Beskrivelse av Anslagsmetoden og dagens bruk av denne ( )

Transkript

1 Vedlegg 3 (til evalueringsgruppas rapport) Beskrivelse av Anslagsmetoden og dagens bruk av denne ( ) 1 Innledning Alle kostnadsanslag som utarbeides i Statens Vegvesen for investeringsprosjekter > 5 mill. kr skal utarbeides etter Anslagsmetoden, som er beskrevet i håndbok 217. Anslagsmetoden benyttes på alle trinn i utvikling av ett prosjekt. Dette vedlegget inneholder et uttrekk av metodikk og beregning som følger av håndbok 217. Innledningsvis defineres sentrale begreper knyttet til beregning av kostnader. Deretter gjennomgås oppbygging av og nøyaktighet i Anslagsmetoden. I notatet er det tatt utgangspunkt i rutiner og retningslinjer for riksvegprosjekter. 1.1 P-verdier, styringsramme og kostnadsramme P-verdier P-verdier viser sannsynlighet i prosent for at kostnaden kan bli lavere enn en gitt verdi. For eksempel vil det for P85 være 85 prosent sannsynlighet at kostnaden vil være lavere enn hva som fremkommer av P85-verdien. For P50 vil det være 50 prosent sannsynlighet for at kostnaden blir lavere, men også 50 prosent sannsynlighet for at den blir høyere. P45-, P50- og P85-verdier fremkommer i kostnadsoverslaget ved bruk av anslagsverktøyet. P45-verdi = Prosjektleders styringsramme, jf. HB 217. Dette er et internt styringsmål i Svv som benyttes som tiltak for kostnadskontroll. P50-verdi = Forventet kostnad, også kalt styringsrammen, som det er 50 prosent sannsynlighet for å overskride. P85-verdi = Den verdi som det er 85 prosent sannsynlighet for at kostnaden vil holde seg innenfor. Denne verdien danner grunnlag for fastsettelse av kostnadsramme for prosjekt >750 mill. (KS2 prosjekter). 1

2 Figur: Eksempel P-verdier (P45, P50 og P85) for Anslag Harangen-Høgkjølen Styrings- og kostnadsramme For alle prosjekter blir det beregnet en styringsramme, som er lik P50-verdien. RIksvegprosjekter med forventet kostnad >750 mill. kr (som har vært gjennom en ekstern kvalitetssikring (KS2)), får fastsatt en kostnadsramme av Samferdselsdepartementet. Kostnadsrammen fremkommer ved å ta P85-verdien for kostnadsoverslaget og trekke fra verdien av kuttlista. For prosjekter (riksveg) med forventet kostnad mellom 200 og 750 mill. kr fastsettes kostnadsrammen av Vegdirektoratet. Denne settes normalt til P50-verdien+10 prosent. Disse prosjektene har egen omtale i de årlige budsjettene. For riksvegprosjekter med forventet kostnad mellom 0 og 200 mill. kr er det ikke praksis for å fastsette en kostnadsramme, men kun beregne styringsramme. Styringsrammen er det beløp som til nå er blitt lagt inn i tabellverket i Nasjonal transportplan, Handlingsprogram og årlige budsjetter. 1.2 Anslag Oppbygging Anslaget angir P50-verdien. Anslaget blir bygd opp av elementene grunnkalkyle og uspesifiserte kostnader. I tillegg blir det gjort en beregning av usikkerhetsbildet i det aktuelle prosjektet. 2

