Evalueringen av energiloven Utredning om vilkår for ny kraftproduksjon

Transkript

1 Evalueringen av energiloven Utredning om vilkår for ny kraftproduksjon Energi november 2007 Advokat ved Høyesterett Ulf Larsen

2 Innledning Bakgrunnen for evalueringen av energiloven Departementets arbeid Evalueringen av energiloven sett fra kraftkommunenes ståsted

3 Bakgrunnen I de snart 17 årene energiloven har fungert, har det skjedd store endringer både i rammebetingelsene og det politiske rammeverket Markedet og prisdannelsen har blitt gjenstand for kritikk fra ulike hold, særlig i perioder med høye priser I forbindelse med den rødgrønne regjeringens tiltredelseserklæring, Soria Moria erklæringen, ble det slått fast i kapittel 13: Regjeringen vil:. foreta en evaluering av energiloven der blant annet lovens betydning for kraftbalansen, strømprisene og strukturen i kraftbransjen skal gjennomgås, med sikte på endringer som kan sikre bedre utnyttelse og bruk av eksisterende produksjon, samt ny kraftproduksjon.

4 Olje- og energidepartementets utredningsprosess Utredningsprosessen har fire overordnede temaer: 1) Vilkårene for ny kraftproduksjon 2) Disponering av vannmagasinene 3) Vilkårene for utvikling av varmesektoren 4) Energieffektivisering på forbrukssiden Til hvert av de overordnede temaer har departementet innhentet en rekke utredninger som ble presentert og offentliggjort på et åpent seminar den 11. oktober Utredningene inngår som en del av beslutningsgrunnlaget framover, men er ikke politisk behandlet

5 Departementets arbeid I forbindelse med vilkårene for ny kraftproduksjon er det også utarbeidet flere rapporter Econ Pöyry har avgitt en rapport på 140 sider (Rapport ) om Vilkår for ny kraftproduksjon Den 13. november 2007 gjennomførte departementet en høring

6 Rapport Det gjennomgående temaet for utredningen er om det foreligger forhold som hindrer energilovens formål om samfunnsmessig rasjonelle investeringer i ny kraftproduksjon oppnås Utredningen beskriver hvordan energiloven har påvirket investeringene i den norske kraftsektoren historisk og analyserer i detalj hvordan regelverket fungerer både isolert og i samspill med andre rammevilkår, som støtteordninger for fornybar energi, skattesystemet og plan- og bygningsloven

7 Econ Pöyrys hovedkonklusjoner Hovedkonklusjonen er at energiloven antagelig gir et bedre rammeverk for samfunnsmessig rasjonelle investeringer i ny kraftproduksjonskapasitet enn andre realistiske alternativer. Det foreslås enkelte endringer: Koordineringen mellom nett, produksjon og forbruk må styrkes Plan- og konsesjonssystemet må tilpasses endringer innen teknologi og politikk Politikk og rammebetingelser bør utformes med utgangspunkt i markedsdynamikken

8 Energiloven og kraftproduksjon Med unntak av fjernvarmeanlegg i kapittel 5 i energiloven, er de juridiske vilkår for kraftproduksjon i hovedsak å finne i annet lovverk bl.a: Vassdragsreguleringsloven Industrikonsesjonsloven Vannressursloven Petroleumsloven Skatte- og avgiftslovgivningen

9 Det grunnleggende spørsmålet Ivaretar energilovgivningen dagens krav til ny kraftproduksjon? Er energilovgivningen egnet til å få frem tilstrekkelig energi til lavest mulig miljøkostnad? Er energilovgivningen egnet styringsverktøy for produsenters valg av energikilde?

10 LVKs syn Den markedsbaserte kraftomsetningen, som ble etablert gjennom energiloven fra 1991, har i store trekk vært vellykket, og bør videreføres Miljøhensyn bør gjennomsyre alle samfunnsområder. Energisektoren har vært og vil være den største utfordreren for miljøpolitikken, og miljøhensyn bør derfor veie tungt i alle energipolitiske saker

11 Energipolitikk er miljøpolitikk En avgjørende forutsetning for at markedsmekanismene fortsatt skal være bestemmende for hvor mye energi som skal produseres/transporteres og hvilke energiformer som skal velges, er at miljøkostnadene er kjent og reelt priset. I dagens energisystemer er det gjennomgående god miljøinformasjon og - prising av de enkelte energianlegg og energiformer (med kvoteregimet fra 2008), men vi mangler tilfredsstillende sammenlignende kunnskap om de ulike energiformers miljøkostnad, for eksempel miljøprisen ved en vannkraft-kwh sammenlignet med miljøprisen ved en gass- eller vindkraft-kwh

