Vurdering av modeller for eierskap og overordnet organisering Eiendomsfunksjonen i Nye Asker kommune

Transkript

1 Vurdering av modeller for eierskap og overordnet organisering Eiendomsfunksjonen i Nye Asker kommune 7. november

2 Innhold 1. Sammendrag 3 2. Innledning Bakgrunn for vurderingen 2.2 Formål med vurderingen Leseveiledning Metoder og datakilder i vurderingen 6 3. Føringer, rammebetingelser og grunnlag for vurderingen Oppdragsgivers beskrivelse av de ni kriteriene som legges til grunn for vurderingen Organisering av eiendomsfunksjonene i Asker, Røyken og Hurum kommune Organisering av eiendomsfunksjonen De alternative modellene for eierskap og overordnet organisering Særskilt om stiftelse som organisasjonsform og Røyken kommunes boligstiftelse Drøfting av organisasjonsform opp mot de ni kriteriene Demokratisk styring og kontroll Samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling Samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon Kompetanse, innovasjon, digitalisering og miljø Økonomi, inklusive ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene Kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen Investeringer; styring-, risiko-, og kostnadskontroll 5.8 Ansattes rettigheter Gjennomføring av modell; transaksjonskostnader og overordnet organisasjonsplan og transaksjonsomkostninger 5.10 Oppsummering av evaluering av kriteriene Anbefaling til organisering av Nye Asker Eiendom Oppsummering av bakgrunnen for anbefalingen Konklusjon og anbefalinger Vedlegg Overordnet organisasjonsmodell med foreslått prosess for etablering Nærmere utgreiing om grensene for næringsvirksomhet 53 2

3 1. Sammendrag Nye Asker kommune skal etablere en ny eiendomsfunksjon. Asker, Røyken og Hurum kommune har i dag organisert eiendomsfunksjonen som henholdsvis etat, aksjeselskap og kommunalt foretak. Videre har Røyken kommune en stiftelse. Denne rapporten er en utredning som gir en oversikt over de tre ulike aktuelle eieformene som kommunene til sammen har i dag og analyserer og drøfter hvilke av disse eierformene som er mest hensiktsmessige opp mot ni kriterier som kommunen ønsker skal være sentrale i valget av ny organisering av eiendomsfunksjonen. Vi anser at eierform vil ha usikker eller marginal effekt for følgende kriterier: Kompetanse, innovasjon, digitalisering og miljø Kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen Investeringer; styring-, risiko-, og kostnadskontroll Tilsvarende er det vår vurdering at eierform i noen grad eller større grad vil ha en betydning for effekten på følgende kriterier: Demokratisk styring og kontroll Samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling Samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon Økonomi, inklusive ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene Ansattes rettigheter Transaksjonskostnader Rapportens analyser viser at noen av kriteriene over peker i retning av etat eller kommunalt foretak på den ene siden og andre kriterier peker i retning av aksjeselskap på den andre siden. Ingen eierform fremstår som et klart førstevalg på alle eller et klart flertall av de utvalgte kriteriene og vår endelige anbefaling bærer også preg av dette. Utredningen viser at det i hovedsak er hensiktsmessig å legge utvikling, drift og vedlikehold av kommunens eiendommer, som er tradisjonelle kommunale oppgaver for en kommunal eiendomsfunksjon, tett på kommunens politiske og administrative ledelse med en etatsmodell for å sikre godt demokratisk styre og kontroll, gode muligheter for offentlig innsyn og god samhandling med basisorganisasjonen i kommunen. Samtidig oppfatter vi at Nye Asker kommune ønsker å ta en aktiv rolle i utviklingen av regionen ved å sette opp et bredt utviklingskriterium som med et samlebegrep kan kalles regionsutvikling. I denne sammenheng har Røyken kommune implementert en modell med et heleid offentlig aksjeselskap som driver med aktiv eiendomsutvikling. Modellen gir kommunen anledning til å spille en mer aktiv rolle som utvikler av kommunen og regionen, men også å forbedre kommuneøkonomien ved at et overskudd fra utviklingsaktiviteter og eventuelt utleie kan tilfalle kommunen gjennom et økonomisk overskudd og påfølgende utbytte fra aksjeselskapets drift. 3

4 Vår hovedanbefaling er å legge utvikling, drift og vedlikehold av kommunens egne eiendommer og formålsbygg til en kommunal etat for å sikre god demokratisk styring og kontroll og samhandling med basisorganisasjonen i Nye Asker kommune, mens vi anbefaler at kommunen etablerer et aksjeselskap som skal drive med aktiv eiendomsutvikling slik at kommunen kan spille en mer strategisk rolle i utviklingen av kommunen, samt styrke kommuneøkonomien. Under konkretiseres forslagene til innretning av eiendomsfunksjonen i nye Asker kommune: Våre forslag Nye Asker kommune bør etablere en kommunal etat som får ansvaret for utvikling, drift og vedlikehold av kommunens egne eiendommer og formålsbygg Nye Asker kommune bør etablere et aksjeselskap som skal drive med strategisk regionsutvikling og arbeide med aktiv eiendomsutvikling for å fremme strategiske og økonomiske mål på vegne av kommunen Den nye kommunens samlede eiendommer bør eies av kommunen og forvaltes av etaten. Eiendommer som i dag ligger i Røyken Eiendom AS bør overføres til den nye etaten såfremt det ikke utløses gevinstbeskatning Om mulig juridisk bør Røyken kommunes boligstiftelse avvikles og eiendommer og ansatte bør overføres til etaten i Nye Asker kommune De ansatte i de ulike eiendomsenhetene i Asker, Røyken og Hurum kommune, samt aksjeselskaper og stiftelse overføres til henholdsvis den nye etaten og aksjeselskapet som skal arbeide med aktiv eiendomsutvikling Kommunen bør ta endelig stilling til om ansatte som skal jobbe med utvikling av eiendommer og bygg skal være fordelt på etaten og aksjeselskapet, eller om de bør samles i samme organisasjon som da trolig blir aksjeselskapet Alle sider ved forslagene som krever juridiske avklaringer fra offentlige myndigheter og juridisk ekspertise må kvalitetssikres før endringer kan gjennomføres Det må etableres planer for etableringen av nye enheter og prosesser for endringen 4

5 2. Innledning 2.1 Bakgrunn for vurderingen Fra 1. januar 2020 går Asker, Røyken og Hurum sammen i Nye Asker kommune. Den nye kommunen vil få ca innbyggere og ansatte, og er således en av de største kommunesammenslåingene i kommunereformen. Nye Asker kommunes administrative struktur skal være klar til 1. februar 2018, og som et ledd i denne prosessen har kommunene ønsket en uavhengig vurdering av overordnet organisering og modeller for eierskap av eiendomsfunksjonen. De tre kommunene har per i dag svært ulik organisering av eiendomsfunksjonene, hvilket medfører utfordringer, men også muligheter ettersom kommunene har et unikt kunnskapsgrunnlag å trekke på. Grunnlaget for den nye kommunen er utredet i intensjonsavtalen, og i avtalens punkt 3.4 er det fastsatt at organisering av eiendomsfunksjonen skal utredes særskilt. I denne forbindelse har det blitt opprettet en egen arbeidsstrøm (Delprosjekt A6) som behandler tjenesteområdet Eiendom særskilt. Parallelt med dette interne arbeidet ønsker kommunene en ekstern vurdering av overordnet organisering og modeller for eierskap av eiendomsfunksjonen. Deloitte har blitt engasjert for å gjennomføre denne eksterne vurderingen. 2.2 Formål med vurderingen Alle de tre tilnærmingene som benyttes i kommunene i dag (ordinær kommunal organisering, kommunalt foretak og aksjeselskap) er relevante for utredningen, og også eventuelle ulike kombinasjoner av dagens modeller utredes. Røyken kommune har også en stiftelse, men utredning av stiftelse har ikke vært en del av mandatet. Formålet med prosjektet har således vært å vurdere fremtidig eierskapsmodell og overordnet organisering av eiendomsfunksjonen i Nye Asker kommune. Vurderingen angir de sentrale rammebetingelsene (lover/forskrifter) som vil gjelde for hver modell. Videre kartlegges, beskrives og drøftes de styrker og svakheter som følger av valg av de forskjellige modellene. Oppdraget skal resultere i en konkret anbefaling til fremtidig organisering av eiendomsfunksjonen i Nye Asker kommune. Til grunn for vurderingen ligger intensjonsavtalen, som angir overordnede visjoner og mål for Nye Asker. Styringsdokumentet angir også mål og suksesskriterier for mål og prosessen med sammenslåingen. Det er videre definert ni kriterier som skal legges til grunn for vurderingen, der hver av modellene skal drøftes opp mot kriteriene. Følgende kriterier legges til grunn: 1. Demokratisk styring og kontroll 2. Samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling 5

6 3. Samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon 4. Kompetanse, innovasjon, digitalisering og miljø 5. Økonomi, inklusive ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene 6. Kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen 7. Investeringer; styring-, risiko-, og kostnadskontroll 8. Ansattes rettigheter 9. Gjennomføring av modell; transaksjonskostnader og overordnet organisasjonsplan og transaksjonsomkostninger 2.3 Leseveiledning Rapporten er videre inndelt i følgende kapitler: Kapittel 3 gir en presentasjon av de føringer og rammebetingelser som ligger til grunn for vurderingen. Kapittel 4 presenterer de ulike eierformene på generelt grunnlag Kapittel 5 inneholder selve vurderingen og drøftingen av eierformene opp mot de ni kriteriene Kapittel 6 beskriver konkluderende vurderinger og helhetlige anbefalinger Kapittel 7 inneholder vedlegg 2.4 Metoder og datakilder i vurderingen Vurderingen er gjennomført ved å kombinere ulike metoder og datakilder, herunder kvalitative intervjuer med representanter for Asker kommune, Røyken kommune og Hurum kommune, dokumentstudier og analyser av data innhentet av eiendomsfunksjonene Dokumentanalyse Deloitte har fått tilgang til internt utviklet dokumentasjon, som er benyttet som et kunnskapsgrunnlag i analyse- og vurderingsarbeidet. Videre er det kartlagt og analysert eksterne dokumenter og informasjon som bidrar med innsikt i konsekvensene av valg av de ulike modellene på de ni kriteriene som er definert av oppdragsgiver Intervju Kvalitative intervjuer med representanter for eiendomsfunksjonene i de tre kommunene har vært en viktig kilde til informasjon i vurderingen. Dette for å få god kjennskap til virksomhetene, samt å belyse organisasjonsform og hvordan de respektive kommunene jobber med eiendom. Det er også gjennomført intervjuer med rådmennene for å få innsikt og innspill til hvordan kommunen jobber opp mot eiendomsfunksjonene og hvordan samarbeidet fungerer. For å sikre at de ansattes innspill er ivaretatt, især knyttet til kriteriet ansattes rettigheter, er ansattrepresentanter og tillitsmenn for de tre eiendomsfunksjonene intervjuet. Det er også gjennomført intervju med daglig leder, styreleder og styremedlem i Røyken kommunes boligstiftelse for å innhente kunnskap og informasjon om hva opphavet til stiftelsen er, 6

7 samt hvilke oppgaver stiftelsen håndterer, og hvordan den samhandler med REAS og basisorganisasjonen Analyse av tilgjengelig tallmateriale Tilgjengelig data som belyser nøkkeltall og ressursbruk i eiendomsfunksjonene i de tre kommunene har blitt gjennomgått. Det er viktig å påpeke at dette er data som kan belyse deler av virksomhetenes organisasjon, men der det ikke nødvendigvis kan påpekes en sammenheng eller årsakssammenheng mellom eierform og ulike mål og effekter som er viktig for en kommune. På basis av det datamateriale som har blitt gjort tilgjengelig for Deloitte har det ikke vært mulig å etablere valide årsakssammenhenger knyttet til effektivitet og ressursbruk opp mot eierform. 7

