Byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø Vann- og avløpsetaten. Dato: 21. oktober 2010

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/vann- og avløpsetaten Fagnotat Saksnr.: Emnekode: VAA-5400 Saksbeh: ANHA Til: Fra: Byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø Vann- og avløpsetaten Kopi til: Hogne Hjelle, Asle Aasen, Kjell Rypdal Dato: 21. oktober 2010 Høring - Mattilsynets forslag til revisjon av drikkevannsforskriften 4. Hva saken gjelder: Mattilsynet sentralt fremmer i brev av forslag til endring i forskrift av 4. desember 2001 nr om vannforsyning og drikkevann, (drikkevannsforskriften) 4, se utrykt vedlegg 1 og 2. Forslaget fremmes på vegne av Helse- og omsorgsdepartementet, med høringsfrist Formålet med drikkevannsforskriften er å sikre helsemessig og betryggende drikkevann av tilfredsstillende kvalitet og mengde. Gjeldende 4 inneholder et generelt forbud mot forurensning av vannforsyningssystem og internt fordelingsnett dersom dette kan medføre fare for forurensning av drikkevannet. Videre gir gjeldende 4 Mattilsynet kompetanse til å fastsette forskrifter vedrørende restriksjoner overfor allmennheten i nedbørfeltet. Den største endringen rettslig sett i forslaget, er at kompetansen til å fastsette restriksjoner i nedbørfeltet overfor allmennheten i forskriftsform bortfaller. Som saksfremstillingen viser, stiller Vann- og avløpsetaten spørsmål ved om endringsforslaget gir et tilstrekkelig klart hjemmelsgrunnlag både med hensyn til å sette opp forbudsskilt og særlig som grunnlag for håndheving av regelverket. Etter Vann- og avløpsetatens vurdering, er det derfor, særlig av hensyn til vannverkseiers behov for et klart og tydelig regelverk, ønskelig med fortsatt forskriftshjemmel til å fastsette lokal restriksjoner over allmennheten i nedbørfeltet. For øvrige endringer og presiseringer av 4 og omtale av disse, vises til saksfremstillingen. Anbefalt forslag fra Vann- og avløpsetaten Byrådet slutter seg til høringsuttalelsen som oversendes Mattilsynet: 1. Bergen kommune mener at endringsforskriften bør gi kompetanse til å fastsette forskrifter vedrørende restriksjoner overfor allmennhetens aktiviteter i nedbørfelt til drikkevann. 2. Kompetansen til å fastsette slik forskrift kan legges til kommunalt nivå. Tilsvarende myndighet legges til annet egnet forvaltningsnivå for de tilfeller vannforsyningssystemet omfattere flere kommuner eller fylker. Magnar Sekse Fagdirektør Anne Britt Hartmann juridisk rådgiver 1

2 Saksutredning: I. Bakgrunn - omtale av gjeldende rett og bakgrunn for forskriftsendring. 1. Innledning - gjeldende rett. Drikkevannsforskriften ble vedtatt av Sosial- og helsedepartementet 4. desember 2001 med hjemmel i næringsmiddelloven, kommunehelsetjenesteloven og lov om helsemessig og sosial beredskap. Forskriften trådte i kraft 1. januar Fra samme tid ble tidligere forskrift av 1. januar 1995 nr 68 om vannforsyning og drikkevann opphevet. Drikkevannsforskriften av 2001 ble revidert 21. desember 2005 med virkning fra 2006, på bakgrunn av at drikkevannsforvaltningen ble endret hvor Mattilsynet fikk ansvar for godkjenning og et utvidet tilsynsansvar etter drikkevannsforskriften. Revidert forskrift er vedtatt med hjemmel i blant annet matloven av , fjerde ledd som lyder: "Kongen kan i forskrifter 2 forby 3 ethvert forhold som kan medføre fare for forurensning i vannforsyningssystem og internt fordelingsnett." Formålet med drikkevannsforskriften er å sikre forsyning av drikkevann i tilfredsstillende mengde og av tilfredsstillende kvalitet, herunder sikre at drikkevannet ikke inneholder helseskadelig forurensning av noe slag og for øvrig er helsemessig betryggende, jf drikkevannsforskriften 1. Drikkevannsforskriften 4 inneholder bestemmelser om forbud mot forurensning av vannforsyningssystem. Gjeldende 4 lyder: " 4. Bestemmelser om forbud mot forurensning av vannforsyningssystem Det er forbudt å forurense vannforsyningssystem og internt fordelingsnett dersom dette kan medføre fare for forurensing av drikkevannet. Det lokale Mattilsynet kan forby eller sette vilkår for aktiviteter, som forurenser eller kan medføre fare for forurensning av drikkevann i vannforsyningssystem og internt fordelingsnett på land, innretninger til sjøs, luftfartøyer og skip. Med aktivitet menes også utøvelse av allemannsretter. Det sentrale Mattilsynet kan ved forskrift forby eller sette vilkår som nevnt ovenfor. Før vedtak treffes skal det innhentes uttalelse" Myndighet etter denne bestemmelse omfatter ikke inngrep som er å regne som ekspropriasjon av rådighet etter lov av 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom 1. Vannverkseier skal ved oppslag eller på annen hensiktsmessig måte informere a allmennheten om forbudet mot forurensing av drikkevann." I veilederen til drikkevannsforskriften, fastsatt av Helse- og omsorgsdepartementet, fremgår det at 4 første ledd inneholder et generelt forbud mot forurensning av vannforsyningssystem og internt fordelingsnett, dersom dette kan medføre fare for forurensning av drikkevannet. Vannforsyningssystem omfatter blant annet vanntilsigsområde, vannkilde (råvann), transportsystem og drikkevann, jf drikkevannsforskriften 3 nr 3. Forbudet retter seg mot enhver og håndheves av det offentlige. Det vil blant andre si grunneiere, bruksretthaver, tomtefestere, ansvarlige for eller de som utøver virksomhet, samt allmennheten. Videre heter det i veilederen på side 11 at: 2

