Modell for handelsanalyser

Transkript

1 Rogaland fylkeskommune Forprosjekt Modell for handelsanalyser Oppfølging av regionale planer, med fokus på handel og byutvikling Eirik Wiggen, Maria Hatling og Peter Sonnenberg November 2013 Oppdragsnummer

2

3 Forord Arbeidet med forprosjektet og denne rapporten har skjedd i tett dialog mellom Rogaland Fylkeskommune og Norconsult. Fra Rogaland Fylkeskommune har regionalplansjef Christine Haver, Bernt Østnor og Eli Aarskog Monsen deltatt. Fra Norconsult har Maria Hatling, Eirik Wiggen og Peter Sonnenberg deltatt. Norconsult har bidratt med faglig bistand og tilrettelegging for gjennomføring av forprosjektet, og Rogaland fylkeskommune v/bernt Østnor har hatt ansvar for den praktiske gjennomføringen av forprosjektet. Arbeidet har skjedd i perioden november 2012 september En viktig milepæl i prosjektet var et seminar 12. mars 2013 hvor foreløpige anbefalinger ble presentert, og kommunene og regionale etater kom med innspill til dette. Forprosjektet har vært en egnet arena for nytenkning, hvor vi har fått anledning til å arbeide med et svært interessant og aktuelt tema. Vi har hatt stor glede av å delta i dette arbeidet, og vil trekke frem et spesielt godt samarbeid og dialog med Rogaland Fylkeskommune, samt gode innspill fra kommunene. Norconsult, Side 3 av 80

4 Innhold Sammendrag 1 Innledning Forprosjektet Vår oppdragsforståelse 11 2 Utfordringsbildet 12 3 Regionalplan for Jæren Innledning Bestemmelser og retningslinjer for senterstruktur og handel Behov for verktøy og modeller 17 4 Modeller for handelsanalyser Innledning ATP-handel «Oslo-analysen» «Markedsmodeller» Erfaringer med handelsanalyser i Framtidens byer Norconsults erfaringer med handelsanalyser 26 5 Oppgaveforståelse og hypoteser Innledning Er det behov for en annen tilnærming? Hypoteser/løsninger på behov som følge av ny regionalplan 32 6 Seminar innspill fra kommunene og andre Innledning Miljøverndepartementet nasjonale forventninger til styring av handel Sandnes kommune Stavanger kommune Innspill fra gruppearbeid Erfaringer fra Danmark Grunnlag for videre arbeid 41 7 Oppfølging av regionalplanen Innledning Vurderinger om bruk av modeller for handelsanalyser Utfordringer - dimensjonering Utviklingsperspektiver og scenarier Planlegging for handel i bysentrum Side 4 av 80

5 7.6 Avklare egnet lokalisering for bransjer som tillates etablert utenfor sentrum Dimensjonere og avgrense lokalsentrene Samarbeid er nødvendig Hva så om vedtatte planer utfordres? 60 8 Anbefalinger videre arbeid Innledning Utviklingsperspektiver for detaljhandelen Sentrumsplanlegging planlegging for handelsutvikling Detaljhandel i lokalsentrene Lokalisering av plasskrevende varegrupper Medvirkning og samarbeid 67 9 Vedlegg utfordringsnotat Fremveksten av «eksterne» kjøpesentre og nye handelskonsepter Avvik mellom overordnede retningslinjer og lokal virkemiddelbruk Netthandel skaper usikkerhet knyttet til behov for handelsarealer Det lokale utfordringsbildet Utfordringer knyttet til de ulike regionene Utfordringer knyttet til planlegging og styring lokalt Side 5 av 80

6 Oppdragsnr Forprosjekt SAMMENDRAG Formålet med forprosjektet var å drøfte de utfordringer kommunene står overfor ved planlegging og styring av handel, spesielt med tanke på oppfølging av nye regionale planbestemmelser. Detaljhandelens lokalisering og dimensjonering i forhold til senterstrukturen var et sentralt tema i regionalplanen for Jæren, og bruk av «modeller for handelsanalyser» skulle drøftes særskilt. Den nye regionalplanen for Jæren inneholder regionale planbestemmelser som gir grunnlag for en sterkere styring av detaljhandelen. Bestemmelsene i gjeldende plan var uklare og ga åpninger for handelsetableringer som i ettertid har vist seg å gi en uønsket utvikling, i konflikt med overordnede mål for miljø og trafikkutvikling. Et eksempel er den sterke konsentrasjonen av handel til Forus/Lura, på bekostning av sentrumsområdene i Stavanger og Sandnes. Ifølge regionalplanens bestemmelser skal handelen konsentreres til de sentrumsområder som inngår i vedtatt senterstruktur, for å styrke kommunesentrene og regionale sentre. Dette for å motvirke en utvikling hvor bysentrene blir handelsmessig svekket, med de konsekvenser det gir for sentrumsmiljøet og miljøvennlig reisemiddelvalg. Regionalplanen er retningsgivende for den kommunale planleggingen, og det kreves at planen følges opp av kommunene gjennom kommuneplanen og andre arealplaner. Planens bestemmelser og retningslinjer utløser nye behov i kommunenes planlegging, herunder krav til et analyseverktøy som kan brukes som grunnlag for vurdering av nye handelsetableringer og for dimensjonering av sentrene. Forprosjektet skulle rettes inn mot å vurdere egnet verktøy i form av modeller for handelsanalyser. Forprosjektet ble gjennomført i tre faser: Beskrivelse og analyse omkring utfordringer knyttet til handelsutvikling og styring av handelsetableringer. Seminar med deltakelse fra kommunene, med utgangspunkt i et «utfordringsnotat» og foreløpige anbefalinger om hvordan regionalplanen skulle følges opp av kommunene. Utarbeiding av forprosjektrapport. Seminaret innspill fra kommunene Kommunene uttrykte behov for bedre kunnskap omkring temaet detaljhandel og handelsanalyser, skulle de følge opp regionalplanen på en god måte. Eventuelle modeller for handelsanalyser bør primært være basert på enkle metoder, hvor kommunene selv kunne gjøre analysene og ikke var avhengige av konsulentbistand. Kommunene ønsket veiledning i form av konkrete beskrivelser av arbeidsmetodikk, for å kunne integrere planlegging for handel i arealplanleggingen. Det ble gitt en kort introduksjon om planprosesser og metoder som benyttes i Danmark, for å styrke sentrum og sentrumsmiljøet, og disse ble vurdert som relevante for tilsvarende planlegging i Rogaland Side 6 av 80