3 Grunnkalkyle Grunnkalkylen blir beregnet ut fra spesifiserte poster med gitte normalforutsetninger. I tillegg til en sannsynlig verdi beregnes det for hvert kostnadselement (for eksempel gs-veg, bru for hovedveg, kulvert og tunnel) også en nedre verdi for hvor lave kostnadene kan bli (best case lav verdi), og en øvre verdi for hvor høye kostnadene kan bli (worst case høy verdi). Det vil si at det gjøres et trippelanslag. Normalt vil man på prosjektet få et tillegg til grunnkalkylen, dvs. tillegg på sannsynlig verdi. Dette ligger automatisk inne i grunnkalkylen og representerer ikke noen usikkerhetsavsetning. Uspesifiserte kostnader Det vil aldri være mulig å definere og kalkulere alle detaljer i de ulike elementene. Uspesifiserte kostnader representerer kostnader som man vet kommer, men som ikke kan spesifiseres til enkeltelement på kalkulasjonstidspunktet. Størrelsen på uspesifiserte kostnader er avhengig av hvilket plannivå som ligger til grunn. Uspesifiserte kostnader inngår som en andel av P50-verdien. For eksempel anbefales det at uspesifiserte kostnader i et prosjekt på reguleringsplannivå å ligge på 3-7 prosent av P50- verdien/styringsrammen. Det vil si at et prosjekt med en P50-verdi på 100 mill. kr vil anbefalt nivå for uspesifiserte kostnader utgjøre 3-7 mill. kr. Plannivå Anbefalt nivå for uspesifiserte kostnader (% av P50-verdi) Utredning (eksempel KVU) Kommunedelplan Reguleringsplan 3-7 I anslagsrapporten brukes benevnelsen «Usikkerhetsfaktorer» om uspesifiserte kostnader, noe som kan skape forvirring i forhold til begrepet usikkerhetsavsetninger, jf. nedenfor. Det vises til vedlagte eksempel fra prosjektet E39 Harangen-Høgkjølen. Her utgjør uspesifiserte kostnader (kalt usikkerhetsfaktorer) 38,71 mill. kr. Dette tilsvarer 8,2 prosent av styringsrammen, som er litt i overkant av anbefalt nivå. Usikkerhetsavsetning Usikkerhetsavsetninger er et tillegg på P50-verdien for forhold man ikke har kontroll over. Dette kan være usikkerhet knyttet til for eksempel markedssituasjon, grunnforhold og geologi. Det er kun riksvegprosjekter > 200 mill. kr. (med definert kostnadsramme) hvor det er påplusset et beløp for usikkerhetsavsetning. Jfr. også pkt Restusikkerhet Gjennom Anslagsmetoden foretas det en beregning av hvor stor sannsynlighet det er for at det aktuelle prosjektet har en forventet kostnad som ligger innenfor P50-verdi+10 prosent (øvre verdi på reguleringsplannivå). Denne sannsynligheten oppgis i prosent. Det vises til 3

4 vedlagte eksempel ( Vedlegg 3) fra prosjektet E39 Harangen-Høgkjølen. Dette prosjektet har en restusikkerhet på 9 prosent. Det vil derfor være 4,5 prosent sannsynlighet for at prosjektet blir dyrere enn P50-verdien+10 prosent, og tilsvarende 4,5 prosent sannsynlighet for at prosjektet blir rimeligere enn P50-verdien-10 prosent. Bare i spesielle tilfeller blir prosjekter dyrere enn P50-verdien+10 prosent. Oppsummering En beregning av P50-verdien etter Anslagsmetoden er bygd opp som vist i figuren nedenfor. Det inngår altså ingen usikkerhetsavsetning i «P50-verdi/styringsramme» Nøyaktighet Det skal utarbeides kostnadsoverslag i alle planfasene. Detaljeringsgraden vil øke jo lenger ut i planfasene kostnadsoverslaget er gjennomført. Dette vil igjen gjøre at kalkylenøyaktigheten blir bedre jo lengre ut i planfasene man kommer. Plannivå Krav til kalkylenøyaktighet i forhold til P50-verdi Utredning (eksempel KVU) +/- 40 % Kommunedelplan +/- 25 % Reguleringsplan +/- 10 % Dette har stor betydning for hvordan vi kan lese og bruke de kostnadsanslag som beregnes med Anslagsmetoden. På alle plannivåer skal det være minst 70 prosent sannsynlighet for at forventet kostnad (P50-verdi) ligger innenfor intervallene for kalkylenøyaktighet. På reguleringsplannivå skal altså minst 70 prosent av alle prosjekter komme ut med en kostnad som ligger i intervallet P50-verdien +/- 10 prosent. 4

