller begrense skader og ulemper. 2. Kommunen med statlig bistand: Dersom den ansvarlige ikke iverksetter tilstrekkelige tiltak, skal vedkommende kommune søke å bekjempe ulykken. Kommunen skal varsle statlig forurensningsmyndighet som yter nødvendig bistand. 3. Staten helt eller delvis : Ved større tilfeller av akutt forurensning eller fare for akutt forurensning kan statlig myndighet helt eller delvis overta ledelsen av arbeidet med å bekjempe ulykken. Bistandsplikten, derimot, er langt mer omfattende: 1. Ved kommunale aksjoner a. Den som har beredskapsplikt (etter pålegg fra kommunen) b. Andre kommuner (etter anmodning fra kommunen) 2. Ved statlige aksjoner (etter pålegg fra forurensningsmyndigheten): a. Den som har beredskapsplikt b. Kommuner c. ( Enhver ) 3. Ved private aksjoner: Forurensningsloven ilegger ikke det offentlige bistandsplikt når en privat aktør aksjonerer. 47 nevner ikke bistand til private, verken fra kommune eller staten. 47 fjerde ledd inneholder imidlertid en generell bistandsplikt som er begrenset til omfattende tilfeller av akutt forurensning: Alle offentlige myndigheter skal i den utstrekning det er forenlig med deres øvrige oppgaver yte bistand ved omfattende tilfeller av akutt forurensning. Hvorvidt denne bestemmelsen er aktuell når den private parten aksjonerer selv vil trolig være diskutabelt og situasjonsbetinget. 4. Bistandsplikt omfatter utstyr og personell som inngår i beredskapen
Behov for forutsigbarhet ved aksjoner Forutsigbarhet ved aksjoner mot akutt forurensning er vesentlig for at en aksjon skal bli effektiv, enten det dreier seg om en kommunenes egen aksjonsevne at det er avklart på forhånd hva kommunen selv er i stand til å håndtere med tanke på statlig bistand og samarbeid kommuner og IUAer imellom eller kommunenes bistand ved aksjoner leda av staten. For at Kystverket skal kunne planlegge sin beredskap og sin innsats under statlige aksjoner best mulig, er altså forutsigbarhet innen følgende forhold vesentlig: Omfanget av den kommunale bistanden mengde og type utstyr personell, kompetanse bistandens varighet Organisering under aksjoner. Sentrale tema/problemstillinger i Klifs, DSBs og Kystverkets arbeidsgruppe Med ovennevnte som utgangspunkt, har problemstillingene i det følgende ligget til grunn for diskusjonene internt i arbeidsgruppa og kontakten med eksterne parter: 1. Kommunenes dimensjonering av egen beredskap: I henhold til forurensningsloven 43 skal kommuner sørge for nødvendig beredskap mot mindre tilfeller av akutt forurensning som kan inntreffe eller medføre skadevirkninger innen kommunen, og som ikke dekkes av privat beredskap etter 40-42. Viktige spørsmål i denne forbindelse er følgende: Er begrepene enkle å definere/beskrive? Er begrepene tilstrekkelig godt egnet som dimensjoneringsgrunnlag? Finnes det andre måter å dimensjonere beredskapen på? Er dagens veiledningsmateriell for gjennomføring av analysene godt nok? Disse forholdene er vesentlige, ikke bare for kommunene, men også for Kystverkets oppbygging av den statlige beredskapen. Staten har nylig gjennomført en grundig analyse av hvilken miljørisikobaserte beredskap staten trenger. Kommunene har plikt til å bistå med sine ressurser, men hva er differansen mellom statens behov og den kommunale eller interkommunale bistanden? Jo mer nøyaktig kommunene klarer å beskrive sin egen beredskap, jo bedre grunnlag har staten for å dekke denne differansen. I tillegg til kommunenes egen beredskap basert på bestemmelsene i fl 43, kommer i mange tilfeller ressurser som tilføres kommunene eller IUAene fra privat hold. Det er viktig at det framgår klart av analysene og planverket hvilke ressurser dette gjelder og hvordan de planlegges benyttet. 2. Kommunalt samarbeid om beredskapen geografisk inndeling: Er størrelse på regionene (antall kommuner i hver region) hensiktsmessig? Kan andre alternativer enn dagens interkommunale regioninndeling/iua-ordning være mer formålstjenlig? (Eksempler kan være fylkesgrenser, politidistriktgrenser, andre etablerte interkommunale ordninger som 110-sentralområder.)
