Privatrettslige forhold i byggesaker v/marianne Hovde, fagansvarlig justis- og byggesak
I. Privatrettslige forhold i byggesaker - innledning Begrepet privatrettslige forhold hva betyr det? På hvilken måte oppstår spørsmålet om i hvilken grad bygningsmyndighetene kan/skal vurdere de privatrettslige forhold?
I. Privatrettslige forhold i byggesaker - nærmere om tema Omfanget av legalitetskontrollen ved byggesaksbehandlingen: hva er det vi skal prøve? Plan- og bygningsloven 21-6 første punktum fastslår hovedregelen om at bygningsmyndighetene ikke skal ta stilling til privatrettslige forhold ved behandlingen av byggesøknader. - Når er det likevel aktuelt el. nødvendig for bygningsmyndighetene å undersøke privatrettslige forhold? - Hvor langt må bygningsmyndighetene strekke seg for å evt. få klarlagt privatrettslige forhold? - Når kan en sak avvises fra realitetsbehandling pga de privatrettslige forhold I saken?
II. Rettslige utgangspunkter for presentasjonen 2002 - Sivilombudsmannspraksis - pbl.1985 - Pbl. 2008 21-6 2014 - Sivilombudsmannspraksis og forvaltningspraksis vedr. pbl. 2008 21-6
II. Rettslige utgangspunkter og historikk - 1985-loven - generell undersøkelsesplikt for bygningsmyndighetene modifikasjon av utgangspunktet om at privatrettslige forhold var bygningsmyndighetene «uvedkommende», pbl. 1985 95 nr. 2 første ledd. Oppstilte en avvisningshjemmel på ulovfestet grunnlag. - Medførte bl.a. at tiltakshaver som søkte om å få gjennomføre tiltak på annen manns grunn måtte bevise at han/hun hadde de privatrettslige rettigheter som søknaden forutsatte. Hvis dette ble funnet «uklart» kunne, og burde, kommunen avvise søknaden. Se Sivilombudsmannens årsmelding 2002 s.35 og 2005 s.30.
II. Rettslige utgangspunkter og historikk - 1985-loven Eksempelsak fra sivilombudsmannspraksis: «Dobbeltgarasje I»-saken (SOM-2011-1482) Søknad om dispensasjon fra arealformål i reguleringsplan for tillatelse til vesentlig reparasjonsarbeid på allerede oppført dobbeltgarasje på fremmed grunn. Garasjen var antatt oppført i 1948 på grunn som tilhørte «C», samt med et hjørne på 1m 2 på grunnen til «D». I 2001 var garasjen eid av «A» og «B». Oslo kommune godkjente søknaden fra «A». FM i Oslo og Akershus opphevet imidlertid etter klage fra «C» og «D» kommunens vedtak, og avviste søknaden. «A» klaget FM s vedtak inn for SOMB.
II. Rettslige utgangspunkter og historikk - 1985- loven Fra uttalelsen i SOM-2011-1482: «Hvis det privatrettslige forhold fremstår som uklart, vil det normalt utløses en undersøkelsesplikt for plan- og bygningsmyndighetene Dersom det etter undersøkelsene fortsatt fremstår som uklart om tiltakshaver har det nødvendige privatrettslige grunnlaget, må avvisningsspørsmålet avgjøres ut fra en konkret sannsynlighetsvurdering. I mangel av andre holdepunkter, bør spørsmålet avgjøres på grunnlag av alminnelige privatrettslige utgangspunkter: - Når det gjelder tiltak på egen eiendom, er det klare privatrettslige utgangspunktet at eieren har full råderett.. - Gjelder derimot søknaden et tiltak på annen manns grunn, blir det privatrettslige utgangspunktet motsatt. og det er den som hevder å ha en slik rett som må sannsynliggjøre denne. I slike tilfeller bør således uklarheter med hensyn til det privatrettslige grunnlaget medføre avvisning av søknaden.
II. Rettslige utgangspunkter og historikk - pbl. 2008 21-6 21-6 Privatrettslige forhold Med mindre annet følger av loven her, skal bygningsmyndighetene ikke ta stilling til privatrettslige forhold ved behandling av byggesøknader. Dersom det framstår som klart for bygningsmyndighetene at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter, kan søknaden avvises. Eventuell tillatelse etter denne lov innebærer ingen avgjørelse av privatrettslige forhold. Kommunen kan fastsette frist for tiltakshaver for supplering av søknaden.