8 3. Føringer, rammebetingelser og grunnlag for vurderingen I henhold til foreløpig versjon av et grunnlagsdokument utarbeidet i Delprosjekt A6 skal føringene fra intensjonsavtalen, LOS-dokumentet og FNs bærekraftmål legges til grunn for alle delprosjekter knyttet til bygging av Nye Asker kommune. Hva gjelder føringene fra intensjonsavtalen, inkluderer denne følgende 6 prinsipper: Nærhet og tilgjengelighet til tjenestene Medborgerskap og samskaping Forebygging og tidlig innsats God helhet og samhandling God kvalitet Nødvendig kompetanse Prinsippene skal således gjelde uavhengig av valg av modell for eierskap og overordnet organisering, og behandles ikke i videre detalj i dette dokumentet. For ytterligere informasjon om intensjonsavtalen, LOS-dokumentet og FNs bærekraftmål, og disses påvirkning på eiendomsfunksjonen henvises det til ovennevnte grunnlagsdokumentet. Oppdragsgiver har imidlertid definert 9 kriterier som vurderingen skal bygge på, og som vil utgjøre strukturen for drøftingen og anbefalingen av valg av modell for eierskap og overordnet organisering videre i rapporten. Under angis føringene som ligger til grunn, samt Deloittes operasjonalisering og vurdering av hvert enkelt kriterium. Kriteriene favner vidt, hvilket er en styrke for vurderingen, all den tid implikasjonene av valg av modell strekker seg over en rekke temaer og problemstillinger. Samtidig medfører det at behandlingen og vurderingen kan bli krevende i og med at vurderingen lett kan bli uoversiktlig ved bearbeiding av mange elementer. Vi har derfor strukturert drøftingen slik at rapporten og anbefalingene skal være så tilgjengelige og forståelige som mulig. Følgende struktur benytte i behandlingen av hvert kriterium: Kort introduksjon til kriteriet og hvorfor det er viktig Kort liste over de ulike momentene/argumentene som vil bli behandlet Gjennomgang og drøfting av hvert moment/argument Konklusjon vedrørende hva slags eierform som trolig er mest hensiktsmessig for hver eierform 8

9 3.1 Oppdragsgivers beskrivelse av de ni kriteriene som legges til grunn for 1. Demokratisk vurderingen styring og kontroll Oppdragsgivers beskrivelse: Kommuner er underlagt demokratisk styring og kontroll, og sammenslåingen har bl.a. som visjon å styrke lokaldemokratiet. Offentlighet og innsyn er grunnleggende for demokratiske organisasjoner. Vurderingen skal angi hvilken betydning valg av eierskapsmodell har for demokratisk styring og kontroll. 2. Samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling Som planmyndighet har kommuner en avgjørende styring på hvordan arealene i kommunen skal disponeres. Arealplaner legger imidlertid kun rammene for en utvikling, og faktisk gjennomføring skjer av private eller kommunen som utvikler/utbygger. En videre utvikling av tettsteder, med boliger og næring, er viktige satsingsområder i intensjonsavtalen. Vurderingen skal angi hvilken betydning valg av eierskapsmodell har for samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling. 3. Samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon Kommunal virksomhet er omfattende og allsidig. For mange av tjenestene (oppvekst og helse/omsorg), er eiendomsfunksjonens oppgave å legge til rette for god og effektiv tjenesteproduksjon. Det skal vurderes om valg av eierskapsmodell vil ha betydning for samhandling og øvrig kommunal tjenesteproduksjon. Som en del av vurderingen skal det inngå om valg av eierskapsmodell vil få betydning for optimalisering av nye (formåls)-bygg, både i forhold til investeringskostnad, arealeffektivitet, sambruk og standard. I vurderingen skal det også tas hensyn til at et mål for nye Asker et at velferdstjenestene skal være organisert så nær innbyggerne som mulig, og det skal sikres gode og likeverdige tjenester til alle innbyggerne. 4. Kompetanse, innovasjon, digitalisering og miljø Det skal vurderes om valg av eierskapsmodell anses å kunne ha ulike konsekvenser i forhold til disse fire faktorene, som det på overordnet nivå er besluttet at det skal satses på i nye Asker. 5. Økonomi, inklusive ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene En målsetting med sammenslåingen er å bidra til ressursoptimalisering og effektivisering. Det skal vurderes om de ulike modellene vil ha ulike konsekvenser i forhold til økonomi og effektivisering. (Lokalisering skal ikke vurderes). Eventuelle fordeler/ulemper knyttet til fremtidige kommersielle muligheter må også synliggjøres for de forskjellige eierskapsmodellene. 6. Kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen Samlet eiendomsmasse i Nye Asker vil være betydelig og representere store verdier. Vurderingen skal angi om valg av eierskapsmodell vil ha betydning for kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen. 7. Investeringer; styring-, risiko-, og kostnadskontroll Til grunn for sammenslåingen ligger et mål om videre vekst, noe som igjen forutsetter betydelige kommunale investeringer til nye bygg. Vurderingen skal angi om valg av eierskapsmodell vil ha betydning for styring-, risiko-, og kostnadskontroll. Som en del av vurderingen må det tas hensyn til hvordan bestiller/utfører-funksjon for nye bygg skal håndteres. 8. Ansattes rettigheter For hver modell skal ansattes rettigheter beskrives (status) og vurderes, både i forhold til dagens organisering og ny(e) modeller. Dette skal omfatte rettigheter etter arbeidsmiljøloven, pensjon og utviklingsmuligheter, annet (eks. IA bedrift, livsfasepolitikk, permisjoner, personalytelser). Evt. endringer for ansatte ved overgang fra en organisasjonsform til en annen skal synliggjøres. 9. Gjennomføring av modell; transaksjonskostnader og overordnet organisasjonsplan og transaksjonsomkostninger Som en del av vurderingen skal inntas transaksjonskostnader ved gjennomføring av de ulike modeller, herunder eventuelle skatter, avgifter eller dokumentavgift ved overføring og tinglysing av eiendom, ansatte mv. med forslag til tiltak for å redusere disse. For den anbefalte modell skal det utarbeides en overordnet organisasjonsplan. Det skal gis en vurdering av hvilken prosess som er nødvendig for å få etablert den aktuelle organisasjonsplan. 9

10 3.2 Organisering av eiendomsfunksjonene i Asker, Røyken og Hurum kommune Asker, Røyken og Hurum kommune har organisert eiendomsfunksjonen som henholdsvis ordinær kommunal virksomhet (Asker kommune), aksjeselskap (Røyken kommune) og kommunalt foretak (Hurum kommune). I tillegg har Asker kommune et aksjeselskap som eier 85 omsorgsboliger, men som er vedtatt avviklet. Hurum kommune har også et eget aksjeselskap dedikert til eiendomsutvikling, men som har hatt begrenset aktivitet, og som heller ikke har egen administrasjon. I Røyken kommune er det etablert en boligstiftelse med det formål å eie og forvalte boliger som tidligere var eiet av Røyken kommune, samt eventuelt erverve nye boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet eller personer som har behov for kommunale tjenester som tilsyn, pleie og omsorg. Boligstiftelsen drøftes i særegenhet i kapittel Organisering av eiendomsfunksjonen i Asker kommune Asker kommune har organisert eiendomsfunksjonen som en del av kommunens virksomhet, i form av eget tjenesteområde med direktør og tre underliggende enheter. Figur 1 Asker kommune - Dagens organisering av eiendomsfunksjonen Som nevnt over eier 100 % av Asker Eiendomsforvaltning AS. Dette selskapet eier til sammen 85 omsorgsboliger, i tillegg til fellesarealer og personalbaser. Asker kommune er selskapets eneste leietaker, og framleier boligene Organisering av eiendomsfunksjonen i Røyken kommune Røyken kommune har etablert to ulike aksjeselskaper, Røyken Eiendom AS (REAS) og Røyken Eiendomsutvikling AS (REU) som begge er 100 % eid av Røyken kommune. REAS og REU ble etablert i hhv og Styret i REAS består av både politikere (2 personer) og øvrige eksterne styremedlemmer (3 personer). I tillegg har rådmannen i Røyken en observatørrolle i styret. Styret i REU består også av politikere og eksterne styremedlemmer, med ca. 50/50 % sammensetning. 10

11 Det er også etablert en stiftelse, Røyken kommunes boligstiftelse, som beskrives nærmere i kapittel 4.2. Stiftelsen skal eie og forvalte boliger som i dag eies av Røyken kommune, samt eventuelt erverve nye boliger for å medvirke til å øke boligtilbudet. Det er i dag to ansatte i stiftelsen. I Røyken kommune er det også en ressurs som ivaretar eiendomsfunksjonen, og det er en kombinert kommunal stilling som eiendomssjef og beredskapssjef. REAS er et ikke-kommersielt aksjeselskap, som eier og forvalter, drifter og vedlikeholder bygg til kommunale formål. Selskapet er ikke-skattepliktig. REU er på sin side et kommersielt selskap som kjøper, utvikler og selger tomter/bygg der deler av overskuddet i form av utbytte blir tilført kommunen hvert år. Selskapet skal aktivt bidra til å fremme nærings- og boligutvikling i kommunen, i tillegg til å genere et økonomisk overskudd som gir grunnlag for utbytte til eier. REAS har også vært en støtte i samfunnsutviklingen i kommunen. Samlet organisasjonsplan for Røyken Eiendom AS og Røyken Eiendomsutvikling AS er fremstilt i figuren under: Figur 2 Røyken kommune - Dagens organisering av eiendomsfunksjonen Organisering av eiendomsfunksjonen i Hurum kommune Eiendom i Hurum kommune er organisert som et kommunalt foretak, Hurum Eiendomsselskap KF, og ble etablert i Styret i Hurum Eiendomsselskap KF består av to politikere, tre øvrige eksterne styremedlemmer, og en ansattvalgt. Hensikten med foretaket er å gjennomføre kommunens bolig- og eiendomspolitikk, sikre at kommunen har hensiktsmessige bygg for sin virksomhet og tjenesteyting innen bygging, rehabilitering, drift, vedlikehold, kjøp, salg og leie. Organisasjonsplan for Hurum Eiendomsselskap KF er presentert i figur 3 under: 11

12 Figur 3 Hurum Hurum Eiendomsselskap KF Videre har kommunen opprettet et tomteselskap: Hurum Tomteselskap AS. Selskapet ble registrert som aksjeselskap i 1989, og var tiltenkt å ha liknende mål og strategier som Røyken Eiendomsutvikling AS. Selskapet er direkte underlagt formannskapet og har ingen egen administrasjon. Oss bekjent utøves det p.t. ikke virksomhet i dette selskapet. 12

13 4. Organisering av eiendomsfunksjonen Kommunal eiendomsforvaltning innebærer et sett med roller som ligger til grunn for forvaltningen, og som presenterer et mulighetsområde knyttet til organisasjonsform for utvikling, drift og vedlikehold. I NOU 2004:22 fremstilles denne modellen grafisk, der skillet mellom rollene tydeliggjøres i større grad enn hva har vært tilfelle tidligere. Figur 4 Eier-, forvalter- og brukerrollen Rapporten og vurderingen fokuserer i hovedsak på forvalterrollen og samspillet mellom forvalterrollen og eierrollen. Hovedperspektiver er effektene som ulike modeller for eierskap og overordnet organisering kan antas å ha. De ni kriteriene danner videre grunnlaget og strukturen for vurderingene. Samspillet med brukerrollen behandles imidlertid også i vurderingen, og da i hovedsak gjennom kriteriet «samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon». Den vanligste modellen for kommunale bygninger er at kommunen representert ved kommunestyret ivaretar eierrollen, et bygge- og eiendomskontor ivaretar forvalterrollen, og de enkelte fagetatene som skole, helse og omsorg osv. ivaretar brukerrollen for sine respektive bygninger. Forvalterrollen blir ivaretatt gjennom ordinær kommunal organisering, kommunalt foretak, aksjeselskap eller interkommunalt selskap og forvalterorganisasjonen håndterer primært forvaltning, drift og vedlikehold. Utvikling kan både være utvikling av tomter og bygninger til kommunens eget bruk, men kan også dreie seg om utvikling av næringsbygg og boliger. 13