Bør et formalisert interregionalt samarbeid etableres? 3. Kommunenes forventninger til staten, som for eksempel bistand fra staten i forbindelse med etablering, utvikling og daglig drift av beredskapen mot akutt forurensning? bistand fra staten ved kommunale aksjoner mot akutt forurensning? økonomisk vederlag fra staten etter kommunale aksjoner? oppfølging fra staten ved statlige aksjoner? øvrige forventninger fra kommunene til statlige forurensningsmyndigheter? 4. Kommunenes (IUAenes) bistandsplikt: Hvordan oppfatter kommunene plikten, hva består den av? En god del kommuner har, gjennom sine respektive regioner (IUAer) også påtatt seg en plikt ut over den som forurensningsloven ilegger dem, altså overfor private, ref. punkt 1 ovenfor. Hvordan oppleves denne forpliktelsen? Hva er kommunenes erfaringer med beredskapsavtaler med privat beredskapspliktig virksomhet? Innhenting av synspunkter Basert på disse hovedtemaene sendte vi ut en forspørsel til en del eksterne parter, både representanter for privat beredskap, fylkesmannen i noen utvalgte fylker og fem-seks IUAer, der vi ba om synspunkter på konkrete problemstillinger knytta til temaene. Samtidig inviterte vi til et arbeidsmøte en idédugnad for å diskutere spørsmåla og synspunkta fra de inviterte. Vi vil i tillegg svært gjerne ha synspunkter fra alle de andre IUAene og fylkesmannsembetene som vi ikke har hatt direkte kontakt med til nå. Derfor har vi sendt en henvendelse på e-post om dette med en kort svarfrist: 15. november. Foreløpige vurderinger Her er noen foreløpige konklusjoner og vurderinger basert på blant annet idédugnaden: Kommunenes plikter i henhold til forurensningsloven kan gjøres bedre kjent i og for kommunene, ikke minst for politisk ledelse. Kommunenes og IUAenes ROS- og beredskapsanalyser må tydeliggjøre kommunenes beredskap og aksjonsevne, herunder belyse følgende: Hvor omfattende hendelser en kommune/et IUA kan håndtere selv? Hvilken bistand kan ytes? Geografisk virkeområde for kommunenes beredskapsplikt (sjøområder) bør vurderes på nytt: I dag er denne grensa fire nautiske mil. Det er altså snakk om et betydelig sjøområde som det kanskje er urimelig å forlange at en kommune skal dimensjonere sin beredskap for. Kommunal kriseledelse bør ha en rådgiverrolle ved kommunale og interkommunale aksjoner mot akutt forurensning. Selv om den kommunale beredskapen i henhold til lov og forskrift om kommunal beredskapsplikt ikke er innretta mot å håndtere hendelser med akutt forurensning, så er dette kommunale apparatet en viktig ressurs som også bør kunne benyttes av ledelsen av en kommunal aksjon mot akutt forurensning. Dette vil også bidra til å forankre kommunenes ansvar i politisk ledelse i kommunen.
Dagens geografiske regioninndeling (IUA-områder): Vi har stilt spørsmål om størrelse på regionene, altså om antallet kommuner i hver region, er hensiktsmessig. Tilbakemeldingene har stort sett vært at regionene er passe store. Enkelte unntak finnes sammenslåing kan kanskje være fornuftig noen få steder. Andre alternativer enn dagens interkommunale regioninndeling/iua-ordning er heller ikke sett på som mer formålstjenlig. Derimot bør et interregionalt samarbeid formaliseres og styrkes, Kystverket ønsker her å ta initiativ, og planlegger konkrete tiltak ved at vi fra neste år styrker regionene våre med personell dedikert spesielt for denne oppgaven. Kystverket ønsker seg en sterkere styring av kommunenes og IUAenes organisering under statlig ledete aksjoner. Systemet for enhetlig ledelse av aksjoner bør implementeres i alle kommuner, men dette presenteres kun i form av en veiledning fra myndighetene. Så Kystverket ser gjerne at det fattes formelle vedtak angående organisering under aksjoner. Vedtak kan gis enten i form av forskrift eller enkeltvedtak. En revisjon av kravene til kommunene vil diskuteres videre i arbeidsgruppen. Mye taler for at en noe mer spesifikk kravstilling er på sin plass, samtidig med at kravene som ble gitt midt på 90- tallet er så gamle at de uansett er modne for en revisjon. Blant annet er det et argument at kravene vi den gang gav bør gjøres mer kontrollerbare, dvs. mer spesifikke. Veiledningsmateriell for kommunene angående økonomiske og administrative forhold bør forbedres. Vi har, som alle veit, noen uheldige eksempler på at kommuner har blitt sittende med regninger de egentlig ikke burde hatt. Det pågår en revisjon av Kystverkets administrative veiledning, der hensikten er å klargjøre framgangsmåten når det gjelder administrative og økonomiske forhold knytta til aksjoner mot akutt forurensning. Om det på sikt er aktuelt å gjøre om deler av veiledningen til en forskrift, for eksempel sett i sammenheng med en forskrift om organisering, er noe som vil ses nærmere på. Sentralt ressursregister er etterspurt: Altså et sentralt register over ressurser til bruk ved akutt forurensning (etter mønster eller som del av NARRE). Standardisert, modulbasert, mobilt utstyr: Utstyr statlig og kommunalt (først og fremst utstyr til bruk i strandsonen) bør være kompatibelt. Dette er selvsagt også en svært viktig forutsetning for effektiv gjennomføring av operative tiltak under en aksjon. Stabsstøtte kommunene/iuaene imellom bør praktiseres IUAene bør utveksle rådgivere under aksjoner. Dersom for eksempel ett IUA gjennomfører en litt større aksjon, bør andre IUAer vurdere å sende en representant eller to for å bistå i staben i en kortere eller lengre periode. Dette vil gi en god erfaringsutveksling og grunnlag for kompetanseutvikling i begge IUAene, eller i alle IUAene dersom flere involverer seg, uten at dette vil koste mye ressurser for IUAet som yter bistand. Og samtidig vil det være en god støtte for IUAet som mottar bistand. Kystverket tar fra kommende årsskifte i bruk CIM som støtteverktøy for håndtering og oppfølging av hendelser med akutt forurensning, og fare for slik forurensning.