5 Dette vises i figuren nedenfor. Kravet er at minst 7 av 10 prosjekt skal få en kostnad som er i det hvite intervallet mellom P50-verdi-10 prosent og P50-verdi+10 prosent. 3 av 10 prosjekt vil få en kostnad som ligger i ett av de røde områdene. Prosjektene som får beregnet P50-verdi er av ulik økonomisk størrelse. Det vil ikke være mulig å forutsi ut fra Anslagsmodellen om det er store eller små prosjekter som vil bli dyrere eller billigere enn P50-verdien, eller hvor langt fra P50-verdien et spesifikt prosjekt vil komme Oppsummering Det som er beskrevet ovenfor viser at Anslagsmetoden er beheftet med usikkerhet og at vi derfor ikke kan benytte P50-verdi som antatt korrekt kostnadsbeløp for et bestemt prosjekt. Dette gjelder uansett plannivå. 2. Vurdering og forslag Fylkeskommunene peker på at kostnadsoverslag i flere sammenhenger er for dårlige. Det har i praksis vist seg vanskelig å få fram «sikre» kostnadsoverslag i planfasene, som igjen gjør at overordnede planer, handlingsprogram og årlige budsjetter har for liten forutsigbarhet. Dette har i mange sammenhenger bidratt til manglende gjennomføringsevne. Erfaringsmessig har det vært et problem at en har kommet fram til anslag som er basert på for dårlig plangrunnlag som ikke var vært tilstrekkelig kvalitet sikret. En annen årsak er at prosjektene ikke har vært tilstrekkelig definert, noe som kan medføre at prosjektets utførelse blir av annet omfang enn hva som opprinnelig var tenkt. Innledningsvis er vist til at det er store usikkerhetsmomenter knyttet til Anslagsmetoden. Det påhviler derfor Svv et ansvar for å formidle denne usikkerheten til fylkeskommunene ved anslagsberegninger slik at dette kan tas høyde for denne risikoen når prosjekt vedtas. 5

6 Forslag: 1. Det anbefales at fylkeskommunale prosjekter i økonomiplanen skal beskrives i prosjektark på samme måte som riksvegprosjekter. Prosjektarket skal definere innhold i prosjektet bl.a. omfang, kvalitet, økonomi etc. og bør til vanlig utarbeides i dialog med vegeier. 2. Det foreslås at begrepene kostnadsramme og styringsramme også blir brukt på fylkeskommunale prosjekter. a. Kostnadsramme bør vedtas på alle prosjekter over 5 mill. kroner. Det er viktig at kostnadsrammen kommuniseres godt internt. Dette for å vise at det er knyttet endel usikkerhet til styringsrammen. Et utgangspunkt for beregning av kostnadsrammen kan være: Plannivå Kostnadsramme Utredning (eksempel KVU) P50-verdi+30 % Kommunedelplan P50-verdi+20 % Reguleringsplan (prosjekter <750 mill. kr) P50-verdi+10 % De foreslåtte størrelsene på prosentpåslagene er basert på erfaringstall fra kostnadsberegninger i Anslagsmetoden fra Region midt på riksvegprosjekter mellom mill. kroner. b. Begrepet styringsramme innføres for alle prosjekter. Styringsrammen defineres som P50- verdien, som i dag (anslag over 5 mill. kroner). Prosjektene planlegges, prosjekteres og bygges ut fra denne rammen. c. Ved sjablonmessig omregning av kostnadsramme/styringsramme på enkeltprosjekter benyttes SSB s kostnadsindeks Byggekostnadsindeks for veganlegg på samme måte som ved riksveg. 3. Det anbefales å sette av en ramme (buffer) i økonomiplanen som tilsvarer differansen mellom kostnadsramme og styringsramme på prosjekter i planperioden. Bufferen settes av til å håndtere usikkerhet i vedtatte prosjekter. For å sikre fleksibilitet i gjennomføring av prosjekter det enkelte år bør en andel av bufferen videreføres som rammebevilgning som fylkeskommunen kan disponere på en effektiv og hensiktsmessig måte for å håndtere usikkerhet i prosjektene som startes opp eller er under bygging. 4. Det anbefales regionene å opprette en regional prisgruppe som kan gjennomføre forenklede anslag på prosjekter < 5 mill. kroner. Dette for å sikre størst mulig likhet i kostnadsvurderingene på små prosjekter, på tvers av fylkesgrensene. 5. Det anbefales at representanter fra fylkeskommunen deltar i anslagsprosessen på utvalgte prosjekter for å sikre kunnskap og erfaring med anslagsmetodikken. 6

7 Eksempel - E39 Harrangen-Høgkjølen Det vises til vedlagte eksempel fra prosjektet E39 Harangen-Høgkjølen også tatt inn på s. 2. I dette prosjektet er styringsrammen (P50-verdi) 470 mill. kr. Prosjektleders styringsramme (P45-verdi) er 467 mill. kr. Det vil si at prosjekteiers handlingsrom bare er på 3 mill. kr, tilsvarende 0,6 prosent av styringsrammen. Uspesifiserte kostnader (kalt usikkerhetsfaktorer) er i dette prosjektet 38,71 mill. kr. Se Vedlegg 3. Prosjektleders styringsmål, som defineres som P50-verdi minus 50 prosent av uspesifiserte kostnader, er ut fra dette 452 mill. kr. Dette øker prosjekteiers handlingsrom til 18 mill. kr, tilsvarende 3,8 prosent av styringsrammen. 7