7 Oppdragsnr Forprosjekt Modeller for handelsanalyser Som del av forprosjektet ble det gjort en vurdering omkring bruken av «modeller for handelsanalyser». Erfaringer fra plansaker hvor ulike modeller er benyttet er at eksisterende modeller er lite egnet som metode for dimensjonering av detaljhandelen innenfor en ønsket senterstruktur. Modellene er både kompliserte og lite etterprøvbare, og resultatene blir i stor grad bestemt av de forutsetninger som er lagt til grunn, dvs. beregningene blir selvoppfyllende. Det ble vist til eksempler på plansaker hvor utfordringer knyttet til lokalisering og dimensjonering av handel ikke kan besvares gjennom bruk av beregningsmodeller, men stilte krav om nye arbeidsmetoder i planleggingen av sentrumsområdene. En hypotese er at den «riktige» handelsanalysemodell ikke finnes, men at målet må være å komme frem til nye og bedre «arbeidsmodeller». Dagens tekniske beregningsmodell, med en etterprøvende funksjon, bør erstattes med en «samarbeidsmodell», med en premissgivende funksjon. Arbeidet med å integrere detaljhandelsplanlegging i regions- og sentrumsplanleggingen bør i større grad skje gjennom samarbeid mellom de ulike aktørene, da hovedutfordringen er å finne frem til en felles forståelse omkring gode løsninger og samarbeidsmodeller. Når bruk eller videreutvikling av eksisterende modeller for handelsanalyser ikke ble vurdert som noen anbefalt løsning for dimensjonering av detaljhandel, henger det også sammen med usikkerheten omkring utviklingen innenfor detaljhandelen. Det er ingen direkte sammenheng mellom handelsomsetning og forretningsareal, og med den utviklingen som nå kommer innenfor netthandel vil situasjonen i fremtiden bli langt mer usikker. Beregning av behov for og lokalisering av nye forretningsarealer ut fra prognoser for befolkningsutvikling og økonomisk utvikling alene innebærer stor usikkerhet og risiko for feiletableringer. Utfordringen vil trolig i større grad være å planlegge for endringer innenfor bestående forretnings- og næringsarealer. Planutfordringene vil derfor i hovedsak være av en annen type enn det som kan løses av en handelsanalysemodell. Sentrumsplanlegging Regionalplanen krever at sentrumsplanlegging må vektlegges sterkere og få en annen innretning. Skal sentrumsområdene kunne ta den veksten i detaljhandelen som regionalplanen forutsetter, må det planlegges på en annen måte enn i dag. Regionalplanen krever trolig at sentrums forretningsområder må utvides, og det må gjøres på en slik måte at sentrum fremstår som attraktivt for handelsnæringen, og at en vekst i sentrums detaljhandel bidrar positivt til sentrumsmiljøet. Når hovedutfordringen er å planlegge for økt handel i bysentrum, vil det kunne kreve nye byplanløsninger, med endringer i eksisterende bystruktur, og planprosesser hvor behovet for samarbeid mellom aktørene blir viktigere (planleggere, grunneiere, handelsnæringen og politikerne). Det bør utvikles arenaer for kompetanseoppbygging og erfaringsutveksling omkring detaljhandels- og sentrumsplanlegging Side 7 av 80

8 Oppdragsnr Forprosjekt Anbefalinger videre arbeid Den viktigste erfaringen fra seminaret var kommunenes ønske om kompetanseutvikling innenfor senter- og sentrumsplanlegging. Kommunene ønsket veiledning, i form av metoder og gode eksempler for å kunne håndtere utfordringer knyttet til styring av detaljhandelen. Kommunene savnet innsikt i eksisterende modeller for handelsanalyser, men ønsket primært enkle metoder og verktøy, som kommunens planleggere selv kan benytte i det daglige arbeidet. Det videre arbeid bør derfor rettes mot å utarbeide enkle veiledninger, med «gode» eksempler. Det viktigste er en veiledning for planlegging og utvikling av sentrumsområder i kommune- og regionsentre, slik at sentrumsområdene kan ta den detaljhandelsvekst som tidligere ble kanalisert til eksterne handelssentre. Veileder for dimensjonering av detaljhandel i lokalsentrene bør også utarbeides, samt en veileder for kommunenes arbeid med lokalisering av plasskrevende varegrupper. Det bør gjennomføres en overordnet utredning som går nærmere inn på utviklingsperspektivene for detaljhandelen. Dette kan gjøres gjennom scenarier for handelsutviklingen, gitt ulike sett av forutsetninger om befolkningsvekst, arealeffektivitet, netthandel, mm. Med slike scenarier kan man synliggjøre usikkerheten knyttet til etterspørsel etter forretningsarealer i årene fremover, og angi rammer for veksten innenfor gitt senterstruktur. Utviklingen innenfor netthandelen kan gi store virkninger, og endre konkurransesituasjonen mellom handelssentrene på ulike nivåer Side 8 av 80

9 1 Innledning 1.1 FORPROSJEKTET Bakgrunn Utgangspunktet for forprosjektet var at Rogaland fylkeskommune ser et behov for verktøy og modeller for handelsanalyser for å kunne behandle etableringssaker på en god måte. Rogaland fylkeskommune ønsket derfor å gjennomføre et forprosjekt med en utredning og prosess på dette temaet. Kunngjøringen av forprosjektet ble lagt ut på Doffin i mars Forprosjektets mål var å definere rammer for utarbeidelse av en modell for handelsanalyser, herunder å: Identifisere viktige hensyn i en framtidig modell for handelsanalyser Gjøre seg kjent med aktuelle modeller for handelsanalyser som allerede er i bruk i Norge og/eller andre land Drøfte alternative tilnærminger/modeller og kriterier sett i lys av regionale mål om å styrke senterstrukturen, og gjøre en overordnet vurdering av styrker, svakheter og robusthet ved disse. Komme fram til en anbefaling for hvordan en ny modell for handelsanalyse skal utarbeides og hvilke faglige kriterier og data den skal bygge på. For at modellen for handelsanalyser skal bli et felles verktøy i saksbehandlingen, skal verktøyet/modellen være åpen for bruk blant både private og offentlige planfaglige miljøer. Det var ved oppstart av forprosjektet ikke tatt stilling til om modellen f.eks. skal basere seg på GIS-analyseverktøy, eller om en ønsker å benytte enklere tilnærminger. Dette skulle avklares gjennom forprosjektet. For å fremstå som et felles verktøy, var det et viktig poeng at resultatene av analysene skulle kunne forstås og vurderes blant planmiljøene i kommuner og fylkeskommune, inkludert sammenhengen mellom inputdata og modellens resultater. Forprosjektet skulle ikke omfatte utarbeidelse av et verktøy/modell for handelsanalyser det vil bli tatt stilling til eventuell utarbeidelse av en slik modell etter at forprosjektet er fullført Side 9 av 80