12 Kortsiktig symbolpolitikk Politiske signaler har vært mer preget av kortsiktig symbolpolitikk enn reelle vurderinger av energibehovet og miljøkostnaden nei til stor vannkraft, ja til småkraft fra ja til nei til vindmøller på land til ja til havmøller fra ja til nei til tja til gasskraft med CO2-rensing, helst i dag, men i alle fall i morgen

13 Behov for konsistente miljøbaserte signaler En grunnleggende forutsetning for en bedre miljøstyrt energipolitikk er mer konsistente og reelt miljøbaserte signaler til markedet fra det politiske system. Nei til Vefsna gir isolert en åpenbar miljøgevinst, men hva er det miljømessige nettoregnskapet med 1 TWh fra gasskraft, vindkraft eller annen energiform?

14 Støttesystemet må gjøre fornybar energi konkurransedyktig Så lenge vi har en nasjonal politikk for mer fornybar energi absolutt og relativt må det legges til rette for slik kraftproduksjon i Norge Da må norske støttesystemer være konkurransedyktig med utenlandske støttesystemer

15 Støttesystemet Det er oftere nasjonal- og lokalpolitisk motstand mer enn utbyggingskostnadene som er den avgjørende barrieren mot vindkraft- og vannkraftanlegg Årsaken til den lokale motstanden er som regel at den lokale miljøkostnaden er priset for lavt eller ikke priset i det hele tatt

16

17 Støttesystemet Vindkraftkommunenes organisasjon har på vegne av medlemskommunene krevd en lokal beskatningsrett i form av naturressursskatt eller lignende som kompensasjon til berørte lokalsamfunn Lokale betalingssystemer for vindkraftanlegg har i lang tid vært praktisert i Tyskland

18 Støttesystemer Staten bør snarest utrede spørsmålet om hvordan lokal miljømotstand mot fornybare energianlegg kan reduseres, for eksempel gjennom skatte- og avgiftssystemet eller gjennom støttesystemer NB: Skattelette for produsentene vil ofte ha motsatt virkning for de berørte lokalsamfunn

19 Bør kommersielle vurderinger være bestemmende for kraftproduksjonen? Energilovens fundament er at markedet bestemmer om mer kraft skal bygges ut Ingen plikter å iverksette ny kraftproduksjon Et pliktsystem er trolig for drastisk, men enkelte tiltak bør vurderes for å fremme utbygging av fornybar energi, for eksempel forkortelse av byggefristene etter vregl. uten forlengelsesadgang

20 Disponeringen av vannmagasinene Vilkårene for driften av magasinene er fastsatt i konsesjonene De ytre rammer er HRV og LRV Moderne konsesjonsvilkår legger større miljømotiverte begrensninger på driften av magasinene enn hva tilfelle var tidligere, for eksempel krav til sommervannstand

21 Energiloven endrer forutsetningene Energiloven har ført til endrede lønnsomhetsvurderinger og dermed endret drift: Utjevning av sommer og vinterpriser fører til større sommerproduksjon og dermed nedtapping på en sårbar tid Kraftutvekslingen med kontinentet fører til større effektkjøring og dermed hyppigere vannstandspendlinger

22

23 Effektkjøringsprogram i Vinjevatn NVE i brev 22. januar 1998: Endringer i reguleringspraksis som går utover vanlig praksis de siste 20 årene kan ikke uten videre gjøres selv om manøvreringen foregår innenfor gjeldende reguleringsgrenser. Konsesjonæren skal på forhånd foreta en vurdering om endringen medfører skader eller ulemper av betydning for allmenne interesser.

24 Effektkjøringsprogram i Vinjevatn NVE i brev 22. januar 1998: Hvis det viser seg at effektkjøringen avviker betydelige fra vanlig praksis i henhold til de siste 20 år, og i tillegg har medført skader eller ulemper av omfang på allmenne interesser som ikke var vurdert da konsesjon ble gitt, er dette å forstå som et brudd på konsesjonen.

25 Møsvatn? NVEs pålegg om stans i effektkjøringen i Møsvatn

26 Inger Enger i GD

27 Nytt kjøremønster er ikke vurdert Produsentenes atferd er neppe rettsstridig, men det er åpenbart at konsesjonsmyndighetene ikke har forutsatt slik kjøring og dermed heller ikke vurdert skadevirkningene ved effektkjøring