Utredning i forhold til konsekvenser ved eventuelt å konkurranseeksponere KKE KF

Transkript

1 Utredning i forhold til konsekvenser ved eventuelt å konkurranseeksponere KKE KF 1 av 26

2 Innhold 1 Sammendrag Bakgrunn Konkurranseeksponering i offentlig sektor Offentlig vs privat tjenesteproduksjon Konkurranseformer Etablere konkurransemarkeder Anbudskonkurranser «Pengene følger brukeren» Benchmarking Nåsituasjonen i KKE KF KKEs konkurranseeksponering Etablerte konkurransemarkeder Anbudskonkurranser «Pengene følger brukeren» Benchmarking Hvor konkurransedyktig er KKE? Nøkkeltallssammenligninger Erfaringer fra formålsbygg der andre firmaer har vært inne Bygg der KKE har hatt ansvaret for renhold, men mistet dette i en anbudskonkurranse Hvilke av KKEs oppgaver kan konkurranseeksponeres? Erfaringer fra andre miljøer Tønsberg kommunale Eiendom KF Nedre Eiker kommune Omstillingsenheten, Fagforbundet Konsekvenser av konkurranseeksponering av KKEs tjenester Konsekvenser for eierstyring Konsekvenser for ansatte Virksomhetsoverdragelse Konsekvenser av virksomhetsoverdragelse av 26

3 4.2.3 Privatisering Konsekvenser for kommunens eiendomsmasse Endring av KKEs organisasjon som følge av konkurranseeksponering Endring av Kongsberg kommunes organisasjon som følge av konkurranseeksponering Økonomiske konsekvenser Benchmarking Anbudskonkurranser Regnskapsmessige konsekvenser Finnes det alternative måter å spare penger for kommunen når det gjelder eiendomsrelaterte utgifter? Endring av frekvens og/eller kvalitet på bestillinger av tjenester fra KKE Satsing på vedlikehold og/eller investering ut av uhensiktsmessige bygg inn i mer driftsvennlige bygg Konklusjon Kildehenvisninger av 26

4 1 Sammendrag Gruppen har i sitt arbeide vært opptatt av at man skal være omforente om den teksten som står i rapporten. I all hovedsak har dette også vært mulig å oppnå. Der det likevel ikke har vært mulig å komme til enighet om en felles tekst, markeres de ansattes synspunkt gjennom kommentarer i tekstbokser. Disse kommentarene er ikke redigert eller kvalitetssikret av rådmannens eller KKEs representanter, men står for de ansattes regning. Målet med konkurranseeksponering er ikke nødvendigvis at tjenesten skal ytes av andre enn kommunen, men at tjenesten skal ytes så effektivt som mulig, gitt fastsatte kvalitetskriterier. At tjenesten ytes på mest mulig effektiv måte skal bidra til at kostnadene til tjenesten reduseres. Ut fra drøftingen i notatet, kan det synes som anbud og benchmarking vil være de mest aktuelle modellene for konkurranseeksponering av KKE. Anbudskonkurranser er en metode både KKE og Kongsberg kommune er godt kjent med, og som benyttes mye i andre sammenhenger. Om benchmarking kan man på generelt grunnlag si at det ikke er formelle hindringer noe sted i kommunen mot å ta modellen i bruk internt. KKE benytter allerede benchmarking til å sammenlikne seg med andre eiendomsforvaltere. Modellen er nærliggende i effektiviseringsarbeid. Å ta skrittet helt ut i forhold til konkurranseutsetting av KKEs samlede tjenester, er det vanskelig å forsvare med bakgrunn i denne drøftingen. Velger man å gjøre dette følger det med seg en rekke utfordringer i forhold til å håndtere de ansatte i KKE og deres rettigheter. Dette gjør at en konkurranseutsetting av alt neppe vil bli lønnsomt på svært mange år, da de ansatte vil kunne kreve å beholde sitt arbeidsforhold i KKE/kommunen fremfor å følge med over til en ekstern aktør. Det er nærliggende å tenke seg at de aller fleste ansatte vil benytte seg av denne muligheten, blant annet på grunn av pensjonsrettigheter. Det finnes likevel også måter for å konkurranseutsette KKEs tjenester, uten at det har negative konsekvenser for de ansatte. En evt konkurranseutsetting av feks renholdet i Kongsberg kommune, behøver ikke ha konsekvenser for KKEs ansatte innen renhold. Det er feks en mulighet at man kun konkurranseutsetter nye bygg og bygg hvor det pga naturlig avgang blant de ansatte, er mulig å omplassere resterende personell til andre bygg for så å konkurranseutsette byggets renhold. Dette er situasjoner som vil gi Kongsberg kommune gode muligheter til å vurdere KKEs tjenestenivå både når det gjelder kvalitet og pris opp mot eksterne aktører, og vica versa. Når det gjelder sambruksbygg der det er flere typer leietakere og eiere, og der kommunen har en begrenset del av arealet. Vil det sannsynligvis være ressurssløsende om KKE står for tjenesteleveransen bare til kommunens andel av benyttet areal, her bør da tjenestene konkurranseutsettes samlet for hele bygget. Det er også tvilsomt om de andre aktørene i bygget vil godta at KKE skal ha leveranse kun til sin del av bygget. En gjennomgang av KKEs gjeldende renholdsplaner, viser at det er mulig å redusere kostnadene med ca 20 prosent ved å justere frekvens og kvalitet noe. Dette krever brukermedvirkning, dvs at leietakerne i formålsbyggene må være med på et arbeide her. Lignende tiltak kan også gjøres på andre driftsområder, og det er også andre muligheter til å spare Kongsberg kommunes eiendomsrelaterte kostnader uavhengig av en eventuell konkurranseeksponering. 4 av 26

5 2 Bakgrunn På bakgrunn av kommunestyrets vedtak i sak 60/10 Endringer av vedtekter for KKE KF 2010 fase 1 avstemming av vedtekter i forhold til kommunens eierskapsmelding nedsatte eiendomsdirektøren og rådmannen en arbeidsgruppe bestående av: Kristoffer Grette, Leder John Roger Kopland Kristian Mehus 2 representanter fra de tillitsvalgte De tillitsvalgte har valgt å melde inn tre representanter som møter to ved hvert møte, John Nefton Melås, Johan-Christian Hammer og Knut-Helge Klonteig. I tillegg har kommunens personalsjef, Vegard Bentsen deltatt i gruppens møter. Gruppen har jobbet etter følgende mandat: «Rådmannen og KKEs daglige leder har besluttet å formalisere opprettelsen av en arbeidsgruppe som skal arbeide med en utredning som underlag for sak til politisk behandling vedrørende eventuell konkurranseeksponering av KKE. Bakgrunn: Kommunestyrevedtak i sak 60/10, pkt 1: "Forslag til endrede vedtekter (datert ) for Kongsberg kommunale eiendom KF vedtas, med unntak av 7, som overføres til fase 2, og utredes i forhold til konsekvenser ved eventuelt å konkurranseeksponere KKE." Leveranse av politisk sak: Saksgang etter at arbeidsgruppen har levert rapport, legges opp som følger: Rådmann og eiendomsdirektør arbeider ut et felles saksfremlegg. Eiendomsdirektøren fremmer dette for behandling i KKEs styremøte 12. april. Rådmannen fremmer sak for formannskapets møte 27. april vedlagt KKE-styrets vedtak. Den 18. mai kan kommunestyret behandle saken. Kommunestyrets vedtak vil så danne grunnlag for hva som i neste omgang skal fremmes som vedtektstekst i sak om KKEs vedtekter, fase 2. Arbeidsgruppens rapporteringsveg: Gruppen rapporterer til det faste møtet mellom rådmannen og KKEs daglige leder. Ved uklarheter undervegs i arbeidet rundt mandatet e.a., rettes henvendelsen til samme møte. Milepæler/leveranse: Endelig leveranse fra arbeidsgruppen skal skje innen utløpet av februar Arbeidsgruppens økonomi og ressursbruk: Hverken rådmannens organisasjon eller KKE har satt av midler til dette utredningsarbeidet. For å svare på det politiske vedtaket om utredning må midler til arbeidet søkes innenfor de rammer som allerede eksisterer. Gjenbruk av andre miljøers utredninger må benyttes istedenfor å bestille eksterne utredninger. Evt. reiser for å se på andre kommuners erfaring med konkurranseeksponering, må avklares med rådmann eller eiendomsdirektør før en binder seg til slike utgifter. Alle deltakere i arbeidsgruppen forventes å legge ned nødvendig arbeidsinnsats for å oppnå en god leveranse, og kan også trekke på andre ansattes arbeidsressurser. Arbeidsgruppens mandat: Arbeidsgruppen skal med utgangspunkt i politisk vedtak nevnt over utrede og beskrive følgende: 5 av 26