10 Forslag til ny regionalplan gir nye forutsetninger I etterkant av utlysningen har utkast for ny Regionalplan for Jæren blitt lagt ut på høring. Planen ble vedtatt i fylkestinget 11 juni 2013 da med enkelte endringer. Et av oppfølgingspunktene til planen er at det skal utarbeides en regional handelsanalyse, som kan brukes som grunnlag for vurdering av nye etableringer. Regionalplanen (for Jæren) inneholder retningslinjer for lokalisering av handel innenfor vedtatt senterstruktur. Handelsarealet i sentrene skal være dimensjonert for å dekke etterspørselen i kommunen/bydelen, og det tas hensyn til sentrenes funksjon i senterhierarkiet. Regionalplanen har definert at det er gjennom kommuneplan eller kommunedelplan område avsatt til sentrumsformål (handel) defineres. Det er gjennom denne prosessen behov for å vurdere hensyn mht. lokalisering, status og dimensjonering av handel. Dimensjoneringen skal tilpasses et lokalt behov, og skal derfor per definisjon ikke ha konsekvenser for øvrige sentre. Det foreligger ikke klare føringer for hvordan dimensjoneringen skal dokumenteres, og det ønskes derfor klarere rammer for hvilken vurdering og dokumentasjon som skal være nødvendig. Vi har med interesse fulgt prosessen med behandlingen av regionalplanen. Vi forstår at de spørsmål som går på handel og senterstruktur har hatt stor politisk interesse, og at det forklarer den orienteringssaken med endringer som ble sendt ut på begrenset høring. Denne saken griper direkte inn i hovedspørsmålene i dette forprosjektet. Krav om regional handelsanalyse kommer inn som del av endringene. Ordlyden "det tillates etablert nye lokalsentre eller utvidelse av eksisterende sentre i regionen forutsatt at kommunene dokumenterer et behov" endres til "det tillates etablert nye lokalsentre eller utvidelse av eksisterende sentre i regionen forutsetatt at kommunene utarbeider en regional handelsanalyse." Et viktig funn i forprosjektet er at en regional analyse bør utarbeides gjennom et samarbeid mellom kommunene og fylkeskommunen, hvor fylkeskommunen som regional myndighet bør ha hovedansvaret for å utarbeide overordnede rammer for kommunenes planlegging. Det bør derfor vurderes om ordlyden i regionalplanen bør utdypes gjennom en veiledning som konkretiserer ulike deloppgaver og ansvarsområder knyttet til gjennomføring av en regional handelsanalyse. Parallelt med arbeidet med forprosjektet er det arbeidet med ny Regionalplan for Haugalandet. Hvilke bestemmelser og retningslinjer denne planen vil ha er ikke avklart, men det er grunn til å tro at planen vil få lignende retningslinjer som Jæren-planen Side 10 av 80

11 1.2 VÅR OPPDRAGSFORSTÅELSE Forespørselen, sammen med bestemmelser i ny regionalplan og utfordringer knyttet til strukturelle endringer i handelen, har gitt forprosjektet et relativt bredt utgangspunkt. Tidlig i forprosjektet så vi at utfordringer knyttet til dimensjonering og lokalisering av handel kunne utløse behov for en annen type modeller og planleggingsmetoder enn metodene som brukes i dag, som i hovedsak er rettet mot å beregne og beskrive handelsmessige og transportmessige konsekvenser av større handelsetableringer utenfor senterstrukturen (eksempelvis konsekvenser knyttet til eksterne kjøpesentre). Vårt viktigste fokus i forprosjektet har vært å definere behov for metoder og verktøy knyttet til kommunenes oppfølging av regionalplanen. I tillegg til nye behov som følge av bestemmelser i ny regionalplan, kan strukturelle endringer som netthandel gi utfordringer som dagens modeller for handelsanalyser ikke håndterer. Eksempler på dette er behovet for metoder for sentrumsplanlegging, hvor en viktig utfordring blir å innpasse større handelsaktører i eksisterende og nye sentrumsområder Side 11 av 80

12 2 Utfordringsbildet Kapittelet inneholder en kort sammenstilling av de utfordringer man står overfor ved planlegging og styring av detaljhandel. Formålet har vært å få frem hva som er viktige oppgaver, samt å peke på sentrale utfordringer som må håndteres i det videre arbeidet med planlegging og styring av handel i Rogaland. En mer utfyllende beskrivelse er gitt i vedlegg (kapittel 9). Sentrumsutvikling og byutvikling Den store taperen i handelsutviklingen har så langt vært de eksisterende bysentrene. Nye handlevaner og strukturendringer innenfor handelen har bidratt til dette. I tillegg har store forskjeller i tomtekostnader og parkeringsmuligheter mellom bysenter og periferien vært medvirkende. De senere års utvikling har vist at hovedsentrene Stavanger og Sandnes ikke styrker seg i tråd med den gamle fylkesdelplanens mål. Forus og Lura har hatt den sterkeste handelsveksten, mens Stavanger og Sandnes har hatt en svak handelsvekst. Det har gitt økt bilavhengighet og økt transportarbeid, i strid med nasjonale miljømål. Rammebetingelsene har i dag stor betydning for utviklingen i sentrumsområdene, da investeringskostnader og handlingsmuligheter er svært annerledes i og utenfor sentrum. Det finnes generelle og allment aksepterte mål for handelsutvikling og byutvikling, med utgangspunkt i: overordnede miljømål mål for stedsutvikling og lokalmiljø mål for samfunnsutviklingen Men det er vanskeligere å utforme konkrete rammer/ og retningslinjer for handelsutviklingen som innebærer en reell styring av handelsetableringer. Først og fremst på grunn av kompleksiteten, men også fordi det finnes ulike oppfatninger av hva som er ønsket/rett utvikling. Kanskje er det behov for å se på utviklingen og styringsbehovet med nye øyne, med større vekt på hva som faktisk må til for å oppnå målene? Oppfølging av retningslinjene i regionalplanen bør skje med utgangspunkt i en forståelse omkring nye handelskonsepter og logistikkløsninger, samt endrede handle- og innkjøpsvaner. Bør sterk befolkningsvekst og større tettstedsarealer/regionutvidelser også få betydning for styring av handelen og planlegging av fremtidens senterstruktur? Side 12 av 80