14 4.1 De alternative modellene for eierskap og overordnet organisering Kommunen har stor frihet til å organisere tjenestene og strukturen som ligger til grunn for forvalterrollen slik de finner det hensiktsmessig enten som del av kommunen som juridisk person eller gjennom etablering av selvstendige rettssubjekter. Når en kommune organiserer tjenesteproduksjonen innenfor kommunen som organisasjon, gjelder de styringssystemer som følger av kommuneloven. 1 Kommunestyret har i utgangspunktet all beslutningsmyndighet, og kommunen har en hierarkisk organisasjonsstruktur. Kommunen kan imidlertid velge å legge deler av virksomheten i egne selskaper. Når deler av virksomheten legges over i egne rettssubjekter som for eksempel aksjeselskaper eller interkommunale selskaper, må styringssystemene følge den aktuelle lovgivningen. Kommunestyrets styring av selskapet må utføres i selskapets eierorgan. Kommunestyret har likevel det overordnede ansvaret for hele kommunens virksomhet, også den som drives av de kommunaleide selskapene. 2 Følgende alternativer er vurdert: a) Ordinær kommunal organisering (kommunal etat) b) Kommunalt foretak c) Aksjeselskap d) Hybridmodell der ulike deler av eiendomsfunksjonen organiseres på ulikt vis I tillegg eksisterer muligheten med organisering i interkommunale samarbeid (IKS) og stiftelse. IKS vurderes ikke som et aktuelt alternativ av oppdragsgiver, og behandles derfor ikke i denne rapporten. Organisering i stiftelse er også av begrenset interesse i denne vurderingen. Stiftelse omtales likevel i rapportens kapittel 4.2 i forbindelse med boligstiftelsen som er opprettet i Røyken kommune Særskilt om ordinær kommunal organisering som organisasjonsform Kommunen kan organisere eiendomsfunksjonen som en del av kommunens administrasjon og normalt i en egen etat. Aktiviteten utføres da som en del av kommunens interne driftsorganisasjon. Ved en slik eierform vil eiendomsfunksjonen behandles på lik linje med øvrige deler av kommunen som innebærer at etaten i ledes av kommunens ledelse og administrasjon og der budsjetter og strategiske føringer behandles av kommunestyret Særskilt om kommunalt foretak som organisasjonsform Kommunen kan opprette kommunale foretak, jfr. kommuneloven kap. 11, som en del av kommunen som rettssubjekt. Reglene om kommunale foretak gir foretaket en noe mer selvstendig stilling enn det som gjelder for den tradisjonelle etatsmodellen. Det kommunale foretaket ledes av en daglig leder som rapporterer til et eget styre som er nedsatt av kommunestyret. Det er styret som har myndighet til å treffe avgjørelse i alle saker som gjelder 1 Merk at KF er å anse som en del av styringssystemet i kommunen, og ikke er et eget selskap. 2 Anbefalinger om eierstyring, selskapsledelse og kontroll. Kommunesektorens organisasjon,

15 foretaket og dets virksomhet. Styret i foretaket rapporter til kommunestyret og er også en del av kommunestyrets budsjettmyndighet. Styret påser at virksomheten drives i samsvar med foretakets formål, vedtekter, kommunens eller fylkeskommunens økonomiplan og årsbudsjett og andre vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunestyre eller fylkesting. Rådmannen har ikke instruksjonsmyndighet eller omgjøringsmyndighet overfor foretakets daglige leder Særskilt om aksjeselskap som organisasjonsform Aksjeselskaper er regulert i lov om aksjeselskaper av 13. juni Et aksjeselskap er et selvstendig rettssubjekt, hvor eierne har skutt inn kapital og mottar aksjer i selskapet som vederlag. Aksjonærene har ikke personlig ansvar for selskapets gjeld utover den innskutte aksjekapitalen. Ved å skille ut virksomheter eller tjenester i egne selskaper endres betingelsene for folkevalgt styring og kontroll. I et aksjeselskap rapporterer selskapets ledelse til et styre som velges på generalforsamlingen der eierne velger styret. Det er viktig å merke seg at lovfestede bestemmelser og vanlige normer for god selskapsstyring setter grenser for hvor mye kommunen som eier kan og bør involvere seg i selskapets virksomhet. 4 Kommunen øver innflytelse over et aksjeselskap som det eier gjennom styret. Selskapets eiere rår ikke fritt over selskapets inntekter og formue som disponeres av selskapets styre og ledelse. Ønsker kommunen som eier å ta ut midler av selskapet for å bruke til andre formål, må dette skje etter aksjelovens regler om utdeling av utbytte eller nedskrivning av aksjekapitalen. Utdeling av utbytte til eierne kan bare foretas etter forslag fra styret og vedtak i generalforsamlingen. Aksjeselskapets øverste organ er generalforsamlingen hvor eiermyndigheten utøves. Utenfor generalforsamlingen har eieren ingen formell myndighet. I generalforsamlingen kan eierne gjennom vedtekter, instrukser og andre generalforsamlingsvedtak fastsette rammer og gi nærmere regler for styret og daglig leders ledelse av selskapet. Det er generalforsamlingen som velger styret. Videre har styret det overordnede ansvaret for den daglige forvaltningen av selskapet og for at selskapet drives i samsvar med selskapets formål og innenfor rammen av lovgivningen, vedtektene og instrukser som eierne har fastsatt i generalforsamlingen. Styret ansetter daglig leder og er daglig leders overordnede. I Asker kommunes eiermelding av 2009 er det presisert at aksjeselskap er selvstendige rettssubjekter underlagt aksjelovgivningen, og at det dermed ikke formelt sett regnes som en del av kommunen, verken organisatorisk, økonomisk eller kompetansemessig. Dette innebærer at kommunen ikke kan anvende sitt ordinære styringssystem og sine virksomhetsprinsipper direkte på eierskapsforvaltningen av aksjeselskapene. I stedet må kommunen tilpasse sin styring til lovgivningen og de styringssystemene som gjelder for aksjeselskaper Ibid. 15

16 Aksjelovgivningen har klare regler for hva som er eiernes, styrets og daglig leders roller, ansvar og oppgaver. Kommunen som eier fastsetter mål og rammer for selskapenes virksomhet gjennom vedtekter, beslutninger på generalforsamlinger, eierstrategier og oppdragsbrev/bestillingsbrev. Styrets ansvar er å virkeliggjøre eiers mål med selskapet ved å forvalte og organisere selskapets ressurser på en optimal måte og føre tilsyn med daglig ledelse og drift. Måten eier samhandler med og følger opp styret, har betydning for selskapets resultater og utvikling. Videre kan god eierstyring av et aksjeselskap bidra til verdiøkning og bedre resultatoppnåelse i selskapene. Gode prinsipper for eierstyring er et virkemiddel for kommunen som eier til å oppnå dette. En kommunes eierskap i aksjeselskaper kan deles inn i to hovedkategorier. Selskaper der kommunen har forretningsmessig formål med eierskapet (som f.eks. Hafslund i Oslo). Den andre kategorien er selskaper der kommunen har sektorpolitiske formål med eierskapet (som f.eks. Ruter AS i Oslo/Akershus). For gjensidig informasjonsutveksling og diskusjon mellom kommunen som eier og selskapet om resultater, utvikling og planer, er det hensiktsmessig å etablere jevnlige kontaktmøter. Dialogen mellom eier og styre er også nødvendig ved viktige, prinsipielle og/eller strategiske beslutninger. 4.2 Særskilt om stiftelse som organisasjonsform og Røyken kommunes boligstiftelse En vurdering av opprettelse av stiftelse som eierform for nye Asker kommunes eiendomsfunksjon er ikke tema i oppdraget. Røyken kommune stiftet imidlertid i 1998 Røyken kommunes boligstiftelse, med det formål å eie og forvalte boliger som tidligere var eiet av Røyken kommune, samt eventuelt erverve nye boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet eller personer som har behov for kommunale tjenester som tilsyn, pleie og omsorg. Formålet er nedfelt i vedtektene. En vurdering av håndteringen av denne stiftelsen er derfor relevant. Røyken Kommunes boligstiftelse er en egen juridisk enhet med eget styre. Styret er stiftelsens øverste organ og består av 3 medlemmer som oppnevnes av formannskapet i Røyken kommune med en funksjonstid på 4 år, som følger valgperioden i kommunen, formannskapet velger også styrets leder. Stiftelsens virkeområde er kontraktsforvaltning, fakturering, betalingsoppfølging, kontraktsadministrasjon og oppfølging ved inn og utflyttinger for utleieboliger til vanskeligstilte og flyktninger i Røyken kommune. Organisasjonen håndterer i dag 231 boliger, hvorav 99 er eiet av stiftelsen. Vurdering av håndtering av Røyken kommunes boligstiftelse Røyken kommune søkte i 2014 stiftelsesklagenemnda om å avvikle stiftelsen. Parallelt med denne prosessen vedtok Røyken kommune at stiftelsen skulle leie inn og forvalte boliger fra Røyken Eiendom AS ettersom Røyken kommune ikke ønsket at det skulle låses fast nye verdier i 16

17 stiftelsen. Søknaden til stiftelsesklagenemnda ble imidlertid avvist, og det ble i 2016 igjen åpnet for at stiftelsen kjøper egne boliger. Elementer av særskilt viktighet i drøftingen av boligstiftelsen: Stiftelse som organisasjonsform legger begrensninger på eiers styring og kontroll. Det kan være svært vanskelig, og i visse tilfeller umulig, å avvikle en stiftelse. Dette legger bånd på handlingsrommet i fremtiden. Foregående punkt medfører at det ikke anbefales å overføre flere eiendommer eller oppgaver til stiftelsen. Dersom stiftelsen ikke kan avvikles vil problematikk knyttet til to administrasjoner og samhandling med basisorganisasjonen oppstå. Et viktig punkt i vurderingen av stiftelse som organisasjonsform er at en stiftelse dannes ved at en formuesverdi ved testament, gave eller annen rettslig disposisjon "selvstendig" blir stilt til rådighet for et bestemt formål av ideell, humanitær, kulturell, sosial, utdanningsmessig, økonomisk eller annen art. "Selvstendighets"-kravet for stiftelser innebærer dermed at ingen utenforstående eier stiftelsens formue eller kan utøve eierrådighet over denne. En stiftelse har med andre ord selvstendighet overfor utenforstående, inkludert oppretteren, og oppretteren kan heller ikke ha slik innflytelse over stiftelsen at oppretter i realiteten utøver eierrådigheten. Dette medfører at oppretter for eksempel ikke kan utnevne samtlige styremedlemmer. Fra vedtektene for Røyken kommunes boligstiftelse punkt 5.1 kan det leses at «Stiftelsen skal ha et styre som skal bestå av 3 medlemmer og varamedlemmer for disse. Styret oppnevnes av formannskapet i Røyken kommune. Formannskapet velger også styrets leder». Det kan dermed stilles spørsmål ved lovligheten av denne innrettingen. Kort oppsummert kan man si at en stiftelse er en selveiende institusjon uten eiere, hvor oppretter i prinsippet heller ikke har innflytelse over forvaltningen av stiftelsen. Videre er det ingen som kan ta ut utbytte fra stiftelsen, heller ikke oppretter. Utfordringen med organisasjonsformen i denne sammenheng er at dette kan gjøre det svært vanskelig, og i mange tilfeller ulovlig, for kommunen å drive løpende demokratisk styring og kontroll av stiftelsen. Samarbeid mellom kommune og stiftelse kan også være vanskelig, da stiftelsen i prinsippet er helt selvstendig og dermed må ta beslutninger uten å ta hensyn til politiske/kommunale interesser. Stiftelser skiller seg på denne måten fra andre selskapsformer hvor man har eiere, og disse eierne har innflytelse i selskapets øverste organ. Det er utelukkende stiftelsens styre som har ansvaret for at stiftelsen blir forvaltet tilfredsstillende. Stiftelsens styre er selvstendig og kan ikke motta instrukser fra oppretter. Oppretter har imidlertid mulighet for å legge føringer for forvaltningen i stiftelsens vedtekter, men disse vedtektene kan ikke endres av oppretter etter at stiftelsen først er opprettet. Stiftelsesloven skiller for øvrig mellom alminnelige og næringsdrivende stiftelser. Næringsdrivende stiftelser driver næringsvirksomhet selv eller gjennom andre stiftelsen har bestemmende 17