II. Forts. 21-6: Når er det aktuelt for bygningsmyndighetene å undersøke privatrettslige forhold? Enkelte bestemmelser i pbl. oppstiller som vilkår at bestemte privatrettslige forhold må foreligge før det kan gis tillatelse, jf. dersom «annet følger av loven her» i 21-6 første punktum. Eks: pbl. 27-1 (vannforsyning), 27-2 (avløp), 27-4(atkomst) og 29-4(avstand til nabogrense). Det planlagte tiltaket kan komme i strid med private rettsforhold, og 21-6 annet punktum gir bygningsmyndighetene hjemmel til å avvise en søknad på visse vilkår.
II. Forts 21-6: Når kan/skal kommunen avvise en byggesøknad på grunn av privatrettslige forhold? Ordlyden i 21-6 andre punktum: Kommunen har adgang til å avvise søknaden dersom det fremstår som klart at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter. Avvisning: kommunen realitetsbehandler ikke saken, og tar dermed ikke stilling til om tiltaket er i samsvar med plan og lov. Verken tillatelse eller avslag, men er i seg selv et enkeltvedtak som kan påklages, jf. fvl. 2 tredje ledd, jf. 28.
Representerer pbl. 21-6 en endring ift. rettstilstanden etter gammel lov? I forarbeidene til byggesaksdelen av pbl. 2008, Ot.prp.nr.45 (2007-2008), s. 322, uttales følgende om 21-6: «Bestemmelsen tar sikte på å kodifisere og klargjøre gjeldende rett om bygningsmyndighetenes oppgaver med hensyn til privatrettslige forhold i byggesaker.» På pbl-konferansen i 2010 sa vi følgende om bestemmelsen: Hovedsaklig en kodifisering av gjeldende rett. Muligens en innstramming. ( svært begrenset undersøkelsesplikt, jf. Ot.prp. nr.45 (2007-2008).
II.Rettslige utgangspunkter og historikk sivilombudsmannspraksis og forvaltningspraksis om pbl. 21-6 Tolknings-/prinsipputtalelse fra KRD av 22.6.2011, gjengitt i «Planjuss» 1/2012 To uttalelser fra Sivilombudsmannen av 17. oktober 2013: Avvisning grunnet privatrettslige forhold tiltak på egen grunn (SOM-2012-2545) Avvisning grunnet privatrettslige forhold tiltak på fremmed grunn (SOM-2012-3159)
II.Rettslige utgangspunkter og historikk sivilombudsmannspraksis og forvaltningspraksis om pbl. 21-6 SOM-2012-2545: Avvisning av en søknad om bygging av enebolig m/garasje på egen grunn. Tinglyst erklæring om atkomstrett til naboeiendom fra 1976. Søknad avvist av kommunen under henvisning til at byggeprosjektet ville krenke tredjemanns atkomstrett. FM i Oslo og Akershus stadfestet Oslo kommunes avvisning av søknaden med hjemmel i pbl. 21-6. SOM-2012-3159: «Dobbeltgarasje II.» Ny søknad om dobbeltgarasje. FM i Oslo og Akershus stadfestet Oslo kommunes avvisningsvedtak.
II.Rettslige utgangspunkter og historikk sivilombudsmannspraksis og forvaltningspraksis om pbl. 21-6 Både SOM-2012-2545 og SOM-2012-3159 «reiste prinsipielle spørsmål knyttet til forståelsen av plan- og bygningsloven 21-6», og av denne grunn «ble Kommunal- og regionaldepartementet innledningsvis stilt enkelte spørsmål». Korrespondansen er for en stor del gjengitt i uttalelsene. Utfallet i begge saker: fant at FM s fremgangsmåte og vurderinger ikke var i samsvar med ordlyden i 21-6. Til tross for uklarhet vedr. de privatrettslige forhold, ikke grunnlag for avvisning.
III. Gjeldende rett pbl. 21-6 Hva skal vi hente ut av de to sivilombudsmannsuttalelsene? - 21-6 representerer en innskrenkning av avvisningsadgangen i forhold til det som av Sivilombudsmannen ble oppfattet som gjeldende rett før pbl. 2008. Jfr. Dobbeltgarasje I og Dobbeltgarasje II. - Sivilombudsmannen og departementet er nå enige om hvordan rettstilstanden er
III. Gjeldende rett pbl. 21-6 annet punktum Utgangspunkt, både for tiltak på egen og fremmed grunn: «I 21-6 annet punktum fremgår et unntak fra hovedregelen i første punktum. Bestemmelsen gir bygningsmyndighetene hjemmel til å avvise en søknad dersom det fremstår som «klart» for bygningsmyndighetene at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter. Klarhetskravet gjelder både jus og faktum, og det må foreligge mer enn vanlig sannsynlighetsovervekt, jf. Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 322-323. Hvorvidt klarhetskravet er oppfylt, vil bero på en helhetsvurdering.