13 Utforming av senterstrukturen og dimensjonering av sentrene Stor befolkningsvekst og etableringspress fra handelsaktører vil kunne medføre store endringer i flere byer og tettsteder. Hvor skal veksten legges for å få en best mulig arealutvikling ut fra overordnede mål? Kan veksten bidra til å skape en bedre senterstruktur ut fra mål om en bærekraftig byutvikling? Det er knyttet stor usikkerhet til veksten, og det må derfor legges opp til en planlegging som er robust overfor ulike utviklingsforløp. Blant annet må vi regne med at utviklingen innenfor netthandel vil få store konsekvenser for detaljhandelen, og at både handleadferd og bransjen vil endres vesentlig i forhold til dagens situasjon. Med en stor økning i netthandelen vil behovet for publikumsrettede handelsarealer bli langt mindre enn hva som tidligere beregningsmetoder ville gi som resultat. Et viktig spørsmål for det videre arbeidet vil derfor være hvordan planlegge for fremtiden, gitt denne usikkerheten? Arealeffektiviteten er i mange forretninger lav. Sett i sammenheng med miljømål og knappe arealressurser bør handelsaktørene tvinges til større arealeffektivitet. Samtidig vil det være en samvariasjon mellom arealetterspørsel og økonomisk utvikling. I et slikt perspektiv er det betimelig å stille spørsmålet om arealbehovet snart er dekket, og at det som vil komme er kraftige omstruktureringer? Eksisterende handelsparkers rolle i fremtiden Det er etablert en senterstruktur som innbefatter nye større eksterne handelsområder, utenfor regionssentrene og kommunesentrene. Eksempler på dette i Forus/Lura og Raglamyr. Disse nye handelsområdene er etablert på steder med optimal biltilgjengelighet. For eksempel ble Forus/Lura i den gjeldende regionalplan gitt status som regionalt målpunkt, som er et område med sentral (og optimal) beliggenhet i regionen. I forslag til ny regionalplan for Jæren inngår Forus/Lura ikke lenger i senterstrukturen. Dette er førende for hvilken handelsmessig rolle man ønsker at området skal ha i fremtiden? I oppfølgingen av regionalplanen må det tas stilling til hvordan utviklingen i området skal styres. Selv om nye etableringer stoppes, er det allerede etablert meget store forretningsarealer her. For Raglamyrs vedkommende er det så langt ikke gjort noen vurderinger eller beslutninger, da planarbeidet på Haugalandet bare så vidt er startet Side 13 av 80

14 3 Regionalplan for Jæren 3.1 INNLEDNING Forslag til ny regionalplan ble lagt ut på høring i juni 2012 og ble behandlet i Fylkestinget i juni Styrking av byens og tettstedenes sentre er definert som et av fire fokusområder i regionalplanen. By- og kommunesentraene i planområdet skal styrkes som de viktigste møtepunktene for handel, kultur, næringsliv og innbyggere imellom. Dette innebærer at tilrettelegging for vekst innenfor arbeidsplassintensive- og publikumsrettede virksomheter i sentraene må ha prioritet i den kommunale planleggingen. Viktige funksjoner som skal lokaliseres til sentrene er blant annet handel. Også boliger har en viktig plass i sentrumsområdene. En byplanlegging som styrker sentrene vil gi økt livskvalitet og attraktivitet i byområder. Det motvirker utflytende byer og økt transport- og energibehov. Sterke sentra vil stimulere til miljøvennlig reisemiddelvalg (gang-, sykkel-, kollektiv-) og konsentrasjon av handel og tjenester vil stimulere konkurransen i varehandelen i sentrene. En slik regional politikk er også en videre oppfølging av nasjonale føringer gitt i Rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentra. Regionalplanen sier følgende om oppfølging og gjennomføring av planen; «I utgangspunktet er RP-J retningsgivende for den kommunale planleggingen. Det innebærer at det må være en oppgave for kommunene å innrette sitt kommuneplanarbeid slik at det legger opp til en oppfølging av intensjonene i RP-J. Samtidig ligger det en tilsvarende forpliktelse, både for statsetatene på fylkesnivå og fylkeskommunen til å følge opp planen i et samarbeid med kommunen. En slik oppfølging bør bidra til at det generelt blir et bedre samarbeid og en mindre konfliktflate mellom kommune- og fylkesnivået i planleggingen, og at antallet innsigelser mot kommunale planer blir færre.» Side 14 av 80

15 Figur 1: Kilde - Høringsutkast til Regionalplan Jæren om gjennomføring av planen. Den nye regionalplanen har bestemmelser og retningslinjer som utløser nye behov i kommunenes planlegging. Regionalplanen definerer helt konkret et behov for et verktøy for å definere og dimensjonere sentrene; «Det skal utarbeides et regionalt analyseverktøy som kan brukes som grunnlag for vurdering av nye handelsetableringer og lokalisering av disse. Handelsanalysene må synliggjøre konsekvenser både for senteret de er en del av og for øvrig senterstruktur. Analysene må være sammenlignbare og ha en form og et innhold som gjør de tilgjengelige for beslutningstagerne.» Samtidig ser vi også andre behov som følge av planen som blant annet går inn på kommunenes rolle i sentrumsplanleggingen, samt behov knyttet til samhandling og planfaglig veiledning mellom fylkeskommunen og kommunene. Regionalplanen skal følges opp i kommunen, først og fremst i kommuneplanen. Dette innebærer at planlegging for og styring av detaljhandelen må få større plass i den kommunale planleggingen. I dette kapittelet gjennomgår vi nye bestemmelser og retningslinjer i regionalplanen og drøfter hvilke behov denne utløser som har betydning for spørsmålet om egnet verktøy/modell for handelsanalyser. 3.2 BESTEMMELSER OG RETNINGSLINJER FOR SENTERSTRUKTUR OG HANDEL Innføring av ny regional planbestemmelse Nyetablering eller utvidelse av eksisterende handelsvirksomhet er bare tillatt i områder avsatt til sentrumsformål, slik disse er lokalisert, dimensjonert og avgrenset i gjeldende kommuneplans arealdel eller kommunedelplan, og med de unntak som fremgår av retningslinjene for nærservice og for varegruppene biler, båter, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer. I tidligere regionalplan (vedtatt i 2000) var hovedregelen at all detaljhandel skal lokaliseres i sentre slik de er definert i senterstrukturen. Det ble gjort unntak for hvitevarer, møbler og tepper innenfor bybanens influensområde på Forus og for plasskrevende varer utenfor bybanens influensområde på Forus. Erfaringer Side 15 av 80