3 " 4 annet ledd gir Mattilsynet hjemmel til å fatte enkeltvedtak for å stoppe eller begrense en eksisterende aktivitet, eller for å forby eller sette vilkår for å skjerme vannforsyningssystemet mot forurensning. Denne hjemmelen er gitt for å kunne presisere innholdet i det generelle forbudet ifølge første ledd. (Vann- og avløpsetatens uthevning). Enkeltvedtak fattes av det lokale Mattilsynet. Videre gir 4 annet ledd det sentrale Mattilsynet hjemmel til å fastsette forskrifter for å forby eller sette vilkår for aktiviteter som forurenser eller kan medføre fare for forurensning av drikkevann. Skillet mellom enkeltvedtak og forskrift følger av forvaltningsloven 2. Forskriftsformen kommer blant annet til anvendelse dersom vedtaket angår utøvelse av allemannsrettigheter." (Vann- og avløpsetatens uthevning). Videre fremgår det av veilederen på side 12 at : "Bestemmelsene i andre ledd kan ikke anvendes på en slik måte at det er å regne som ekspropriasjon. Bruken at offentlig fastsatt forbud etter drikkevannsforskriften 4 må vurderes mot andre virkemidler. For eksempel har eier av vannforsyningssystem visse plikter med hensyn til beskyttelse av kilden(e). Denne plikten fremgår av 14 første ledd. Disse pliktene vil vannverkseier kunne oppfylle bl.a. gjennom utøvelse av eiendomsrett, inngåelse av avtaler eller ekspropriasjon. Offentlige forbud etter 4 vil bl.a. kunne være aktuelt i tilfeller der vannverkseiers eller andre eiendomsrett ikke gir hjemmel til nødvendig beskyttelsestiltak, og avtaler ikke kan inngås." 14 første ledd i drikkevannsforskriften pålegger vannverkseier å påse at det planlegges og gjennomføres nødvendige beskyttelse av vannkilden(e) for å forhindre fare for forurensning av drikkevannet. Dette kan for eksempel være oppkjøp eller ekspropriasjon av eiendommer i nedbørfeltet. Bergen kommune utarbeidet forslag til forskrifter med hjemmel i 4, hva gjelder allmennhetens bruk av nedbørfeltene til Svartediket og Sædalen vannbehandlingsanlegg, som er oversendt Mattilsynet for fastsetting. Mattilsynet har avvist fastsetting av nevnte forskrifter under henvisning at det ikke er behov for forskriftene da man allerede har hjemmel i gjeldende regelverk til å forby aktiviteter i nedbørfeltet gjennom eksempelvis å sette opp skilt. Ytterligere orientering vil bli fremmet i egen sak for byrådet. 2. Bakgrunn for forslag til endring. Vann- og avløpsetaten viser til vedlagte høringsbrev fra Mattilsynet av 3. august 2010 med vedlegg vedrørende revisjon av drikkevannsforskriftens 4. Mattilsynet uttaler på side 1 i høringsbrevet at: Vannverkseier har i følge dagens drikkevannsforskrift en tydelig plikt til å informere om forbudet mot forurensning av drikkevannet, jf 4, fjerde ledd. Dette skal gjøres ved oppslag, eller på annen hensiktsmessig måte. Anledningen til å kunne spesifisere hvilke aktiviteter som kan medføre fare for forurensning av drikkevannet, ved for eksempel oppslag, er imidlertid ikke like tydelig slik drikkevannsforskriften står i dag. En slik spesifisering er særlig viktig i nedbørfelt med høyt belastningstrykk. Enkelte har håndtert drikkevannsforskiften 4 første ledd som en intensjonsbestemmelse, med behov for å enkeltvedtak eller forskrift for å gå inn med konkrete reguleringer overfor allmennheten og grunneiere. Andre har forstått at drikkevannsforskriften 4 første ledd gjelder uten nærmere spesifisering. 3

4 Mattilsynet mottok søknader for tre ulike vannverkseiere med ønske om fastsettelse av en detaljert lokal drikkevannsforskrift, og det var slik vi ble oppmerksomme på den ulike forståelsen. For å sikre en enhetlig forståelse av hjemmelen til å beskytte drikkevannet mot forurensning, ønsker vi med vedlaget endringsforskrift å presisere dette. Presiseringen innebærer at vannverkseieren skal gjennomføre en risikovurdering for å finne hvilke begrensninger som er nødvendige og tilstrekkelige for å beskytte vannforsyningssystemet, og som dermed omfattes av forbudet mot forurensning av drikkevannet. Disse konkrete begrensningene skal deretter videreformidles til allmennheten, for eksempel via skilt. Det er dermed vannverkseires ansvar å beskrive hva forbudet omfatter i hvert enkelt vannforsyningssystem." Mattilsynet presiserer i høringsbrevet at forbudet i 4 gjelder uten nærmere presiseringer, og at overskridelser er direkte knyttet til