6 A. Definere hva som kan ligge i begrepet konkurranseeksponering, og beskrive kort alle modeller fra benchmarking til konkurranseutsetting. B. Beskrive om og evt. hvordan KKE konkurranseeksponeres i dag. C. Beskrive om det er mulig å si noe om hvor konkurransedyktig KKE er i dag. D. Beskrive og utrede hvilke oppgaver og tjenester som kan konkurranseeksponeres. Hvilken type konkurranseeksponering er det da tale om? Når utredningen dreier seg om leveranse av enkelte oppgaver og tjenester, og herunder om muligheten for full konkurranseutsetting, må fremtidig plassering og funksjon av bestillerfunksjonen for tjenester drøftes. E. Utrede og beskrive hvordan oppgavene og tjenestene evt. må legges om (både mht bestilling og leveranse) for å være mer sammenlignbare med markedet? F. Beskrive/tydeliggjøre hvilken organisasjon KKE kan/skal være etter en evt. konkurranseeksponering. Samt hvilke konsekvenser dette får for hvordan KK må organisere seg som følge av dette. G. Hvordan kan rådmannens organisasjon forholde seg til evt. overtallighet hos KKE ved konkurranseeksponering? Overtakelse? Pensjonsrettigheter? Annet? H. Tydeliggjøre mulige økonomiske og regnskapsmessige konsekvenser hos KKE, mellom KK og KKE og hos KK. I. Evt. økonomiske konsekvenser for kommunen samlet, herunder hvordan sikre seg mot at private har mulighet til å kjøre med tap i mange år, for så å sette opp prisene når KKE/deler av KKE er utradert. J. Hva kan en konkurranseksponering medføre av konsekvenser for kommunens eiendomsmasse? K. Finnes det alternative måter å spare penger for kommunen når det gjelder eiendomsrelaterte utgifter? L: Beskrive hvilke konsekvenser mht. eierstyring (i forhold til dagens eierstyring av KKE KF) en evt. konkurranseutsetting vil få.» 2.1 Konkurranseeksponering i offentlig sektor Det er flere årsaker til at konkurranseeksponering i økende grad benyttes i offentlig sektor: En strammere offentlig økonomi, teknologisk utvikling, økte krav fra befolkningen og endrete internasjonale rammebetingelser, kan være noe av forklaringer på at det nå konkurranseeksponeres innenfor flere sektorer enn tidligere. Ønske om konkurranseeksponering og i særlig grad konkurranseutsetting, har nok til en viss grad også en ideologisk bakgrunn. Dette bidrar dermed også til at problemstillinga reises fra tid til annen. Ansattsrepresentantenes kommentar: Årsaken til konkurranseksponering og eller privatisering av offentlige tjenester bygger på blant annet ideologiske grunner, økte behov for flere og bedre offentlige tjenester og beholde kvaliteten på dem. Konkurranseeksponering er et av mange moteord som forkjemperne for deregulering av offentlig tjenester benytter seg av for å tilrettelegge for privatisering innenfor offentlige tjenesteproduksjon. Ideologien / teorien bygger på at offentlig sektor må blir mer effektiv og at det eneste svaret på dette er større konkurranse. Det vesentlige spørsmålet er om tiltakene har en effekt og eller ikke? 6 av 26

7 Hensikten med konkurranseeksponering er vanligvis å oppnå en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Eventuelle gevinster som oppnås, kan tas ut i form av reduserte kostnader, økt produksjon, og/eller bedret tjenestekvalitet. Ansattsrepresentantenes kommentar: Hensikten med konkurranseeksponering kan være av ideologisk karakter og gir ikke nødvendigvis økonomisk effekt av fellesskapets ressurser, men heller kanskje tvert i mot. Konkurranseeksponering kan være så mangt, og i dette notatet har vi valgt å la det omfatte alt fra intern konkurranse om beste resultat til konkurranseutsetting for eksempel gjennom anbud. Vi har valgt å drøfte fire former for konkurranseeksponering: Etablere konkurransemarkeder Anbudskonkurranser Pengene følger brukeren Benchmarking Konkurranseeksponering, konkurranseutsetting og privatisering er begreper som i dagligtalen ofte brukes om hverandre, men som kan ha noe ulikt innhold. Det er vanlig å skille disse begrepene fra hverandre. Begrepet konkurranseutsetting brukes i mange sammenhenger synonymt med anbud. Siden vi i denne rapporten også ser på etablering av konkurransemarkeder, Pengene følger brukeren og benchmarking, må begrepet forstås snevrere enn konkurranseeksponering. Privatisering er ikke nødvendigvis det samme som konkurranseutsetting. Ved konkurranseutsetting i form av anbud, er fortsatt det offentlige ansvarlig for innhold, finansiering og fordeling av en tjeneste. Man kan si at selve tjenesteproduksjonen er privatisert dersom det er private som vinner anbudet. Ved ren privatisering fraskriver det offentlige seg ansvaret for tjenesten. Da frambringes, finansieres og kontrolleres tjenesten av private. Ansattsrepresentantenes kommentar: Er situasjonen slik at alternative konkurrenter bare finnes i det private markedet, og en konkurranseutsetting vil innebære i ytterste konsekvens en privatisering. Privatisering som begrep vil være reelt ved hel eller delvis privatisering av dagens offentlige tjenester. Tanken bak konkurranseeksponering er at selve trusselen om konkurranse i seg selv kan være effektivitetsdrivende. Dette har sterk støtte i økonomisk teori som sier at monopol er lite effektivt fordi monopolisten har anledning til å selge en mindre mengde av produktet til en høyere pris enn i en situasjon der man konkurrerer med andre tilbydere. En monopolist har ikke samme insitament til å drive effektivt som en virksomhet som er i konkurranse med andre. I tillegg er kanskje ikke sanksjonsmulighetene like gode overfor en intern tjenesteprodusent som overfor en ekstern som vil stå i fare for å miste oppgaven ved kontraktsbrudd. Dersom en tjenesteyter leverer en tjeneste til en for høy pris, blir det mindre penger å bruke på andre tjenester. Dette er lite effektivt og til syvende og sist et prioriteringsspørsmål. Ansattrepresentantenes kommentar: De ansattes representanter vil påpeke at formålet ved offentlig forvalting og privat virksomhet er totalt forskjellig, og støtte i økonomisk teori vil i liten grad vil kunne brukes da formålet ved virksomhetene er totalt forskjellige. Det teoretiske grunnlaget er begrenset til kun dette perspektivet, mens andre teorier viser noe annet. Det økonomiske og teoretiske grunnlaget er tuftet på en forståelser av hvordan det private markedet fungerer. Dette perspektivet har lite relevans til grunnlaget for den offentlig tjenesteleveransen. Bruk av begrepet monopolist er I denne sammenhengen lite relevant, jfr. offentlig tjenesteleverandørs rolle. Kommunen er ingen markedsaktør. 2.2 Offentlig vs privat tjenesteproduksjon Det hevdes fra enkelte hold at privat tjenesteproduksjon alltid er mer effektiv enn offentlig 7 av 26