16 viser at hovedsentrene Stavanger og Sandnes ikke har styrket seg i tråd med fylkesdelplanens mål. Forus og Lura har hatt den sterkeste veksten, mens Stavanger og Sandnes har hatt en svak vekst. Etter hvert som nye handelskonsepter kommer til og vår handleadferd endres, har behovet for å justere retningslinjene og virkemidlene blitt tydeligere. Samtidig kreves det en oppdatering av styringsverktøyet som en følge av nasjonale krav om kompakte sentre og redusert transportarbeid. Nye krav og retningslinjer Regional handel og tjenesteyting for flere kommuner skal legges til hovedsenter (Stavanger og Sandnes). Regionalt målpunkt (Forus), som tidligere var en del av senterstrukturen, utgår. Område for hovedsenter, kommunesenter og lokalsenter skal defineres, dimensjoneres og avgrenses i kommuneplan, i henhold til senterhierarkiet i regionalplan for Jæren. I hovedsenter og kommunesenter legges det ikke begrensninger på omfanget av etableringer og utvidelser av handelsvirksomhet. I lokalsenter tillates etablering av handels- og tjenestetilbud som er dimensjonert for innbyggere i senterets nærområde og i henhold til dimensjoneringskriteriene i regional handelsanalyse. Nærbutikk og nærservice har en arealbegrensning på inntil 1000 m2 bruksareal handel og inntil 500 m2 bruksareal tjenesteyting. For handel og sentrumsutvikling er det vedtatt retningslinjer som styrker de eksisterende sentrumsområder og dermed også legger til rette for økt bruk av kollektivtrafikk. Hovedregelen i tidligere fylkesdelplan om at handel skal etableres innenfor sentrene videreføres. For boligområdene kan det i tillegg etableres både nærbutikk og nærservice for å styrke lokalmiljøet. Det er gitt unntak for salg av varegruppene biler, båter, landbruksmaskiner og trelast og andre større byggevarer. Disse varegruppene kan etableres i næringsområder basert på visse lokaliseringskriterier og forutsatt at områdene defineres og dimensjoneres med utgangspunkt i regional handelsanalyse. Figur 2: Kilde: utkast til ny regionalplan for Jæren Side 16 av 80

17 3.3 BEHOV FOR VERKTØY OG MODELLER Regionssentre / kommunesentre Område for hovedsenter og kommunesenter skal avgrenses i kommuneplan, i henhold til senterhierarkiet i regionalplan for Jæren. Med hensyn til dimensjonering av handel legges det ikke begrensninger på omfanget av etableringer og utvidelser av handelsvirksomhet. Ut fra retningslinjene i regionalplanen er det definert et behov for et verktøy eller et utvidet sett med retningslinjer for avgrensning av sentrumsområder. Det er også antydet at det her skal tas utgangspunkt i gangavstand (500 m), gang- og sykkelveinett, samt at steder som torg og kollektivknutepunkt bør ligge sentralt innenfor sentrumsavgrensingen. Figur 3: Prinsippskisse for avgrensing av sentrum fra regionalplanen. Skissen viser at en radius lik 500 meter er en akseptabel gangavstand. Behov for oppfølging: Innføringen av den regionale planbestemmelsen medfører at en rekke forretninger som tidligere hadde alternative lokaliseringsmuligheter utenfor region- og kommunesentrene nå (som hovedregel) skal inn i sentrumsområdene. Dette gjelder forretninger som gjerne har et regionalt marked og som ikke faller inn under definisjonen plasskrevende varer. De har gjerne krav til areal, parkering og varelevering som ofte gjør det utfordrende å innpasse disse i sentrumsområdet. Det vil være nødvendig å jobbe aktivt med å finne og vurdere egnede arealer og lokaler for slike handelskonsepter, samt prinsipper for hvordan disse kan innpasses på en god måte som en del senterområdene. Dette arbeidet bør ses i sammenheng med et mer detaljert sett med retningslinjer for avgrensning av sentrumsområder Side 17 av 80

18 Lokalsenter Dimensjonering av handelsetableringer i lokalsentrene skal i følge regionalplanen skje med regional handelsanalyse som grunnlag. Senterstrukturen omfatter 22 lokalsentre - halvparten ligger innenfor bybåndet Stavanger-Sandnes. I retningslinjene er et lokalsenter beskrevet som et senter for en bydel eller et større nærområde i kommunen. Senteret kan inneholde handel, kultur, offentlig og privat tjenesteyting, rettet mot den bydelen eller det området senteret skal betjene og som kun er dimensjonert for å dekke lokale behov. Behov for oppfølging: Det er behov for å gå nærmere inn på hvilke funksjoner et lokalsenter bør inneholde. Senteret skal dekke lokale behov, men det er ikke gått nærmere inn på hvilke behov det er naturlig å dekke lokalt og hvilke behov som bør dekkes i øvrige sentre i senterstrukturen. Det er også behov for å definere klare retningslinjer for dimensjonering av handel i lokalsentrene. Plasskrevende varegrupper Plasskrevende varegrupper er unntatt fra det generelle kravet om sentrumslokalisering. Kommunene kan avsette egnede områder som skal romme salg av varegruppene biler, båter, landbruksmaskiner, trelast og andre byggevarer i regionale næringsområder med allsidig virksomhet (næringskategori 2) og i lokale næringsområder med tilsvarende karakter. Følgende krav stilles til områdene; middels kollektivtilgjengelighet, sentral lokalisering i bystrukturen, middels arealutnyttelse, middels parkeringsdekning for bil og høy parkeringsdekning for sykkel. I regionalplanen er dette beskrevet slik at handel med plasskrevende varegrupper skal dimensjoneres med utgangspunkt i en regional handelsanalyse, som utarbeides av fylkeskommunen. Kommunene kan avsette egnede områder i regionale næringsområder med allsidig virksomhet (næringskategori 2) og i lokale næringsområder med tilsvarende karakter. Områdene skal avgrenses i kommuneplan med tilhørende bestemmelser i plan som sikrer type handel, brutto handelsareal, utnyttelsesgrad og parkeringsdekning. Behov for oppfølging: Ansvaret for den regionale handelsanalysen som skal avklare dimensjoneringen av områdene har fylkeskommunen, men det er kommunene som skal avsette arealene i sine kommuneplaner. Vi ser her et behov for samspill mellom kommunen og fylkeskommunen med tanke på å finne aktuelle arealer og å vurdere områdenes egnethet sett opp mot andre hensyn. Det er i tillegg behov for en analyse som kan gi svar på hvilke områder som er best egnet og kriterier for denne Side 18 av 80

19 Nærbutikk Nærbutikk og nærservice er et tilbud til det lokale bomiljøet og skal kun etableres i eller i nær tilknytning til boligområder. Tilbudet kan ikke etableres hvis det vurderes å konkurrere med etablerte sentre. Nærbutikk er en eller flere butikker med dagligvarer, dvs. handel med hovedvekt på mat og drikke. Nærservice er tjenesteyting i mindre virksomheter og i selvstendige enheter som kan etableres i sammenheng med nærbutikk. Kommunene må kunne dokumentere at virksomhetene vil bidra til økt identitet og tilhørighet i boligområdet. Eksempler på dette er frisør, kafé, bakeri og blomster. Prinsipper for lokalisering og avstand mellom etablering av nærbutikk og nærservice skal avklares og begrunnes i kommune- eller kommunedelplan. Behov for oppfølging: Det kreves ingen spesiell oppfølging, da slike oppgaven har klart definerte rammer Side 19 av 80

