Førstelinjeprosjektet

Transkript

1 Førstelinjeprosjektet Statusrapportering pr 1.november 2008 Norsk I Innledning I prosjektmandatet er det forutsatt at styringsgruppen skal avgi to milepælsrapporter underveis i arbeidet. Dette er styringsgruppens første rapportering. I milepælsrapporten gis det en oversikt over: organisering av arbeidet og arbeidsform sammenhengen mellom Førstelinjeprosjektet og pågående prosesser sentrale premisser og avgrensninger i arbeidet status i arbeidet og identifisert risikoer. II Organisering av arbeidet og arbeidsform Organisering Førstelinjeprosjektet ledes av en styringsgruppe. Assisterende direktør Frode Forfang (UDI) leder styringsgruppen, som for øvrig består av ekspedisjonssjef Anniken Krutnes (UD) og avdelingsdirektør Trond Egil With (POD). IMDi og UNE er invitert til å delta i styringsgruppen, og får tilsendt dokumenter og innkallinger til styringsgruppemøter og workshops underveis, samt utkast til milepælsrapport og sluttrapport. Det er etablert et eget prosjektsekretariatet for arbeidet som ledes av Elisabeth Tombre Nergaard. Prosjektsekretariatet består for øvrig av Wendel Ekeli og Liv Toril Berg. Det er engasjert en ekstern konsulent som bistår sekretariatet og det er oppnevnt ressurspersoner fra politiet (POD/PU og Oslo politidistrikt) og fra UD som bidrar i sekretariatets arbeid. Kunnskapsinnhenting Kunnskapsgrunnlaget fra SVAR-rapportene er lagt til grunn for arbeidet i Førstelinjeprosjektet. Førstelinjeprosjektet bruker workshops med avgrensede temaer i kunnskapsinnhentingen. Gjennom workshopene vil virksomhetene og deltakere som har særlig innsikt i og er berørt av en gitt problemstilling delta. Kunnskapsinnhenting fra workshopene vil suppleres med gjennomgang av relevant dokumentasjon, arbeidsmøter, studiebesøk og skriftlige bestillinger for å få konkretisert erfaringer og synspunkter. Førstelinjeprosjektet vil også trekke veksler på resultatene fra UDIs brukerundersøkelsen for hele utlendingsforvaltningen. 1 1 TNS Gallup gjennomfører på oppdrag av UDI en omfattende brukerundersøkelse. Noen av spørsmålene i brukerundersøkelsen bl.a knyttet til personlig oppmøte er relevant for arbeidet i Førstelinjeprosjektet. Utlendingsdirektoratet Tlf: Faks:

2 Involvering og forankring Anbefalingene fra Førstelinjeprosjektet kan resultere i organisatoriske endringer. Det er derfor viktig at det sikres informasjon, involvering og forankring av arbeidet i de berørte virksomhetene. Styringsgruppen har lagt vekt på at arbeidet og prosessene skal legge til rette for aktiv deltakelse fra de berørte virksomhetene bl.a gjennom workshopene. Det er imidlertid den enkeltes virksomhets ansvar å sikre god informasjon om og forankring av arbeidet i egen linje. Informasjon, involvering og god forankring er viktig for å skape trygghet i forhold til eventuelle endringer, og for å sikre eierskap til forslagene og anbefalingene. Styringsgruppen har en statusoppdatering ift informasjon på hvert styringsgruppemøte. III Sammenhengen mellom Førstelinjeprosjektet og andre pågående prosesser Det pågår en rekke parallelle arbeider og prosesser som har betydning for arbeidet i Førstelinjeprosjektet og vise versa. Følgende pågående prosesser og arbeider er identifiserte som relevante: EFFEKT-programmet arbeidet med nasjonalt identitets- og dokumentasjonsenhet Torshov-prosjektet, forsøksordning mellom UDI og PU for effektivisering av asylprosessen knyttet til registrering, intervjuing og vedtaksfatting arbeidet med implementering av ny