sanksjoner, jf drikkevannsforskriften 16 og Mattilsynets forslag til endret tekst i 4: I Mattilsynets merknader til ny 4 heter det: Første ledd: Endringen i første ledd påpeker gjeldende rett, og tydeliggjør at enhver aktivitet er forbudt dersom den kan medføre fare for forurensning av drikkevannet. Dette innebærer ingen utvidelse av virkeområdet, men skal bidra til å skape klarhet i at også tradisjonelle allemannsrettigheter kan være ulovlige etter denne bestemmelsen. Eksempler på typiske begrensninger kan være forbud mot bading, ridning, telting vannaktiviteter, motorferdsel, større arrangementer og lignende. Det er viktig å fremheve at dette forbudet gjelder uten nærmer presisering, og at overskridelser er direkte knyttet til sanksjoner jf, drikkevannsforskriften 16 og 20. Annet ledd Etter drikkevannsforskriften 14 første ledd har vannverkseier plikt til å beskytte vannkilden for å hindre forurensing av drikkevannet. Det følger av dette at vannverkseier gjennomfører en risikovurdering for å finne hvilke begrensninger som er nødvendige og tilstrekkelige å legge på vannforsyningssystemet. Endringsforskriftens annet ledd presiserer at det er vannverkseiers ansvar å foreta en grundig vurdering av hvilke aktiviteter som bør legges til grunn sammen med en helhetlig vurdering for å belyse dette. Vannverkseiers plikt til å informerer om forbudet mot forurensning av drikkevannet innebærer også en rett til å både kunne gi informasjon om det generelle forbudet mot forurensning, og om konkrete aktiviteter som i dette området er omfattet av forbudet. Mattilsynet fører tilsyn med vannverkseiers konkretisering av forbudet i henhold til drikkevannsforskriftens 16, og tilsvarende vurdering gjøres ved eventuell godkjenning av nye vannverk." 4

5 Skiltene vannverkseieren eventuelt setter opp, vil være en anvendelse av 4, slik at skiltenes rettslige grunnlag ligger i denne paragrafen i drikkevannsforskriften. Skiltene vil fungere som en hjelp til allmennheten, slik at turgåere og andre kan forstå hvilke aktiviteter som er forbudt gjennom 4 i den enkelte nedbørfeltet. Uten tilstrekkelig informasjon, vil hver enkelt forbipasserende selv måtte vurdere hvilke aktiviteter som er forbudt. Det kan ikke forventes at allmennheten har nødvendig kunnskap eller forutsetninger for å vurdere dette, og uten denne presiseringen vil forbudet fremstå som lite forutsigbart. Når det gjelder forslaget om å fjerne Mattilsynets hjemmel til å fastsett lokale drikkevannsforskrifter uttaler Mattilsynet i høringsbrevet side 3: "Etter tidligere annet ledd i drikkevannsforskriften 4 hadde det sentrale Mattilsynet etter denne bestemmelsen muligheten til ved forskrift å forby eller sette vilkår for aktiviteter som forurenser, eller kan medføre fare for forurensning av drikkevannet. Matlovens prinsipper bygger på en forenkling av regelverket, med større grad av målstyring og mindre grad av detaljstyring. En forskriftstekst hvor mange oppfatter det som nødvendig med detaljregulering - i forskriftsform - av hvert enkelt vannforsyningssystem, strider mot disse prinsippene." Videre heter det. "Slik Mattilsynet ser det er det ikke behov for denne hjemmelen til å fastsette lokale drikkevannsforskrifter. I endringsforskriften er det angitt at vannverkseieren skal konkretisere det generelle forbudet for det aktuelle vannforsyningssystemet. Deretter plikter enhver å etterleve forbudet slik vannverkseieren har beskrevet det. Mattilsynet fører tilsyn med vannverkseiers konkretisering, og vurderer dermed om beskyttelsestiltakene er nødvendige og tilstrekkelige. Den samme vurderingen gjøres ved eventuell godkjenning av nye vannverk. Det rettslige grunnlaget for det konkrete forbudet vil ligge i drikkevannsforskriften 4, og aktiviteten blir like ulovlig uavhengig av om forbudet er presisert i en lokal forskrift eller ikke. Både med og uten lokale forskrifter eksisterer forbudet mot aktiviteter som kan medføre fare for forurensning av drikkevannet." Forbudet retter seg mot enhver: abonnent, allmennheten og vannverkseier som tilsynsobjekt samt rettighetshavere i nedbørfeltet. 4. Konsekvenser av forslaget. Mattilsynet har vurdert konsekvensene av forslaget. Her omtales konsekvensene slik Mattilsynet ser det for henholdsvis vannverkene og allmennheten, jf høringsbrevet side 4 og 5. Her heter det bl.a. : "Vedlagte endringsforskrift er ment som en presisering av slik drikkevannsforskriften kan forstås i dag, og er ikke ment å være en fullstendig revidering. For mange vannverk vil derfor vedlaget endringsforskrift ikke gi noen nye konsekvenser utover de konsekvensene som allerede skyldes dagens drikkevannsforskrift." Når det gjelder konsekvenser for allmennheten, heter det bl.a. at: "Restriksjonene i nedbørfeltet er uendret med vedlagte endringsforskrift. Allmennheten vil i større grad være klar over hvilke aktiviteter som er vurdert å kunne medføre fare for forurensning av drikkevannet. Den foreslåtte endringen vil mest sannsynlig medføre at flere vannverk kommer til å presisere hvilke aktiviteter som kan medføre fare for forurensning av drikkevannet. Dette vil gjøre det enklere for allmennheten å overholde regelverket." "Fordi endringsforskriften kan oppleves som en innstramming av regelverket, kan det være en fordel å informere de berørte parter i forkant av at det sette opp skilt. Dette kan for eksempel gjøres gjennom kunngjøring i lokal presse." 5