8 tjenesteproduksjon, at det er bedre for brukerne, at det fører til større valgfrihet og bedre kvalitet. Dette er langt fra åpenbart og evalueringer av konkurranseutsettinger spriker i konklusjonene, og dette har mange årsaker. Det er ikke intensjonen med rapporten at dette skal drøftes i sin fulle bredde, men noen forhold kan det likevel være greit å gå inn på. En effekt av for eksempel å vurdere konkurranseutsetting, er at kommunen blir nødt til å beskrive hvilke tjenester som skal tilbys kommunens innbyggere, samt omfang og kvalitetskriterier. Med tanke på effektivisering vil dette være viktig, men mye av det samme kan sannsynligvis oppnås gjennom bruk av benchmarking (se beskrivelse lenger ned) og kostnadsminimering, gitt tydelige krav til leveransen. Det er viktig å understreke at dette må være en kontinuerlig prosess der man hele tiden jobber for mer kostnadseffektive løsninger. Hvis ikke kan konkurranseutsetting fort bli et alternativ. Ansattrepresentantenes kommentar: De ansattes representanter vil påpeke at det trusselbilde som er nevnt henviser til hovedmålene ved konkurranseeksponering. En vil påpeke at denne beskrivelsen og konklusjon på en slik situasjon er en mulig virkelighet i privat sektor, men er lite relevant i offentlig sektor der målene ved tjenesteproduksjon ikke nødvendigvis er økonomisk relatert, men relater til fellesskaps tjenester og kollektive ordninger til beste for bruker. Kontraktbasert tjenesteproduksjon vil ikke være noen garanti for en god kvalitetsmessig tjenesteleveranse over tid. En vesentlig forskjell mellom privat og offentlig tjeneste er at Forvaltningsloven og offentlighetslover ikke gjelder for private virksomheter. Dette reduserer innbyggernes og politikernes innsyn til påvirkning og kontroll iht. bruk av fellesskapets midler. Kontraktmessige anbudsdokumenter vil gå foran annen drift i offentlig regi, og dette vil de tjenestene som er igjen tape på. Stordriftsfordeler som kommunen har kan bli borte ved privatisering. Et annet moment er at selve formålet med privat og offentlig virksomhet er så forskjellig. På generell basis kan man si at ved offentlig produksjon er målet å få mest mulig gjort for pengene (velferdsmaksimering), mens en privat bedrift vil maksimere overskuddet. For det offentlige er pengene et middel for å nå målet, mens for private er pengene selve målet. For en privat aktør med kontrakt på tjenesteleveranse vil dermed drivkraften være å ha minst mulig utgifter knyttet til tjenesteleveransen. Ved vurdering av konkurranseutsetting er det en forutsetning å være klar over dette, fordi det vil være naivt å tro at dette ikke vil kunne ha betydning for kvaliteten på de tjenestene som leveres. Det er langt fra all offentlig virksomhet som egner seg for konkurranseutsetting og særlig privatisering i full skala. Dette er gjerne situasjonen for en rekke kollektive goder som for eksempel politi, rettsvesen, gatebelysning, forsvar, fyrtårn, helsevesen, sosialvesen mm. Et kjennetegn ved kollektive goder er at det er umulig å ekskludere noen fra å bruke dem. Kostnaden ved en ekstra bruker av godet er tilnærmet lik null, og det er vanskelig å ta betalt for bruken. Det er sjelden man ser slik produksjon initiert i rendyrket privat regi. Det er imidlertid svært få goder som kan regnes som rene kollektive goder. Som regel finner man løsninger der det offentlige er leverandør, enten ved selv å produsere eller ved konkurranseutsetting av produksjonen, eller der det offentlige subsidierer privat produksjon. 2.3 Konkurranseformer En teoretisk beskrivelse av hver av fire formene for konkurranseeksponering følger nedenfor Etablere konkurransemarkeder Dette gjøres først og fremst gjennom deregulering av markeder som er sterkt regulert. I Norge er for eksempel telesektoren og kraftsektoren deregulert. For telesektoren har dereguleringen medført mer effektiv produksjon og bedre kvalitet. For kraftsektoren har dereguleringen medført bedre kapasitetstilpasning og i alle fall i perioder høyere strømpriser. Suksessen ved disse dereguleringene er avhengig av ståsted. Særlig gjelder dette for kraftsektoren. 8 av 26

9 I de tilfellene der markedet ikke oppfyller målene som er satt for tjenesten, har det offentlige anledning til å innføre styringsvirkemidler som skal bidra til måloppnåelse. Disse virkemidlene kan være enten regulatoriske, som lover og forskrifter, konsesjoner, prisregulering og eneretter eller økonomiske virkemidler som subsidier, avgifter og kjøp av tjenester. Siden kommunene i svært liten grad har anledning til å ta i bruk disse virkemidlene, er etablering av konkurransemarkeder lite aktuelt for kommunesektoren Anbudskonkurranser Anbudskonkurranser benyttes mye ved kommunale innkjøp uten at det dermed er snakk om konkurranseeksponering av kommunal virksomhet. Det kan imidlertid være vanskelig å trekke presise grenser for når den kommunale virksomheten er utsatt for konkurranse og ikke. Et eksempel kan være at man velger å sette en kommunal utredning ut på anbud fordi man ikke har den nødvendige kompetansen internt. Da er man ikke konkurransedyktig på kompetanse. Anbud er en bestilling gjennom en anbudsinnbydelse og et konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlaget er ofte omfattende og stiller konkrete krav til hvilke resultater som skal leveres og hvilke forutsetninger som ligger til grunn. Anbudskonkurranser innrettes på ulikt vis alt etter hvilke oppgaver som skal utføres. Ved valg av tilbyder er det vanlig å vurdere ulike tilbud ut fra både pris og kvalitet. Ved ulike typer konkurranser er det som regel ulik vekting av pris og kvalitet. Ved noen typer bestillinger vektlegges kun pris. Anbudskonkurranser kan være en fristende måte å effektivisere en tjeneste på for en kommune. Dette gjelder særlig dersom pris vektlegges høyt. Det er flere eksempler på at private kan drive til en lavere kostnad enn det offentlige, men man må være oppmerksom på mulige fallgruver som lett forstyrrer dette bildet. For det første må man ha et bevisst forhold til om tjenesten i realiteten egner seg for konkurranseutsetting. I tillegg må konkurransegrunnlaget være utformet slik at alle tilbydere konkurrerer på like vilkår og priskonkurransen blir reell ved at kvalitetskravene er tilstrekkelig presist definert. Hvis ikke kan man komme i den situasjonen at nødvendige tilleggstjenester som ikke inngår i konkurransegrunnlaget, prises så høyt at mye av gevinsten forsvinner. Man må også ha den nødvendige fagkompetansen ved bestilling og et apparat for å håndtere kontraktsbrudd og benytte tilgjengelige sanksjonsmuligheter dersom dette skulle vise seg nødvendig. Det vil dermed påløpe administrative kostnader knyttet til kontroll og oppfølging ved anbudskonkurranser som man må ta hensyn til. Det er imidlertid et spørsmål om ikke noen av disse kostnadene er (eller burde være) til stede også der kommunen selv står for tjenesteleveransen. Ansattrepresentantenes kommentar: De ansatte vil påpeke at kostnadene ved en anbud ikke nødvendigvis vil være effektivt iht. pris. Transaksjonskostnadene og kontroll-konstnadene vil ved et slik valg øke kraftig «Pengene følger brukeren» Pengene følger brukeren» er ikke brukt mye i Norge sammenliknet med andre former for konkurranseeksponering. Fri rettshjelp er et typisk eksempel fra Norge. I utlandet er metoden særlig brukt innenfor skolesektoren og helse- og omsorgssektoren. Enkelte kommuner har også forsøkt varianter av metoden innen pleie og omsorg. Det er ikke alltid at effektivitet har vært hoveddrivkraft ved «Pengene følger brukeren». Ordninger har gjerne blitt etablert for å gi muligheter for fritt brukervalg, noe som også kan hevdes å være effektivt dersom kunden alltid vet best og man på denne måten oppnår nyttemaksimering. Problemet er at det ikke følger automatisk at det som øker nytten for den enkelte også øker nytten for samfunnet. I «pengene følger brukeren»-ordninger er ofte prisen for tjenesten fastsatt av det offentlige. I mange tilfeller produserer offentlige og private virksomheter samme tjeneste, og det økonomiske tilskuddet som følger brukeren, fastsettes da gjerne likt med eller lavere enn de offentlige kostnadene ved å produsere tjenesten. Der hvor tilskuddet er lavere enn de offentlige kostnadene, må tjenestetilbyderen enten produsere tjenesten billigere, kreve egenandeler fra brukeren eller få kompensasjon på annen måte. Her finnes således insentiver for private tjenesteytere til både mer effektiv produksjon og konkurranse på pris. Selv om det finnes eksempler på at metoden fører til effektiv produksjon og reduserte priser, er bildet langt fra entydig. Det kan være vanskelig å fastslå i hvilke tilfeller metoden kan benyttes. Ofte eksisterer det ikke 9 av 26