18 innflytelse over. Det er noe strengere krav til egenkapital i en næringsdrivende stiftelse, men for øvrig er regelverket stort sett likt uavhengig av hvilken type stiftelse man er. Konklusjon Med dette som bakteppe fremstår organiseringen av håndteringen av utleieboliger til vanskeligstilte og flyktninger i Røyken kommune som problematisk, sett i lys av kriteriet «demokratisk styring og kontroll». I og med at stiftelsens styre etter loven er selvstendig og ikke kan motta instrukser fra eier, er kommunen prisgitt styrets vurderinger. Dette vurderes således å være en sårbar innretning av deler av eiendomsfunksjonens virkeområde. Et annet viktig element i vurderingen av stiftelsen som organisasjonsform dreier seg om det politiske handlingsrommet i fremtiden. Stiftelser kan som nevnt være vanskelige å avvikle eller sågar å endre, noe Røyken kommune også fikk erfare da de forsøkte å avvikle stiftelsen i Dette legger bånd på politikernes handlingsrom i fremtiden. I lys av disse drøftingspunkter anbefales det å gjøre et nytt forsøk på å avvikle stiftelsen og overføre ansatte og oppgaver i øvrig organisasjon. Dette kan imidlertid vise seg vanskelig, all den tid slike forsøk er gjort tidligere. Dersom avvikling ikke er mulig anbefales det å utforske alternative måter å håndtere administrasjonen av utleieboligene. Dette for å unngå at man har to ulike administrasjoner i to ulike organisasjoner i kommunen som håndterer samme oppgaver. Det anbefales ikke å overføre flere eiendommer til stiftelsen eller at stiftelsen skal kunne erverve flere boliger. 18

19 5. Drøfting av organisasjonsform opp mot de ni kriteriene Nye Asker kommune har valgt ni kriterier som valg av eierform i eiendomsfunksjonen i Nye Asker kommune skal vurderes opp mot. Kriteriene gir en bredde som sikrer at flere forhold vurderes, men er også spisse nok til at hvert enkelt kriterium gir verdifull informasjon. Det foreligger ingen definert prioritering mellom kriteriene og våre samlede anbefalinger er derfor et resultat av vår totalvurdering av kriteriene. Det er imidlertid likevel klart at visse kriterier legger sterkere føringer enn andre, i kraft av sannsynlige effekter som følge av organisasjonsform og som følge av den antatte styrken av effektene. Dette fremkommer i drøftingen og konklusjonen av hvert kriterium, og det gis også en oppsummering i tabell 10 i kapittel Vi oppfatter at kriteriene er positive mål eller effekter som en bestemt eierskapsmodell kan gi mer eller mindre av. I all hovedsak er vi enige i at det er en fordel for Nye Asker kommune å få mer av de definerte kriteriene, men det kan også være situasjoner der det vil være en fordel å få mindre av et kriterium. I drøftelsen har vi noen steder kort kommentert i hvilken grad det vil være positivt å få mer eller mindre av et kriterium. Oppbygningen av drøftingen av hvert kriterium følger en bestemt struktur i rapporten der vi innleder med å gjengi kriteriet i oppdragsteksten som Asker kommune selv har gitt oss. Deretter gjøres en vurdering av kriteriet, før det konkluderes med om kriteriet peker i retning av en bestemt eierform, en kombinasjon av eierformer, eller om kriteriet vil bli omtrent like godt ivaretatt med de ulike eierformene. Oppdragsgiver har bedt om at det vurderes å organisere eiendomsfunksjonen i en hybridmodell, der de ulike eierformene kan kombineres. Vår vurdering er at eierformen etat og kommunalt foretak er såpass like at det trolig vil gi liten effekt å dele opp deler av eiendomsfunksjonen mellom disse. De deler av eiendomsfunksjonen som eventuelt legges til kommune som rettssubjekt bør trolig legges enten til en etat eller et kommunalt foretak. I vår vurdering av hybridmodellen har vi derfor vurdert om det kan være aktuelt at deler av eiendomsfunksjonen kan legges i etat/kommunalt foretak, mens andre deler kan legges til et aksjeselskap. 5.1 Demokratisk styring og kontroll Oppdragsgivers beskrivelse av kriteriet «Kommuner er underlagt demokratisk styring og kontroll, og sammenslåingen har bl.a. som visjon å styrke lokaldemokratiet. Offentlighet og innsyn er grunnleggende for demokratiske organisasjoner. Vurderingen skal angi hvilken betydning valg av eierskapsmodell har for demokratisk styring og kontroll.» Vurdering av kriteriet «Demokratisk styring og kontroll» 19

20 Kommunens muligheter for demokratisk styring og kontroll med en kommunal virksomhet er viktig ettersom virksomheten utøver en oppgave på vegne av fellesskapet og med skattebetalernes penger. God demokratisk styring og kontroll sikrer dermed at eiendomsfunksjonen forvaltes i tråd med befolkningens ønsker. Elementer av særskilt viktighet i drøftingen av kriteriet: De folkevalgte politikernes og administrasjonens muligheter for styring av eiendomsfunksjonen Offentlighetens muligheter for direkte innsyn i eiendomsfunksjonens beslutninger og drift Risiko og konsekvenser for nedprioritering av planmessig vedlikehold av bygningsmassen Et nøkkelaspekt ved demokratisk styring og kontroll knyttes til innbyggernes muligheter for å styre eiendomsfunksjonen indirekte gjennom de folkevalgte. Dersom de folkevalgte mister styringen vil det være en demokratisk utfordring. I figuren under illustreres de ulike organisasjonsformenes grad av autonomi, der kommunen oppnår den sterkeste grad av styring og kontroll i eierformene til venstre. Figur 5 Stigende grad av autonomi for virksomheten fra venstre mot høyre Stiftelsesmodellen er spesiell, og vurderes for seg selv i kapittel 4.2 grunnet boligstiftelsen som eksisterer i Røyken kommune. Hva gjelder de tre øvrige organisasjonsformene medfører de altså ulike grader av tilknytning til øvrig kommuneadministrasjon. Kommunen har imidlertid mulighet til å håndtere styrings- og kontrollaspektet gjennom ulike former for styringssignaler. Kommunen kan styre sine kommunale selskaper gjennom formelle møter, formelle dokumenter som eierstrategier og vedtekter, formell og uformell dialog. Hvor godt kommunene balanserer funksjonens fristilling med god demokratisk styring vil videre påvirkes av styresammensetning og dynamikken mellom styring- og kontroll. I dette ligger at en innretning av eiendomsfunksjonen som KF eller AS ikke nødvendigvis medfører at kommunen mister ønsket grad av demokratisk styring og kontroll, men at organisasjonsformene kan medføre denne faren i større grad enn ordinær kommunal organisering dersom aspektet ikke håndteres gjennom de styringsmekanismer man har til rådighet. Poenget over dreier seg om den indirekte demokratiske styringen og kontrollen som ivaretas av de folkevalgte politikerne. Kriteriet favner imidlertid også et annet aspekt, nemlig innbyggernes 20

21 mulighet for en mer direkte form for demokratisk styring og kontroll. Dette dreier seg om muligheter for offentlighet og innsyn, og trekkes også frem av oppdragsgiver som grunnleggende for demokratiske organisasjoner. Offentlighetsloven (Lov om rett til innsyn i offentlig verksemd 2006) regulerer adgangen til å få innsyn i beslutninger og drift i kommunal virksomhet, der hovedhensynene bak loven er demokrati, rettssikkerhet og kontrollhensyn. Loven skal videre sikre en åpen forvaltning som styrker informasjons- og ytringsfriheten i samfunnet. Demokrati-, rettssikkerhets-, og kontrollhensynet sikrer: At innbyggerne, ved tilgang til informasjon, kan få bedre innsikt i samfunnsspørsmål, få bedre grunnlag til å delta i samfunnsdebatten og bli aktive deltagere i det demokratiske samfunnet (demokratihensynet). At innbyggerne og media kan kontrollere myndighetene, og avsløre kritikkverdige og uheldige forhold (kontrollhensynet) Offentlighet gir kjennskap til forvaltningspraksis og kan hindre forskjellsbehandling og misbruk av makt og kompetanse (rettssikkerhetshensynet) Viktig i dette henseende er hvilke organisasjonsformer som omfattes og reguleres av offentlighetsloven. Organisering i ordinær kommunal virksomhet omfattes åpenbart, og loven gjelder også selvstendige rettssubjekter som det offentlige har bestemmende innflytelse over, blant annet kommunalt eide foretak. En slik innsynsmulighet finnes også i kommunale aksjeselskaper der kommunen eier mer enn halvparten av aksjene eller har rett til å velge mer enn halvparten av representantene med stemmerett i det øverste organet som er styret. 5 Offentlighetsloven kommer derimot ikke til anvendelse for rettssubjekter som driver i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private selskaper. Dette innebærer at innbyggerne og samfunnet sikres innsynsrett gjennom offentlighetsloven dersom kommunens eiendomsfunksjon legges i en etat, kommunalt foretak eller dersom det videreføres eller opprettes et aksjeselskap som ikke konkurrerer med private selskaper. En eventuell videreføring eller opprettelse av et offentlig eid aksjeselskap som driver med eiendomsutvikling, slik som Røyken Utvikling AS, vil dermed ikke omfattes offentlighetsloven. I dette tilfellet kommer aksjeloven til anvendelse, og offentligheten har altså ikke samme krav på innsyn. Selv om et aksjeselskap som hovedsakelig driver nærings- virksomhet i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private ikke omfattes av offentlighetsloven, bør det imidlertid påpekes at det i praksis likevel er kommunen selv, gjennom sine representanter i aksjeselskapets styre, som avgjør hvordan et aksjeselskap som ikke er berørt av offentlighetsloven skal praktisere innsyn og tilgang på informasjon. Regnskapstall for alle aksjeselskaper er offentlig tilgjengelig og mange offentlig eide aksjeselskaper, inkludert Røyken Utvikling AS, produserer årsrapporter som dokumenter resultater og drift. Som påpekt over har kommunen mulighet til å håndtere styringsog kontrollaspektet gjennom ulike former for styringssignaler også i slike tilfeller. Merk at dersom 5 Offentlighetsloven 2(1)bcd 21