6 Når det gjelder konsekvenser for grunneier og rettighetshavere, uttaler Mattilsynet bl.a. at: "Den vedlagte endringsforskriften vil imidlertid gjøre det enklere for vannverkene å beskytte vannforsyningssystemene, i og med at hjemmelen til å gi informasjon om spesifikke aktiviteter som omfattes av forbudet blir tydeliggjort. Dette kan føre til en innstramning i forhold til hva som oppfattes som forbudt, selv om endringsforskriften ikke innebærer noen rettslig innstramning." Når det gjelder forholdet til matloven 23 om tilsyn og vedtak, heter det i høringsbrevet at endringen i drikkevannsforskriften 4 ikke påvirker Mattilsynets beføyelser i så måte. II. Vann- og avløpsetatens kommentarer til forslaget. 1. Drikkevannskilder - nedbørfelt. Status og risikovurderinger Nedbørfelt - aktiviteter, begrensinger og risikoanalyse: Vann- og avløpsetaten finner det hensiktsmessig å først gi en kort beskrivelse av status på aktiviteter man registrerer i nedbørfeltene, hvilke restriksjoner som er fastsatt, samt hvilke sanksjonsmuligheter regelverket gir. Vannforsyningen i Bergen består av seks vannkilder med tilhørende nedbørfelt. Nedbørfeltene er bynære og er mye brukt til friluftsformål og rekreasjon. Det er økende ferdsel i nedbørfeltene med en økende forventning til tilrettelegging. Det registreres også en endring i ferdselen med økende bruk av sykkel både i terreng og på turveier og stier. Det registreres også økende ferdsel med hest spesielt på Kismul, men også i Gullfjellet. Det er interesse for fysisk krevende konkurranser og arrangementer i Byfjellene som "Stolzen Opp", "Ulriken Opp", "Vidden Over", "Rett Vest" osv. Summen av alle arrangementene øker presset på og aktivitetene i nedbørfeltene og medfører fare for forurensning av vannkildene. Det er og har vært en grunnleggende vannforsyningsfilosofi i Norge at beskyttede vannkilder sammen med desinfeksjon ga en hygienisk trygg vannforsyning. Giardia-epidemien i Bergen i 2004 førte til en holdningsendring, og dagens rådende oppfatning er å beskytte vannkildene og legge inn barrierer i vannbehandlingen. Man registrerer at barrierene ikke er 100% uavhengige, og svikt i en barriere kan f.eks. føre til redusert desinfeksjonseffektivitet. Det er derfor nødvendig å opprettholde tiltak som sikrer en god kildebeskyttelse Hvilke restriksjoner har man - hjemmelsgrunlag. Det er innført restriksjoner overfor allmennheten i nedbørfeltene i Bergen kommune. For de fleste nedbørfelt gjelder det forbud mot bading, fisking, telting, bruk av båt og ferdsel med hest. Videre er det for flere nedbørfelt vedtatt restriksjoner mot organiserte stevner. For flere av vannbehandlingsanleggene er restriksjonene overfor allmennheten vedtatt med hjemmel i den nå opphevede vassdragsloven av 15. mars ,samt tidligere gjeldende drikkevannsforskrift av 1951 og 1995, hjemlet i henholdsvis sunnhetsloven av 1860 samt næringsmiddelloven av 19. mai 1933, og kommunehelsetjenesteloven av 19. november a-1. For Svartediket var det etter gammelt satt opp forbudsskilt mot bading, fisking, bruk av båt samt telting. Sannsynligvis er de første forbudsskiltene mot enkelte aktiviteter i nedbørfeltet oppført i samråd med kommunehelsetjenesten. Skiltene er justert med jevne mellomrom fra 1960-tallet, men en har ikke fått dokumentert hvem som har utført den aktuelle skiltingen. Det samme gjelder for Sædalen. I hovedplan for vannforsyning vedtok bystyret at det skal utarbeides og iverksettes klausuleringsbestemmelser for de områder hvor det 6

7 mangler, dvs Svartediket og Sædalen med reservekilder. Bystyret behandlet sak om forslag til klausuleringsbestemmelser og forslag til forskrift vedrørende restriksjoner overfor allmennheten for nedbørfeltet til Svartediket og Sædalen vannverk i sak , -Byrådssak 39/07. Deretter oversendte Bergen kommune forslag til slik forskrift til Mattilsynet sentralt for fastsetting i henhold til drikkevannsforskriften av 4 annet ledd. Ved brev av avslo Mattilsynet å fastsette slik forskrift fordi Mattilsynet fant at det ikke var behov for forskriften. Mattilsynet viser til drikkevannsforskriften 4 og 14 som tilstrekkelig for at vannverkseier kan påby nødvendige restriksjoner når det gjelder allmennhetens ferdsel i området. Mattilsynet mener at blant annet oppslag ved skilting med forbud av konkrete aktiviteter kan være adekvate forebyggende tiltak med utgangspunkt i