20 4 Modeller for handelsanalyser 4.1 INNLEDNING Kapittelet inneholder en oversikt over av metoder og modeller benyttet ved handelsanalyser. Det er her tatt utgangspunkt i erfaringer innenfor dette arbeidsområdet, samt andre rapporter om temaet. Norconsult har over mange år gjennomført en rekke handelsanalyser, som del av planarbeid knyttet til byog stedsutvikling. Vårt utgangspunkt for arbeid med forprosjektet har vært en erkjennelse av at de metoder og analyser man har i dag ikke gir et tilstrekkelig svar på utfordringene. Vi har derfor lagt vekt på å drøfte om eksisterende modeller/metoder som i dag brukes ved handelsanalyser svarer på utfordringene, fremfor en detaljert og omfattende beskrivelse av eksisterende modeller og analysemetoder. Vi støtter oss her primært til en utredning om handelsanalyser i Fremtidens byer, samt egne erfaringer fra gjennomføring av flere handelsanalyser. Som utgangspunkt for drøftingen har vi kort beskrevet tre forskjellige metoder/modeller, som representerer ulike tilnærminger til temaet. Det vanligste utgangspunktet for de ulike tilnærminger til styring av handelsutvikling har vært at handel er en trafikkskapende virksomhet, og hvor og hvordan handelen lokaliseres har betydning for hvor mye trafikk som genereres ved reiser i forbindelse med handel. Målet med styring av handelsetableringer har først og fremst vært å redusere vegtrafikken, ved å styrke bysentrene, og i noen byer også lokalsentre, og samtidig å unngå at det lokale vegsystemet i tilknytning til større kjøpesentre og andre eksterne handelssentre skal overbelastes. Et annet utgangspunkt har vært et krav som mange Fylkesdelplaner stiller om at nye etableringer ikke skal medføre konsekvenser for eksisterende sentre. Eksisterende modeller og analyser er derfor utformet for å gi svar på disse spørsmålene. Metoder og modeller dekker i hovedsak følgende funksjoner: Transport- og trafikkanalyser med beregning av trafikkarbeid/utslippsberegninger, for å måle mot miljømålene i SATP (samordnet areal- og transportplanlegging). Analyser basert på omsetningstall og markedsvurderinger, herunder analyser basert på omlandsavgrensinger ut fra avstandskriterier. Trafikkberegninger for å dokumentere kapasiteten i vegnettet. De handelsanalysene som gjennomføres omfatter ofte deler fra alle tre tema, med ulik innretning og vektlegging. Her følger en kort presentasjon av tre metoder, etterfulgt av en vurdering av fordeler og ulemper ved disse Side 20 av 80

21 4.2 ATP-HANDEL Handelsmodellen ATP-handel belyser hvordan et nytt handelstilbud påvirker det eksisterende tilbudet i byen/regionen, samt hvordan og hvordan valg av lokalisering påvirker transportomfang og klimagassutslipp. Modellen er utviklet av Asplan viak og bygger på ATP-modellen som er en metode for analyse og planlegging av transporttiltak. Modellen brukes for å belyse konsekvenser av private utbyggingsprosjekter og er også brukt i forbindelse med rullering av enkelte kommuneplaner og fylkesdelplaner. Metode: Metoden bygger på en enkel gravitasjonsmodell, der avstanden mellom handelstilbudet og kunden/kjøpekraften er bestemmende for hvor kunden handler. Den bygger på empiri om handlevaner som for eksempel at vi oftest foretar lengre handleturer for å kjøpe spesialvarer enn dagligvarer. Metoden forutsetter innsamling av data om blant annet dagens og fremtidig vegnett, bosatte i grunnkretser, arbeidsplasser, omsetningsdata for handelssoner fordelt på varegrupper, prognoser for bosetting/arbeidsplasser/forbruksvekst, reisevanedata (lokale reiseundersøkelser), omsetningsstatistikk osv. Vurdering: Modellen er egnet til å anslå hvor i en region man bør lokalisere en gitt type handel for å minimalisere byens/regionens transportbruk og klimagassutslipp. Modellen kan også anslå konsekvenser for øvrige sentre av en gitt ny etablering/lokalisering, samt behov for og omfang/fordeling av framtidig handelsareal, men dette kan også løses med en enklere analyse. Modellen legger ikke vekt på helhetlige strategiske beslutninger om arealbruk og valg av tomtelokalisering, og bør derfor eventuelt brukes i samspill med andre analyser og mer overordnede vurderinger. Innsamling og vedlikehold av data vurderes å være krevende, og vil ofte være avhengig av ekstern bistand. Modellen bygger på data fra reisevaneundersøkelser og fremskriver dagens situasjon og handleadferd. Usikkerhet knyttet til endringer i samfunnsforhold og forbruksmønster gjør at beregningene har stor usikkerhet. Bruk av modellen bør derfor vurderes ut fra den konkrete oppgaven og ses i lys av de begrensninger den har. Da modellen er ressurskrevende, er det ofte grunn til å vurdere bruken av modeller opp mot andre analyser som kan gjøres på en enklere måte, og uten arbeidskrevende modelletablering. Vår vurdering er at dette er et av flere verktøy som kan brukes i forbindelse med planlegging av handel, men der modellen skal benyttes bør det i hovedsak være for å vurdere trafikale konsekvenser på oversiktsnivå Side 21 av 80

22 4.3 «OSLO-ANALYSEN» I Rapporten «Erfaringer med handelsanalyser i Framtidens byer» byer (TØI-rapport 1071/2010) ble Oslomodellen anbefalt som den mest anbefalelsesverdige tilnærmingen. Med bakgrunn i dette har vi valgt å trekke fram denne analysen. Konklusjoner fra rapporten er referert i delkapittel 4.5. Analysen er en metode for dimensjonering av sentre/kjøpesentre. Bestemmelser i Oslos kommunedelplan for varehandel fastsetter at etablering av kjøpesentre skal skje i områder hvor kollektivdekningen er god og hvor det er lokalt kundegrunnlag. Analysen er utviklet av Oslo-kommune og brukes til å kontrollere om etableringssaker er i tråd med gjeldende bestemmelser i Oslos kommunedelplan for lokalisering av varehandel. Analysen brukes både av tiltakshaver og kommunen. Metode: Utgangspunkt for å definere et lokalt kundegrunnlag er antall bosatte på adressepunkt innenfor gangavstand. Det et sett av forutsetninger om at 25 % av handelen går til sentrum og en fordeling av de resterende 75 % på kategoriene bredt vareutvalg og resterende butikkvarer ut fra avstand til senteret. Se figur under:. Hvis tiltaket ligger utenfor det definerte senterhierarkiet må følgende kriterier oppfylles: - Området ligger innenfor en radius på 500 m fra et knutepunkt for kollektivtransport, det vil si en stasjon på banenettet med direkte tilknytning til ytterligere minst en linje for buss, trikk eller bane og med god tilgjengelighet for fotgjengere fra byområdet rundt. - Et område som kjennetegnes av høy arealutnyttelse eller tydelige senterfunksjoner - Et område der varehandel vil kunne samlokaliseres med andre servicefunksjoner Side 22 av 80

