Utredning av Offentlig Privat Samarbeid

Transkript

1 Utredning av Offentlig Privat Samarbeid Thor Heyerdahl videregående skole Skoleutbyggingsprosjektet, april 2005 Vedlegg 1 til FT-sak 15/05

2 Forord Vestfold fylkesting vedtok 7.desember 2004 at OPS (Offentlig Privat Samarbeid) som gjennomføringsform skulle utredes som et ledd i videreføringen av arbeidet med nye Thor Heyerdahl videregående skole. Denne utredningen beskriver sentrale aspekter knyttet til gjennomføring av den nye Thor Heyerdahl videregående skole som et eventuelt OPS-prosjekt og vil bli forelagt fylkestinget i april Utredningen er utført av prosjektstaben i Skoleutbyggingsprosjektet (SKUP) i samarbeid med ekstern ekspertise. Eksterne konsulenter har utarbeidet delrapporter som er vedlagt utredningen. I tillegg har prosjektstaben innhentet mye informasjon og erfaringer fra aktuelle norske og utenlandske OPS-prosjekter. Anders Hall Jomaas Rådgiver SKUP Pål Enersen Prosjektleder SKUP ii

3 Sammendrag Formålet med denne utredningen er å gi en innføring i begrepet Offentlig Privat Samarbeid (OPS), å gi en beskrivelse av andre relevante gjennomførte OPS-prosjekter og å drøfte hvilke konsekvenser OPS som gjennomførings-, drifts- og finansieringsmodell vil få for den nye Thor Heyerdahl videregående skole (THVS). OPS er definert på følgende måte [1]: En offentlig tjeneste som utvikles og/eller drives av private (eller sammen med det offentlige) etter forespørsel fra det offentlige, og der risiko fordeles mellom privat og offentlig sektor Det finnes mange ulike samarbeidsformer og modeller for OPS. Samtlige modeller og samarbeidsrelasjoner utgår fra samme grunnidé, at den private aktør overtar hele eller deler av risikoen og ansvaret for å utvikle og eventuelt drive en offentlig tjeneste i en gitt tidsperiode. Når et prosjekt vurderes gjennomført som OPS, er det sentralt å vurdere forskjeller i forhold til de mer tradisjonelle entrepriseformene. I utredningen redegjøres det for sentrale forskjeller i påvirkning og ansvar, avtaleforhold, samarbeidsrelasjoner, risikofordeling, incentiver og betalingsmekanismer. Tabellen nedenfor gir et karakteristisk bilde av hvilke aspekter ved utbyggingsprosjektet det vil fokuseres mest på i den aktuelle gjennomføringsmodell. Tradisjonell modell OPS-modell Fokus på investering Fokus på levetidskostnader Fokus på fleksibilitet og styring Fokus på fordeling og prising av risiko Fokus på leveransen; kost, tid og Fokus på ytelse og økt effektivitet kvalitet Fokus på totaliteten Fokus på kjernevirksomhet Delt ansvar for gjennomføring Totalansvar for gjennomføring Storbritannia er det landet som har størst erfaring med gjennomføring av OPS-prosjekter og har dokumenterte besparelser knyttet til OPS-modellen. I Danmark benyttes OPS også i utstrakt grad, men da hovedsakelig i form av ulike former for partneringavtaler. OPS-begrepet er i utredningen knyttet til den såkalte BOT-modellen hvor private aktører designer, planlegger, finansierer, bygger og drifter skolen i en lengre tidsperiode. Modellen får stadig større utbredelse i Norge, men erfaringene er foreløpig begrensede. Det gjennomføres i dag 3 større vegprosjekter på denne måten, samt at 3 skoler i Oslo og Bærum er planlagt gjennomført som OPS. For THVS som eventuelt OPS-prosjekt er det sentralt å sikre den nødvendige politiske forankring før man henvender seg til markedet med et slikt prosjekt. Både fylkeskommunens administrasjon og de private tilbyderne må legge ned betydelige ressurser i en OPSanskaffelse. Når det gjelder forholdet til anskaffelsesreglementet, mener Ernst & Young at det for THVS som OPS-prosjekt ikke kan benyttes forhandlet prosedyre. Konsulentselskapet peker imidlertid på at fylkeskommunen kan benytte prosedyren konkurransepreget dialog for å imøtekomme behovet for å forhandle komplekse kontrakter. Denne prosedyren er innført av EU og planlegges innført i Norge fra iii

4 I utredningen vurderes det hvordan OPS antas å påvirke THVS med hensyn på både funksjon, kvalitet og dato for ferdigstillelse. I det vedtatte funksjonsprogrammet for den nye THVS er det fokusert meget sterkt på generalitet og fleksibilitet for å oppnå den ønskede arealeffektivitet. Et viktig prinsipp er at arealene skal kunne oppfylle flere funksjoner, og for å lykkes med dette er det fokusert på sambruk og funksjonelle sammenhenger. Ved gjennomføring av THVS som OPS-prosjekt begrenses fylkeskommunens innflytelse som byggherre raskt når OPS-selskapet er valgt. Det er derfor av avgjørende betydning at OPS-selskapet forstår de unike aspektene ved prosjektet for at prosjektmålene skal nås. Når kontrakten er signert, vil fylkeskommunen i et OPS-prosjekt ha begrenset mulighet til å påvirke de valg og tilpasninger som gjøres underveis i planleggings- og byggeprosessen. I et OPS-prosjekt er det viktig at OPS-selskapet selv får mulighet til å velge virkemidler for å nå de fastsatte funksjonskravene. Gjennomføring av en OPS-anskaffelse vil trolig ta noe lenger tid enn en mer tradisjonell anskaffelse. For THVS antas det at en eventuell OPS-anskaffelse vil ta ca 16 måneder og avsluttes innen august En forutsetning for dette er imidlertid at hensiktsmessig anskaffelsesprosedyre kan anvendes og at det ellers ikke dukker opp uforutsette utsettelser. Vestfold fylkesting vedtok i desember 2004 at THVS skal planlegges ferdigstillet høsten Dette medfører at OPS-selskapet vil ha 3 år til prosjektering og bygging av skolen, noe som vurderes som tilstrekkelig. Dersom THVS gjennomføres som OPS-prosjekt, vil fylkeskommunen ikke ha ansvar for drift og vedlikehold ved skolen. Totalt er det i dag 27 ansatte ved THVS som vil bli berørt av at private aktører overtar disse arbeidsoppgavene. Fylkeskommunen har ingen erfaring med de personalmessige konsekvenser av OPS, men det er grunn til å anta at den vil ha klare likhetstegn med konkurranseutsetting. Fylkeskommunen har muligheter til å sikre de tilsattes rettigheter blant annet ved å kreve at kvalifiserte ansatte overføres til det nye driftsselskapet. OPS vil medføre at THVS er garantert å holde en viss bygningsmessig standard i hele kontraktsperioden. OPS-selskapet er pålagt å utføre nødvendig drift og vedlikehold for å opprettholde den kontraktsfestede standarden. Fylkeskommunens eventuelle budsjettmessige reduksjoner av vedlikehold vil derfor kun angå de øvrige skolene. En sentral forutsetning i det vedtatte funksjonsprogrammet er at bygningen utformes slik at den enkelt og kostnadseffektivt skal kunne tilpasses framtidige behov på skolen. Historisk sett endres pedagogiske arbeidsformer med jevne mellomrom, og dette må bygningen være i stand til å håndtere på en god måte. For å sikre konkurransedyktige betingelser for disse endringene, er det vanlig at oppdragsgiver krever åpne bøker eller konkurranseutsetting. DnB NOR har utarbeidet en rapport som fokuserer på de finansielle vurderingene knyttet til OPS-prosjekter. I et OPS-prosjekt er det OPS-selskapet som finansierer bygging og drift av skolen og vil blant annet på grunn av rentebetingelsene og avkastningskrav på egenkapital få noe høyere finansieringskostnad sammenlignet med offentlige låneopptak. Prosjektets risikofordeling vil være avgjørende for OPS-selskapets finansieringskostnader. Økonomiske forhold knyttet til momskompenasjon og spillemidler er vurdert særskilt. Når det gjelder momskompensasjon, konkluderer Ernst & Young med at prosjektets usikkerheter vedrørende eventuelt bortfall av deler av momskompensasjonen synes uavhengig av gjennomføringsmodell for THVS. Hovedregelen for tildeling av spillemidler er at tilskudd er begrenset til kommuner, fylkeskommuner, idrettslag m.fl. som ikke er kommersielt basert. Etter dagens regler vil iv