22 man skulle velge å opprette et aksjeselskap som både driver næringsvirksomhet og forvaltningsvirksomhet, blir spørsmålet om hvorvidt selskapet omfattes av offentlighetsloven være mindre opplagt. Det anbefales ikke å gå videre med en slik løsning, og vi belyser derfor ikke problematikken i dette kapittelet. Det er imidlertid viktig å være bevisst problematikken, og en utgreiing inkluderes i vedlegg 7.2. Poengene over vurderes å være de mest tungtveiende i vurderingen av betydningen av organisasjonsform målt opp mot kriteriet demokratisk styring og kontroll. Det kan imidlertid også bemerkes at det for eiendomsfunksjonen spesifikt i visse tilfeller kan være fordeler knyttet til en viss grad av autonomi. Dette dreier seg i hovedsak om verning av budsjettmidler til vedlikehold av bygningsmassen. I henhold til rapporten «State of the nation» som ble utgitt av Rådgivende Ingeniørers Forening i 2015 ble det den gang rapportert om et vedlikeholds- og oppgraderingsetterslep på 2600 milliarder kroner på norske offentlige bygg og infrastruktur. 6 Ytterligere forskning viser at kvalitet på byggene og graden av renhold får konsekvenser både for kommuneøkonomien og brukernes helse og tilfredshet. 7 I NOU 2014:22 vises det til at Statens bygningstekniske etat anslår at dårlig innemiljø i norske bygninger fører til et årlig tap på 8-12 milliarder kroner på grunn av nedsatt produktivitet, sykefravær og påfølgende medisinsk behandling. 8 Samme NOU slår fast at planmessig vedlikehold på et faglig riktig nivå er lønnsomt og vil over tid føre til at forvaltningskostnadene blir lavere enn ellers (NOU 2004:22 og punkt 3.1.4). Dette er også et poeng som nevnes i Grunnlagsdokumentet for Tjenesteområde Eiendom der Nye Asker kommune på side 6 skriver: «Både eiendomsfaglig og politisk er det en målsetning om å utføre tilstrekkelig verdibevarende vedlikehold. Dette er i praksis det samme som å utøve forebygging og tidlig innsats på tjenesteområdet Eiendom. Over tid vil det økonomisk sett være mest gunstig å utføre verdibevarende vedlikehold, i stedet for etterfølgende oppgradering/rehabilitering.» På denne bakgrunn kan det argumenteres at en organisering av eiendomsfunksjonen i et kommunalt foretak eller aksjeselskap har noe større formelle muligheter for å begrense de folkevalgtes muligheter for å flytte midler fra eiendom og infrastruktur til andre områder når det er knapphet på ressurser i kommunen. I noen tilfeller er det nødvendig for en kommune å omprioritere midler, men på generelt grunnlag er det vårt inntrykk at investeringer og kostnader knyttet til vedlikehold og til dels renhold i større grad enn andre områder blir subjekt for salderinger utover i budsjettåret. På lang sikt kan dette medføre en opphopning av ekstrakostnader knyttet til rehabilitering og oppgradering på grunn av manglende jevn og planmessig vedlikeholdsarbeid, som ikke vil være gunstig for innbyggerne som bruker formålsbyggene eller for kommuneøkonomien. Nye Asker kommune bør uavhengig av organisasjonsform etablere mekanismer som sikrer at midler til vedlikehold av kommunens

23 formålsbygg er relativt forutsigbare og over tid og det bør innebære at politikerne ved kommunestyret er varsomme med å flytte midler fra poster til vedlikehold og renhold innen eiendomsområdet over til andre områder. Til sist kan det også bemerkes at kommunens eiendomsfunksjon forvalter størsteparten av en kommunes eiendeler. Videre forvalter eiendomsfunksjonen et område der kommunen har et større handlingsrom sammenlignet med funksjoner som i større grad forvaltes gjennom nasjonale lovpålagte standarder og krav til hvordan tjenester skal produseres og leveres. Kommunens kostnader innenfor flere andre funksjoner er i større grad bestemt av lovpålagte forhold slik at kommunens prioriteringer og kostnader lett blir avgjort av dette. Slik sett fremstår det som viktig at kommunen er i stand til å sikre god demokratisk styring og kontroll med eiendomsfunksjonen ettersom den både har stor betydning for kommuneøkonomien og fordi dette er en av funksjonene som kommunen selv har stor påvirkning på. En svak demokratisk styring av kontroll kan potensielt få negative konsekvenser for kommuneøkonomien og innbyggernes livskvalitet og helse. Konklusjon Elementene knyttet til kommunens muligheter til å sørge for indirekte og direkte styring og kontroll av eiendomsfunksjonen, i henhold til drøftingen over, anses som det som bør tillegges størst vekt for dette kriteriet. De ulike formene for organisasjonsform medfører ulik grad av autonomi, hvilket ikke nødvendigvis medfører at de folkevalgte står igjen med en sterkere eller svakere styring og kontroll av eiendomsfunksjonen med de forskjellige organisasjonsformene, men at mulighetsrommet som etterlates av organisasjonsform er ulikt. Kommunen kan imidlertid håndtere dette mulighetsrommet ved å benytte de forskjellige styringssignalene den har til rådighet. Likevel peker diskusjonspunktet mot at organisering i kommunal ordinær virksomhet ivaretar problematikken best, etterfulgt av KF og AS. Hva gjelder den direkte styringen gjennom krav til offentlighet og innsyn, ivaretas dette gjennom offentlighetsloven både for ordinær kommunal organisering, KF og aksjeselskap. Unntaket er for rettssubjekter som driver i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private selskaper, slik som Røyken Utvikling AS. I dette tilfellet kommer aksjeloven til anvendelse, og offentligheten har altså ikke samme krav på innsyn. Dette kan håndteres gjennom ulike styringssignaler, men rekkefølgen på rangeringen blir den samme som for foregående punkt. Til sist bemerkes at vedlikeholdsetterslep på generelt grunnlag er en utfordring i det kommunale Norge, og at man rent organisatorisk kan få en høyere terskel for å saldere budsjetter ved hjelp av vedlikeholdsmidler dersom man innretter eiendomsfunksjonen i mer autonome former som et AS. Isolert sett kan man altså argumentere for at aksjeselskap medfører de beste forutsetninger for å håndtere dette. Elementet kan imidlertid håndteres gjennom at kommunen benytter seg av de styringssignaler de har til rådighet, for slik å legge tilstrekkelige føringer for å ivareta dette også ved organisering i ordinær kommunal virksomhet eller KF. 23

24 På denne bakgrunn vurderes det at kriteriet knyttet til demokratisk styring og kontroll best ivaretas ved ordinær kommunal organisering eller et KF. Dersom kommunen er bevisst problematikken kan man imidlertid håndtere dette også ved organisering i et AS. Dette gjelder i særegenhet når virksomheten driver på en måte som innebærer at selskapet er underlagt offentlighetslovens bestemmelser. Rangering Organiseringsform 1 Ordinær kommunal organisering 2 Kommunalt foretak 3 Aksjeselskap Tabell 1 Rangering av organisasjonsform isolert sett i henhold til kriteriet Demokratisk styring og kontroll 5.2 Samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling Oppdragsgivers beskrivelse av kriteriet «Som planmyndighet har kommuner en avgjørende styring på hvordan arealene i kommunen skal disponeres. Arealplaner legger imidlertid kun rammene for en utvikling, og faktisk gjennomføring skjer av private eller kommunen som utvikler/utbygger. En videre utvikling av tettsteder, med boliger og næring, er viktige satsingsområder i intensjonsavtalen. Vurderingen skal angi hvilken betydning valg av eierskapsmodell har for samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling.» Vurdering av kriteriet «Samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling» I henhold til foreløpig versjon av et grunnlagsdokument utarbeidet i Delprosjekt A6 har Nye Asker kommune som mål å «være en katalysator for utvikling av både næring og boligbygging i prioriterte områder. Kommunen skal vurdere oppkjøp og regulering av tomter som virkemiddel for å skape vekst» 9. Dette medfører at kommunen vil søke å ta på seg en samfunnsrolle som går utover det å kun være en reguleringsmyndighet. Her er det hensiktsmessig å skille mellom driftsmiljøet og et eventuelt utviklingsmiljø som arbeider med kommunens formålsbygg på den ene siden, og et eventuelt utviklingsmiljø som skal drive aktivt med utvikling av tomter, næring og boliger på den andre siden. 10 Dette både på bakgrunn av at disse til dels kan sies å være to ulike formål, og dels fordi det foreligger lover og reguleringer som behandler de to aspektene ulikt. Drøftingen under vil belyse dette nærmere. Hovedfokus i den videre drøftingen vil ligge på det 9 Grunnlagsdokumentet Eiendom s I den videre diskusjonen benytter vi driftsmiljø som et samlebegrep for miljøer som utvikler, drifter og forvalter kommunens egne basisbygg til egne formål og utviklingsmiljø om et miljø som arbeider med aktiv eiendomsutvikling på lik linje med private aktører, slik som Røyken Utvikling AS (REU). 24

25 andre formålet, altså kommunens mulighet til å drive aktivt med utvikling av tomter, næring og boliger. I den videre drøftingen av punktet vil vi bruke begrepet regionsutvikling som et samlebegrep for samfunns- tettsteds, bolig- og næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling. Elementer av særskilt viktighet i drøftingen av kriteriet: Juridiske reguleringer knyttet til kommunens muligheter for å drive med aktiv eiendomsutvikling Hensiktsmessighet ved å drive med aktiv eiendomsutvikling Kriteriets relevans for driftsmiljøet og utviklingsmiljøet i Nye Asker kommune En kommunes mulighet til å drive aktivt med utvikling av tomter, næring og boliger (videre referert til som næringsutvikling) medfører visse juridiske restriksjoner dersom næringsutviklingen medfører at kommunen kan havne i fullstendig eller delvis konkurranse med private aktører. Som bakteppe her ligger at kommuner i utgangspunktet står fritt til å engasjere seg i næringsvirksomhet så lenge virksomheten drives innenfor rammene av norsk lovgivning, herunder EØS-avtalen som er implementert som norsk lov. Dette innebærer bl.a. at offentlig eid virksomhet (som driver næringsaktivitet) ikke kan gis konkurransefordeler som de private aktørene ikke har. Økonomisk støtte fra stat eller kommune vil kunne medføre en konkurransefordel og dermed en konkurransevridning i det aktuelle markedet, i strid med statsstøtteforbudet i EØS-avtalens art. 61 (1). Dette gjelder så vel direkte økonomisk støtte som indirekte støtte i form av særfordeler, skattefritak, kryssubsidiering, garantier etc. Videre er det slik at en kommune hefter ubegrenset for alle forpliktelser de tar på seg. Forpliktelsen omfatter ordinær kommunal organisering, kommunale foretak (KF), interkommunale samarbeid (IS) opprettet i medhold av kommuneloven, samt interkommunale selskap (IKS) opprettet etter lov om interkommunale selskaper. Det følger videre av kommuneloven at en kommune ikke kan gå konkurs. Kombinasjonen av ansvarsreglene og konkursforbudet medfører at leverandører og långivere er sikret full økonomisk oppgjør. Dette utgjør i realiteten en økonomisk garanti, og innebærer bl.a. at det vil være enklere for virksomheten å oppnå lånefinansiering, samt at den vil oppnå gunstigere lånebetingelser enn det som er mulig uten slik garanti. Kommuneloven 50 nr. 1 innebærer dertil at kommunen kun kan ta opp lån for å investere i eiendom og bygg til eget bruk. 11 ESA 12 har i brev til norske myndigheter i 2015 gitt uttrykk for at slike kommunale garantier må anses som en form for ulovlig statsstøtte for foretak som driver næringsaktivitet i et marked. Det arbeides nå med lovendringer som sikrer at man opptrer i tråd med statsstøtteregelverket, bl.a. har regjeringen utnevnt det såkalte Hjelmeng-utvalget til å utrede disse spørsmål. Det er EFTA Surveillance Authority. ESA kontrollerer at EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein gjennomfører og følger reglene i EØS-avtalen. 25