23 Vurdering: Analysen er best egnet for mindre lokale sentre med et lokalt omland. For større sentre med et større omland er analysen lite egnet Som supplement til analysen må det gjøres flere vurderinger i tillegg. Det er blant annet ikke definert en sentrumsavgrensing eller grense for senterets omland. På grunn av Oslos tette senterstruktur skjer det overlapp med andre sentre, og regnestykket kan derfor bli komplekst selv om metoden for analysen som utgangspunkt er svært enkel. Den store fordelen med analysen er at den er enkel å utføre og etterprøvbar. Analysen kan også fungere som felles verktøy både for kommunen og tiltakshaver, noe som også er et mål for en modell/analyse i Rogaland. 4.4 «MARKEDSMODELLER» Det finnes flere konsulentmiljøer i Norge som har spesialkompetanse på markedsvurderinger og vurdering av nye og eksisterende handelsbedrifters konkurransekraft. Disse konsulentene utfører gjerne handelsanalyser i forbindelse med reguleringssaker og søknader om etablering, ut fra det som kreves av det offentlige av analyser av handelsmessige konsekvenser. Analysene kjennetegnes ved at det legges stor vekt på bransjevurderinger, og at et svært detaljert datagrunnlag legges til grunn. Dette er ikke en definert metode for handelsanalyser, da momenter i analysen vil variere fra sted til sted ut fra dokumentasjonskrav i fylkesdelplaner og bestemmelser i kommuneplaner. Vi har allikevel valgt å behandle dette som en type analyse da et fellestrekk for analysene er at de ofte bygger på et svært detaljert datagrunnlag på bransjenivå. Metode: Utgangspunktet for de vurderinger som gjøres i analysen er vurderinger av et konkret tiltak (en eller flere handelsvirksomheter) og deres markedsområde. Markedsområdet defineres ut fra tiltaket/handelsvirksomhetens antatte nedslagsfelt, ofte beskrevet som primær- og sekundærområder. Tiltaket vurderes ut fra omsetning og kjøpekraftstrømmer innenfor dette definerte markedsområdet. Her legges blant annet prognoser for befolkningsvekst og kjøpekraft til grunn. Hovedresultatene fremstilles ofte i form av beregnet dekningsgrad, innenfor de aktuelle bransjer. Med disse markedsvurderingene som utgangspunkt vurderes tiltaket i forhold til gjeldende regelverk og retningslinjer. Eventuell negative konsekvenser for annen handel i influensområdet belyses. Vurdering: Disse «markedsmodellene» er nyttige tiltakshaver, da de kan gi svar på om bedriftens markedsmuligheter og om etableringen kan bli lønnsom. Dette på grunn det svært detaljerte datagrunnlaget som fremskaffes, ofte på bransjenivå, og den kunnskapen og erfaringen om detaljhandel som disse konsulentene besitter. Etter vår oppfatning er detaljerte bransjevurderinger mindre relevante, og særlig i et lengre perspektiv. Detaljhandelsaktørene har ofte en kort tidshorisont, og det vil i mange tilfeller skje bruksendringer innen få Side 23 av 80

24 år. Det finnes eksempler på investorer som planlegger for en type virksomhet, men så underveis vil velge å leie ut til en annen interessent, fordi en aktør har trukket seg. Et annet moment som gjør disse analysene vanskelige å etterprøve er at markedsomland og antatt forbruksvekst og behov for handelsarealer som følge av denne oftest defineres av tiltakshaver. Analysene blir ofte selvoppfyllende; er tiltaket stort i gulvm2 og handelsvolum, forutsettes et stort handelsomland. En kan da velge å definere et stort regionalt marked hvor tiltakets forventede omsetning dekker hele eller deler av den økningen i etterspørsel som forventes innen dette området. Den overordnede vurderingen om det er dette stedet det er riktig å kanalisere veksten til, og om det er riktig å etablere en virksomhet med et så stort regionalt omland akkurat der, er ikke problemstillinger som vurderes i analysene. Analysene vurderer ikke andre alternativer. Det er også knyttet en stor usikkerhet til markedsanalysene, da utviklingen innenfor detaljhandelen (som f.eks. netthandel) ikke tas hensyn til. Figur 4: Oppsummering av styrker og svakheter med eksisterende modeller og analyser. 4.5 ERFARINGER MED HANDELSANALYSER I FRAMTIDENS BYER Det er utarbeidet en rapport som samler erfaringer knyttet til handelsanalyser i Framtidens byer (TØIrapport 1071/2010). Som en del av arbeidet med rapporten ble det gjennomført en større intervjuundersøkelse med kommuner om erfaring med handelsanalyser. To ulike tilnærmingsmåter identifisert: a) Kommunene gjør egne vurderinger av hvordan handelen skal utvikles, og krever at utbyggere viser at deres prosjekt ligger innenfor rammene i planen. b) Kommunene definerer sine målsettinger og krever at utbygger vurderer hvorvidt deres prosjekt har negative konsekvenser i forhold til disse Side 24 av 80

25 Det er ulik praksis i fylkene og kommunene i hvordan man definerer og behandler saker vedrørende plasskrevende varer. Fylkene og kommunen har her forskjellig praksis. Utfordringer Rapporten konkluderer med at man har en rekke utfordringer og at det er mye som må arbeides videre med. Blant annen utfordringen knyttet til: Definisjon og håndtering av plasskrevende varer Håndtering av ulike handelskonsepter: faghandel, bransjehandel, storhandel, mm. Håndtering av bransjeglidning. En annen utfordring er knyttet til de metoder og det modellverktøy som brukes: Ulike typer handelsanalyser og tilhørende modeller ble vurdert, men konklusjonen heller i retning av at den gode modell ikke finnes så langt. Den som ble vurdert som best er den som er enklest og mest transparent (og dermed forståelig), men denne har også svakheter som gjør den lite egnet. Konklusjoner (fra rapporten) Dersom handelsutviklingen skal dreies i en trafikkreduserende retning, må dette styres gjennom planlegging på oversiktsnivå...«handelsanalyser kan bare være nyttig dersom kommuneplaner eller lignende definerer klare målsettinger for handelsutviklingen og angir hvordan utviklingen skal foregå, og handelsanalysene brukes for å vurdere hvorvidt foreslåtte tiltak er i henhold til slike planer og målsettinger. Handelsanalyser kan sannsynligvis ikke gi måloppnåelse alene, eller i seg selv.» «.. dersom utvikling av handelen skal bidra til å styrke sentrum og redusere veksten i biltrafikken, må handelen utvikles i områder som er lettest tilgjengelig uten bil, og veksten i bilbaserte lokaliteter stoppes eller begrenses. Dette kan styres gjennom de planvirkemidler kommunen har til rådighet dersom det er en slik utvikling man faktisk ønsker.» I sin vurdering av eksisterende modeller kom man i utredningen frem til følgende konklusjon: «Vi kom i vår vurdering av tre typer handelsanalyser frem til at den røffe, lett forståelige og lite detaljerte Oslo-modellen er den mest anbefalelsesverdige tilnærmingen.» Side 25 av 80