5 derfor gjennomføring av THVS som et typisk OPS-prosjekt medføre at prosjektet ikke får tildelt spillemidler. Dersom det velges en konsesjonsløsning hvor fylkeskommunen fremdeles eier skole- og idrettsanlegget, kan det være mulig at vilkårene for tildeling av spillemidler er oppfylt. Dette må imidlertid undersøkes nærmere dersom skolen skal realiseres som et OPS, og Ernst & Young anbefaler at fylkeskommunen legger til grunn hovedregelen om at et OPSselskap ikke vil kunne oppnå tildeling av spillemidler. EBA presenterer i vedlegg 4 sitt syn på hvilken gjennomføringsmodell som bør velges for THVS. Deres konklusjon er at en OPS-avtale eller totalentreprise inkludert arkitektkonkurranse, med en opsjon til OPS-avtale, er å foretrekke. EBA har mottatt signaler fra større aktuelle entreprenører om at de ønsker å delta i prosjektkonkurransen knyttet til den nye THVS. Dette stemmer også med de signaler prosjektstaben har mottatt gjennom samtaler med sentrale markedsaktører, og prosjektstaben antar at alle de 4-5 største entreprenørene i Norge vil delta i konkurransen, uavhengig av hvilken gjennomføringsmodell som velges. I tabellen nedenfor oppsummeres de viktigste aspektene i vurderingen av hvorvidt THVS bør gjennomføres som OPS-prosjekt: Argumenter for THVS som OPS-prosjekt Fokus på levetidskostnader Fokus på innovative løsninger Garantert bygningsmessig standard Overføring av risiko til private aktører Argumenter mot THVS som OPS-prosjekt Privat finansiering er dyrere enn offentlig Store transaksjonskostnader i anskaffelsesfasen Redusert fleksibilitet i fylkeskommunale budsjetter Usikkerhet knyttet til realisering av funksjonsprogrammet Usikkerhet knyttet til det planlagte idrettsanlegget THVS er et unikt prosjekt med enkelte aspekter som gir særskilte utfordringer dersom skolen skal gjennomføres etter BOT-modellen. Dette gjelder spesielt usikkerheten knyttet til realisering av det unike funksjonsprogrammet og det planlagte idrettsanlegget. På grunn av den tette integrasjonen mellom skolen og idrettsanlegget er det avgjørende å vurdere disse som en helhet når det velges gjennomføringsmodell. Skolen og idrettsanlegget er gjensidig avhengig av hverandre og er planlagt tett sammenvevd både fysisk og funksjonelt og bør ikke realiseres hver for seg. I vurderingen av OPS er det imidlertid viktig å være klar over at også andre modeller enn BOT vil kunne gi mange av fordelene knyttet til OPS. I Danmark brukes OPS i utstrakt grad, men da hovedsakelig i form av ulike former for partneringavtaler og kun i begrenset grad som BOT-prosjekter. Dersom THVS realiseres med en partneringavtale basert på en totalentreprise, vil man oppnå utstrakt samarbeid mellom fylkeskommunen og private aktører i planleggingsfasen, samtidig som fylkeskommunen fremdeles er byggherre og står fritt til å velge finansieringsløsning og driftskonsept. En slik løsning vil oppfordre til innovasjon og effektivisering, samtidig som risiko for overskridelser er delt mellom offentlig og privat sektor. v

6 Innholdsfortegnelse Forord...ii Sammendrag...iii Innholdsfortegnelse... vi DEL I: BAKGRUNN 1 Innledning og metode Fylkestingets vedtak Prosjektets forutsetninger Sentrale visjoner og mål... 2 DEL II: SENTRALE TREKK VED OPS 2 Sentrale trekk ved OPS Definisjon og avgrensning av OPS-begrepet Alternative former for OPS Bygge drive overføre (BOT) Tjenesteutsetting Samarbeid mellom det offentlige og private (Joint venture) Utbyggingsavtaler Partnerskap/Samspill Hvorfor velge OPS Sammenligning OPS og tradisjonelle entrepriseformer Forskjell i påvirkning og ansvar Forskjell i avtaleforhold Forskjell i samarbeidsrelasjoner Forskjell i risikofordeling Forskjell i incentiver og betalingsmekanismer Oppsummering av forskjeller... 9 DEL III: ERFARINGSGRUNNLAG OPS-PROSJEKTER 4 Erfaringer med OPS fra Storbritannia Norske OPS-prosjekter Norske vegprosjekter Norske skoleprosjekter Persbråten VS og Høybråten 1-7 skole, Oslo kommune Vøyenenga ungdomsskole, Bærum kommune Ski videregående skole, Akershus fylkeskommune Erfaringer med OPS innen skolesektoren i Danmark DEL IV: THOR HEYERDAHL VS SOM OPS 7 Anskaffelse og kontrakt Politisk beslutningsprosess Transaksjonskostnader Forholdet til anskaffelsesreglementet OPS-kontrakten vi

7 7.5 Kapasitet og kompetanse i anskaffelsesfasen Gjennomføring Kvalitet Realisering av funksjonsprogrammet Fylkeskommunens påvirkning Tid Drift- og vedlikeholdsfasen Bygningsmessig standard Endringer i driftsperioden Personalsituasjonen Forhold til andre aktører Idrettsanlegget IF Fram Plan- og reguleringsprosessen DEL V: FINANSIERING OG OPS-MARKEDET 11 Prosjektøkonomi og finansiering Finansiering Rentebetingelser Avkastningskrav og marginer Sikkerhetsstillelse for långivere Spesielle økonomiske forhold Spillemidler Momskompensasjon Totalvurdering av prosjektøkonomi Markedet DEL VI: OPPSUMMERING 13 Sentrale momenter knyttet til THVS som OPS-prosjekt Suksessfaktorer knyttet til THVS som OPS-prosjekt Argumenter for og mot THVS som OPS-prosjekt Aktuelle OPS-modeller for THVS Vedlegg Kilder vii