26 nærliggende å tro at man beholder dagens ansvarsregler, men at det blir ulovlig å drive næringsaktivitet i disse selskapsformer. For nye Asker kommune vil det være naturlig å velge en eierstruktur som tar hensyn til at fremtidig regulering og praktisering av lover og regler trolig vil innebære et skarpere skille mellom kommunens ivaretakelse av offentlige oppgaver og kommunes deltakelse på arenaer der private aktører også deltar. I tråd med argumentasjonen over vil det fremstå som problematisk eller endatil ulovlig å organisere en eventuell næringsutviklingsrolle i ordinær kommunal virksomhet eller i et KF. Det nærliggende alternativet er dermed at man overfører all næringsaktivitet til et aksjeselskap. Dette vil ivareta problematikken skissert over. Ved å organisere næringsutviklingen som et aksjeselskap håndteres både strategiske og økonomiske hensyn, som begge kan sies å være av interesse for nye Asker kommune. Siden lover og reguleringer legger begrensninger på en kommunal etats eller et kommunalt foretaks muligheter å ta opp gjeld for å drive aktiv utvikling har kommunen begrenset anledning til å være en aktiv næringsutvikler såfremt kommunen ikke benytter egne oppsparte midler til utvikling av eiendom. I praksis vil en selvfinansiert næringsutvikling fra kommunens side neppe være realistisk. Muligheten til å drive strategisk utvikling er dermed vesentlig begrenset ved organisering i annen modell enn aksjeselskap. I Røyken kommune har Røyken Eiendomsutvikling AS (REU) aktivt kjøpt opp flere enkelttomter i Sætre sentrum for å legge til rette for mer koordinert utvikling av tettstedet med både næringsbygg og boliger. Tilsvarende har REU vært sentral i å utvikle Røyken Næringspark på Follestad som trolig har bidratt til å tiltrekke bedrifter til kommunen som kanskje ellers ikke ville etablert seg i Røyken kommune. Dette er to eksempler på at kommunen gjennom et aksjeselskap kan bidra til en bevisst utvikling av bestemte nærområder fordi aksjeselskapsformen gir kommunen et verktøy for å utvikle et område i skjæringspunktet mellom offentlig og privat aktivitet. Det er selvsagt mulig at private aktører kunne gjort den samme jobben, men det forutsetter normalt at private aktører oppfatter at avkastningen på investeringene ved å utvikle områder som kommunen ønsker utviklet er like gode som i et annet område. Det er ikke alltid slik at kommunen og private aktører har sammenfallende interesser eller i samme grad ser fordeler av å utvikle et område. Et privat entreprenørselskap vil under normale omstendigheter investere der de opplever å få størst avkastning på investeringene, mens en kommune normalt vil søke å disponere sine midler på en optimal måte for sine egne innbyggere. For kommunen kan dette innebære å investere i en næringspark som isolert sett gir en lav avkastning på utviklingen av selve eiendommen, men som kan ha betydelige positive bieffekter knyttet til flere bedrifter, flere arbeidsplasser og mer utvikling i kommunen. For kommunen innebærer dette at de som næringsutvikler kan ivareta både strategiske og økonomiske interesser. Konklusjon Kommunen kan oppnå både strategiske og økonomiske fordeler ved å påta seg en aktiv rolle som regionsutvikler. Det foreligger imidlertid vesentlige juridiske føringer for kommunens muligheter 26

27 til å organisere en slik funksjon, og det er mye som tyder på at kommunens mulighet til å organisere en slik innsats i ordinær kommunal virksomhet eller kommunalt foretak vil bli ytterligere skjerpet i tiden fremover. I lys av dette anbefales at kommunen organiserer denne delen av eiendomsfunksjonen i et aksjeselskap, tilsvarende Røyken Utvikling AS (REU). Av dette forstår man dermed at uavhengig av delkonklusjon på de øvrige åtte kriteriene, vil anbefalingen være å organisere den strategiske næringsutviklingen i et eget AS. Hva gjelder organiseringen av driftsmiljøet, sett i lys av dette kriteriet isolert, vil ikke organisasjonsform være av vesentlig betydning all den tid de juridiske aspektene ikke gjøre seg gjeldende på samme vis her. Dette fordi denne delen av virksomheten i all hovedsak arbeider med utvikling og drift av kommunens egne formålsbygg. Nye Asker kommune bør imidlertid ta stilling til hvorvidt man ønsker å skille utviklingsmiljøet som jobber med formålsbygg og utviklingsmiljøet som driver med strategisk næringsutvikling. Røyken kommune har samorganisert disse to miljøene til ett. I en kommune av nye Askers størrelse er det imidlertid ikke gitt at dette må gjøres for å oppnå en tilstrekkelig grad av kompetanse og profesjonalitet. Man kan imidlertid likevel tenke seg at det er visse gevinster knyttet til å ha en samhandling mellom disse to miljøene da det vil være overlapp i oppgave- og kompetanseform. Rangering Organiseringsform 1 Aksjeselskap 2 Kommunalt foretak 3 Ordinær kommunal organisering Tabell 2 Rangering av organiseringsform isolert sett i henhold til kriteriet Samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling, og strategisk eiendomsutvikling 5.3 Samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon Oppdragsgivers beskrivelse av kriteriet «Kommunal virksomhet er omfattende og allsidig. For mange av tjenestene (oppvekst og helse/omsorg), er eiendomsfunksjonens oppgave å legge til rette for god og effektiv tjenesteproduksjon. Det skal vurderes om valg av eierskapsmodell vil ha betydning for samhandling og øvrig kommunal tjenesteproduksjon. Som en del av vurderingen skal det inngå om valg av eierskapsmodell vil få betydning for optimalisering av nye (formåls)-bygg, både i forhold til investeringskostnad, arealeffektivitet, sambruk og standard. I vurderingen skal det også tas hensyn til at et mål for nye Asker et at velferdstjenestene skal være organisert så nær innbyggerne som mulig, og det skal sikres gode og likeverdige tjenester til alle innbyggerne.» 27

28 Vurdering av kriteriet «Samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon» Sentralt i vurderingen av kriteriet ligger en forståelse av at en større eller mindre grad av integrasjon og samhandling mellom basisorganisasjonen og eiendomsfunksjonen kan medføre både ønskede og uønskede effekter. Det er dermed balansen som er viktig for å oppnå optimal samhandling, ikke nødvendigvis at mer eller mindre er positivt eller negativt i seg selv. Elementer av særskilt viktighet i drøftingen av kriteriet: Fordeler og ulemper ved tett samarbeid mellom eiendomsfunksjonen og basisorganisasjonen Særskilt om eierform og optimalisering av investeringskostnad, arealeffektivitet, sambruk og standard. Særskilt om eierform og konsekvenser for muligheten til å implementere en bestillerog utførermodell (BUM) Dersom eiendomsfunksjonen legges i ordinær kommunal virksomhet tilrettelegges det for tett samhandling, utstrakt informasjonsdeling og fleksibel bruk av ressurser mellom eiendomsfunksjonen og øvrig basisorganisasjon. En slik organisering er særskilt nyttig dersom det er behov for fleksibel ressursutnyttelse på grunn av skiftende omgivelser. Videre er det rimelig å anta at eiendomsfunksjonen raskere kan finne løsninger sammen med de øvrige delene av kommunen ettersom et slikt samarbeid lett kan avtales uten at det foreligger avtaler der det er en tydelig rollefordeling i form av for eksempel en utfører- og bestiller rolle. Dette er positive elementer som kan antas å ha en større sannsynlighet for å håndteres mest hensiktsmessig ved en ordinær kommunal organisering. På den annen side kan en for tett kobling til basisorganisasjonen medføre uhensiktsmessige konsekvenser dersom mye samhandling gir mindre tid og fokus på eiendomsfunksjonens kjerneoppgaver eller at samhandling fører til unødig ekstra koordinering med øvrig administrasjon. Ved organisering av eiendomsfunksjonen i et kommunalt foretak eller aksjeselskap kan fokuset på kjerneoppgavene potensielt skjermes bedre enn ved organisering i ordinær kommunal virksomhet. Samtidig vil koordineringen med øvrig administrasjon vurderes å også kunne bli mer utfordrende i et KF eller AS dersom retningslinjene mellom basisorganisasjon og eiendomsfunksjonen ikke er klare, slik at de blir gjenstand for tolkning og ulik forståelse. Retningslinjene bør derfor gjennomarbeides ved en slik organisering for å sikre forutsigbarhet og klarhet i ansvarsforhold, kommunikasjon og oppgaveløsning. Hva gjelder potensialet for å optimalisere investeringskostnad, arealeffektivitet, sambruk og standard, oppfatter vi at valg av organisering har liten betydning. Dette underbygges av intervjuene som er gjennomført med de tre kommunenes eiendomsfunksjoner og rådmennene i 28

29 kommunene. Øvrige aspekter som ikke knyttes til organisering fremheves her som viktigere, eksempelvis størrelsen på kommunen, og elementer knyttet til kompetanse. Organisasjonsform vil derimot kunne forventes å ha en større betydning for muligheten til å implementere en bestiller- og utførermodell (BUM). Ved etablering av et KF eller AS vil funksjonen typisk ha en utførerrolle og kommunens basisorganisasjon ha en bestillerfunksjon. Slik vil virksomheten levere kommunale tjenester. Vår vurdering er at dersom kommunen velger aksjeselskap som modell vil det være naturlig at kommunen får en tydeligere bestiller- og utførermodell (BUM) og at dette vil kunne hjelpe basisorganisasjonen til å bli flinkere til å tydeliggjøre behov og forventninger til bygg, samt øke bevisstheten knyttet til kostnader ved bruk av bygninger og eiendom. Kommunen som kjøper av eiendomstjenester vil trolig også bli en bedre bestiller ved å at eiendomsfunksjonen legges i et aksjeselskap. Eierform vil imidlertid kunne forventes å ha større betydning for muligheten til å implementere en bestiller- og utførermodell (BUM). Ved etablering av KF eller AS vil eiendomsfunksjonen typisk ha en utførerrolle og kommunens basisorganisasjon ha en bestillerrolle. Vår vurdering er at kommunen vil bli en bedre bestiller ved å få et mer bevisst forhold til egne behov og øke bevisstheten knyttet til kostnader ved bruk av bygninger og eiendom. Utførerfunksjonen vil på sin side få et mer bevisst forhold til å levere tjenester i henhold til avtalt tid, kostnader og kvalitet. Vår vurdering er videre at det er enklere å skape en mer profesjonell relasjon mellom bestiller og utfører dersom utføreren er et aksjeselskap fremfor et kommunalt foretak. Dette fordi en organisering som aksjeselskap, i kraft av å være et selvstendig rettssubjekt, innebærer et enda tydeligere skille mot basisorganisasjonen. Kapitalen flyttes ved denne eierformen dermed mindre naturlig mellom bestiller og utfører, hvilket kan skape en mer profesjonell håndtering av rollene. Konklusjon Avstanden mellom eiendomsfunksjonen og basisorganisasjonen er minst ved organisering av eiendomsfunksjonen i ordinær kommunal virksomhet, etterfulgt av organisering i kommunalt foretak og til sist aksjeselskap. Til tross for at det kan være noen fordeler med å skape en viss avstand mellom eiendomsfunksjonen og basisorganisasjonen mener vi at samhandlingen trolig blir best totalt sett ved at eiendomsfunksjonen er knyttet til kommunen som rettssubjekt gjennom ordinær kommunal virksomhet eller kommunalt foretak ettersom dette medfører bedre muligheter for samarbeid, smidig kommunikasjon og fleksibel tilpasning av ressursbruk. Rangering Organiseringsform 1 Ordinær kommunal organisering 2 Kommunalt foretak 3 Aksjeselskap 29

30 Tabell 3 Rangering av organiseringsform isolert sett i henhold til Samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon 5.4 Kompetanse, innovasjon, digitalisering og miljø Oppdragsgivers beskrivelse av kriteriet «Det skal vurderes om valg av eierskapsmodell anses å kunne ha ulike konsekvenser i forhold til disse fire faktorene, som det på overordnet nivå er besluttet at det skal satses på i nye Asker.» Vurdering av kriteriet «Kompetanse, innovasjon, digitalisering og miljø» Kriteriet favner vidt og tematikken er stor og kompleks, hvilket medfører at mulighetene for å etablere årsakssammenhenger av elementene opp mot eierform er begrenset. I intervjuene som er gjennomført trekkes eksempelvis kommunens størrelse frem som den viktigste driveren for bygging av gode kompetansemiljøer. Behandlingen av kriteriet farges av dette og nye Asker kommune vil være tjent med å utforske alternative drivere for kriteriets elementer, utover konsekvensen av eierform. 13 Elementer av særskilt viktighet i drøftingen av kriteriet: Eierform og evne til å tiltrekke og beholde kompetanse Eierform og påvirkningen på innovasjon og digitalisering Eierform og påvirkning på miljø Eierform og evne til å tiltrekke og beholde kompetanse: Det er gode eksempler på at virksomheter organisert i samtlige tre eierformer er i stand til å tiltrekke seg og beholde svært dyktige medarbeidere. Vi er derfor varsomme med å antyde at eierform er av stor betydning for å tiltrekke de riktige menneskene. Det er likevel to poeng som kan trekkes frem i dette henseendet. Det ene er at man kan forvente at ansatte som i all hovedsak har sin erfaring fra offentlig sektor også kan tenkes å være mer positive til å fortsette å arbeide innenfor strukturer og rammer som er kjente. Tilsvarende kan man kanskje forvente at mennesker som i all hovedsak har arbeidet i privat sektor eller i et offentlig eid aksjeselskap vil være mer fortrolige med å jobbe i en slik struktur. I intervjuer med ledelsen og styret i REAS og REU ble det antydet at man var usikre på om man ville klart å ansette de samme menneskene, som i stor grad hadde bakgrunn fra privat sektor, dersom REAS og REU hadde vært organisert i ordinær kommunal virksomhet. Den årlige sektormobiliteten mellom offentlig og privat sektor begrenser 13 Videre bør kommunen søke balanse mellom elementene, og vekte dette opp mot andre kriterier. Eksempelvis er det viktig å finne riktig balanse mellom et ønske om å tiltrekke seg og beholde mest mulig kompetente medarbeidere og lønnskostnader knyttet til å tiltrekke de mest kompetente medarbeiderne innenfor et gitt område. Et tilsvarende balansepunkt finnes i aksen mellom innovasjon og implementering av standardiserte effektive løsninger. 30