10 fungerende markeder der metoden er benyttet. «Pengene følger brukeren» kombinert med egenandeler kan ses på som subsidiering av brukerne, og således påvirke etterspørselen, uten at det endrer hvor effektivt tjenesten produseres. I Norge brukes «pengene følger brukeren» ofte som en finansieringsmåte, uten at en har utformet tjenesten slik at det åpner for priskonkurranse av betydning. Man kan se for seg en variant av modellen der skolene i kommunen får en viss sum de for eksempel kan kjøpe renholdstjenester for og velger leverandør selv, men da basert på anbudskonkurranser. En annen variant er at det inngås parallelle rammeavtaler blant flere leverandører for renhold på skolene der skolene kan velge leverandør fritt blant disse. Førtsnevnte variant gir neppe noen stor gevinst, siden volumet for den enkelte skole blir lavt sammenliknet med for flere skoler samlet. I tillegg vil inngåelse og oppfølging av slike kontrakter medføre langt mer administrasjon for den enkelte skole. Ved parallelle rammeavtaler gjennomføres selve anbudskonkurransen sentralt, men endelig kontraktsinngåelse og oppfølging må besørges av den enkelte skole, noe som også her betyr mer administrasjon lokalt Benchmarking Ved benchmarking sammenliknes kostnader, arbeidsmetoder, kvalitetskriterier m.m for å se om det er mulig å levere samme kvalitet til en lavere kostnad. Det mest vanlige har vært å legge «beste praksis» til grunn for hvordan man bør innrette driften. Dette kan imidlertid ha noen utilsiktede negative effekter og føre til ineffektivitet på litt lengre sikt. Hvordan man jobber (praksis) er et virkemiddel og ikke et mål. Dersom man ønsker høyere måloppnåelse kan det derfor fort bli noe statisk over beste praksis. Det kan derfor være fornuftig å ha oppmerksomhet på beste resultat framfor beste praksis. Da blir fokuset automatisk flyttet til måloppnåelsen. Man unngår dermed at sentrale direktiver for hvordan man skal jobbe, blir altoverskyggende. Hvordan man jobber for å nå målene er fortsatt svært viktig, men hvordan man skal nå målet i den enkelte virksomhet kan bestemmes av den enkelte leder. Det kan hevdes at benchmarking ikke direkte bidrar til velferdsmaksimering fordi man også her fokuserer på effektivitet innenfor gitte kvalitetskriterier. Alternativet er å se hvor mye kvalitet man kan få ut av hver krone brukt på tjenesten. Problemet med denne tankegangen er imidlertid at den ekstra velferdsgevinsten man oppnår av den siste krona brukt, er svært lav sammenliknet med gevinsten av den første. I kommunene er dessuten penger en knapp faktor. Dersom man kan definere nivået man skal ha på kvaliteten og effektivisere i henhold til dette, blir det mer penger å bruke på andre områder. Ansattrepresentantenes kommentar: De ansattes representanter vil påpeke at ved Benchmarking er det viktig at den beste praksis bygger på at sammenlignende virksomheter, er likeverdige også i forbindelse med lønns og arbeidsvilkår. 10 av 26

11 3 Nåsituasjonen i KKE KF Kongsberg kommunale eiendom KF er opprettet som et kommunalt foretak av kommunestyret i Kongsberg kommune i 2001, og ble etablert med virkning fra KKE skulle fra opprettelsen av være en leverandør av forvaltning, drift og vedlikehold av kommunens eiendommer, med utgangspunkt i husleie og tjenesteleveransekontrakter. Først fra 2008 ble det innført en kontraktsbasert husleie og tjenesteleveranse mellom kommunen som leietaker/bestiller og KKE som utleier/tjenesteleverandør. I forkant av dette reviderte man renholdsplaner for formålsbyggene, som skulle klargjøre hva renholderene skulle gjøre på byggene. Arbeidet med nye renholdsplaner ble gjort som et trepartssamarbeid, der partene var KKE, leietakere og ansatte i KKE. Slik KKE ser det, førte dette trepartssamarbeidet til mer kostbare renholdsplaner enn det som strengt tatt er nødvendig.(dette underbygges også i kap 6). Ofte ble det slik at leietaker gjerne ville ha litt mer renhold enn nødvendig fordi reduksjoner i renhold fikk konsekvenser for KKEs ansatte på bygget, og disse føles gjerne som byggets egne ansatte. Husleien og tjenesteleveransen som KKE fakturerer Kongsberg kommune er kostnadsbasert, og fra har KKE fått den husleien de har krevet inn fra kommunen. Unntaket fra dette er vedlikeholdskomponenten i husleien, som fremdeles ikke er på det nivået som kommunestyret har vedtatt at den skal være. Dette bidrar til at kommunens tjenesteleverandører ofte opererer ut fra uhensiktsmessige bygg, som igjen fører til at de eiendomsrelaterte kostnadene øker. Det er betydelig mer kostbart å renholde og drifte et bygg som ikke er godt vedlikeholdt. KKE er allerede idag utsatt for konkurranseeksponering til en viss grad. KKE benytter seg av anbudskonkurranser for å hente inn firmaer som kan dekke opp for kompetanse- og kapasitetshull, samt at KKE er bevisste på bruk av nøkkeltall og benchmarking/sammenligninger med andre eiendomsforvaltere. Det er derfor viktig å understreke at KKE ikke er en organisasjon som er totalt skjermet for påvirkninger fra omverdenen. KKE har også effektivisert driften og forvaltningen av den kommunale eiendomsmassen siden opprettelsen i KKEs konkurranseeksponering Etablerte konkurransemarkeder Dette er et område der KKE ikke er inne, og neppe er det vel heller et området som er aktuelt å gjennomføre med Kongsberg kommunes mulige virkemidler Anbudskonkurranser Anbudskonkurranser benyttes av KKE i stor grad i dag. Særlig innen vedlikehold, byggutvikling og nybygg er det hovedsaklig eksterne aktører som utfører oppdragene. KKE henter inn hjelp gjennom anbudskonkurranser til prosjektledelse, byggherrerollen, entreprenørskap osv. Dvs at det meste av de arbeidene som gjøres innen disse områdene er direkte konkurranseeksponert. Grunnen til dette er dels vanskeligheter med å skaffe tilstrekkelig kompetanse selv, dels at man har ønsket større fleksibilitet i forhold til endringer av oppgavemengden og dels at det er en del kompetanse som man må hente inn eksternt. Det siste gjelder særlig områder der spesielle godkjenninger er nødvendige. Også når det gjelder vaktmestertjenesten er det noe bruk av anbudskonkurranser, og da gjennom bruk av rammeavtaler. Det er inngått rammeavtaler med forskjellige håndverkere, og det er inngått rammeavtaler på spesialområder som feks brøyting, service av brannalarmanlegg osv. Her er bruken av eksterne et klart alternativ til å ha oppgavene selv, og det velges eksterne pga at det ikke er like hensiktsmessig å ha all type kompetanse i egen organisasjon. Samtidig er det også vanskelig å rekruttere den nødvendige kompetansen. Innen renhold har KKE benyttet seg av eksterne aktører når det ikke har vært mulig å utføre tjenestene med eget mannskap. Dette er i tilfeller hvor man ikke har fått ansatt noen eller man har fått oppdrag som er større enn man har bemanning til. Denne bruken er det gjort etter gjennomførte anbudskonkurranser. Hvorvidt KKE som tjenesteleverandør, er konkurranseeksponert som et resultat av eksemplene nevnt over, 11 av 26

12 kan diskuteres noe. Det er jo ikke slik at KKE henter inn tilbud som en konkurranse til sine egne tjenester, men som en erstatning for manglende kompetanse eller kapasitet. Konkurranseeksponeringen har i så fall funnet sted gjennom en vurdering ved det tidspunktet KKE valgte å ikke skaffe seg kompetanse på områdene «Pengene følger brukeren» Dette er ikke er område som har vært aktuelt for KKE hittil Benchmarking KKEs administrasjon og styre har et bevisst forhold til nøkkeltall og sammenligninger med andre eiendomsforvaltere. Spesielt har administrasjonen lagt mye vekt på å utvikle et sett med gode nøkkeltall for områdene forvaltning (F), drift (D) og vedlikehold (V). Drifts-nøkkeltallet deles igjen opp i energi, renhold og vaktmestertjenester. Dette benyttes bevisst av KKEs administrasjon for å vurdere KKEs effektivitet og behov for bemanning målt opp mot andre sammenlignbare eiendomsforvaltere. KKE er absolutt konkurranseeksponert her, men det som kan gjøre eksponeringen enda tydeligere, er klare mål fra politisk hold i forhold til hva/hvem man skal benchmarke seg mot. Klare og tydelige mål til effektivitet gjennom nøkkeltall, vil gjøre KKE mer effektive og søkende etter smartere løsninger. Ved å ha et bevisst forhold til benchmarking og delta i nettverksgrupper med andre aktører, kan KKE sørge for ytterligere besparelser for Kongsberg kommune når det gjelder eiendomsrelaterte kostnader. 3.2 Hvor konkurransedyktig er KKE? KKEs konkurransedyktighet er en viktig parameter for å kunne si noe om konsekvensene ved en evt konkurranseeksponering. Uansett hvilken av formene for konkurranseeksponering som velges er det hvor konkurransedyktig KKE viser seg å være, som er avgjørende for hvilke konsekvenser eksponeringen vil føre til Nøkkeltallssammenligninger Sammenligninger av KKEs nøkkeltall med andres nøkkeltall er en mulig måte å si noe om hvor konkurransedyktig KKE er. Nøkkeltall sier noe om kostnaden pr kvadratmeter, og er sånn sett egnet i forhold til konkurranseeksponering. KKE operer med nøkkeltall for forvaltning(f), drift (D) og vedlikehold (V). Forvaltningsnøkkeltallet dekker kostnadene til offentlige avgifter, administrasjon og forsikringer. Driftsnøkkeltallet er delt inn i løpende drift (bla vaktmestertjenester og kommunale avgifter), renhold og energi. Svakheten ved å sammenligne nøkkeltall, er at de ikke sier noe om kvaliteten som er levert. Det er likevel en god målestokk på hvordan KKE ligger an kostnadsmessig i forhold til andre aktører. Man må også være oppmerksom på at det kan være en del feilkilder i nøkkeltallsammenligninger, slik at det ikke bare er å si at man man skal legge seg på et kostnadsnivå uten at man samtidig vet noe om hva det vil si for kvantitet og kvalitet på tjenestene. Det er derfor avgjørende ved nøkkeltallsammenligninger og ved benchmarking at man vet hva som ligger bak tallene man skal sammenligne seg med. Nettverksgrupper er derfor en viktig og god arena for nøkkeltallsammenligninger og benchmarking Erfaringer fra formålsbygg der andre firmaer har vært inne I 2008 og 2009 hadde KKE problemer med å få ansatt noen i renholdstillinger på Efteløt og Hvitttingfoss skoler. Dette ble da satt ut på anbud og det var private leverandører som vant anbudet og fikk oppdragene. Kostnadsmessig viste dette seg å være lite avvikende fra kostnadene KKE ville hatt ved å gjøre renholdet selv. Sånn sett kan man si at KKE i disse tilfellene ville vært fullt ut konkurransedyktige. Dette gjelder særlig når vi ser tilbakemeldingene fra brukerne på byggene i sammenheng med kostnaden. Det kom klager fra brukerne på følgende momenter: Hygiene. Manglende etterfylling av papir, både toalett og tørkepapir. «hoppet over» avtalte oppgaver. Fulgte ikke avtalt renholdfrekvens. 12 av 26

13 Stilte meget store krav til brukerne, var ikke alt som det skulle være, ble det ikke vasket. I tillegg var renholdet av mange av årsakene over så dårlig at det fikk HMS-konsekvenser inne i byggene. Det ble rapportert om mye støv og dårlig inneklima. I tillegg var det vanskelig å kommunisere med renholder for brukerne, da renholder ikke snakket norsk. Videre erfarte KKE at det var klare begrensninger i fleksibiliteten til de private aktørene, de rengjorde kun det som var avtalt. Ved behov for ekstra arbeider ble det også ekstra kostnader. Som et banalt eksempel kan det nevnes at det var en ekstra kostnad for å vaske vindusrammen ved vinduspuss. KKEs erfaringer her sammenfaller godt med erfaringene fra Tønsberg (se kap 3.4.1). Videre hadde KKE store problemer med å få tak i ansvarlige leder når det gjaldt klager på arbeidene. Dette ble altså en ekstra kostnad for KKE gjennom mye arbeidstid. I tillegg ble kun få av klagesakene rettet opp i. Etter endt periode, når KKE skulle ta tilbake renholdet, måtte det settes inn ekstra ressurser for å bringe skolene tilbake til en standard renholdskvalitet. Hva er så årsaken til at kvaliteten ble så dårlig ved disse to tilfellene? Betyr dette at private ansatte ikke holder samme kvalitetsnivå som de offentlig ansatte? Sannsynligvis ikke. Dette er nok heller et tegn på at KKE ikke har vært flinke nok når det gjelder anskaffelsene og oppfølgingen av kontraktene. Ved anbud og utsetting av tjenester, kreves det et apparat som sikrer ønsket kvalitet og frekvens på tjenestene. En aktør som er inne for å tjene penger på en kontrakt, vil være interessert i å få størst mulig fortjeneste på leveransen. En måte å sikre seg større fortjeneste er å legge mindre tid i oppdraget. Så lenge det ikke kommer klager fra oppdragsgiver, vil det tolkes som at det er godt nok. Detaljerte kontrakter og stram oppfølging fra oppdragsgiver, er helt nødvendig for å få de tjenestene man ønsker. Ansattrepresentantenes kommentar: De ansattes representanter vil hevde at en ved kontraktbasert tjeneste (Jf. de erfaringene så langt) er helt avhengig av et apparat som sikrer god kvalitet og frekvens på tjenesten, men det vil alltid oppstå avvik uansett hvor godt apparat en tilrettelegger for. Det vil være en utopi å tenke seg at et god apparat vil unngå avtalemessige avvik og kontraktmessige uenigheter som kan få juridisk etterspill Bygg der KKE har hatt ansvaret for renhold, men mistet dette i en anbudskonkurranse KKE har siden sin oppstart hatt monopol på å levere tjenester til kommunens bygg, formålsbyggene. Det er likevel ved en anledning blitt åpnet for at Kongsberg kino fikk lov av kommunestyret til å gå ut på en konkurranse om renholdet av kinoen. Styret i Kongsberg kino gikk da ut på en anskaffelse etter å ha utarbeidet en kravspesifikasjon på bakgrunn av en ikke utfyllende renholdsplan for kinoen. KKE var med i konkurransen og la inn tilbud, men KKE visste at kinoens behov for renhold var høyere enn det som var beskrevet i kravspesifikasjonen og la inn et tilbud som da ikke ble sammenlignbart med de øvrige tilbyderene. KKE regnet med at kinoen var interessert i en fortsatt samhandling mellom kinoen og KKE som renholdsleverandør, og baserte tilbudet sitt på at man skulle se an behovet underveis. KKE vant naturlig nok ikke konkurransen ved denne korsveien. Neste gang kinoen lyste ut renholdet, var ikke KKE blant leverandørene som ble gitt anledning til å komme med tilbud. I 2010 gjorde KKE en vurdering av et annet bygg som ikke regnes som et av kommunens formålsbygg, der KKE historisk har hatt renholdet. KKE har hatt renholdet for NAV siden sosial, trygd og aetat samlokaliserte seg. Dette var et renholdsarbeide der KKE hadde større kostnader enn inntekter slik konktrakten var utformet. KKE signaliserte derfor overfor NAV hva kontraktsprisen måtte være for at man skulle kunne fortsette renholdet med samme frekvens og kvalitet. NAV ønsket da å gå ut på en offentlig anbudskonkurranse for å se hvilke andre tilbud de kunne få. KKE valgte å ikke delta i denne konkurransen av to grunner. For det første er NAV ikke en naturlig del av KKEs ansvarsområde siden dette er mer statlig enn kommunalt, for det andre av personalmessige hensyn. KKE hadde ikke ledig personal til å fortsette å ta på seg renholdet for NAV. NAV fikk dermed inn en privat aktør til en betraktelig lavere pris enn de betalte KKE for renholdet, men etter KKEs oppfatning med en annen frekvens og kvalitet enn KKE leverte tidligere. 3.3 Hvilke av KKEs oppgaver kan konkurranseeksponeres? I utgangspunktet kan alle KKEs oppgaver konkurranseeksponeres, men rådmannens og KKEs 13 av 26

14 representanter i gruppen velger å tolke kommunestyrets bestilling som at det er den driftsmessige delen av KKE de ønsker utredet og spesielt renholdet. Ansattrepresentantenes kommentar: Denne tolkningen av oppdraget er ikke i samsvar med kommunestyrets vedtak,og de ansatte mener at en skal vurdere hele KKE i forhold til vedtaket.. I ytterste konsekvens kan man tenke seg at hele KKE konkurranseutsettes og omdannes til et AS, privat eller offentlig eid. Det er likevel ikke mye som taler for at dette er en fornuftig tilnærming med dagens kunnskap. Skal KKE med alle eiendommer organiseres som et AS, vil det tilkomme transaksjonkostnader i forbindelse med overføring av eiendommene til ASet, det vil også være diverse problemstillinger rundt skatt og mva som må drøftes inngående før et slikt grep kan vurderes nærmere. Alle KKEs tjenester bør slik gruppen ser det, konkurranseeksponeres ved hjelp av benchmarking. I tillegg bør det være fullt mulig å tenke seg at man går videre med større grad av eksponering for enkelte av tjenesteområdene. Driftstjenestene og særlig renhold har vært konkurranseutsatt i flere andre kommuner, og er et område hvor man kan se at det kan være hensiktsmessig, ikke minst økonomisk, å konkurranseeksponere gjennom anbud også i Kongsberg. En evt konkurranseutsetting av feks renholdet i Kongsberg kommune, behøver ikke ha konsekvenser for KKEs ansatte innen renhold. Det er feks en mulighet at man kun konkurranseutsetter nye bygg og bygg hvor det pga naturlig avgang blant de ansatte, er mulig å omplassere resterende personell til andre bygg for så å konkurranseutsette byggets renhold. Dette er situasjoner som vil gi Kongsberg kommune gode muligheter til å vurdere KKEs tjenestenivå både når det gjelder kvalitet og pris opp mot eksterne aktører, og vica versa. Ansattrepresentantenes kommentar: De ansatte mener at hensiktsmessigheten ved å konkurranseutsette tjenesten ikke minst økonomisk ikke er tilstede. En snever økonomisk betraktning av saken vil kunne tilsi økte kostnader på kort og lang sikt. Dette er feks.at stordriftsfordeler forsvinner, transaksjonskostnadene ved omplassering blir omfattende, kostnadene ved å ha nødvendig kompetanse på anbud og kontraktsoppfølging i KKE vil øke, og avvikkostnader iht. kontraktene er noen eksempler på mange kostnader som vil øke for kommunen. Konkurranseutsetting av nye bygg innebærer at KKE må ha en løpende eksponeringskompetanse og personellmessig ressurser. Det er fare for at kommunen tilrettelegger for at sosial dumping av lønns og arbeidsvilkår. 3.4 Erfaringer fra andre miljøer Tønsberg kommunale Eiendom KF Gruppen har i sitt arbeide hatt besøk av TkE, der de presenterte sine erfaringer, vurderinger og valg rundt outsorcing av tjenester vs å ha tjenestene selv. I Tønsberg var renholdet satt ut til private firmaer, og man ønsket å evaluere dette i forhold til om også vaktmestertjenestene skulle settes ut. Evalueringen viste at det var dårligere kvalitet på renholdet utført av eksterne enn det var med kommunale ansatte. Videre var TkEs erfaring at man mistet mye av fleksibiliteten i forhold til å gjøre tilpasninger og endringer i forhold til det som var på forhånd avtalt. I tillegg mener TkE at renhold og vaktmestere er en del av vedlikeholdet, og at det kan være mest hensiktsmessig å omorganisere og effektivisere selv. Konklusjonen for TkE, som ble fremmet for politisk behandling og godkjent der, var at alt renhold ble tatt tilbake til egenproduksjon. Fra var renholdet igjen utført av kommunalt ansatte i TkE. Viktigste grunnene til dette valget er i følge TkE at de vil ha fagkompetanse i eget hus, kostnadskontroll og et ønske om bedre kvalitet på renhold. For å oppnå dette ønsker de å høyne statusen og anerkjennelsen for renholderne. Dette gjør de blant annet i måten de omtaler arbeidsoppgavene og ved å investere i maskiner og utstyr. Gjennom bevisst jobbing har TkE siden de tok over renholdet igjen, spart timer renhold. De har fått 14 av 26

15 kostnadskontroll i alle avdelinger, fått kvalifisert personell, redusert sykefraværet og fått fornøyde politikere Nedre Eiker kommune Nedre Eiker kommune har organisert sin eiendomsforvaltning som en etat i rådmannens organisasjon. De har konkurranseutsatt renholdet på tre av sine bygg, og eiendomssjefen i Nedre Eiker rapporterer om at han er fornøyd med dette. Han sier at han får tilfredsstillende kvalitet til en lavere kostnad enn han hadde med egne renholdere. Han synes miksen mellom noen bygg der de har eget renhold og bygg der andre aktører har renhold er fin og gir gode muligheter for å sammenligne de forskjellige aktørene. Det åpner også for at kommunens renholdere kan lære av de andre aktørene Omstillingsenheten, Fagforbundet Gruppen har hatt besøk fra Fagforbundets omstillingsenhet sentralt. Disse hadde mange innspill til vårt arbeide, og disse er innarbeidet i rapporten der de naturlig passer inn uten nærmere angivelse. 15 av 26

16 4 Konsekvenser av konkurranseeksponering av KKEs tjenester 4.1 Konsekvenser for eierstyring Ut fra drøftingen tildligere i notatet, er det mest mest nærliggende å tenke seg en eventuell konkurranseutsetting av drfiftsavdelingen i KKE sine oppgaver, og da renhold i særdeleshet. I dette avsnittet blir det derfor fokusert spesielt på renhold. En eventuell konkurranseutsetting av renholdet kan resultere i at man finner det formålstjenlig å skille ut denne delen av KKE i en egen virksomhet, men det er ikke uten videre gitt at utskillelse i eget selskap eller foretak er nødvendig. KS eierforums anbefaling nr 5 Fysisk skille mellom mellom monopol og konkurransevirksomhet, sier imidlertid at selskaper som driver konkurransevirksomhet i tillegg til monopolvirksomhet, bør skille ut virksomheten for å unngå mistanke om muligheten for rolleblanding og kryssubsidiering. Organiseringen av konkurranseutsatt virksomhet bør så langt det er mulig, være ledelsesmessig, personalmessig og fysisk adskilt fra monopolvirksomheten. Unntak bør bare gjøres dersom det kan godtgjøres samdriftsfordeler som tilsier at man må ha felles organisering. Selv om anbefalingen fra KS eierforum er tydelig, er ikke dette lovfestet i konkurranseloven og det er et visst tolkingsrom. Dersom man kan dokumentere at det ikke er kryssubsidiering, er det ikke noe lovmessig hinder for at den konkurranseutsatte delen kan være organisert som en del av KKE. Eierstyringen blir da i hovedsak som tidligere, men man må rutiner som sikrer at kryssubsidiering ikke forekommer. Det blir også et spørsmål om hvem som skal ta hånd om anbudskonkurranser der KKE deltar som eventuell tilbyder. Konsekvensene for eierstyringen som følge av en eventuell konkurranseeksponering behøver altså ikke å være vesentlig forskjellig fra dagens eierstyring av KKE, men det bør vurderes om det kan være behov for mer næringslivskompetanse i styrende organer. Siden en konkurranseutsetting likevel kan resultere i at man finner det formålstjenlig å skille ut renholdet i en eget selskap eller foretak, blir eierstyring av ulike selskapsformer drøftet kort nedenfor. Før man bestemmer seg for om renholdet skal skilles ut må man ta stilling til om dette enten er: nødvendig eller ønskelig Dersom man finner utskillelse nødvendig, er ikke andre kulepunkt lenger relevant. Om utskillelse er nødvendig eller ikke, vil i første rekke avhenge av lovtolking (jf avsnitt over). Det kan imidlertid være ulike måter å konkurranseutsette på som gjør lovtolking overflødig, for eksempel dersom KKE ikke skal delta i konkurransen. Dette er drøftet nærmere i kap 4.4. Dette gjelder i alle fall så lenge KKE ikke skal konkurrere om renholdsoppgaver utenfor kommunen. Spørsmålet blir da om utskillelse er ønskelig. Dersom man konkluderer om at utskillelse skal gjennomføres, er det særlig to organisasjonsformer som vil være aktuelle; kommunalt foretak (KF) eller aksjeselskap (AS). Graden av økonomisk styring og kontroll ved ulike selskapsformer er angitt i figuren nedenfor. Figuren må ikke forstås som at man ikke har mulighet for styring ved selskapsformene lengst til høyre (kanskje med unntak av stiftelser etter at de først er etablert). Nedenfor drøftes kort de politiske styringsmulighetene ved aksjeselskap og kommunalt foretak. Figur 1 Grad av styring ved ulike selskapsformer Etat KF Vertskommune Samarbeid 27 IKS AS Stiftelser Sterk politisk styring og kontroll Uavhengig organisasjon 16 av 26

17 KF Eierstyringen gjennomføres på samme måte som for kommunens øvrige foretak, dvs. underlagt kommunestyret med egne vedtekter og et eget styre. Siden foretaket er en del av kommunen, er kommunen i siste instans ansvarlig for å dekke eventuelle underskudd i foretaket. Midler fra foretaket kan i gode perioder overføres til kommunen for å finansiere annen virksomhet i kommunen. Siden foretaket inngår som en integrert del av kommunens økonomi, vil foretaket ha de samme lånevilkårene som resten av kommunen. AS Generalforsamlinga er øverste myndighet i et AS. I en kommune er det som oftest ordfører som er generalforsamling. I tillegg kan selskapsformen benyttes i samarbeid med andre. Kongsberg kommune er eneeier og deleier i flere aksjeselskap i dag. I motsetning til en kommune, kan et AS gå konkurs. Eier kan ta ut utbytte fra et AS. Størrelsen på utbytte er regulert i aksjeloven. Valg av organisasjonsform Det er ikke uten videre enkelt å si at den ene organisasjonsformen bør velges foran den andre. En ren risikovurdering kan tilsi at AS er den mest egnede formen siden man aldri kan tape mer enn innskutt kapital ved en eventuell konkurs. Om det er så enkelt i realiteten er en annen sak, for eksempel når det gjelder ivaretakelse av ansatte som da står uten jobb. Ved organisering i AS, vil kommunen rent økonomisk kunne oppnå noe mer fleksibilitet på grunn av eiers begrensede forpliktelser sammenliknet med et KF. I tillegg ligger det en mulighet for større kapitaltilgang gjennom sameie med andre kommuner eller private. Konkursfaren vil imidlertid påvirke eventuelle lånevilkår i negativ retning. Samtidig kan det ses på som en fordel at et AS kan ta opp egne lån, siden dette ikke vil påvirke kommunens øvrige gjeldsforpliktelser. Det hevdes fra enkelte hold at kommunal selskapsdannelse fører til en fragmentering og svekking av den politiske makten. Dette er omstridt, men dersom man ikke har gode rutiner og systemer for samhandling mellom selskapsstyrer og eier, kan dette fort bli tilfellet. Det som imidlertid er sikkert, er at man får en omorganisering av den politiske styringen. Kommunale selskapsdannelser fører til at politikerrollen får et annet innhold ved at man i større grad får en overordnet tilretteleggingsrolle. Ved tradisjonell etatsstyring har man bedre mulighet til å påvirke enkeltsaker enn ved selskapsstyring. Dette gjelder særlig dersom man velger organisering i AS. Ansattrepresentantenes kommentar: Innbyggernes påvirkning og demokratisk styring svekkes. I et AS styrer eier gjennom det øverste organet som er generalforsamlinga. Generalforsamlinga velger rent formelt styremedlemmene. Videre vedtar generalforsamlinga vedtekter, instrukser m.m. som styret må rette seg etter. For å sikre den politiske styringen og kontrollen, er det en forutsetning at det er gode samhandlingsrutiner mellom generalforsamling og øvrige politiske organer. Dette er imidlertid begrenset til indirekte innflytelse gjennom generalforsamlinga, og den daglige politiske styringen blir dermed svakere enn ved organisering i KF. Styret i et KF har i utgangspunktet samme myndighet og ansvar som styret i et AS, men siden et KF er en del av kommunen, er det en rekke økonomiske og rettslige avgrensninger. Foretaket rapporterer til kommunestyret og det er kommunestyret som bestemmer hva KF-et skal drive med. KF er ikke underlagt rådmannen, men rådmannen har utsettende veto i saker behandlet i styret og kan kreve at saken blir behandlet i kommunestyret. Videre har rådmannen uttalerett i saker som skal videre til kommunestyret. Siden et KF er en del av den kommunale organisasjonen, blir styrings- og kontrollmulighetene langt større enn ved et AS. Sammensetningen av styret i et utskilt selskap, enten KF eller AS velges som organisasjonsform, blir viktig. Det er avgjørende at styret samlet sett har kompetanse til å fatte de riktige beslutningene når selskapet er i 17 av 26

18 en konkurransesituasjon med private tilbydere. Dersom aksjeselskap velges som organisasjonsform, må man også være oppmerksom på lovendringen behandlet i Ot.prp. nr. 50 ( ) Om lov om endringer i forvaltningsloven (habilitet for styremedlemmer mv. i offentlig heleide selskaper) fra Kommunal- og regionaldepartementet der det framgår at inhabilitet automatisk vil inntre for tjenestemenn eller folkevalgte, som også er ledere eller medlemmer av styre eller bedriftsforsamling i offentlig heleide selskaper, når saker der selskapet er part skal behandles i folkevalgte organer eller administrasjonen i kommunen. Lovendringen trer i kraft fra 1. november Valg av organisasjonsform ved eventuell konkurranseutsetting må altså basere seg på avveininger mellom: Grad av økonomisk fleksibilitet og risiko og fordelene og ulempene ved å være en integrert del av kommunens økonomi. Direkte, løpende politisk styring og kontroll og indirekte mer overordnet politisk innflytelse. Automatisk inhabilitet for styremedlemmer som også er folkevalgte i saker som angår selskapet (AS) og vararepresentasjon i folkevalgte organer opp mot en styresammensetning der dette ikke blir en problemstilling. 4.2 Konsekvenser for ansatte Et kommunalt foretak som KKE er ikke et eget rettssubjekt og arbeidsgiveransvaret tilligger Kongsberg kommune (Kommunelovens kap.11) Dette innebærer at det er de samme reglene som trer i kraft ved omstilling -og omorganiseringer av et KF som i basisorganisasjonen. Som belyst tidligere i rapporten, finnes det ulike grader av konkurranseeksponering. Eksponering i seg selv utløser ingen tap hva personell eller kompetanse angår. Dette oppstår først når utførelsen av tjenesten flyttes fra ett juridisk område til et annet ved anbudskonkurranse og personellet flytter med. I denne sammenheng er det sentralt hvilke forutsetninger som ligger til grunn for konkurransen Virksomhetsoverdragelse Når hele virksomheten overdras fra en arbeidsgiver til en annen, vil man stå overfor en virksomhetsoverdragelse i AML forstand. Man vil også stå overfor en virksomhetsoverdragelse i mange tilfeller der bare en del av virksomheten er overdratt. Det typiske eksempelet er at rene støttefunksjoner som regnskap, renhold eller kantine blir overdratt. Dette kan skje ved direkte salg eller anbudskonkurranse Konsekvenser av virksomhetsoverdragelse Dersom man står overfor en virksomhetsoverdragelse i AML forstand, vil konsekvensen være at de ansattes lønns -og arbeidsvilkår overføres til ny arbeidsgiver. Imidlertid kan en ansatt reservere seg mot at arbeidsforholdet overføres til ny arbeidsgiver. Slik reservasjon må tilkjennegis skriftlig innen en viss frist. Jfr. AML Ved slik reservasjon vil den ansatte kunne oppnå en fortrinnsrett til ny ansettelse hos tidligere arbeidsgiver i en begrenset periode. Ved virksomhetsoverdragelse vil det ofte oppstå en overtallighetssituasjon, dvs. at ny arbeidsgiver har mer arbeidskraft en det han har bruk for. Ny arbeidsgiver vil da kunne gjennomføre rasjonalisering gjennom oppsigelser i lys av AML alminnelige regler. Ved virksomhetsoverdragelse som omfatter hele eller deler av en virksomhet, vil de ansatte ha en rett til å følge med over til en privat tjenesteleverandør, men de vil kunne ha individuell rett til å rettslig etterprøve dette hvis den nye tjenesteleverandøren tilbyr et arbeidsforhold som medfører dårligere rettigheter for arbeidstakerne enn de som gjelder i ansettelsesforholdet med den opprinnelige arbeidsgiver. Denne individuelle retten vil kunne tilsi et krav om å bli i kommunen evt. i KKE, med de transaksjonskostnadene dette medfører. Transaksjonkostnadene kan være tilrettelegging for ny stilling og krav om kompetanseheving. En konsekvens av virksomhetsoverdragelse vil derfor kunne være at kommunen i en overgangsperiode har ansatte som utløser lønnsplikt, men som ikke nødvendigvis utfører noen konkrete oppgaver. Kommunen vil ha kostnader ved tilrettelegging av nye arbeidsforhold med tilsvarende opplæring og dette vil kunne tilsi 18 av 26