lov og forskrift (NYLOV) arbeidet med servicekontorer EFFEKT-programmet består som kjent av flere delprosjekter. Det er særlig arbeidet knyttet til e-sak, selvbetjeningsløsninger på nett og utvikling av en eventuell regelmotor som er sentrale i forhold til Førstelinjeprosjektet. Løsningene som implementeres gjennom EFFEKT vil blant annet kunne redusere behovet for personlig oppmøte og gi økt fleksibilitet mht hvor søknader skal behandles. Selvbetjeningsløsninger for søknader på internett gir brukeren frihet til å søke hvor og når han/hun vil, samtidig som antall fullstendige søknader vil øke. I mandatet for Førstelinjeprosjektet er det forutsatt at sluttrapporten skal inneholde en konkretisert oversikt over hvordan forslag til ny oppgavefordeling kan nyttiggjøre seg EFFEKT-programmet og en gjennomføringsplan for dette. For å sikre den nødvendige samordning underveis i arbeidet er det derfor etablert en fast møtearena mellom prosjektsekretariatet for Førstelinjeprosjektet og prosjektsekretariatet for EFFEKT. EFFEKT inviteres også til workshopene, og prosjektsekretariatet for Førstelinjeprosjektet deltar i EFFEKT-programmets referansegruppemøter. Dette skal sikre at relevante problemstillinger drøftes forløpende og at det gis gjensidige statusoppdateringer. Det er etablert en egen arbeidsgruppe under ledelsen av POD som skal vurdere etablering av en nasjonal Identitets- og dokumentasjonsenhet (NID). I SVAR-arbeidet ble arbeidet med IDfastsetting og verifisering av dokumenter fremhevet som viktig for å effektivisere saksflyten. Uklar oppgavedelingen og repeterende arbeidsprosesser ble pekt på som særskilte utfordringer. Utlendingsdirektoratet Tlf: Faks: Side 2 av 7

3 Arbeidet med å vurdere etablering av en nasjonal ID- og dokumentasjonsenhet henger sammen med deler av arbeidet i Førstelinjeprosjektet. Det vises blant annet til SVARrapporten II fra mai I rapporten er det understreket at det må foretas en konkretisering av hvilke kontrolloppgaver som egner seg for spesialisering ifm vurdering av etablering av en eventuelt ny ID- og dokumentasjonsenhet. Resultatene fra dette arbeidet kan ha betydning for vurdering av hvilke kontrolloppgaver som skal ligge i førstelinjen og hvem som skal håndtere dem. Prosjektsekretariatet har etablert kontakt med NID-arbeidsgruppen. I tillegg har sekretariatet i Førstelinjeprosjektet en løpende dialog med UDIs representanter i arbeidsgruppen. Styringsgruppen oppfatter det som uheldig at den assisterende departementsrådsgruppen ikke har stilt samme krav til samordning og rapportering ift dette arbeidet som den har til Førstelinjeprosjektet. I oktober ble det igangsatt en forsøksordning mellom UDI og PU for effektivisering av asylprosessen. Forsøksordningen omfatter alle prosesser knyttet til registrering, intervju, øvrig saksforberedelse og vedtaksfatting, samt opphold i transittmottak. Denne samordning av asylprosessen utformes slik at PUs og UDIs oppgaver sees i sammenheng, og at deler av oppgavene samlokaliseres. Målet er at tiden fra asylsøknad fremmes hos politiet til UDI har fattet vedtak blir så kort som mulig. Modellen er basert på at hele prosessen fra registrering til vedtaksfatting skal ta 11 dager dersom det skrives egenerklæring og/eller tas språktest. I saker hvor det ikke skrives egenerklæring og/eller tas språktest skal prosessen ta 7 dager. Førstelinjeprosjektet vil følge Torshov prosjektet slik at erfaringene fra forsøksordningen tas med i vurderingene av oppgavedelingen mellom PU og UDI ift