8 DEL I: BAKGRUNN 1 Innledning og metode Formålet med denne utredningen er å gi en innføring i begrepet Offentlig Privat Samarbeid (OPS), og hvilke konsekvenser OPS som gjennomførings-, drifts- og finansieringsmodell vil få for den nye Thor Heyerdahl videregående skole (THVS). Skoleutbyggingsprosjektet (SKUP) har vært ansvarlig for utredningen, men ekstern ekspertise er trukket inn for å belyse ulike sider ved OPS. Rapportene som er utarbeidet av eksterne konsulenter er en viktig del av grunnlaget og følger som vedlegg. I tillegg er aktuell faglitteratur gjennomgått, se kildelisten. Følgende konsulenter har vært engasjert: Ernst & Young i forbindelse med skatte- og avgiftsmessige forhold samt innkjøpsreglementet. Ernst & Young har bistått Undervisningsbygg Oslo KF i arbeidet med to OPSprosjekter og er en ledende aktør innen fagfeltet. DnB Nor i forbindelse med finansielle aspekter. DnB Nor er Vestfold fylkeskommunes bankforbindelse og har i tillegg deltatt på finansieringssiden i flere av de norske veg- og skoleprosjektene. Terramar AS v/ rådgiver Einar Skåre har bistått prosjektstaben med kvalitetssikring av OPSutredningen. Terramar har erfaring innen ledelse og styring av investerings- og endringsprosjekter og har blant annet deltatt i forskningsprosjektet OPS Portalen Norge. I tillegg har prosjektstaben hatt samtaler med og mottatt innspill fra Entreprenørforeningen Bygg og Anlegg (EBA), avdeling Telemark, Vestfold og Buskerud. EBA er en bransjeforening for landets ledende entreprenører og er tilsluttet Byggenæringens Landsforening (BNL). Fagforbundet og Utdanningsforbundet er representert i prosjektets referansegruppe, hvor denne utredningen har vært drøftet og behandlet underveis i utredningsarbeidet. Prosjektstaben har også hatt samtaler med Undervisningsbygg Oslo KF, Bærum kommune og Akershus fylkeskommune, og utredningen redegjør også for deres erfaringer med OPSprosjekter innen skolesektoren. 1.1 Fylkestingets vedtak Vestfold fylkesting fattet 7.desember 2004 følgende vedtak i FT-sak 58/04: 1. Fylkestinget slutter seg til det framlagte byggeprogrammet med visjoner og mål for Thor Heyerdahl videregående. 2. Det eksisterende skoleanlegget ved avdeling Hoffsgate rives. Fylkesrådmannen bes videreføre forhandlinger med idrettsforeningen og evt. andre aktører med sikte på dimensjonering av idrettshall samt avklaring om fylkeskommunen skal stå som eier eller leietager av idrettshallen. Fylkestinget ber spesielt om driftsøkonomisk vurdering av de to alternativer, også hensyntatt sambruk/samhandling med potensielt andre brukere enn Fram. Fylkestinget ber seg forelagt vurderingen snarest mulig og før forprosjektering vedrørende idrettsdelen i prosjektet. 1

9 3. Bruttokostnader for prosjektet beløper seg til 597 mill kroner med tillegg av tomtekjøp på 27,5 mill kroner og foreløpig udefinerte kostnader til eksterne trafikkløsninger. I tillegg kommer en foreløpig sikkerhetsavsetning på 60 mill kroner. 4. Det utredes en OPS modell. 5. Forprosjektet legges fram til politisk behandling. Ferdigstillelsen av den nye Thor Heyerdahl videregående skole planlegges høsten Denne OPS-utredningen er utarbeidet som en følge av vedtakspunkt 4 ovenfor. 1.2 Prosjektets forutsetninger Thor Heyerdahl videregående skole (THVS) ligger i Larvik, skal dimensjoneres for 1650 elever og 300 ansatte og er Norges nest største videregående skole. Skolen har elleve studieprogrammer og satser spesielt på individuelt tilpasset opplæring, internasjonalt arbeid, elevmedvirkning og IKT. Skolen ble samorganisert til én organisatorisk enhet fra høsten 2002, og i juni 2004 vedtok Vestfold fylkesting at THVS skal samlokaliseres på området øst for Fram stadion hvor THVS avdeling Hoffs gate i dag er lokalisert. Fylkeskommunen har inngått avtale med IF Fram om kjøp av de nødvendige arealer for skoleutbyggingsprosjektet. Høsten 2004 ble et omfattende programmeringsarbeid avsluttet, og byggeprogram med foreløpig kostnadsoverslag lagt fram for fylkestinget. 1.3 Sentrale visjoner og mål Et prosjekt av størrelsesorden og kompleksitet som den samlokaliserte Thor Heyerdahl videregående skole, har et sterkt behov for å ha etablerte og godt kommuniserte visjoner og mål. Det er utarbeidet tre dokumenter, Visjonsbok Larvik, Funksjonsprogrammet og det Tekniske Program som alle ble vedtatt av fylkestinget i sak 58/04. - Visjonsbok Larvik som inneholder visjoner og mål for programmerings- og prosjekteringsprosessen. - Funksjonsprogrammet som beskriver skolens behov, virksomheten og forutsetningene for denne. - Teknisk Program beskriver de overordnete føringene for utforming av skoleanlegget. Det er lagt stor vekt på at de pedagogiske føringene fra funksjonsprogrammet skal sikre at det tekniske programmet gir en høy grad av generalitet, fleksibilitet og elastisitet. 2

10 DEL II: SENTRALE TREKK VED OPS 2 Sentrale trekk ved OPS I dette kapitlet redegjøres det for sentrale og karakteristiske trekk ved OPS-prosjekter. OPSbegrepet brukes ofte meget vidt og det beskrives derfor også alternative former for OPS. 2.1 Definisjon og avgrensning av OPS-begrepet Offentlig sektor har i de senere årene og i økende grad tatt privat sektor i bruk for å løse offentlige oppgaver. Et økende antall tjenester anskaffes gjennom kjøp etter konkurranse. I skjæringsflaten mellom privat og offentlig sektor har en ny type forpliktende partnerskap vokst frem - OPS eller Offentlig Privat Samarbeid. På oppdrag fra Nærings- og Handelsdepartementet har KPMG [1] gjennomført en kartlegging og utredning av former for OPS, og hvor OPS er definert som følger: En offentlig tjeneste som utvikles og/eller drives av private (eller sammen med det offentlige) etter forespørsel fra det offentlige, og der risiko fordeles mellom privat og offentlig sektor Et av de mest sentrale trekk ved OPS er at det offentlige og private deler risiko med den ambisjon å utføre tjenesten best mulig. Risikofordelingen spesifiseres i avtalen og fordeles ideelt sett til den part som mest kostnadseffektivt kan bære eller minimere risikoen. OPS innebærer at det offentlige definerer hvilke tjenester brukerne skal motta og hvilken kvalitet tjenesten skal ha. Den private part sørger for at tjenesten blir levert. OPS er i dag hovedsakelig knyttet til ulike typer av infrastruktur som veier, jernbane, skolebygninger og sykehus. Samarbeidsformen innebærer at den private part bærer ansvaret for å finne den mest hensiktsmessige måten å produsere tjenesten på, reise kapital, gjennomføre utbyggingen og deretter vedlikeholde og drive infrastrukturen for tjenesten. Selve kjernevirksomheten, som for eksempel undervisning, er i dag fremdeles det offentliges ansvar. OPS-modellen innebærer på denne måten at det offentlige fortsatt er ansvarlig for at en tjeneste er tilgjengelig, men at det offentlige ikke lenger har det operative ansvaret for utvikling og drift av infrastrukturen for tjenesten. 2.2 Alternative former for OPS Det finnes mange ulike samarbeidsformer og modeller for OPS. Samtlige modeller og samarbeidsrelasjoner utgår fra samme grunnidé, at den private aktør overtar hele eller deler av risikoen og ansvaret for å utvikle og eventuelt drive en offentlig tjeneste i en definert tidsperiode. Som vist under blir OPS en mellomting mellom en tradisjonell offentlig anskaffelse og privatisering hva risiko angår. 3