26 Figur 5: Forside og sitat fra TØI rapport 1071/ NORCONSULTS ERFARINGER MED HANDELSANALYSER Handelsanalyser er en kompleks sak som byr på store metodiske utfordringer, samtidig som de modeller som ofte benyttes har metodiske svakheter. Ut fra vårt arbeid med handelsanalyser og vurdering av forskjellige metoder, mener vi at et felles trekk med flere av modeller og metoder som brukes er at handelsanalysene i for liten grad ivaretar helhetsperspektivet, og at modellbruken ofte tar fokus bort fra vesentlige problemstillinger og utfordringer. Som eksempel kan vi nevne noen konkrete erfaringer vi har gjort knyttet til tidligere oppdrag, og hvor vi også har sett på andres utredninger hvor handelsanalyser har vært en viktig del av beslutningsgrunnlaget. Vi har arbeidet med handels- og trafikkanalyse i forbindelse med en planlagt handelsetablering i Oslo og omegn, og gjorde i den forbindelse en vurdering av flere metoder som tidligere var brukt, blant annet i konsekvensutredninger for nytt Økern senter i Oslo. Vi identifiserte her flere svakheter ved de metoder som der var benyttet, og valgte selv med bakgrunn i dette en annen tilnærming, hvor vi vurderte handel ut fra en bredere sammenheng, hvor også byutvikling spilte en viktig rolle. Med byutvikling som utgangspunkt for våre analyser mener vi at disse ga et bedre beslutningsgrunnlag for oppdragsgiver og planmyndighet, enn en tradisjonell handelsanalyse. Svakheten ved mange av metodene som benyttes, og som følger retningslinjene som ligger i flere fylkesdelplaner for handel/senterstruktur, er at disse ikke ivaretar behovet for mer overordnede vurderinger omkring hva som er riktig utvikling av senterstrukturen i et lengre tidsperspektiv. Vedtatt planprogram for en regional plan for Haugalandet underbygger viktigheten av dette; «Det er nødvendig å utarbeide en helhetlig strategi for utvikling og rollefordeling mellom de ulike sentrene på Haugalandet» Side 26 av 80

27 Her er vi inne på hva som er en viktig problemstilling, og som trolig vil stå sentralt i arbeidet med en ny «modell» for handelsanalyser. Reguleringsplan for Økern senter utfordringer knyttet til styring av handel I planprosessen for nytt Økern senter ble det utført to handelsanalyser. Tiltakshaver Steen & Strøm fikk først utført en handelsanalyse. Denne konkluderte med at det planlagte kjøpesenteret på m2 kunne etableres, og at dette var i tråd med overordnede føringer. Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune gjorde sin egen analyse, og konkluderte med at markedsgrunnlaget for handelssenteret var litt i overkant av m2. Planen ble derfor fremmet i to alternativer; ett med m2 handelsareal og ett med m2 handelsareal. Oslo kommune vedtok det høye alternativet, Miljøvernavdelingen hos fylkesmannen kom med innsigelse, men ble etter det overprøvd av fylkesmannen. Saken ble oversendt Miljøverndepartementet, som ga tillatelse til m2 salgsareal. Økern-eksemplet illustrerer godt behovet for en bedre avklaring omring modell- og metodevalg. Slik vi ser det har begge de to anvendte metoder i det nevnte eksempelet svakheter. Oslo kommunes analyse dimensjonerer utelukkende etter hvor mange som bor innenfor gangavstand av senteret og tar dermed ikke hensyn til at et større senter/tilbud tiltrekker flere besøkende. Plan- og bygningsetatens utgangspunkt var at senteret kun skulle betjene et lokalt omland, innenfor rimelig gangavstand. Steen og Strøm definerer senteret som et regionalt senter med et større handelsomland. Dette kan synes rimelig, ut fra at senteret ligger ved et kollektivknutepunkt hvor også mange arbeidsplasser og andre fellesfunksjoner skal lokaliseres. Analysen tar også utgangspunkt i den store veksten som er planlagt i nærområdet til senteret og konkluderer med dette at det er behov for et større senter på det aktuelle stedet. Et utredningskrav som ofte brukes, er at det skal dokumenteres at nye etableringer skal være tilpasset markedet, slik at overetablering og negative konsekvenser for etablerte sentre unngås. Ved en stor befolkningsvekst slik en ser i flere regioner, blant annet i Stavangerregionen, vil handelsanalyser vise at det er et stort udekket behov for nye handelsarealer, og vil derfor konkludere positivt for aktuelle nye etableringer. Gitt stor befolkningsvekst i regionen vil det i mange tilfeller kunne dokumenteres at et nytt kjøpesenter vil ha et markedsgrunnlag som tilsier at etablering bør kunne godtas. Fordelingen av fremtidig vekst mellom sentrene påvirkes, men det er vanskelig å gå inn på en diskusjon omkring overetablering og negative konsekvenser for eksisterende sentre. Handels- og trafikkanalyse for Kjørbekk (Skien kommune) utfordringer knyttet til vektlegging av konsekvenser for Co2 utslipp Norconsult gjennomførte i 2012 en konsekvensutredning i forbindelse med revisjon av reguleringsplan for et næringsområde i Skien kommune som ligger midt mellom bysentrene Skien og Porsgrunn. Bakgrunnen for reguleringsarbeidet var at aktører som XXL (4 000 m2) og Coop ( m2) ønsket å etablere seg i området. Disse handelskonseptene baserte seg på regionalt markedet som inkluderer både Skien, Porsgrunn og Bamble kommune. Kommunen ønsket å vurdere konsekvenser av å åpne opp for handelsvirksomhet i området. Vurdering av konsekvenser for trafikkarbeid/co2 utslipp stod her sentralt, men også vurdering av konsekvenser for sentrum og øvrige handelsområder Side 27 av 80