drikkevannsforskriften. Orientering om denne saken vil bli fremmet for byrådet i egen sak. I påvente av at Mattilsynet skulle stadfeste forskrift vedrørende allmennheten og restriksjoner i nedbørfeltene til Svartediket og Sædalen vannbehandlingsanlegg, har Mattilsynets distriktskontor akseptert ytterligere skilting som foreslått i forskriftsforslaget i nedbørfeltene til Svartediket og Sædalen vannbehandlingsanlegg Sanksjoner. Foreliggende endringsforslag gjør ingen endringer i sanksjonsbestemmelsene. I det følgende redegjøres kort for hvilke sanksjoner man har. Overtredelse av det generelle forbudet i drikkevannsforskriften 4 første ledd mot å aktiviteter som kan medføre fare for forurensning i vannforsyningssystemet er straffbar i henhold til matloven 28 og kommunehelsetjenesteloven 4a-11, jf drikkevannsforskriften 20 som lyder: "Forsettlig eller uaktsom overtredelse av denne forskriften eller vedtak gitt i medhold av den, er straffbart i henhold til matloven 28 og kommunehelsetjenesteloven 4a-11." 20 gir bestemmelser om straff ved overtredelse av forskrift eller vedtak truffet med hjemmel i den. Med vedtak må det her forstås både enkeltvedtak og forskrifter. Det betyr at både overtredelser av forskrift og enkeltvedtak med hjemmel i drikkevannsforskriften 4 kan straffes etter 20. I henhold til matlovens 28 kan man staffes med bøter eller fengsel for forsettelig eller uaktsom overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medholdhold av denne lover eller vedtak gitt i medhold av denne loven. For sammenhengens skyld nevnes at i tillegg til ovennevnte bestemmelse om straff, kan også enkelte bestemmelser i straffeloven komme til anvendelse, (straffel. 152 og 357). Av matloven kapittel V fremgår det videre at Mattilsynet, lokalt, regionalt eller sentralt, har virkemidler gjennom tilsyn mv til å sikre gjennomføring av bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne loven, matloven I henhold til disse bestemmelsene kan Mattilsynet etter 23 føre tilsyn og fatte nødvendige vedtak for gjennomføring av bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne loven. Videre kan Mattilsynet fatte vedtak om særskilt smittesanering i medhold av matlovens 24, stenging og virksomhetskarantene etter 26, samt fatte vedtak om tvangsmulkt etter 26. Brudd på drikkevannsforskriften anmeldes eventuelt til politiet av vannverkseier eller Mattilsynet hvis det er av en slik alvorlighetsgrad at det er aktuelt. Også andre kan på vanlig måte anmelde hendelser eller observasjoner til politiet. 7

8 Anmeldelse til politiet er et virkemiddel for å sikre at forskriften eller vedtak med hjemmel i forskriften etterleves. Imidlertid er det kanskje mest praktiske virkemiddelet for å sikre etterlevelse av forbud etter 4, å vise bort dem som overtrer forbud. Slik myndighet til å vise bort, er det politiet som har, eventuelt oppsynspersoner med begrenset politimyndighet. Vannverkseier har plikt etter drikkevannsforskriften 16 til å føre tilsyn med vannforsyningssystem,( kilde og nedbørfelt). Vann- og avløpsetaten har avtale med Naturoppsynet om slikt tilsyn i nedbørfeltene. Naturoppsynet har begrenset politimyndighet etter forurensningsloven. Naturoppsynets myndighet omfatter ikke pr i dag drikkevannsregelverket. Man er kjent med at det arbeides med å delegere myndighet på drikkevannsområdet til personer med begrenset politimyndighet. Observasjoner og hendelser i vannforsyningssystem rapporteres og inngår i tilsynsgrunnlaget fra vannverkseier til Mattilsynet. Gjennom tilsynsaktivitet i nedbørfeltene vil vannverkseier få tilbakemelding på om informasjonskanalene er tilstrekkelig. Ved alvorlige hendelser som kan medføre fare for forurensning, anmeldes forholdet av politiet i medhold av forurensningsloven. Ved mindre alvorlige forseelser gis muntlig pålegg om opphør av aktivitet. Som ovennevnte gjennomgang viser, er det politiet og Mattilsynet som er tillagt sanksjonsmyndighet og beføyelser etter drikkevannsforskriften og vannverkseier har ikke sanksjons- eller håndhevelsesmuligheter etter dagen regelverk. I den grad et forhold som angår drikkevann ikke er regulert av drikkevannsforskriften, kan forholdet være omfattet av kommunehelsetjenesteloven. I hvilken grad kommunen etter dette regelverket har sanksjonsmuligheter som er praktisk i denne sammenhengen, går en ikke videre inn på i denne saken. Det at politiet og Mattilsynet har sanksjonsmyndighet -og beføyelsesmyndighet, betyr at det er politiet og Mattilsynet som formelt sett må vurdere at hjemmelen til å sanksjonere og håndheve overtredelser av forbudsskilt som vannverkseier har skiltet med i nedbørfelt, er tilstrekkelig. 