11 Tradisjonell Offentlig Anskaffelse Offentlig Privat Samarbeid - OPS Full Privatisering Figur 1: Sammenligning av gjennomføringsmodeller Det er i de senere år utviklet og tatt i bruk flere samarbeidsformer for anskaffelse av tjenester og infrastruktur til det offentlige som medfører at verken OPS-begrepet eller en tradisjonell offentlig anskaffelse er like entydige. Tilpasningsmulighetene til hvert enkelt prosjekt er store, og det som skiller disse samarbeidsformene er at risikodelingen mellom aktørene stort sett er forskjellig Bygge drive overføre (BOT) Den mest typiske OPS-formen er den såkalte BOT (Build Own Transfer) hvor en privat samarbeidspartner har ansvar for design, prosjektering, bygging, finansiering, vedlikehold og drift av en infrastruktur som for eksempel et skolebygg. Samarbeidspartneren (OPS-selskapet) velges etter gjennomføring av anbudskonkurranse og er organisert rundt behovet om å løse den avtalte oppgave for det offentlige. Når bygningene er ferdigstilt og tatt i bruk, betaler det offentlige en på forhånd fastsatt leie. Det offentlige betaler dermed for investeringen gjennom skolebyggets livsløp. OPS-selskapet leverer en tjeneste basert på funksjonskrav og ikke en detaljert teknisk spesifikasjon. Bygningenes og tjenestenes kvalitet måles løpende i forhold til den detaljerte funksjonsbeskrivelsen, og eventuelle kvalitetsavvik kompenseres ved redusert leie. Ved utløpet av den avtalte leieperioden, tilbakeføres bygningsmassen til det offentlige med en gitt standard til en på forhånd fastsatt sum Tjenesteutsetting Denne formen ligner på den foregående ved at kravspesifikasjonen fokuserer på tjenestens ytelser, og ikke hvordan tjenesten produseres. Det offentlige beholder kontroll over tjenestetilbudets omfang og kvalitet, mens private tjenesteytere konkurrerer om å utføre tjenesten basert på pris for den avtalte kvalitet. Den skiller seg fra den foregående ved at den ikke inkluderer investering og utbygging av fasiliteten Samarbeid mellom det offentlige og private (Joint venture) Denne OPS-formen skiller seg fra de foregående ved at det offentlige og private samarbeider i et felleseid selskap. Her finansierer, eier og opererer de samarbeidende parter en tjeneste eller en fasilitet. Ideen ved denne type selskap bør være å levere tjenester til høyere kvalitet, lavere pris og risiko ved utnyttelse av den enkeltes kjernekompetanse Utbyggingsavtaler Gjennom utbyggingsavtaler kan utbygger pålegges utbygging av teknisk og sosial infrastruktur (som barnehager, skoler etc.) i utbyggingsområdet. Utbyggingsavtaler skiller seg fra OPS ved at det er kjøperne av de nye boligene og ikke det offentlige som betaler for utbyggingen. Dette innebærer at økonomisk risiko knyttet til utvikling av infrastrukturen bæres av utbygger. I tillegg vil utbygger vanligvis ikke ha ansvaret for en driftsfase. En mister derved de fordeler som et livstidsperspektiv på kostnadene kan gi i forholdet mellom investering og drift. 4

12 2.2.5 Partnerskap/Samspill I denne gjennomføringsmodellen velger det offentlige en alliansepartner som skal utvikle prosjektet i fellesskap med byggherren. Det etableres et felles prosjektteam hvor eieren er integrert og aktiv deltager. Etter at prosjektet er utviklet og spesifisert tilstrekkelig, etableres det en målsum for prosjektet. Denne summen kontraktsfestes og er utgangspunktet for et finansielt incentivprogram som knytter partenes belønning til prosjektets faktiske kostnadsutvikling. Slike partnerskapsavtaler inngås oftest med basis i en modifisert utgave av den etablerte kontraktsstandarden for totalentrepriser. Etter at målsum er etablert og bindende avtale om bygging inngått, antar prosjektet derfor karakter av en totalentreprise. Denne gjennomføringsmodellen skiller seg fra BOT-modellen blant annet ved at det offentlige selv finansierer utbyggingen og står fritt til å velge om drift og vedlikehold skal konkurranseutsettes eller ikke. Modellen karakteriseres ellers av samarbeid og etablering av felles mål for både offentlige og private deltagere i alliansen. Gjennomføringsmodellen omtales ofte som Samspillsmodellen. 2.3 Hvorfor velge OPS Følgende forhold vektlegges ved valg av OPS: 1. Ønsket om å avlaste offentlige budsjetter Med begrensede offentlige investeringsmidler tilgjengelig, vurderes det alternative finansieringsformer. OPS-prosjekter gir ikke nødvendigvis billigere prosjekter, men kostnadsprofilen er annerledes enn i tradisjonelle utbyggingsprosjekter hvor det offentlige er byggherre. 2. Ønsket om konkurranse som grunnlag for innovasjon Private aktører får større frihet til å utvikle nye og innovative løsninger i OPS-prosjekter, noe som igjen kan føre til forbedring i tjenestene som det offentlige mottar. 3. Ønsket om bedre risikofordeling Et grunnleggende prinsipp i OPS-prosjekter er at risiko bæres av den aktøren som best kan påvirke den gjeldende risiko, noe som sikrer bedre prising av risiko. Eksempelvis medfører dette at risiko for både kostnads- og tidsoverskridelser overføres til en privat aktør. 4. Ønsket om å effektivisere offentlige investeringer I et OPS-prosjekt får en privat aktør et helhetlig ansvar for både bygging, drift og vedlikehold og derved mulighet til å vektlegge livssykluskostnader i større grad enn i øvrige gjennomføringsmodeller. 3 Sammenligning OPS og tradisjonelle entrepriseformer I dette kapitlet illustreres de viktigste forskjellene mellom OPS-prosjekter og mer tradisjonelle entrepriseformer, før det redegjøres for sentrale forskjeller i påvirkning og ansvar, avtaleforhold, samarbeidsrelasjoner, risikofordeling, incentiver og betalingsmekanismer. Avslutningsvis oppsummeres de viktigste forskjellene mellom alternativene. I dette kapitlet og i resten av rapporten vil OPS-begrepet knyttes til den såkalte BOTmodellen, beskrevet i avsnitt 3.2.1, hvis ikke annet er angitt. 5