registrering av asylsøkere. Ny utlendingslov med forskrifter skal tre i kraft 1. januar UDI har etablert et eget prosjekt for implementering av ny utlendingslov. NYLOV-prosjektet skal sikre de nødvendige oppdateringer og endringer som følger av innføring av ny utlendingslov og forskrift. Prosjektet er organisert i fem delprosjekter. Deler av NYLOV-prosjektet kan være relevant for Førstelinjeprosjektet. Det er lagt til rette for gjensidig informasjonsutveksling om relevante forhold. Når det gjelder arbeidet med servicekontorer vil Førstelinjeprosjektet gjennomgå relevant dokumentasjon og erfaringsoppsummeringer slik at disse tas med i vurderingene av hvordan førstelinjen bør utformes. IV Sentrale premisser og avgrensninger i arbeidet Styringsgruppen har lagt problemforståelsen i SVAR-prosjektet til grunn. Dagens oppgavefordeling oppfattes ikke å være et resultat av en samlet strategi eller overordnet plan. Særlig oppfattes politiets forvaltningsoppgaver på utlendingsfeltet å ha blitt til underveis, og å være et resultat av situasjonsbestemte hensyn som lokaliseringen i distrikt og teknologiske begrensinger, mer enn av en overordnet vurdering av at politiet er mest egnet til å håndtere oppgaven. Historisk har politiet både i Norge og i andre europeiske land hatt oppgaver i behandling av utlendingssaker. Mens politiet i Norge har fått flere oppgaver i utlendingsforvaltning i takt med økt tilstrømning, har trenden i andre europeiske vært å overføre politiets oppgaver til sivile myndigheter. Førstelinjeprosjektet har derfor lagt til grunn at forvaltningsoppgavene som ikke kan begrunnes ut i fra politifaglige hensyn skal 2 Hovedprinsipper for organisering av førstelinjen og arbeidsdeling med andrelinjen i utlendingsforvaltningen Utlendingsdirektoratet Tlf: Faks: Side 3 av 7

4 flyttes fra politiet til UDI. I arbeidet med å identifisere oppgaver som bør flyttes vil det også bli foretatt vurderinger av om oppgaven i seg selv er nødvendig, og om oppgaven kan løses på en bedre eller enklere måte. Styringsgruppen legger til grunn at implementering av eventuelle endringer og flytting av oppgaver i førstelinjen i Norge først kan gjennomføres fra Dette vil sikre den nødvendige forberedelsen av oppgaveflyttingen, samtidig som utrulling av EFFEKT og ny utlendingslov vil være i gang. Det vil kunne være uheldig å implementere flere store prosesser samtidig, både med tanke på samordning og koordinering, og med tanke på måling av effektene av tiltakene. Når det gjelder oppgavene til utenrikstjenesten har vi kommet så kort i dette arbeidet at det på det nåværende tidspunkt ikke kan sies noe om aktuelle endringer eller eventuelle implementeringstidspunkter for disse. Returarbeid I mandatet er det presisert at de politimessige sidene ved fengsling og retur ikke skal inngå i oppgavegjennomgangen. Styringsgruppen oppfatter at mandatet er avgrenset til oppgavegjennomgang av søknadsbehandlingen (jf punkt 5 i mandatet). Styringsgruppen oppfatter verken fengsling eller returarbeid som en del av selve søknadsbehandlingen. Selv om retur kan karakteriseres som sluttføring av saksbehandlingen, er retur i første rekke relevant når søknaden er avslått. Returarbeid er også et meget omfattende og stort fagfelt, og det pågår en rekke arbeider knyttet til feltet (jf Returprosjektenes ulike arbeidsgrupper). Etter styringsgruppens vurdering vil det være fragmentarisk og utilstrekkelig dersom Førstelinjeprosjektet kun vurderer noen sider av retur. Det er en nær sammenheng mellom