2. Rettslig vurdering av endringsforskriften Hjemmelsgrunnlag - tilstrekkelig. Bergen kommune er i forhold til nedbørfeltene rundt enkelte vannverk en stor grunneier, men er ikke eneste grunneier. Det betyr at kommunen ikke utelukkende kan utøve myndighet i kraft av eiendomsretten til grunnen og slik sett begrense aktiviteter i nedbørfeltet så langt eierrådigheten gir slik hjemmel. Store deler av nedbørfeltene ligger i tillegg i utmark, og i områder hvor friluftsloven av 28. juni 1957 nr 16 gir allmennheten rettigheter som ferdselsretter, oppholdsretter og høstingsretter. Det er særlig de to førstnevnte grupper av rettigheter som restriksjoner etter drikkevannsforskriften griper inn i og begrenser. Slike retter omfatter for eksempel retten til fri ferdsel, herunder retten til å ride og sykle, rasting, telting, bading og fisking. Når det gjelder ferdselsretten, følger det av friluftsloven 19 om forholdet til andre lover at: " 19. (Forholdet til andre lover.) Ferdselsretten etter denne lov gjelder med de atterhald som følger av annen lov eller av føresegner gitt i medhold av lov." 8

9 Videre følger det av samme lovs 13 at " (Sjikanøse stengsler og uheimlete forbudskilt.) Eier eller bruker av grunn må ikke 2 ved stengsel eller på annen måte vanskeliggjøre den ferdsel som er tillatt i denne lov, med mindre det tjener hans berettigete interesser og ikke er til utilbørlig fortrengsel for almenhetens ferdsel. Uten særskilt heimel må ingen 2 sette opp skilt eller på annen måte kunngjøre at det er forbudt å ferdes eller bade på område hvor det er adgang til det etter denne lov. Stengsel, skilt eller kunngjøring som er i strid med denne paragraf, kan kreves fjernet etter 40." (For sammenhengens skyld nevnes at det avgrenses mot inngripen overfor grunneier og andre rettighetshavere. Dette forholdet reguleres gjennom annet regelverk, ekspropriasjonsloven.) Det å begrense allmennhetens rettigheter etter friluftsloven eller annet regelverk, medfører at det offentlige griper inn eller setter begrensninger i aktiviteter overfor private borgere og hvor overtredelse av forurensningsforbudet er straffesanksjonert. Rettslig sett er man på legalitetsprinsippets område. Legalitetsprinsippet går ut på at visse tiltak på grunn av sitt innhold krever hjemmel i lov eller at loven gir noen kompetanse til å gjennomføre tiltaket. Regelen innbærer at jo større mer inngripende tiltak det er tale om overfor private parter, jo sterkere krav til klar hjemmel kreves. Spørsmålet blir da om det generelle prinsippet mot forurensning i drikkevannsforskriftens 4 første ledd er tilstrekkelig hjemmel for vannverkseier til å sette opp skilt med forbud mot visse konkrete aktiviteter i nedbørfeltet hvor overtredelse av forbudet kan medføre straff etter 20, eller om det er krav til klarere eller tydeligere hjemmel eller kompetanse. I endringsforskriften er det forbud mot å forurense vannforsyningssystem og internt fordelingsnett dersom dette kan medføre fare for forurensning av drikkevannet. Forbudet inkluderer "alle aktiviteter" fra vanntilsigsområde til tappepunkt, som kan medføre fare for forurensning av drikkevannet. "Med aktivitet menes også utøvelse av allemannsretter." Vannverkseier skal i henhold til forslaget, gjennom en risikovurdering av det enkelte vannforsyningssystem identifisere nødvendige og tilstrekkelige beskyttelsestiltak som hindrer forurensning av drikkevannet. Vannverkseier skal deretter ved for eksempel oppslag informere allmennheten om forbudet i første ledd og eventuelle aktiviteter som faller innunder forbudet. Forbudene og inngripen i allmennhetens rettigheter vil variere fra nedbørfelt til nedbørfelt, avhengig av flere faktorer som bl.a. den enkelte kilde, nærhet til bebyggelse og omfang av de ulike aktiviteter. Spørsmålet er da om ovennevnte endringsforslag er tydelig nok hjemmel til å konkretisere de ulike forbudene som det vil være behov for i de enkelte vannforsyningssystem og nedbørfelt, som vil stå seg overfor allmennhetens rettigheter etter friluftsloven, og hvor man da kan håndheve sanksjonsbestemmelser ved eventuell overtredelse. I forhold til legalitetsprinsippet og diskusjonen om kravet til hjemmel, må man også se hen hvilket rettsområde forholdet gjelder. Er det strafferettens område, er det et strengt krav til klar hjemmel. Når det gjelder drikkevannsområdet, faller området innunder helseområdet. Det er alminnelig antatt at man på "liv- og helse"-området ikke stiller like strenge krav til klar 9