13 3.1 Forskjell i påvirkning og ansvar For å kunne sammenligne OPS og mer tradisjonelle entrepriseformer forutsettes det at det offentlige i en tradisjonell modell beholder ansvaret for og dermed påvirkning og styring av klart spesifiserte enkeltoppgaver, mens for OPS-modellen gis den private et helhetsansvar for å levere tjenesten. Den rendyrkede tradisjonelle styringsmodellen har imidlertid blitt utviklet gjennom mange år til totalentrepriser, samspill- og andre samarbeidsmodeller, hvor den private påtar seg stadig større ansvar og risiko for enkeltoppgavene. I de senere år er det utviklet og gjennomført samarbeidsformer hvor også finansiering og tidsbegrenset drift og vedlikehold er inkludert. Det opprinnelige klare skillet mellom en tradisjonell modell og en OPS-modell blir dermed mindre tydelig. TRADISJONELL MODELL Finansiering Prosjektering Bygging Drift Vedlikehold OPS MODELL Finansiering Prosjektering Bygging Drift Vedlikehold Figur 2: Forskjell i påvirkning og ansvar 3.2 Forskjell i avtaleforhold Den største forskjellen med hensyn til avtaleforhold er at den offentlige oppdragsgiver i et OPS-prosjekt inngår en OPS-avtale som regulerer både finansiering og bygging samt drift og vedlikehold i et kontraktsfestet tidsrom. Med en tradisjonell kontraktsmodell vil det offentlige selv finansiere prosjektet og dermed stå fritt til å velge løsning for drift- og vedlikeholdsfasen. Det offentlige inngår da separate kontrakter for de enkelte tjenester, og mulige løsninger er å utføre drift og vedlikehold i egenregi eller å konkurranseutsette og leie inn disse tjenestene. Tradisjonell kontraktsmodell Overordnet instans OPS - modell Overordnet instans Bevilgning Bevilgning Offentlig oppdragsgiver Utlån/ Finansiering OPSselskap Låneavtale OPS avtale Offentlig oppdragsgiver Driftskontrakt Vedlikeholdskontrakt Byggekonrakt Bygging Vedlikehold Drift Figur 4: Tradisjonell kontraktsmodell Figur 3: OPS-modell 6

14 Et OPS-prosjekt fordrer at konkurransegrunnlaget og avtalen både blir detaljert nok til å sikre en minste kvalitet på tjenesten, og generell nok til at de privates muligheter for innovasjon, effektivitet og fremtidig kvalitet blir muliggjort. En av de største utfordringene blir derfor å definere kvalitet, hvordan kvaliteten skal måles og hvordan kvalitet skal kompenseres. Jo mer kompleks tjenesten er, jo vanskeligere er det å finne gode indikatorer og måltall for kvalitet. Type incentivordninger som relateres til et overordnet kvalitetsnivå kan muligens oppveie denne utfordring. 3.3 Forskjell i samarbeidsrelasjoner I en tradisjonell modell har en stort sett kortsiktige samarbeidsrelasjoner. Når en enkelt oppgave er gjennomført kan en, basert på egne erfaringer, relativt enkelt endre både retning, omfang og hvem en skal samarbeide med videre. OPS-modellen innbærer et langsiktig samarbeidsforhold eller partnerskap (20 25 år), der det er viktig at begge parter er inneforstått med hverandres verdier, holdninger og mål. Dette krever nøye planlegging allerede i spesifikasjonsfasen, og bør være et av hovedfokusene i en eventuell utvelgelse av hvem som skal få delta i konkurransen om oppdraget. 3.4 Forskjell i risikofordeling Prinsippet om at risiko bør fordeles til den som mest kostnadseffektivt kan håndtere og minimere det enkelte risikoelement, er et sentralt argument for utviklingen av OPS som gjennomføringsmodell. Totalt sett vil OPS medføre redusert risikoeksponering for det offentlige. Risikofordelingen er en meget sentral del av OPS-avtalen, og det er vanlig å utarbeide detaljerte risikomatriser som beskriver og fordeler risikoen i prosjektet. I en tradisjonell kontraktsmodell påtar private aktører seg kun risiko for å levere det den tekniske kravspesifikasjonen sier til et avtalt tidspunkt. Risiko forbundet med driftsfasen er tradisjonelt sett i hovedsak et offentlig ansvar. Den store utfordringen i utformingen av OPS-avtalen blir hvilken type risiko som skal overføres til private aktører. Det bør tilstrebes at den som kan påvirke en usikkerhetsfaktor også er ansvarlig for tilhørende risiko. Risikofaktorer som de private ikke har bedre forutsetninger enn det offentlige til å påvirke utfallet av, bør ikke overføres til disse, da dette vil medføre høye risikotillegg. Figuren nedenfor viser et eksempel på mulig risikofordeling i et OPS-prosjekt: Offentlig sektor: - Reguleringsplan - Grunnforhold - Arkeologiske funn - Protestaksjoner - Lovendringer - Spesielle reguleringsforhold Delt mellom offentlig selskap og OPS-selskap: - Volum - Inflasjon - Generelle reguleringsforhold - Force majeure OPS-selskap: - Detaljplanlegging av prosjektet - Design - Byggekostnad - Drifts- og vedlikeholdskostnad - Forsinkelser - Underleverandører - Prosjektledelse og kontraktsstyring - Prosjektfinansiering - Teknologi Figur 5: Mulig risikofordeling i OPS-prosjekt 7