31 seg til 1,5 % og tilbøyeligheten til å skifte sektor går ned med alder og erfaring (Sognefest-Haaland 2014). 14 Det er dermed en mobilitet mellom sektorene, men samtidig er tendensen at arbeidstakere er mest tilbøyelige til å jobbe innenfor den sektoren de kjenner. Dersom man antar at eierform vil kunne ha noen påvirkning på hvem virksomheten vil lykkes med å tiltrekke og beholde, vil det bli viktig å vurdere om den kompetansen man trolig har behov for i hovedsak finnes i privat sektor, offentlig sektor eller i like stor grad i begge sektorer. Et annet element ved evnen til å tiltrekke og beholde relevant kompetanse handler om innretningen på lønn og kompensasjon. Det kan forventes at et heleid offentlig aksjeselskap tillater noe mer fleksibilitet knyttet til fastsettelse av fastlønn enn organisering i ordinær kommunal virksomhet eller kommunalt foretak. Kommunen vil, med sitt store antall ansatte, normalt ha mer etablerte lønnssystemer som i større grad setter rammene for lønnsfastsettelse, mens et mindre aksjeselskap lettere vil kunne tilpasse lønnen til individer, spesielt der det er få ansatte på samme nivå eller i samme rolle i organisasjonen. Dette innebærer at et aksjeselskap under normale omstendigheter har noe mer fleksibilitet enn en kommune for å ansette mennesker som aksjeselskapet mener at selskapet trenger, spesielt når det skal ansettes fagspesialister under toppledernivået. I samtale med rådmennene fremgår det likevel at strukturene for lønnsfastsettelse i kommunen har utviklet seg til å bli mindre rigide, der det åpnes for en større grad av individuell lønnsfastsettelse. Slik sett kan poenget anses å være av marginal betydning. Et ytterligere element i diskusjonen over kan knyttes til strukturen av godtgjørelsen til den enkelte ansatte. Den videre diskusjonen dreier seg om innretningen av pensjon, noe som anses som et prinsipielt spørsmål som trolig vil favne alle deler av kommunens virksomhet. Poenget nevnes likevel all den tid eierform teoretisk sett kan ha en påvirkning på dette: En arbeidsmottakers godtgjørelse kan deles opp i et fastlønnselement og et pensjonselement. Den ytelsesbaserte pensjonsordningen som finnes i kommunal sektor, men også hos REAS og REU, anses av mange som en god pensjonsordning for de ansatte, men også en kostbar ordning for arbeidsgiver ettersom den typisk garanterer inntil 66% av sluttlønn ved pensjon ut livet ved full opptjening. En innskuddsbasert pensjonsordning er mindre kostbar og innebære en lavere risiko for kommunen fordi kommunen årlig setter av en bestemt prosentsats av den ansattes årslønn til pensjon, men garanterer samtidig ikke for et bestemt pensjonsbeløp ut livet for pensjonisten. Teoretisk sett kan kommunen i et aksjeselskap innføre en innskuddsbaserte pensjonsordning som både vil redusere pensjonskostnader og fremtidig risiko, men som også medfører handlingsrom til å øke fastlønnen for sine ansatte. Nettoeffekten av et slikt tiltak vil være at aksjeselskapet vil kunne bli mer attraktivt for unge arbeidstakere som typisk er mer opptatt av fastlønn fremfor pensjon. 15 Dersom eiendomsfunksjonen ønsker å tiltrekke seg en type kompetanse som det typisk

32 er yngre personer som besitter, vil en slik innretning kunne forventes å styrke kommunens posisjon i arbeidsmarkedet. Motsatt vil en etatsstruktur med dagens pensjonsordning trolig bidra til at etaten eller det kommunale foretaket vil tiltrekke og beholde mer erfarne arbeidstakere. Eierform og arbeid med innovasjon og digitalisering: For innovasjon og digitalisering er vurderingen sammensatt der vi mener at innovasjon og digitalisering kan foregå godt litt uavhengig av eierform og der virksomhetens størrelse kanskje er vel så viktig som eierform. I privat næringsliv er det stadige endringer i hvilke selskaper og sektorer som er mest vellykket og mye av denne endringen skyldes innovasjon og selskapers evne til å håndtere endringer, ny teknologi og trendskifter. Dette illustreres godt ved at den store amerikanske børsen, Fortune 500, som er en liste over de 500 største børsnoterte selskapene i USA har hatt over 1800 selskaper på listen siden oppstarten i Innovasjon kan ha sitt utspring i mindre virksomheter som deretter utvikler seg, eller gjøres i større virksomheter som ofte har tilgang på kapital og kompetanse som fører til innovasjon. 17 Det finnes gode eksempler på at både små og store virksomheter driver innovativt og det betyr at det her vil være rom for å etablere gode strukturer for innovasjon både for en større etat og eventuelt et mindre aksjeselskap. Hva gjelder digitalisering, har regjeringen tatt initiativ til et arbeid med å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor, der digitalisering anses som en viktig del av dette arbeidet. På regjeringens nettsider skrives det at «Digitalisering handler om å tilby nye og bedre tjenester, som er enkle å bruke, effektive og pålitelige. Digitalisering legger til rette for økt verdiskaping og innovasjon, og kan bidra til å øke produktiviteten i både privat og offentlig sektor. Digitalisering er et viktig verktøy for forenkling av kompliserte regelverk, og fornying av gammel og tungvint forvaltningspraksis». Oppsummert om innovasjon og digitalisering er det virksomhetens evne og vilje til å etablere strukturer som tillater hurtig tilpasning og raske endringer. Hva gjelder eierformens påvirkning på dette, vil små virksomheter, slik som eiendomsselskapene i Røyken, ha et fortrinn med at de trolig kan tilpasse lønnsnivået noe mer og har kortere beslutningslinjer som kan føre til innovasjon og at man raskere beveger seg mot digitalisering. På den andre siden vil en større virksomhet ofte ha større forutsetninger for å etablere større miljøer som er gunstig for å utvikle spisskompetanse og initiere store initiativ for innovasjon og digitalisering. I en del situasjoner vil tilgang på kapital og størrelse på fagmiljøer være helt avgjørende for å sikre kommunen høy kompetanse, innovativ drift og vellykket arbeid med digitalisering. I samtale med eiendomsfunksjonen i Hurum kommune fremkommer eksempelvis at eiendomsfunksjonen har hatt for lite ressurser og kompetansemiljø til å satse tungt på innovasjon og digitalisering

33 Miljø: Et fokus på miljøaspektet kan bidra til et bærekraftig samfunn og et godt omdømme, men kan også medføre økonomiske gevinster ved redusert energiforbruk, redusert levetidskostnad for byggene og lavere tjenesteytelseskostnader knyttet til byggenes planløsning, utforming og tekniske løsninger. 18 Miljøinitiativ forutsetter generelt brede samarbeid og forlik på tvers innad i en organisasjon, kommune eller samfunnet for øvrig. Dette medfører isolert sett at nærhet til basisorganisasjonen kan anses å være en positiv påvirkningskraft på mulighetene for å gjennomføre miljøtiltak. Uten gode styringsstrukturer opp mot et aksjeselskap som eget rettssubjekt, vil det kunne være mer krevende å følge opp prioriteringer som kan gå på bekostning hva man kan anse som økonomisk lønnsom drift. Dette kan uten tvil håndteres av gode strukturer og klare styringssignaler, men dersom kriteriet skal rangeres opp mot eierform anbefales det at eiendomsfunksjonen legges tett opp mot basisorganisasjonen. Miljø er dermed et område som taler mer for at eiendomsfunksjonen bør være en etat eller et KF. Konklusjon Miljø er det eneste av disse momentene der vi mener at etat eller kommunalt foretak er mest relevant, mens for kompetanse, innovasjon og digitalisering ser vi at det kan være fordeler og ulemper med de ulike eierformene, der størrelse på organisasjonen kan vise seg å være en minst like viktig faktor. Rangering Organiseringsform Delt mellom de ulike formene for eierskap Tabell 4 Rangering av organiseringsform isolert sett i henhold til Samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon 5.5 Økonomi, inklusive ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene Oppdragsgivers beskrivelse av kriteriet «En målsetting med sammenslåingen er å bidra til ressursoptimalisering og effektivisering. Det skal vurderes om de ulike modellene vil ha ulike konsekvenser i forhold til økonomi og effektivisering. (Lokalisering skal ikke vurderes). Eventuelle fordeler/ulemper knyttet til fremtidige kommersielle muligheter må også synliggjøres for de forskjellige eierskapsmodellene.» Vurdering av kriteriet «Økonomi, inklusive ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene» Eiendomsfunksjonens evne til ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene anses som et viktig punkt i vurderingen. Ikke fordi økonomi har en egenverdi eller fordi økonomi er et viktig 18 Grunnlagsdokument Eiendom, s. 7 33

34 hovedmål, slik det ofte er for mange private virksomheter, men fordi en god kommuneøkonomi legger til rette for flere og bedre offentlige tjenester til innbyggerne. Elementer av særskilt viktighet i drøftingen av kriteriet: Eierform og konsekvenser på budsjettdisiplin Eierform og økonomiske konsekvenser av implementering av en bestiller- og utførermodell Eierform og mulighetsrommet for å drive med næringsutvikling Beskatning ved realisering av eiendomsverdier Et element i vurderingen av kriteriet knytter seg til eierformenes potensielle effekt på behovet for budsjettdisiplin. Eierformene medfører forskjellige grader av autonomi, med den effekten at flyten av kapital mellom basisorganisasjonen og eiendomsfunksjonen har en noe høyere terskel for et AS, og også til en viss grad for et KF, sammenlignet med en kommunal etat. Et aksjeselskap skal årlig rapportere det økonomiske resultatet i form av et overskudd eller underskudd. Aksjeselskap får videre sjelden tilført ny kapital fra eierne, slik at alternativene ved økonomiske utfordringer enten er å effektivisere eller å øke gjelden. Ingen av disse alternativene er normalt ønskelige og det er derfor rimelig å forvente at et aksjeselskap vil være oppsatt på å levere økonomiske resultater i henhold til tilgjengelige ressurser og midler. Eksempelvis har Røyken Eiendom AS (REAS) og Røyken Utvikling AS (REU), så vidt vi forstår, drevet innenfor egne økonomiske rammer uten tilførsel av kapital fra Røyken kommune siden etableringen av selskapene. Inntektene i REAS er basert på en leieavtale der leieprisene reguleres opp med 2 % årlig slik at leieinntekter og leiekostnader er forutsigbare for henholdsvis REAS og Røyken kommune. En kommunal etat skal også levere innenfor de rammer som den får tildelt, og forventes også å jevnlig rapportere på økonomi. Effekten av organisasjonsform er imidlertid likevel at tersklene for flyt av ny kapital kan bli noe lavere ved en slik organisering, og politikerne kan gjennom kommunens budsjetter oppjustere og nedjustere en etats budsjetter. Det samme gjelder for et KF, og foretaksmodellen medfører videre normalt noe større grad av forutsigbarhet gjennom avtaler om tjenester som skal leveres til kommunen eller andre aktører. I forlengningen av denne diskusjonen kan det også nevnes at det er eksempler fra offentlig sektor der enheter som driver kostnadseffektivt får reduserte bevilgninger ved neste års budsjett og dermed opplever en negativ effekt ved å drive effektivt. I sum kan dette i noen tilfeller føre til at det er noen av de mer ineffektive etatene som får tilført flest ressurser. Det er mye som tyder på at et aksjeselskap som sliter med å levere økonomiske resultater i større grad må effektivisere ressursbruk fordi rapporteringslogikken med overskudd og underskudd skaper en sterkere budsjettdisiplin og bevissthet knyttet til å levere et økonomisk tilfredsstillende resultat med eksisterende eller 34