10 hjemmel og at man her kan bruke en del virkemidler eller utføre visse handlinger uten at handlingen like tydelig fremkommer gjennom lov- eller forskriftstekst, slik som for eksempel en stiller krav til på strafferettens område. Som omtalt tidligere under pkt II, 1.3, er kanskje det mest aktuelle eller praktiske virkemiddelet ved overtredelse av restriksjoner, bortvisning, selv om politianmeldelser også vil forekomme. På denne bakgrunn kan det argumenteres for at man med hjemmel i 4 første ledd, sammenholdt med kommunens informasjonsplikt etter 4 siste ledd, kan sette opp skilt som informerer om aktiviteter som er forbudt fordi de kan medføre fare for forurensning av nedbørfeltet. Imidlertid kan det stilles spørsmål ved om presiseringen av restriksjonene i konkrete forbudene er å anse som forskrift. Av forvaltningsloven 2 om forskrifter defineres forskrift som:.."vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer" I forvaltningsrettslig litteratur, Echoff, 6. utgave, heter det på side 545 at "Også bestemmelser som utfyller eller presiserer innholdet av andre regler om privates rettigheter eller plikter, må anses som forskrifter." Dette medfører at bestemmelser om forskriftsinnhold skal vedtas i forskriftsform. Forbuds og påbudsskilt må anses for å være vedtak som gjelder en ubestemt krets av personer. Det kan som ovennevnte viser, argumenteres for at det å konkretisere det generelle forbudet mot fare for forurensning av drikkevannet i konkrete forbudte handlinger og deretter forby aktivitetene ved skilting, i henhold til ovennevnte, er å betrakte som en konkretisering eller presisering av innholdet av andre regler om privates rettigheter eller plikter. Mye kan tyde på at presiseringen er å betraktes som forskrift og at skilt er å anse som forskrifter i forvaltningslovens forstand. Det er etter Vann- og avløpsetatens vurdering, diskutabelt om hjemmelen slik den lyder i det foreliggende endringsforslag er klar nok, selv om endringsforskriften presiseres at " alle aktiviteter er forbudt". Som vist over er det tale om inngripen i rettigheter etter friluftsloven og vannverkseier har behov for et regelverk som er klart og hvor det ikke er tvil om man har godt nok virkemiddel til å regulere allmennhetens rettigheter, og ikke minst håndheve regelverket. Det er en forbedring at forskrifsforslaget presiserer at forbudet omfatter "alle aktivtiter". Imidlertid løser ikke dette spørsmålet knyttet til sanksjons- og håndhevningsgrunnlaget fullt ut. Det er i forskriften uttrykkelig sagt at vannverkseier skal "informere" om forbudene. Men det løser vel heller ikke tvilen om hvem som har myndighet til å fastsette forbud mot konkrete handlinger og aktiviteter gjennom forbudsskilt. Vannverkseier trenger videre minst mulig tvil når det gjelder om hjemmelen er god nok i forhold til å håndheve sanksjoner ved eventuelle overtredelser av forbudene. Som ovennevnte drøftelser viser, kan det reises tvil om hjemmelsgrunnlaget både med hensyn til å konkretisere det enkelte forbud, samt grunnlaget for å håndheve sanksjonene. Som vist innledningsvis under kapittel 1 side 3, fraviker forslaget etter Vann- og avløpsetatens vurdering, den tolkingen Mattilsynet selv legger til grunn i veilederen til forskriften av 2. september 2005, uten at den juridiske begrunnelsen for dette kommenteres i høringsbrevet. 10

11 Det er således etter Vann- og avløpsetaten ønskelig med tydeligere hjemmel til å fastsette forbud som er sanksjonsbelagt etter drikkevannsforskriften enn det foreliggende forslag legger opp til. Regelverket generelt sett på VA-området er svært fragmentert. Også dette taler for et behov for klarhet i hjemmelsgrunnlaget. Etter Vann- og avløpsetatens vurdering, er det ønskelig med fortsatt forskriftsadgang. En forskrift som angir hvilke handlinger og aktiviteter som er forbudt i nedbørfeltet vil være tydelig og klar for alle den angår. Den levner heller ikke tvil om grunnlaget for å håndheve sanksjoner. Forskriftskompetansen kan, dersom Mattilsynet ikke ønsker slik kompetanse, legges til kommunen selv, slik situasjonen var i Avslutningsvis pekes på at ikke alle restriksjoner kan løses gjennom skilting, eksempelvis regler om stevner og større arrangementer i nedbørfeltet, hvor oppmøte, start og mål skal legges utenom nedbørfeltet. De bestemmelser som ikke kan tas hånd om gjennom skilting, vil måtte håndteres på annen måte. I stor grad vil man gjennom informasjon direkte til idrettslag mv og gjennom ordinære søknadsprosesser der VA er uttale- eller høringsinstans, kunne nå de grupper som er aktuelle adressater for restriksjonene. Imidlertid kan en reise spørsmål ved på hvilket grunnlaget slike overtredelser kan sanksjoneres og håndheves som ikke lar seg vise gjennom skilting. Det er Vann- og avløpsetatens oppfatning at det ikke er så ofte politiet har saker som angår overtredelse av restriksjoner i nedbørfeltet. Dette tilsier at politiet bør ha en klar hjemmel før de griper inn. Nå er det i følge det etaten har fått opplyst muntlig, tale om å delegere også myndighet etter matloven til politiet slik at det vil bli anledning til å utstyre oppsynsmenn med begrenset politimyndighet også på matlovens - og herunder drikkevannsområdet. Det betyr at det kan bli tale om økt tilsynsaktivitet. Man bør da gjennom foreliggende endringsforslag legge til rett for og sikre et tydelig regelverk for inngripen og sanksjoner. Slik forslaget lyder, frykter Vann- og avløpsetaten at tilsynsmyndighetene ikke vil prioritere drikkevanninteressene fordi man stiller seg tvilende til