15 3.5 Forskjell i incentiver og betalingsmekanismer OPS-avtalen innebærer at OPS-selskapet leverer en tjeneste basert på en detaljert funksjonsbeskrivelse. Det offentlige stiller krav til ytelsens funksjon, men det spesifiseres i mindre grad hvordan OPS-selskapet skal levere ytelsen. Beskrivelser av driftsfasen må derfor innlemmes i konkurransegrunnlaget, og det må fokuseres mer på ytelsen som skal leveres enn tekniske spesifikasjoner. Ved at OPS-selskapet får ansvar for både planleggings-, bygge- og driftsfasen, dannes det incentiver til å velge løsninger som er økonomisk og kvalitetsmessig gunstige i hele kontraktsperioden. OPS-selskapet vil dermed søke innovative løsninger som kan gi besparelser og økt effektivitet uten at dette får kvalitetsmessige konsekvenser. Ved hjelp av disse incentivene og betalingsmekanismene, skal OPS-avtalen sikre et best mulig utgangspunkt for en økonomisk og effektiv drift- og vedlikeholdsfase. Forskjellen mellom kostnadsfordelingen i en tradisjonell anskaffelsesmodell og betalingsprofilen i en OPS-modell kan fremstilles som følger. TRADISJONELL MODELL OPS MODELL Betaling Betaling Kostnadsoverskridelser Betaling Beregn. Invest.- kostnad + Kapital kostnad Forsinkelseskostnad Kostnadsoverskridelser Beregnede driftskostnader Ingen betaling før oppstart Opsjoner Betaling basert på bruk Betaling basert på kvalitet (f.eks. tilgjengelighet) Byggefase Drift- og vedlikeholdsfase Tid Byggefase Drifts- og vedlikeholdsfase Tid Figur 6: Ulik kostnadsfordeling i tradisjonell anskaffelsesmodell og OPS-modell Den største forskjellen er at OPS-modellen ikke fordrer betaling fra det offentlige under utvikling av fasiliteten, men konsentrerer kostnadene til driftsfasen. Den årlige betalingen reguleres ved hjelp av en mekanisme som gir trekk i betalingen dersom kvaliteten og ytelsen er mangelfull. Betalingsmekanismen er på denne måten det som gir fordelingen av ansvar og risiko mellom offentlig og privat sektor økonomisk effekt. Betalingsmekanismen skal sikre at eiendommen til enhver tid opprettholder den kvalitet som den offentlige leietaker kan kreve, og er utformet slik at den gir OPS-selskapet incentiver til å ha høy kvalitet på leveransen og kort responstid på retting av driftsforstyrrelser underveis. En reell sammenligning av kostnader mellom tradisjonelle modeller og OPS fordrer at en ser kostnader til bygging, drift og vedlikehold under ett. Alle kostnader må neddiskonteres til en nåverdi for å få et reelt sammenligningsgrunnlag. Offentlige tjenester skal gjennomføres så kostnadseffektivt som mulig. Spørsmålet er om OPS gir mer verdi for pengene enn tradisjonelle modeller. Dette kan måles finansielt ved at verdien 8

16 av forventet nytte øker, verdien av forventet kostnad reduseres, eller at den samfunnsøkonomiske relevante risikoen blir mindre. 3.6 Oppsummering av forskjeller Tabellen nedenfor gir et karakteristisk bilde av hvilke aspekter ved utbyggingsprosjektet det vil fokuseres mest på i den aktuelle gjennomføringsmodell. Tradisjonell modell OPS-modell Fokus på investering Fokus på levetidskostnader Fokus på fleksibilitet og styring Fokus på fordeling og prising av risiko Fokus på leveransen; kost, tid og kvalitet Fokus på ytelse og økt effektivitet Fokus på totaliteten Fokus på kjernevirksomhet Delt ansvar for gjennomføring Totalansvar for gjennomføring 9

17 DEL III: ERFARINGSGRUNNLAG OPS-PROSJEKTER 4 Erfaringer med OPS fra Storbritannia Storbritannia er det landet med størst erfaring med gjennomføring av OPS-prosjekter og er også det landet som har gjennomført flest skoleutbyggingsprosjekter som OPS. OPS har siden begynnelsen av 1980-tallet blitt benyttet for utvikling av infrastruktur, sykehus, fengsler og generell byutvikling. Fokuset på OPS ble ytterligere forsterket gjennom lanseringen av Blairregjeringens Public Private Partnership Program i 1997 [2]. OPS-prosjektene innen skolesektoren ble lansert i 1997, og pr. august 2003 ble over 500 britiske skoler drevet som OPS [2]. De første OPS-avtalene innen skolesektoren gjaldt enkeltskoler, mens det nå er vanligere å samle flere skoler til ett større OPS-prosjekt. Til sammen er det 38 fungerende OPS-prosjekter innen undervisning i Storbritannia, og de fleste av dem omfatter flere skoler [1]. Erfaringene fra Storbritannia viser at de skolene som aktivt trekker fremtidige arbeidstakergrupper med i utarbeidelsen av ytelseskravene, er de som har størst suksess. Dersom en skal lykkes med langtidsleveranse av bygninger og tjenester, er det i følge britiske erfaringer svært viktig at ytelseskravene er klart utformet og eiet av prosjektets interessenter. En annen utfordring knytter seg til at skolebygningen må være fremtidsrettet nok til å kunne tilpasses fremtidens pedagogikk og undervisning. Det kan stilles høye krav til fleksibilitet i bygningen, men dette kan være kostbart og må avveies mot økonomiske rammer. En forutsetning for å inngå en OPS-avtale i Storbritannia er at det gir en bedre tjeneste i forhold til pris enn hva det offentlige selv kan levere. OPS-prosjektet vurderes mot en referansepris basert på en modell utarbeidet av myndighetene og i forhold til de ytelseskrav som er lagt til grunn. Det er i Storbritannia etablert en nasjonalt rådgivningsorgan som bistår sentrale og lokale myndigheter med gjennomføringen av OPS-prosjekter. I denne sammenheng må det påpekes at det i Storbritannia ikke finnes tilsvarende standardkontrakter som i Norge. Dette medfører at byggeprosjekter gjennomføres på en annen måte enn i Norge og at utgangspunktet for å benytte OPS er noe annerledes. De økonomiske gevinstene ved bruk av OPS varierer betydelig med sektor, og det er innen fengsels-, vei og forsvarssektoren man har dokumentert de største besparelsene. Skolesektoren har noe mindre besparelser, i størrelsesorden 8 15 % [1]. I forhold til andre fasiliteter bygget som OPS, er skolebygninger relativt enkle og dette reduserer innsparingspotensialet noe. De dokumenterte kostnadsreduksjonene innen skolesektoren har i all hovedsak vært relatert til følgende faktorer: kortere byggetid god energiøkonomi hensiktsmessig håndtering av byggets livsløpskostnader utstrakt samarbeid mellom de som utformer bygningen og fremtidige brukere 10