måloppnåelsen knyttet til de tvangsmessige returene og de frivillige returene. Å fokusere på et element isolert vil ikke gi et helhetlig bilde av returfeltet. Rammene, tiden til disposisjon, og de avgrensningene som er gjort i Førstelinjeprosjektet gir derfor ikke rom for at returfeltet kan vurderes som en del av oppgavegjennomgangen. Oppgavefokus og ikke sakstypefokus I mandatet er det understreket at det skal fokuseres på oppgavene og ikke bestemte sakstyper. Styringsgruppen har lagt til grunn av det skal foretas en særskilt oppgavegjennomgang når det gjelder registrering av asylsøkere. Arbeidet vil koordineres med forprosjektet vedrørende asyl i EFFEKT programmet, samt trekke veksler på erfaringer fra Torshov prosjektet. På asylsiden vil således hovedvekten av arbeidet i prosjektet knytte seg til registreringen, da denne oppgaven involverer to aktører som har tilstøtende arbeidsprosesser. I tillegg vil problemstillinger knyttet til identitet bli utredet, samtidig som det antas at problemstillingene relatert til dette også vil bli belyst av arbeidsgruppen som skal vurdere etablering av en eventuell nasjonalt ID- og dokumentasjonsenhet. Klagebehandling Det følger av mandatet at oppgavegjennomgangen ikke skal se på effektivisering ift behandling av klage- og omgjøringsanmodningene. Styringsgruppen vil likevel presisere at ny oppgavefordeling mellom UDI- politiet og UD-UDI indirekte kan få betydning for klagebehandlingen. Dersom utenriksstasjonene for eksempel får utvidet adgang til å fatte negative vedtak, vil UDI bli klageorgan i flere saker, og følgelig vil UNE få færre saker til Utlendingsdirektoratet Tlf: Faks: Side 4 av 7

5 behandling. Prosjektet ser også allerede nå at dersom oppgaven med å informere om vedtak flyttes fra politiet kan dette medføre at det heller ikke er naturlig at politiet mottar og forbereder klagesaker når UDI har fattet vedtaket. Dette henger også sammen med SVARprosjektets anbefaling om at UNE skal sette egne utreisefrister slik at vedtaket ikke må gå via politiet. Prosjektet anser det som innenfor mandatet å kunne vurdere dette da det ikke har betydning for selve klagebehandlingen. V Statusrapport I vedlegg 1 følger det en aktivitets- og milepæleplan. Førstelinjeprosjektet rapporterer status i forhold til denne. En detaljert statusrapport følger i vedlegg 2. Fem workshoper er planlagt og to er gjennomført. De gjennomførte workshopene viser at dette er en god og effektiv arbeidsform. Den første workshopen hadde politiets oppgaver i søknadsbehandling og prinsipper for fremtidig opppgavedeling som tema. Politiets oppgaver ble konkretisert og deltakerne ga en vurdering av hvilke kompetanse som var nødvendig for å løse oppgavene. Forenkling av arbeidsprosessene og oppgaver var også tema. Workshopen bidro til å klargjøre hvilke av politiets oppgaver som er sentrale ift kontroll, og hvilke av politiets forvaltningsoppgaver på utlendingsfeltet som ikke kan begrunnes ut fra politifaglig hensyn. Tema for den andre workshopen var krav og behov for personlig oppmøte ifm søknadsbehandlingen. En representant fra Migrasjonsverket redegjorde for erfaringene med oppgavereformen i Sverige i Organisering, oppgaveløsningen i Migrasjonsverket, geografisk plassering og tilgjenglighet, samt samarbeidet mellom Migrasjonsverket og politiet ble også diskutert. Den norske utlendingsforvaltningens behov og krav til personlig oppmøte ble gjennomgått. Siste del av workshopen fokuserte på service, samt erfaringene fra opplysningstjenesten i UDI og