III. Gjeldende rett tiltak på egen eiendom Utgangspunktet om eiers fulle rådighet må legges til grunn, avvisning krever at det må foreligge mer enn vanlig sannsynlighetsovervekt for at tiltakshaver ikke har nødvendig privatrettslig grunnlag for å utføre tiltaket på egen eiendom. Dersom en tredjepart «uomtvistelig» kan dokumentere at tiltakshaver åpenbart ikke kan disponere over sin egen eiendom på denne måten. Uklare avtaler el.l som anføres medfører ikke krav om ytterligere undersøkelser før realitetsbehandling.
III. Gjeldende rett tiltak på egen eiendom Eks. SOM-2012-2545: - Grunnlaget for tredjepersons innvending mot tiltaket var en tinglyst erklæring der ordlyden åpnet for to ulike, begge nærliggende, tolkningsalternativer vedr. tredjepersonens rettigheter på tiltakshavers grunn. - «Når et av disse tolkningsalternativene innebærer at tiltaket ikke vil komme i konflikt med tredjepersons rettigheter, fremstår det ikke som «klart» at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter Den riktige løsningen synes dermed å være at søknaden tas til realitetsbehandling.»
III. Gjeldende rett tiltak på fremmed grunn Klarhetskravet vil være oppfylt dersom det ikke foreligger tvil om at eieren av eiendommen ikke har gitt sitt samtykke til tiltakshaver, og tiltakshaver ikke kan fremlegge noe dokumentasjon om at han har rett til å bygge på annen manns eiendom. Uklarhet om hvorvidt tiltakshaver har de nødvendige rettigheter til å bygge på annen manns grunn er ikke tilstrekkelig til å avvise en søknad. Bevisbyrden for å sannsynliggjøre at det er klart at tiltakshaver ikke kan bygge på annen manns grunn påhviler grunneier.
III. Gjeldende rett tiltak på fremmed grunn Eks. SOM-2012-3159: - Tiltakshaver «A» hadde fremlagt en avtale vedr. rett til rehabilitering av garasje på fremmed grunn. Grunneier protesterte, og partene var uenige om hvordan avtalen skal forstås og om den var oppsagt. - Fremsto som uklart om «A» hadde de nødvendige rettigheter. - «Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig for å kunne avvise søknaden. Spørsmålet er om det er «klart» at han ikke har de privatrettslige rettighetene.» NB: i samme sak kom Sivilombudsmannen til motsatt resultat etter pbl.1985, jf. tidligere, se sak SOM-2011-1482
III. Gjeldende rett tiltak på fremmed grunn Eks. sak fra FM i Troms, 14/687: Søknad om etablering av atkomst på annen manns grunn. Veg ønskes anlagt delvis over naboeiendom. Søker viste til tinglyst atkomstrett, og mente søknaden i realiteten gjaldt oppgradering av eksisterende atkomst. Grunneier protesterte, krevde søknaden avvist på grunn av uklarhet rundt de privatrettslige forhold, herunder hvorvidt atkomstretten gjaldt kjøreatkomst. Kommunen vedtok å avvise søknaden fordi det fremsto som uklart om søker hadde de nødvendige privatrettslige rettigheter. Avvisningsvedtaket ble påklaget til FM.
III. Gjeldende rett tiltak på fremmed grunn Vi mente vurderingstemaet måtte være om det var tilstrekkelig klart at søker ikke hadde nødvendige rettigheter, og at uklarhet ikke var tilstrekkelig i denne sammenheng. Vi mente videre uenigheten knyttet seg til omfanget av, ikke eksistensen av, atkomstretten, og det dermed ble vanskelig å skulle si at det fremstod som «klart» at søker ikke hadde de nødvendige rettigheter. Vi opphevet vedtaket fordi kommunen hadde lagt til grunn feil vurderingstema, men fant grunn til å bemerke at vi hadde forståelse for at kommunen hadde kunnet legge feil rettsoppfatning til grunn. Sivilombudssmannssakene av 17.10.2013 som betydelig klargjør rettskildebildet ble gitt samtidig som klagesaken var til behandling hos kommunen.
Oppsummering Vær særlig obs på vurderingstemaet i pbl. 21-6, «klart». Uklarhet er ikke tilstrekkelig. Ordlyden i pbl. 21-6 veier tyngre enn uttalelsene i forarbeidene til bestemmelsen. De nevnte sivilombudsmannsuttalelser gir en god gjennomgang av gjeldende rett for henholdsvis tiltak på egen og fremmed grunn, og særlig anvendelsen av klarhetskravet.
Takk for oppmerksomheten!