18 5 Norske OPS-prosjekter 5.1 Norske vegprosjekter Ved behandling av Nasjonal Transportplan besluttet Stortinget å gjennomføre tre av vegprosjektene som prøveprosjekter etter en modell for Offentlig Privat Samarbeid. Hensikten er å teste om OPS gir økt effektivitet ved gjennomføring av vegprosjekter, samtidig som det offentlige beholder kontrollen og muligheten for politiske valg [3, 4, 5]. Følgende prosjekter er igangsatt: E39 Klett Bårdshaug i Sør-Trøndelag fylke, kontrakt inngått i april E39 Lyngdal Flekkefjord, kontrakt inngått i april E18 Grimstad Kristiansand, forventet kontraktsinngåelse i juni Ved utformingen av den norske OPS-modellen er det lagt vekt på å fremme en kostnadseffektiv gjennomføring av de politiske målene for riksvegpolitikken: God fremkommelighet med høy trafikksikkerhetsstandard for et vegnett som skal binde landet sammen, uten at miljøet i unødig grad blir skadelidende. Målene er operasjonalisert med fokus på funksjonskrav, men knytter også betalingsmekanismen direkte til fremkommelighet og trafikksikkerhet. Før kontrakt inngås er planene ført så langt frem at den politiske beslutningsprosessen for reguleringsplanene er sluttført og grunnervervet vil bli gjennomført. Dette er gjort for å legge tilrette for en forutsigbar og dermed effektiv gjennomføringsprosess. I kontrakten påtar OPS-selskapet seg et totalansvar for å vedlikeholde den utbygde strekningen i minimum 25 år basert på en årlig godtgjørelse. Betalingsmekanismen beregner den årlige betalingen og er knyttet til at vegen holdes åpen, og til den funksjonelle og sikkerhetsmessige standard som kreves. Risikoen for trafikkinntekter er så langt ikke overført til OPS-selskapet, verken i form av bompengeinntekter eller skyggetoll. Bompengeselskapet er et offentlig eid non-profit selskap, og har i tråd med vedtaket i Stortinget inngått en egen avtale med Vegdirektoratet. Denne avtalen regulerer hvordan bompengene skal stilles til disposisjon for Statens vegvesen for bl.a. å betale vederlaget for prosjektet. OPS-selskapet vil derfor i sin helhet bli betalt i henhold til betalingsmekanismen i OPS-kontrakten, hvor Vegdirektoratet er kontraktspart. 5.2 Norske skoleprosjekter I Norge er det begrenset erfaringsgrunnlag med bruk av OPS innen skolesektoren. De mest omtalte OPS-prosjektene er Persbråten videregående skole og Høybråten 1-7 skole i Oslo, samt Vøyenenga ungdomsskole i Bærum kommune. I tillegg har Akershus fylkeskommune gjennomført OPS-konkurranse for Ski videregående skole, men denne ble avbrutt Persbråten VS og Høybråten 1-7 skole, Oslo kommune For å få fortgang i rehabiliteringen av osloskolen besluttet Oslo kommune å prøve ut en modell med salg, rehabilitering og tilbakeleie av minst to skoler. Undervisningsbygg Oslo KF arrangerte OPS-konkurranse med påfølgende kontraktsinngåelse med en leverandør, som kjøper skolebygg med sikte på tilbakeleie til kommunen, og som tar helhetlig ansvar for finansiering, prosjektering, rehabilitering, bygging, utleie, drift og vedlikehold. Totalt tidsperspektiv for hvert prosjekt er ca 1,5 års bygging og 25 års drift. Betaling til leverandøren planlegges i form av jevnlige utbetalinger fordelt over hele driftsperioden. 11

19 I første omgang er det Høybråten 1-7 skole og Persbråten videregående skole som er planlagt gjennomført etter en slik modell. Det ble gjennomført separate anbudskonkurranser for de to skolene, men samme OPS-selskap ble valgt for begge skolene og de ble derfor slått sammen til én kontrakt. Undervisningsbygg avventer nå endelig politisk behandling av den fremforhandlede OPSavtalen, trolig skjer dette i mai Anskaffelsesfasen har vært omfattende med betydelige kostnader. På det meste har 30 personer vært engasjert i prosjektet, og prosessen har til nå tatt over 2 år. Prosjektet er imidlertid det første og største av sitt slag i Norge, og det bør forventes betydelig effektivisering av anskaffelsesprosessen ved neste OPS-prosjekt. Samtlige prekvalifiserte leverandører var konstellasjoner med store entreprenører og solide finansielle institusjoner som ga den nødvendige trygghet for prosjektet. Markedsinteressen for prosjektet har vært meget høy. De innkomne tilbudene har vært gjenstand for omfattende forhandlinger, og Undervisningsbygg vurderer den fremforhandlede OPS-kontrakten som god både når det gjelder kostnad og kvalitet. Undervisningsbygg vil ved neste OPS-prosjekt satse på en noe enklere prekvalifiseringsfase, samt at de vil redusere antall tildelingskriterier i konkurransen. Tilbudene som kom inn og den fremforhandlete kontrakten representerer med Undervisningsbygg en fornuftig pris, men uten at denne er sammenlignet med nåverdien av bygging i egenregi. Undervisningsbygg vurderer det fremforhandlete OPS-prosjekt som unikt og at man kan ikke foreta noen rettferdig økonomisk sammenligning av dette med et teoretisk og annerledes utformet prosjekt i egenregi. Undervisningsbygg har fått opplyst at OPS-prosjektene etter dagens regler ikke er berettiget til støtte i form av spillemidler og har derfor utelatt denne støtten fra budsjettene. Ved henvendelse til departementet har de likevel blitt anbefalt å søke Vøyenenga ungdomsskole, Bærum kommune Bærum kommune skal bygge en ny 15-klasses ungdomsskole på Vøyenenga. Kommunen engasjerte konsulentfirmaet KPMG for å beregne hvilket gevinstpotensiale som lå i Vøyenenga skole som OPS-prosjekt. KPMG konkluderte med at bygging og drift av skolen som OPS trolig ville gi en besparelse på ca 10 %. Bærum kommune behandlet i juni 2003 saken og det ble da besluttet at det skulle igangsettes forprosjekt for Vøyenenga skole som OPSprosjekt. OPS-konkurransen ble utlyst med et konkurranseprogram bestående av blant annet leiekontrakt, hovedprogram, ytelsesbeskrivelser, kontraktsbestemmelser og reguleringsplan for området. Samtidig som OPS-selskapene leverte sine tilbud, leverte også Eiendomsforvaltningen inn et sammenlignbart tilbud på gjennomføring i egenregi. Arbeidsmengden som OPS-selskapene la ned i konkurransen var uforholdsmessig stor, og Bærum kommune vil ved neste anledning utdele et honorar til flere av de prekvalifiserte OPSselskapene. Av de innleverte tilbudene skilte én seg ut som vesentlig billigere enn de øvrige. Prisnivået på dette tilbudet var igjen på tilnærmet samme nivå som gjennomføring i egenregi. Bærum kommune har i dette regnestykket ikke innlemmet eventuelt frafall av spillemidler knyttet til skolens idrettshall. Fordi OPS-prosjektet er tilnærmet likt prismessig med gjennomføring i egenregi og en stor del av risikoen i prosjektet er overlatt til OPS-selskapet, ønsker 12