hjemmelsgrunnlaget for overtredelse av forbudene. Ikke minst vil dette kunne gjelde for restriksjoner som ikke fremkommer gjennom skilting, men utelukkende som informasjon på annen måte, eksempelvis restriksjoner vedrørende stevner og større arrangementer. Man har forståelse for politiet gjerne vil være tilbakeholden med inngripen dersom man ikke er sikker på hvor godt hjemmelsgrunnlaget står seg. Som vist foran under kapittel II, registrer man økt aktivitet og press på nedbørfeltene, noe om betyr at vannverkseier vil trenge et klart og tydelig regelverk for regulering av aktiviteter og eventuell inngripen overfor uønsket adferd i nedbørfeltet. I siste rekke er det etter Vann- og avløpsetatens vurdering, vannverkseier som vil merke konsekvensene av et utydelig regelverk. Tidligere var restriksjoner overfor allmennheten i nedbørfelt til vannbehandlingsanlegg håndtert ved at kommunene selv hadde hjemmel til å gi forskrifter lokalt, slik drikkevannsforskriften av 2001 gav hjemmel til. Det at Mattilsynet har denne kompetansen i dag er av nyere dato - vedtatt ved revisjonen av 2004 og i kraft fra I denne forbindelse nevnes at drikkevannsforskriften har vært endret en rekke ganger. Bakgrunnen for at man i 2001-forskriften tok inn igjen forskriftskompetanse for kommunene, var erfaringen fra forskriften hvor denne myndigheten var tatt vekk. I høringsrunden til drikkvannsforskriften av 2001, ble det hva angår forholdet til allmennheten, fremhevet at det også ville være behov for hjemmel til å fastsette generelle begrensninger i allmennhetens aktiviteter i nedbørfeltet. Det ble bl.a. vist til at det var svært lite praktisk å gripe inn ved enkeltvedtak overfor den 11

12 enkelte badende eller leirslagende. Det eneste praktiske var å regulere aktiviteter gjennom skilting, slik vannverkseier allerede praktiserer. Videre ble det understreket at dersom disse generelle forbudsskiltene skulle kunne håndheves av politi eller oppsynsmenn, måtte de ha hjemmel i lov, med mindre slike forbud fremgår av politivedtektene i den enkelte kommune. Det ble vist til at verken politiet eller oppsynsmenn med begrenset politimyndighet, kan for eksempel ikke bøtelegge den enkelte badende eller leirslagende, dersom de generelle forbudsreglene mangler hjemmel i lov. Dette er bakgrunnen for at kommunen i forskriften gis myndighet til å fastsette forskrifter vedrørende restriksjoner overfor enhver virksomhet, inkludert allmennheten, som kan medføre fare for forurensning av drikkevann i vannforsyningssystem. 2.2 Øvrige kommentarer. Når det gjelder presiseringen av kravet til risikovurdering av det enkelte vannforsyningssystem, så innebærer ikke dette noe ny praksis for Vann- og avløpsetatens del. Videre innbærer forslaget også en tydeliggjøring av plikten til skilting og informasjon til allmennheten om forbudet mot forurensning, enn gjeldende forskrift. Det understrekes i forslaget at vannverkseier skal informere om det generelle forbudet mot forurensing samt mot eventuelle konkrete aktiviteter som er forbudt. Slik Vann- og avløpsetaten vurderer det, innebærer heller ikke dette forslaget noe nytt i forhold til eksisterende praksis Norsk Vann Til orientering opplyses at også Norsk Vann som er kommunens interesseorganisasjon på området vann- og avløp, avgir høringsuttalelse i saken. Bergen kommunes høringsuttalelse vil bli oversendt Norsk Vann til orientering. Vann- og avløpsetaten har vært i dialog med Norsk Vann vedrørende saken. Heller ikke Norsk Vann kan støtte endringsforslaget slik det nå lyder, og gir gjennom foreløpig uttalelse uttrykk for at forskriftshjemmel fortsatt er ønskelig. 3. Anbefaling. Vann- og avløpsetaten mener det er ønskelig med et klart og tydelig regelverk og hjemmelsgrunnlag for de restriksjoner som begrenser ulike aktiviteter i nedbørfeltet. Hjemmelsgrunnlaget bør ikke gi grunnlag for tvil og diskusjoner når en griper inn i og regulerer alminnelige rettigheter allmennheten har etter friluftsloven. Ikke minst er klarhet av betydning når man skal sanksjonere overtredelser. Slik forslaget lyder, er Vann- og avløpsetatens bekymret for at politiet vil vegre seg for eller ikke prioritere å håndheve regelverket fordi man oppfatter hjemmelsgrunnlaget som uklart. Vann- og avløpsetaten ser det som ønskelig at det av hensyn til å sikre et klart og tydelig regelverk for å hindre fare for forurensning av drikkevannet, fortsatt gis kompetanse til på forskriftsnivå og fastsette restriksjoner overfor allmennhetens aktiviteter i nedbørfeltet. Kompetansen kan gjerne legges til kommunene. Videre foreslås at tilsvarende myndighet legges til annet egnet forvaltningsnivå for de tilfeller vannforsyningssystemet omfatter flere kommuner eller flere fylker. Det å fastsette begrensningene gjennom forskrift, vil også sikre bedre kontradiksjon i og med at man da må følge saksbehandlingsreglene for forskrifter etter forvaltningsloven. 12