servicesenteret på Tøyen. Erfaringsinnhenting fra andre land som det kan være relevant å sammenligne seg med er godt i gang. Prosjektsekretariatet har blant annet innhentet erfaringer fra Sverige og Danmark. Pågående prosesser og prosjekter i utlendingsforvaltningen som er relevant for Førstelinjeprosjektet er identifisert, relevant dokumentasjon er gjennomgått og det er etablert møteplasser for informasjonsutveksling og dialog. Det er gjennomført en rekke informasjonstiltak siden oppstart (jf vedlegg 1). VI Viktige oppgaver neste periode Frem mot jul skal det gjennomføres ytterligere tre workshops. Workshopen 14.november vil ha oppgavene på utenriksstasjonene som tema og følgende spørsmål vil bl.a belyses; hva er utenriksstasjonens kjerneoppgaver og spesialkompetanse? Utlendingsdirektoratet Tlf: Faks: Side 5 av 7

6 Hvilke av oppgavene i utlendingsforvaltningen bør håndteres av utenrikstjenesten? Hva er utenriksstasjonens komparative fortrinn og hvordan kan de best utnyttes? Hvem og hvordan skal sakene forberedes? Mer eller mindre vedtaksmyndighet? m.v. På workshopen 28. november er kontrolloppgavene tema. I denne workshopene vil både UD/utenriksstasjonene være representert, og POD med underliggende etater. Følgende spørsmål vil blant annet drøftes; hvilket kontrollnivå bør vi legges oss på? Hva må kontrolleres og hva krever politikompetanse- og myndighet? Hva kan og vil politiet bistå med? Betydning av elektronisk utveksling av informasjon mellom etatene? Ulike måter å gjennomføre kontroll på og erfaringer fra andre etater som har kontrolloppgaver vil også bli belyst. Den siste planlagte workshopen vil ha fokus på oppgavene og arbeidsprosessene knyttet til asylsøkerregistrering, herunder erfaringene fra Torshov prosjektet. Førstelinjeprosjektet har som mål å ha gjennomført kunnskapsinnhentingen innen nyttår, slik at perioden etter jul kan nyttes til å utarbeide og forankre forslag til endringer i oppgavedelingen. VII Risiko Styringsgruppen har identifisert følgende risikoer i arbeidet: Mandatet utvides underveis i prosessen. Styringsgruppen har tydeliggjort sin forståelse av mandatet og presisert avgrensningene som bør legges til grunn i det videre arbeidet. Førstelinjeprosjektets anbefalinger bør vurderes og ses i lys av forlagene fra NIDarbeidet. Arbeidsgruppen som vurderer etablering av NID er ikke pålagt samme rapporteringskrav som Førstelinjeprosjektet. Styringsgruppen vurderer manglende fremdrift og prioritering av NID-arbeidet som en risiko for Førstelinjeprosjektet. Uklare og tvetydige signaler fra departementene. Førstelinjeprosjektet berører virksomheter som er knyttet til ulike departementer og som har ulike styringslinjer. Det er viktig for arbeidet i Førstelinjeprosjektet at departementene opptrer samordnet i forhold til arbeidet i prosjektet. Sekretariatet i Førstelinjeprosjektet har tatt initiativ til fast møter med leder av sekretariatet for SVAR-oppfølgingen som bl.a arbeider med samordning mellom departementene. Mangel på deltakere med rett type kompetanse til workshopene. Det er få personer som får anledning til å delta, og det er derfor viktig at deltakerne både har den nødvendige kompetansen og legitimitet i egen virksomhet. Erfaringene fra de to gjennomførte workshopene er positive. VIII Konklusjon Utlendingsdirektoratet Tlf: Faks: Side 6 av 7

7 Arbeidet i Førstelinjeprosjektet pågår i henhold til plan og arbeidet er godt forankret i de berørte virksomhetene. Vedlegg 1 Statusrapport Utlendingsdirektoratet Tlf: Faks: