Velferd og økonomisk politikk Eksternaliteter og miljøutfordringer

Transkript

1 Velferd og økonomisk politikk Eksternaliteter og miljøutfordringer Elisabeth T. Isaksen Kurs: ECON1220 Forelesning: #6 Pensum: Stiglitz kap. 9 Dato: 25. september / 49

2 Plan for i dag Hva er eksternaliteter? Hvordan responderer private markeder på eksternaliteter? Hvordan kan myndighetene rette opp i markedssvikten som følger av eksternaliteter? Hva er fordelen og ulempen ved ulike offentlige inngrep? Miljøpolitikk i Norge og internasjonalt - hvordan kan økonomisk analyse gi innsikt i ulike problemer knyttet til miljøproblemer og miljøpolitikk? 1 / 49

3 Eksternaliteter - definisjon En eksternalitet (evt. en ekstern virkning) oppstår når økonomiske aktører påvirker hverandre (positivt eller negativ) uten at det fanges opp i et marked. Eksternaliteter medfører at privat nytte/kostnad ikke avspeiler sosial nytte/kostnad 4 x 2 ulike eksternaliteter: Hvem genererer eksternaliteten og hvem blir påvirket (4 ulike varianter): 1 Konsument Konsument 2 Konsument Produsent 3 Produsent Konsument 4 Produsent Produsent Hvordan blir man påvirket (2 ulike typer): 1 Positivt 2 Negativt 2 / 49

4 Positive eksternaliteter Fra Til Konsument Produsent Konsument Produsent Vaksine, fin hage, snømåking Vei som brukes til rekreasjon Sunn livsstil (mindre fravær) R&D (uten patent) 3 / 49

5 Negative eksternaliteter Fra Til Konsument Produsent Konsument Røyking Fritidskjøring som hindrer næringstransport Produsent Forurensning, Støy Oljeutvinning på fiskefelt 4 / 49

6 Nettverkseksternaliteter Nettverkseksternalitet: Min betalingsvillighet for en vare avhenger positivt av andres konsum av varen. Eksempler Teknologistandarder (DVD, Blueray) Operativsystem Telefon Elbil 5 / 49

7 Eksternaliteter - konsekvenser Ineffektivitet ved eksternaliteter: Ved negativ eksternalitet: Markedet vil generere FOR MYE av denne aktiviteten sammenlignet med sosialt optimum. Ved positiv eksternalitet: Markedet vil generere FOR LITE av denne aktiviteten sammenlignet med sosialt optimum. 6 / 49

8 Effektivitetstap ved negativ eksternalitet Eksempel: Oljeproduksjon som forurenser fiskefelt. Private kostnader: Bedriftsøkonomiske kostnader ved oljeproduksjon. Sosiale kostnader: De bedriftsøkonomiske for oljeprodusenten + de kostnadene de påfører fiskeriet. 7 / 49

9 Tilpasning uten eksternalitet Pris Tilbudskurve (=marginal privat kostnad =marginal sosial kostnad) Etterspørselskurve (=marginal nytte) Q M Oljeproduksjon 8 / 49

10 Tilpasning med eksternalitet Pris Marginal sosial kostnad Tilbudskurve (=marginal privat kostnad) Etterspørselskurve (=marginal nytte) Q E Q M Oljeproduksjon 9 / 49

11 Effektivitetstap med eksternalitet Pris Marginal sosial kostnad Tilbudskurve (=marginal privat kostnad) Samfunnsøkonomisk tap Etterspørselskurve (=marginal nytte) Q E Q M Oljeproduksjon 10 / 49

12 Eksternaliteter og fellesressurser En viktig klasse av eksternaliteter oppstår som følge av at ressurser eies i fellesskap (eng: common resource problems). Eks: Fiske i en innsjø (ved fri tilgang). Negativ eksternalitet: Når flere fiskefartøy kommer til så øker total fangst, men marginal fangst er avtagende i antall fartøy. Jo flere som fisker jo mindre blir fiskebestanden Det blir dermed vanskeligere for ALLE å fange flere fisk. Et ekstra fartøy reduserer altså fangsten til ALLE andre båter. Hver enkelt fisker genererer altså en negativ eksternalitet - de påvirker en 3.part negativt uten at de tar hensyn til det. Den marginale sosiale nytten ved et ekstra fartøy er mindre enn gjennomsnittsfangsten per båt Dette er fordi den marginal sosiale nytten også reflekterer den negative eksternaliteten (fangsten til alle andre båter går ned), mens den private nytten kun reflekterer den ekstra fangsten til den ene fiskeren. 11 / 49

13 Eksternaliteter og fellesressurser Fangst per båt Marginal sosial fortjeneste Gjennomsnittlig fortjeneste per båt Kostnader per båt Q E Q M Antall båter (Q) 12 / 49

14 Eksternaliteter - mulig løsninger Private løsninger: Internalisere eksternaliteten (f.eks. gjennom sammenslåing). Tildele eiendomsrettigheter (Coase-teoremet). Bruke rettssystemet. (Frivillig samarbeid, sosiale normer). Offentlige løsninger: Direkte reguleringer: Kvoter, standarder. Markedsbaserte løsninger: Skatt, subsidier, omsettelige kvoter, bot. 13 / 49

15 Privat løsning 1: Internalisere eksternaliteten Den enkleste løsningen er å sørge for at den økonomiske enheten er såpass stor, slik at konsekvensene i hovedsak oppstår innenfor den samme enheten. Eksempler: Flere leiligheter danner et borettslag Fiskere danner et fiskekooperativ. En oljebedrift slår seg sammen med en fiskebedrift. 14 / 49

16 Privat løsning 2: Etablere eiendomsrettigheter (Coase teoremet) Eksternaliteter oppstår fordi individ ikke trenger å betale de fulle kostnadene av adferden deres. For eksempel vil vi ofte få overfiske i felleseide innsjøer/hav ettersom individ ikke trenger å betale for rettigheten til å fiske. En måte å adressere eksternaliteter er ved å tildele eiendomsrettigheter. Eiendomsrettigheter tildeler et individ (evt. en gruppe) rettigheten til å kontrollere en fellesressurs (eller deler av den), og kan dermed ta betalt for bruk av ressursen. Coase-teoremet sier at hvis private aktører kan forhandle kostnadsfritt over en eksternalitet, kan problemet løses uten offentlig innblanding. Selv når eiendomsrettigheter til en fellesressurs ikke blir tildelt et individ, så vil markedet kunne finne en effektiv måte å fremforhandle eiendomsrettigheter. 15 / 49

17 Privat løsning 3: Rettssystemet Dersom eiendomsrettigheter ikke er perfekt definert, så kan individ bruke ressysstemet til å kreve kompensasjon eller beskyttelse mot eksternaliteter. Eksempler: Oljesøl: Kompensasjon til lokalbefolkning og lokale fiskere. Utvinning av skifergass forurenser lokalt drikkevann: Myndighetene går til sak mot gasselskap. 16 / 49

18 Mulige problemer ved private løsninger Kollektive goder og gratispassasjerproblemet Mange eksternaliteter oppstår fordi godet er et kollektivt gode (frisk luft, rent vann, atmosfæren). Dette gjør det vanskelig å etablere eiendomsrettigheter, og individ har et insentiv til å være gratispassasjer (ettersom de kan høste fruktene av andres innsats). Asymmetrisk informasjon Hvor mye må man kompensere et individ for en eksternalitet? Insentiv til å ikke avsløre den faktiske kostnaden Transaksjonskostnader Høye kostnader ved forhandlinger. Ofte vanskelig å få partene sammen. Ulik tilgang til rettssystemet? Fordelingshensyn (hvem kompenserer hvem). Usikkerhet omkring skadeomfang. Hvem ivaretar interessene til de som ikke kan fremme sine egne argumenter? Fremtidige generasjoner, dyr. 17 / 49

19 Offentlige løsninger 18 / 49

20 Offentlig løsning 1: Direkte reguleringer Ofte kalt command and control instrumenter (ikke markedsbaserte). Har vært den mest vanlige måten å håndtere eksternaliteter på. Eksempler Regulering av innsatsfaktorer: Forbud mot helse- og miljøfarlige stoffer i produksjonen. Teknologistandarder. Regulering av produksjon: Produksjonskvoter, forbud mot produksjon av visse produkter. Utslippslisenser, regulering av miljøfarlig avfall. 19 / 49

21 Offentlig løsning 1: Direkte reguleringer Produksjonskvote (ikke omsettelig): Myndighetene tillater kun produksjon opp til et gitt nivå Q*. Pris Tak på tillatt produksjon Marginal sosial kostnad Tilbudskurve (=marginal privat kostnad) Etterspørselskurve (=marginal nytte) Q * Produksjon 20 / 49

22 Offentlig løsning 2.1: Avgifter/bøter En enkel (og mye brukt) markedsbasert løsning er å innføre en avgift (evt. bot, skatt) på nivået av forurensning (den negative eksternaliteten). Dersom avgiften settes riktig vil bedriftens kostnader reflektere de sanne samfunsøkonomiske kostnadene. En avgift/skatt som settes slik at bedriften tvinges til å ta inn over seg de samfunnsøkonomiske kostnadene av sin aktivitet kalles en Pigou-skatt. 21 / 49

23 Offentlig løsning 2.1: Avgifter/bøter Dersom avgiften (t) settes lik eksternaliteten (den marginale skaden), vil bedriftene redusere produksjonen til det samfunnsøkonomisk optimale kvantumet Q E. Pris Marginal sosial kostnad = marginal privat kostnad + t Tilbudskurve (=marginal privat kostnad) P E P M t Etterspørselskurve (=marginal sosial nytte) Q E Q M Kvantum 22 / 49

24 Offentlig løsning 2.2: Subsidier I stedet for å avgiftslegge forurensende produksjon, kan man alternativt subsidiere utslippsreduksjon (eng: pollution abatement). Dette kan gjøres enten som et stykksubsidium, eller ved å subsidiere investering i f.eks. renseteknologi. 23 / 49

25 Offentlig løsning 2.2: Subsidier Dersom subsidien settes lik eksternaliteten (marginal sosial nytte - marginal privat nytte), vil bedriftene øke investeringene i renseteknologi opp til det samfunnsøkonomisk optimale kvantumet Q E. Pris Subsidie Marginal privat nytte av rensing Marginal sosial nytte av rensing Marginal rensekostnad (her: konstant) Q M Q E Kvantum av «renseutstyr» (per enhet av produksjon) 24 / 49

26 Offentlig løsning 2.2: Subsidier OBS: Ved å subsidiere rensing kan (i noen tilfeller) også kostnadene ved å produsere varen gå ned. Dette fører til økt produksjon av varen som genererer forurensning. I tillegg krever subsidiering at (vridende) skatter andre steder i økonomien må økes. 25 / 49

27 Offentlig løsning 2.2: Subsidier I tillegg til at en subsidie reduserer den marginale sosiale kostnaden (ønskelig), så kan den også føre til lavere privat kostnad (ikke ønskelig). Pris Marginal sosial kostnad før subsidie Marginal sosial kostnad etter subsidie Marginal privat kostnad før subsidie Marginal privat kostnad etter subsidie Marginal sosial nytte av rensing Effektivt nivå før subsidien Effektivt nivå etter subsidien Faktisk nivå før subsidien Faktisk nivå etter subsidien Produksjon (eks: Stål) 26 / 49

28 Offentlig løsning 2.2: Subsidier Hvorfor er subsidier så utbredt når det vanligvis gir en mindre effektiv allokering enn en avgift/bot/skatt? Bedrifter foretrekker (ikke overraskende) subsidier, ettersom det gir høyere profitt enn ved en avgift. Ved avgift vil også prisen på varen bli høyere, pga lavere produsert kvantum. Dvs. at konsumentene av det forurensende produktet kommer bedre ut med subsidier enn ved avgift. De som betaler skatten som finansierer subsidien kommer åpenbart dårligere ut ved subsidier enn ved avgift. De som taper på avgift er lettere å identifisere og har lettere for å organisere seg enn de som tjener på avgift Det er lettere for de som taper på avgift å bruke den politiske prosessen til å argumentere mot avgift. 27 / 49

29 Offentlig løsning 2.3: Omsettelige kvoter Myndighetene kan diktere hvor mye hver bedrift kan produsere eller slippe ut (Offenlig løsning 1: Direkte regulering, f.eks. utslippskvote). MEN: Hvis bedrifter har forskjellig renseteknologi, vil noen bedrifter ha høyere marginal rensekostnad enn andre. Totale rensekostnader kan derfor reduseres dersom man åpner for handel i utslippskvoter mellom bedrifter. Omsettelige kvoter er et mye brukt verktøy i miljøpolitikken de senere årene. EU og Norge har f.eks. valgt kvotehandel som sitt viktigste virkemiddel for å oppfylle forpliktelsene i Kyotoprotokollen. 28 / 49

30 Offentlig løsning 2.3: Omsettelige kvoter Eksempel: Anta at det er 2 bedrifter med forskjellig renseteknologi. Bedrift B har bedre renseteknologi (billigere å rense) enn bedrift A. Anta videre at vi ønsker å rense et kvantum Q*. Vi pålegger deretter hver av bedriftene å rense halvparten av kvantumet, dvs. hver av dem får et rensekrav på 1 2 Q*. Hvor store blir de totale kostnadene med og uten handel i kvoter? 29 / 49

31 Offentlig løsning 2.3: Omsettelige kvoter Kostnad Marginal rensekostnad A Marginal rensekostnad B Total marginal rensekostnad Kostnad Marginal rensekostnad A Marginal rensekostnad B Total marginal rensekostnad CA Marginal sosial nytte av rensing CA= CB Marginal sosial nytte av rensing CB ½ Q* Q* Rensing QA QB Q* Rensing Uten handel. Med handel (omsettelige kvoter). 30 / 49

32 Offentlig løsning 2.3: Omsettelige kvoter Både omsettelige og ikke-omsettelige kvoter vil gi rensing lik Q*, men uten handel vil de totale rensekostnadene bli høyere. Uten handel koster det mer for bedrift A å rense den siste enheten enn det koster for bedrift B (C A > C B ). Vi finner det effektive rensenivået der marginal rensekostnad = marginal nytte ved rensing. For å oppnå Q* til lavest mulig totalkostnad bør derfor bedrift B rense mer enn bedrift A (fordi B er mer effektiv til å rense). Dersom vi går fra ikke-omsettelige til omsettelige kvoter så vil følgende skje: Bedrift A har høyere marginal rensekostnad enn bedrift B. Bedrift A er dermed villig til å betale bedrift B inntil C A (kostnaden ved å rense en ekstra enhet) for en utslippskvote. Bedrift B er villig til å selge en utslippskvote til pris høyere eller lik C B (kostnaden ved å rense en ekstra enhet). Begge bedriftene vil ha et insentiv til å handle med hverandre frem til den marginale rensekostnaden er lik for de to bedriftene. 31 / 49

33 Likheten mellom skatt og omsettelige kvoter Pris Pris Tilbud av utslippskvoter P Pigou-skatt P Q* Etterspørsel etter utslippskvoter Utslipp Q* Etterspørsel etter utslippskvoter Utslipp Pigou-skatt. Omsettelige kvoter. 32 / 49

34 Sammenligning av ulike virkemidler Effektivitetshensyn Fordelingshensyn Fordel Ulempe Fordel Ulempe Input-regulering Ofte lettere å overvåke. Mindre effektivt en outputbasert. Output-regulering Vet med sikkerhet utslippsnivået/produksjonsnivået. Ingen insentiver til å kutte utslip- Mer pet ut over kravet. effektivt enn input-basert. Avgift Effektiv reduksjon. Insentiver Mer usikkerhet omkring utslipp- til ytterligere utslippskutt snivået. (f.eks. gjennom investering i miljøvennlig teknologi). Double dividend. Subsidie Effektiv reduksjon i enkelte Utslippsintensiv industri blir tilfeller. Mer politisk gjennomførbart større. Subsidie krever finan- enn avgifter. siering gjennom (vridende) skatter. Omsettelige kvoter Effektiv reduksjon. Insentiver Mer usikkerhet omkring utslipp- til ytterligere utslippskutt spris. Kan få opphoping av (f.eks. gjennom investering i forurensing i et begrenset geografisk miljøvennlig teknologi). Mer område. sikkerhet omkring utslippsnivå. Forurenser betaler. Bryter med forurenser betaler prinsippet. Hvordan fordele initielle kvoter? 33 / 49

35 Miljøpolitikk i praksis - Norge og internasjonalt. 34 / 49

36 Internasjonale miljøutfordringer Mange miljøproblemer går på tvers av landegrenser, og krever dermed frivillig samarbeid (finnes ingen verdensregjering ). Eksempler på globale problemer: Utslipp av klimagasser (eks: CO 2) og global oppvarming. Utslipp av ozon-nedbrytende gasser (KFK-gasser). Utslipp av forurensende partikler (SO 2, NO X ). Overfiske i havområder utenfor lands råderett ( high seas ). Avskogning Tap av biomangfold / utrydningstruede arter. 35 / 49

37 Internasjonale miljøutfordringer - suksesshistorier Noen globale problemer har vist seg å være lettere å løse enn andre. Eksempler på (til dels) suksessfull global miljøpolitikk: Utslipp av ozon-nedbrytende gasser (KFK-gasser) Montrealprotokollen (1987) Utslipp av forurensende partikler (SO 2, NO X ). Helsinki-protokollen (1985) og Sofia-protokollen (1988) Klarte å enes om mål for politkken. Flere land, deriblant USA, implementerte nasjonale kvotesystem for å redusere de nasjonale utslippene. Idag: Utslippene har gått drastisk ned. 36 / 49

38 Internasjonale miljøutfordringer - vedvarende problemer Andre globale problemer har vist seg å være vanskelige å løse. Eksempler: Utslipp av klimagasser (CO 2) Kyoto-protokollen (1997). Utslippene fortsetter å øke, og de internasjonale klimaforhandlingene står i stampe. Law of the sea (regulerer internasjonale farvann) (1962). Overfiske fortsetter på tross av forsøk på internasjonale avtaler. Siden 1950 har rundt 1/3 av alle fiskebestander i verden kollapset. Avskogning fortsetter i et rasende tempo, til tross for flere forsøk på både nasjonale og multilaterale tiltak. 37 / 49

39 Norsk miljøpolitikk Noen konkrete, og mye diskuterte miljøtiltak den siste tiden. Elbilpolitikk. Elektrifisering av oljefelt (Utsira). REDD - Reducing emissions from deforestation and forest degradation. 38 / 49

40 Elbilpolitikk 39 / 49

41 Elbilpolitikk Delte meninger om elbilpolitikken og klimagevinster. Bjart Holtsmark (SSB) kritisk til klimagevinsten ved norsk miljøpolitikk, inkludert elbiler: Fire klimapolitiske paradokser (Aftenposten, mai 2014). Mads Greaker og Snorre Kverndokk (SSB, Frischsenteret) mener debatten om elbiler mangler det langsiktige perspektivet: Er elbilpolitikken for dyr? (Aftenposten, sept. 2014). 40 / 49

42 Elbilpolitikk Stikkord FOR offentlig støtte: Teknologiutvikling - positive eksternaliteter. Nettverkseksternaliteter. Unngår CO 2-utslipp ved kjøring (unngår negative eksternaliteter). Omstilling mot et lavutslippssamfunn. Stikkord IMOT offentlig støtte: Flere biler på veien? - Vei som trengselsgode. Støv og andre partikler. Høye CO 2-utslipp i produksjonen. Kraftproduksjon basert på fossile brensler genererer indirekte utslipp ved elbilkjøring. 41 / 49

43 Elektrifisering av Utsira 42 / 49

44 Elektrifisering av Utsira Delte meninger om eletrifisering av Utsira som klimatiltak. Michael Hoel (UiO) kritisk til klimagevinsten ved elektrifisering: Nok et klimapolitisk paradoks (Aftenposten, mai 2014). Marius Holm (Zero) er kritisk til hva han kaller en allianse av økonomer og oljekarer som hamrer løs på elektrifiseringen av Utsirahøyden: Utsira står fjellstøtt som klimatiltak (Aftenposten, juni 2014) Knut Einar Rosendahl (UMB) om elektrifisering: Elektrifisering og klimapolitikk (Samfunnsøkonomen nr 5, 2014) 43 / 49

45 Elektrifisering av Utsira Stikkord FOR elektrifisering: Ved å erstatte gassturbiner på sokkelen med elektrisitet fra land basert på vannkraft vil utslippene fra norsk sokkel gå ned. Nå nasjonale (vedtatte) klimamål. Omstilling mot et lavutslippssamfunn. Vil gjøre det lettere å senke kvotetaket på sikt? Stikkord IMOT elektrifisering : Reduserte utslipp på sokkelen motsvart av økte utslipp på kontinentet (fordi utvinning av olje og gass er en del av det europeiske kvotemarkedet). Elektrisitet kan også komme fra kull- eller gasskraftverk, ergo vil det være indirekte utslipp ved bruk av elkraft. 44 / 49

46 REDD 45 / 49

47 REDD Regnskogene er et av verdens største karbonlagre, gir levebrød for millioner av mennesker og er hjemmet til over halvparten av verdens kjente plante- og dyrearter. Global avskogning står i dag for omtrent % av de globale klimagassutslippene. Med Norge som initiativtaker etablerte FN i 2008 FNs klima- og skogprogram (REDD-programmet: Reducing emissions from deforestation and forest degradation). Bård Harstad (UiO) om REDD: Redd REDD (Aftenposten, 2013). Regnskogsfondet om REDD: Kan regnskogen redde klimaet? 46 / 49

48 REDD Stikkord FOR REDD: Billig klimatiltak. Andre gevinster: biologisk mangfold, økosystemtjenester (f.eks. flombeskyttelse), livsgrunnlaget for urfolk og lokalbefolkning. Stikkord IMOT REDD: Vanskelig å måle kontrafaktisk utvikling - hvor mange trær ville vi hatt i fravær av REDD? Vanskelig å overvåke og håndheve forpliktelsene. Motsvart av økt hugst andre steder? 47 / 49

49 Neste gang Neste uke: Undervisningsfri uke! (høstferie). Om 2 uker: Karine Nyborg overtar undervisningen. Tema for neste forelesning (om 2 uker): Kollektive beslutninger, politikk og byråkrati (kapittel 7 og 8). 48 / 49

50 Nyttige ressurser ECON1210: Eksterne virkninger og kollektive goder Klimameldingen (Meld. St. 21 ( )) Klimakur / 49