20 administrasjonen i kommunen derfor å gjennomføre OPS-prosjektet. Prosjektet legges frem for politisk behandling i Formannskapet i Bærum i mars Bærum kommune vurderer Vøyenenga skole som et normalt skoleutbyggingsprosjekt som er velegnet som OPS-prosjekt. Bærum kommune har også planer om ny skole, idrettshall, kunstgressbane og kunstisbane på Fornebu. Kommunen vurderer imidlertid at dette prosjektet er mer komplekst og ønsker derfor å gjøre dette i egenregi. Kompliserende faktorer er blant annet prosjektets omfang, forholdet til den øvrige utbygging på området og bruksretter for lokale idrettslag Ski videregående skole, Akershus fylkeskommune Akershus fylkeskommune gjennomførte i 2003 en åpen anbudskonkurranse om leie av lokaler for en ny videregående skole i Ski kommune. Avdeling for Bygg & Innkjøp gjennomførte konkurransen på bakgrunn av et foreløpig areal- og funksjonsprogram. Konkurransen ble utarbeidet som et OPS-prosjekt hvor private aktører skulle samarbeide med det offentlige om å utvikle et bygg tilpasset brukernes behov. Alle de innleverte OPS-tilbudene ble vurdert mot bygging av den nye skolen i egenregi med fylkeskommunen som byggherre og eier av skolen. Etter gjennomført konkurranse satt Akershus fylkeskommune igjen med et OPS-prosjekt som ga et funksjonelt og fleksibelt skoleanlegg med god offentlig kommunikasjon. Akershus fylkeskommune vurderte anskaffelsen slik at det i henhold til anskaffelsesreglementet ikke var anledning til å inngå forhandlinger med de prekvalifiserte OPS-selskapene. OPS-prosjektet ble vurdert til å gi samme fleksibilitet med hensyn til bygningsmessige endringer som skoleanlegg bygget i egenregi. Skoleanlegget kunne også ferdigstilles ett skoleår tidligere dersom det ble gjennomført som OPS. Det foretrukne OPS-alternativet var klart dyrere enn egenregi-alternativet når man sammenlignet de neddiskonterte nåverdiene. OPS-prosjektet ga imidlertid mindre belastning på budsjettene i en periode hvor fylkeskommunen hadde en anstrengt økonomi. På bakgrunn av ovennevnte hendelsesforløp valgte Akershus fylkeskommune å avlyse OPSkonkurransen. Den nye videregående skolen i Ski kommune vil ikke bli realisert slik som planlagt, og den forventede elevtallsveksten håndteres av alternative løsninger. 6 Erfaringer med OPS innen skolesektoren i Danmark Den danske Erhvervs- og Boligstyrelsen gjennomførte, i august 2003 en kartlegging og analyse vedrørende bruk av OPS innen skolesektoren i Danmark [2]. Undersøkelsen viser at omtrent halvparten av kommunene benytter ulike former av OPS innen skoleområdets sekundære funksjoner. Drifts- og vedlikeholdskontrakter hvor en privat partner driver og vedlikeholder en offentlig eiet fasilitet, er mest utbredt. Salg og gjenleie, hvor kommunen selger skolebygningen til en privat partner som driver den etter konsesjonsavtale og avkrever brukerbetaling, benyttes i noe mindre omfang. BOT-modeller (Bygge - drive overføre), den mest typiske OPSmodellen, benyttes av kun 2 kommuner i den gjennomførte undersøkelsen. De senere år er det blitt vanlig å gjennomføre utbyggingsprosjekter etter prinsippene for samspill og partnering i byggeprosessen (beskrevet i avsnitt 3.2.5). Totalt er nå nærmere 200 prosjekter gjennomført etter slike samspillsmodeller, og dette er nå den mest utbredte formen for offentlig privat samarbeid i Danmark [9]. 13

21 Undersøkelsen [2] viser at de danske kommunenes utbytte av OPS på skoleområdet hovedsakelig gjelder følgende områder: Løsning av et akutt finansieringsbehov til renovering og utbygging av skoler med sikte på å fremme pedagogiske formål. Effektivisering av drift og vedlikehold, samt kvalitetsforbedringer av nybygging. Kompetanseutvikling og profesjonalisering i den kommunale forvaltning gjennom samarbeid med private aktører. På bakgrunn av den innsamlede informasjon kan en konkludere med følgende effektiviseringspotensiale: Område Bygging av nye skoler Drift og vedlikehold Rengjøring Energi Effektiviseringspotensiale 10 % kvalitetsforbedring innenfor den avtalte kontraktssum 3-4 % til 25 % (størst besparelse når planlegging overlates til entreprenørene) Begrenset potensiale, enkelte har opplevd 10 % besparelse Ikke registrert besparelser i forbindelse med OPS Undersøkelsen konkluderer blant annet med at det er en reell fare for at OPS gir dårlige resultater på grunn av partenes manglende kjennskap og forståelse for respektive arbeidsbetingelser og virksomhetskultur. Dette gjelder i høy grad for skoleområdet, hvor mange interessenter og spredt organisatorisk forankring av beslutningskompetanse stiller særskilte krav til OPS. 14

22 DEL IV: THOR HEYERDAHL VS SOM OPS 7 Anskaffelse og kontrakt I dette kapitlet redegjøres det for hvilke særskilte forhold som gjelder dersom THVS skal gjennomføres som et OPS-prosjekt. Den forestående beslutningsprosessen skisseres sammen med anskaffelsesprosessen og kontraktsinngåelsen. Deretter beskrives forhold vedrørende bygging, drift og vedlikehold, samt grensesnitt mot øvrige prosesser og aktører. 7.1 Politisk beslutningsprosess Fylkestinget vedtok i desember 2004 byggeprogrammet for THVS. Denne utredningen er en del av beslutningsgrunnlaget for den politiske avgjørelsen om hvorvidt prosjektet skal gjennomføres som OPS eller med en tradisjonell entreprisemodell. Dersom fylkestinget vedtar OPS som gjennomføringsmodell, vil det utlyses en OPSkonkurranse med basis i det utarbeidede funksjonsprogrammet og i henhold til anskaffelsesreglementet. Denne politiske forankring er nødvendig før man henvender seg til markedet med et slikt prosjekt. OPS-selskapene legger ned betydelige ressurser i utarbeidelsen av sine tilbud, og det er viktig at fylkeskommunen tar dette på alvor. Et virkemiddel for å sikre kvalitet på OPStilbudene, kan være å honorere et antall av de prekvalifiserte tilbyderne som ikke vinner konkurransen. Etter at konkurransen er gjennomført og forhandlinger med det foretrukne OPS-selskap er sluttført, vil prosjektet igjen legges frem for fylkestinget. En eventuell forkastelse av den fremforhandlede OPS-kontrakten, vil medføre at det må utlyses ny konkurranse for prosjektet. Dette vil medføre store forsinkelser og ekstrakostnader. 7.2 Transaksjonskostnader Før man inngår en OPS-kontrakt, er det av avgjørende betydning av det offentliges krav til prosjektets driftsfase er nøye spesifisert. Fokuset i konkurransegrunnlaget må dreies fra spesifisering av tekniske krav til å beskrive hvilke ytelser som kreves levert. Fordeling av risiko er også et meget sentralt element i OPS-kontrakten, og det kan forventes betydelig juridisk arbeidsmengde knyttet til spesifiseringer og prising av risiko. I sum medfører dette at kostnadene knyttet til anskaffelse og kontrakt for et OPS-prosjekt må påregnes å være høyere enn ved tradisjonelle og mer etablerte entrepriseformer. Transaksjonskostnader vil være særlig høye ved første gangs utlysning innen hver sektor og hvert land. Enkelte erfaringer fra Undervisningsbygg og andre OPS prosjekter kan trolig overføres. Vestfold fylkeskommune må derfor påregne noe økte kostnader ved gjennomføring av det første OPS-prosjektet, men disse forventes å vært betydelig lavere for senere OPS-prosjekter. 7.3 Forholdet til anskaffelsesreglementet OPS som anskaffelsesform er ikke direkte omtalt i anskaffelsesreglementet, og det er foreløpig ikke gitt særskilte regler for OPS-anskaffelser. For OPS-prosjekter, hvor kontraktsforholdene er komplekse, kan det være ønskelig å benytte forhandlet prosedyre, en anskaffelsesform hvor forhandlinger er sentralt og hvor tilbyder velges før kontraktsvilkårene fullt ut er avklart. Reglene om forhandlet prosedyre fortolkes restriktivt og er i praksis knyttet til rene unntakstilfeller. 15