19 store personalmessige kostnader uten at det bidrar til tjenesteproduksjon. Hvis ansatte velger å bli overført til vinneren av konkurransen, vil KKE måtte bygge opp tilsvarende personal og kompetanseplattform for å være i stand til å eksponere seg videre fremover. En slik eksponering fra KKEs side vil også være kostnadskrevende. Kongsberg kommune er i ferd med å utarbeide egen prosessbeskrivelse til bruk ved evt. overtallighet. Ved overtallighet vil organisasjonen i første rekke arbeide for omplassering. Dersom dette ikke skulle la seg gjøre kan oppsigelse bli aktuelt Privatisering En privatisering av offentlig tjenesteproduksjon vil gjennom konkurranseutsetting kunne ha følgende konsekvenser for de ansatte som velger å bli overført til det private selskapet: Rettspraksis og tariffavtaler viser at den ansatte står svakere når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår i privat sektor enn i offentlig sektor. Dette gjelder spesielt områder som pensjonsrettigheter, lønn og forsikringsforhold. Oppsigelsesvernet kan svekkes ved at en overføres fra en stor arbeidsgiver til en liten. I forbindelse med pensjonsrettigheter må det pekes på det forholdet at pensjonsrettighetene i offentlig sektor er en kollektiv ordning, men i privat sektor er det en individuell. Dette tilsier at ansatte i offentlig sektor vil i vesentlig grad miste sin opparbeidet tjenestepensjon ved overføring til en privat aktør og dermed i stor grad mister sin pensjon. Ved overføring fra en offentlig pensjonsordning til en privat, endres omregningen fra over 30 år til over 40 år. 4.3 Konsekvenser for kommunens eiendomsmasse En evt konkurranseeksponering av KKEs tjenester kan ha betydning for vedlikeholdet av eiendommene. Om en evt konkurranseeksponering gir kommunen lavere eiendomsrealterte kostnader, vil det uten økning i bevilgninger kunne vedlikeholdes mer. Med dagens nivå på husleie for formålsbygg har ikke Kongsberg kommune midler til et forsvarlig vedlikehold av formålsbyggene. Dette er en positiv konsekvens som vil komme uavhengig av om konkurranseeksponeringen skjer gjennom benchmarking eller ved konkurranseutsetting av tjenester. Her har gruppen da lagt til grunn at konkurranseeksponeringen fører til lavere kostnader, noe som er hele poenget med konkurranseeksponering. Ansattrepresentantenes kommentar: De ansatte vil påpeke at det ikke nødvendigvis er slik at konkurranseeksponering gir lavere kostnader eller bedre kvalitet, det kan være at kostnadene øker. En annen mer uheldig konsekvens kan være at eksponeringen fører til en lavere kvalitet på tjenestene som eksponeres, og derigjennom blir slitasjen på eiendommene større. For eksempel er det slik at kvaliteten på renholdet har en direkte virkning på levetiden til et gulvbelegg, og derigjennom også vedlikeholdskostnadene. KKEs ansatte gjør i dag en stor innsats for at kommunen skal ha hensiktsmessige bygg til sin drift. Mange av de ansatte gjør mer enn man kan forlange og passer eiendommene som de er deres egne. Dette er noe man risikerer å miste ved å konkurranseeksponere tjenestene, og dette kan få konsekvenser for eiendomsmassen. 4.4 Endring av KKEs organisasjon som følge av konkurranseeksponering En konkurranseeksponering av KKE behøver ikke nødvendigvis å føre til endringer av KKEs organisasjon. Dette kommer an på graden av eksponering. Tenker man seg en eksponering gjennom benchmarking har ikke dette nødvendigvis noen større konsekvenser for KKEs organisasjon. Bencmarking kan imidlertid føre til behov for mindre interne og organisatoriske justeringer som et resultat av effektivisering. 19 av 26

20 En konkurranseeksponering der oppgaver settes ut på anbud og der KKE ikke deltar i konkurransen, behøver heller ikke føre til større endringer i KKEs organisasjon. I en slik variant er det naturlig at KKE som innehar fagkompetansen på det aktuelle området, styrer anbudskonkurransen. Det er også naturlig at KKE følger opp kontraktene. Dette er mest av alt et spørsmål om gode rutiner og verktøy for anskaffelse, oppfølging og kontroll, og ikke så mye et spørsmål om organisering. I tilfelle det skal gjennomføres anbudskonkurranser og der KKE skal konkurrere som tjenestetilbyder, bør det vurderes sterkt om den konkurranseutsatte delen av KKE skilles ut i et eget selskap eller foretak, jf første avsnitt i kap 4.1 Konsekvenser for eierstyring. Det kan oppstå uheldige situasjoner knyttet til rolleforståelse dersom KKE både skal bestemme hvem som skal utføre tjenestene og samtidig være en av de aktuelle tilbyderne. Spørsmål om utskillelse må derfor drøftes særskilt dersom KKE skal konkurrere som tjenestetilbyder. Ansattrepresentantenes kommentar: Eksponering tilsier at du må ha kompetansen og personell som må være klare til ny løpende konkurranse. Et privat firma kan gå konkurs og de ansatte i det private firma kan miste jobb og KKE må ha tilsvarende kompetanse og personell. Kompetanse på anbud og kontroll må opprettes og nødvendig kompetanse og personell til å bli med på anbudskonkurranser må tilrettelegges. Organisasjonen må være løpende operasjonell. 4.5 Endring av Kongsberg kommunes organisasjon som følge av konkurranseeksponering En evt konkurranseeksponering av KKE medfører ikke nødvendigvis noen organisasjonsmessige endringer for Kongsberg kommune. Dette vil avhenge av graden av eksponering samt hvordan man løser en evt konkurranseutsetting av tjenester. Deles ikke KKE opp i to adskilte selskaper, må det vurderes sterkt om ikke bestillerfunksjonen må flyttes fra KKE til kommunen og at kommunen da må bygge opp denne kompetansen innen sin organisasjon. Ansattrepresentantenes kommentar: Dette er ikke nødvendigvis ansatte enig i jfr. ovennevnte setning. 4.6 Økonomiske konsekvenser De økonomiske konsekvensene for Kongsberg kommune vil være avhengig av hvilken form for konkurranseeksponering man eventuelt velger å benytte. Ikke all effektivisering lar seg nødvendigvis heller måle i kroner og øre. Dette gjelder for eksempel om man effektiviserer og gevinsten tas ut gjennom bedret tjenestekvalitet. For drøftingens skyld, antas det heretter at kvaliteten er gitt. Videre drøftes kun tilfellene med benchmarking og konkurranseutsetting gjennom anbud siden de andre formene for konkurranseeksponering anses som lite aktuelle, jf. drøfting tidligere i rapporten Benchmarking Det er vanskelig å tenke seg eksempler der benchmarking av KKEs virksomhet skal kunne få negative økonomiske konsekvenser for kommunen. Det måtte i tilfelle være dersom benchmarking blir så altoverskyggende at det blir en stressfaktor og at ansatte blir syke av det. Dette bør det imidlertid være lett å unngå. Siden KKE er en del av kommunen som juridisk rettssubjekt, er kommunen i siste instans ansvarlig for å dekke eventuelle underskudd i KKE, men ikke første året. Det er en rimelig antakelse at aktiv bruk av benchmarking vil resultere i effektiviseringsgevinster. Disse vil komme Kongsberg kommune til gode direkte eller indirekte. Dersom effektiviseringen fører til reduserte utgifter, vil gevinsten kunne tas ut direkte av kommunen gjennom reduserte overføringer (gjennom feks husleie) til KKE. En annen variant er at KKE beholder gevinsten og at denne benyttes for eksempel til økt vedlikehold. Da reduseres ikke kommunens utgifter, men man får bedre bygninger enn ellers som resultat. På lengre sikt vil dette redusere driftskostnadene. 20 av 26