35 redusert ressursbruk. Oppsummert er det dermed visse mekanismer knyttet til eierform som kan medføre at budsjettdisiplinen potensielt kan bli sterkere ved organisering i et aksjeselskap I vurderingen av kriterium 3 «Samhandling med basisorganisasjonen» ble det bemerket at kommunen kan bli en bedre bestiller ved å få et mer bevisst forhold til egne behov og derigjennom øke bevisstheten knyttet til kostnader ved bruk av bygninger og eiendom. Utførerfunksjonen vil på sin side få et mer bevisst forhold til å levere tjenester i henhold til avtalt tid, kostnader og kvalitet. Ved å legge eiendomsfunksjonen i et KF eller AS vil man dermed kunne oppnå positive økonomiske effekter ved at BUM muliggjøres. Det bør imidlertid bemerkes at vellykket BUM gjerne medfører merarbeid knyttet til rapportering og virksomhetsstyring som kommunen ellers ikke ville hatt. Dette er isolert sett en kostnadsdriver. Merarbeidet med rapportering og målstyring må likevel veies opp mot at både kommunen og aksjeselskapet normalt øker egen bevissthet knyttet til hvordan ressurser og midler prioriteres, og hvilke resultater som blir oppnådd. En BUM-modell tilrettelegger for en slik effektivisering, noe som kan oppnås ved etableringen av et KF eller AS. For ytterligere diskusjon av elementet henvises det til behandlingen av kriterium 3 i kapittel 5.3. Utover det ovennevnte kan det bemerkes at eierform medfører visse juridiske implikasjoner knyttet til hvorvidt eiendomsfunksjonen kan drive med næringsutvikling eller ikke. Utgreiingen av omstendighetene rundt dette er håndtert tidligere i rapporten, og det henvises til behandlingen av kriterium 2 i kapittel 5.2 for utfyllende informasjon. Konklusjonen knyttet til dette er at dersom kommunen ønsker å drive aktivt med næringsutvikling vil aksjeselskap være en eierformen som best håndterer formålet. Nye Asker kommune vil eie ca mål ubebygd areal som tilsvarer ca 4 % av det totale landarealet i Nye Asker kommune. Det vil være mulig å styrke kommuneøkonomien gjennom salg eller utvikling av disse områdene. Kommunen vil ha mulighet til å bedrive rene salg av tomter uten utvikling ved organisering av funksjonen i en etat eller et kommunalt foretak, mens kommunen må ha et aksjeselskap dersom den skal drive med aktiv eiendomsutvikling. For at det skal lønne seg økonomisk for kommunen å drive med aktiv eiendomsutvikling, må gevinsten ved utvikling av en tomt være større enn gevinsten ved et rent salg av den samme tomten. Det er grunn til å tro at en slik aktivitet vil være hensiktsmessig rent økonomisk. Det bemerkes imidlertid at en høyere forventet avkastning kan medføre høyere risiko, der eiendomsfunksjonen vil måtte investere mer kapital for å drive slik utvikling fremfor å eksempelvis selge uutviklede tomter til det private. I tillegg vil altså gevinst ved salg av eiendom være skattepliktig for selskapet, mens ordinært salg av eiendom fra en kommunen ikke er skattepliktig. For Asker kommune som eier betydelige eiendommer, kan det slik sett kan det være mer hensiktsmessig å selge disse skattefritt etter at eiendommen er regulert. Dette avhenger 19 Det kan bemerkes at etatsmodellen gir politikerne og rådmannen bedre styring med økonomien i de ulike etatene og har adgang til å flytte midler mellom etatene og dekke underskudd i bestemte etater ved behov. Denne styringsformen er spesielt hensiktsmessig der en eller flere etater leverer tjenester der det er krevende å anslå ressursbehovet eller der uforutsette hendelser fører til at en etat bør oppjustere eller nedjustere sine budsjetter betydelig, spesielt på kort sikt. I perioder der kommunen trenger fleksible ressurser som kan omdisponeres til ulike typer arbeid vil etat eller kommunalt foretak være en god eieform. 20 Aksjeselskap som eierform åpner for øvrig også for endring av pensjonsstrukturen til innskuddspensjon, hvilket kan gi positive effekter for kommuneøkonomien og redusere risiko. Dette anses imidlertid som et prinsipielt spørsmål for kommunen som helhet og behandles ikke nærmere. 35

36 imidlertid av størrelsen av gevinsten ved utvikling. For å få et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag bør kommunen likevel gjennomføre beregninger av lønnsomheten ved å påta seg en slik utviklingsrolle, og organisering av denne funksjonen i et aksjeselskap vil være hensiktsmessig ref. argumentasjonen i kapittel 5.2. Videre kan det bemerkes at det kan være problematisk dersom «merinntektene» i hovedsak skyldes at selskapet kjøper uregulerte eiendommer til lav pris og får ut en gevinst ved at kommunen som aksjeeier regulerer til ønsket formål. En potensiell vesentlig ulempe ved å ha kommunens eiendommer i et aksjeselskap er at det foreligger risiko for at kommunen kan få store unødvendige skattekostnader dersom eiendommene skal selges eller aksjeselskapet på et senere tidspunkt skal avvikles. Dersom aksjeselskapet defineres som en skattefri institusjon har man imidlertid med gjeldende regler og praksis et godt grunnlag for å søke skatteetaten om en bindende forhåndsuttalelse (BFU) ved avvikling av aksjeselskap og overføring av verdiene til kommunal etat eller kommunalt foretak. Implikasjonene av dette diskuteres i nærmere detalj i kapittel 5.9. Konklusjon Isolert sett peker argumentasjonen knyttet til eierformens potensielle innvirkning på budsjettdisiplin og muligheten for å innføre BUM-modell mot at aksjeselskap er en mest hensiktsmessig organisering av eiendomsfunksjonen sett i lys av dette kriteriet. Usikkerheten knyttet til de potensielt svært store transaksjonskostnadene som kan følge i fremtiden dersom politikerne skulle ønske å endre eierformen til kommunal etat eller kommunalt foretak, medfører imidlertid at eierskapet av bygningsmassen ikke bør legges i et aksjeselskap. Man kan argumentere for at dette poenget i sin helhet skulle vært behandlet i diskusjonen av transaksjonskostnader i kapittel 5.3. Dersom denne vurderingen var lagt til grunn ville aksjeselskap blitt rangert som nummer 1 under dette punktet. Vi mener at poenget kan defineres å være av betydning for økonomi som et separat punkt, og innlemmer det derfor også i dette kriteriet. Vurderingen medfører imidlertid ingen påvirkning på vår endelige anbefaling i kapittel 6. For dette kriteriet anbefales det derfor at nye Asker kommune etablerer et aksjeselskap som bedriver med strategisk næringsutvikling, med det ene delmål å generere økonomisk gevinst. Eierskapet og håndteringen av ordinær drift anbefales imidlertid lagt i kommunalt foretak eller i kommunal etat. Rangeringen under knytter seg dermed til ordinær drift av formålsbygg. Rangering Organiseringsform 1 Kommunalt foretak 2 Ordinær kommunal organisering 3 Aksjeselskap 36

37 Tabell 5 Rangering av organiseringsform isolert sett i henhold til økonomi, inklusive ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene 5.6 Kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen Oppdragsgivers beskrivelse av kriteriet «Samlet eiendomsmasse i Nye Asker vil være betydelig og representere store verdier. Vurderingen skal angi om valg av eierskapsmodell vil ha betydning for kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen.» Vurdering av kriteriet «Kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen» De viktigste driverne for kostnadseffektiv forvaltning og drift er kostnadsnivået til egen drift (kostnader knyttet til materiell, lønn, etc), lånebetingelser, anskaffelsesprosesser, planlegging og prosjektstyring, kompetente medarbeidere og lav turnover på nøkkelpersonell. Det er generelt utfordrende å etablere en årsakssammenheng mellom elementene og eierform all den tid flere av dem er sterkt knyttet til myke sider ved virksomheten som er krevende å kvantifisere og attribuere til spesifikke opphav. Elementer av særskilt viktighet i drøftingen av kriteriet: Eierform og konsekvenser for kostnadsnivå tilknyttet egen drift Eierform og konsekvenser lånebetingelser Eierform og konsekvenser for gjennomføring av gode anskaffelsesprosesser Kostnader til egen drift er et viktig moment for å sikre god kostnadseffektiv forvaltning og det er særlig kostnader til eget materiell og lønnskostnader som er de to viktige punktene, samt virksomhetens evne til å tilknytte seg og beholde kvalifisert kompetanse. 21 Elementene er tidligere behandlet i kapittel 5.4 og 5.5. De to største driverne knyttet til lønnskostnader er altså fastlønn og pensjonsordning, og det er tegn til at aksjeselskap ofte har en noe friere anledning til å variere fastlønn såfremt selskapet er innenfor selskapets økonomiske bæreevne og føringer fra styret og ledelsen. Samtidig oppfatter vi at flere kommuner i dag har en sterkere frihet til å tilby individuelle betingelser til kandidater når de rekrutterer. Evnen til å tilby slike individuelt tilpassede betingelser kan påvirke eiendomsfunksjonens evne til å drive kostnadseffektiv forvaltning. Av særskilt interesse i denne sammenheng vil evnen til å tilknytte seg kompetanse som sikrer god planlegging og prosjektstyring. Det er vår vurdering at samtlige eierformer ivaretar muligheten for dette, der god prosjektstyring eksempelvis i større 21 I denne sammenheng kan nevnes at uheldig tap av nøkkelpersonell kan medføre betydelige kostnader. Kostnadene ved uønsket avgang omfattes av faktorer som rekrutteringskostnader, tidsbruk for ledere og HR i rekrutteringsprosesser, redusert produktivitet hos den som slutter, tidsbruk på opplæring av den nyansatte, redusert produktivitet mens den nyansatte blir kjent med organisasjonen og redusert motivasjon hos medarbeidere som kanskje blir dobbeltarbeidende inntil den nyansatte fungerer optimalt. Vi kan imidlertid ikke se at eierform vil kunne påvirke sannsynligheten for tap av nøkkelpersonell i vesentlig grad. 37

38 grad enn eierform kan sies å påvirkes av om saksbehandling og involvering av andre parter i organisasjonen tar kort eller lang tid. Hva gjelder lånebetingelser er det slik at både kommunal etat, kommunal etat og offentlig eide aksjeselskap som ikke driver i konkurranse med andre (se kapittel 5.2 for videre utgreiing) vil ha tilgang på de lånebetingelser som eksempelvis Kommunalbanken tilbyr til offentlige virksomheter som har kommunal garanti. Et utviklingsselskap som driver i konkurranse med private aktører vil altså ikke ha rett på samme lånebetingelser. 22 En annen viktig faktor for kostnadseffektiv drift er evnen til å gjennomføre gode anskaffelsesprosesser der kommunen eller selskapet ideelt sett får kjøpt gode produkter og tjenester til konkurransedyktige priser. Gode anskaffelser og betingelser med leverandører kan utføres i etat/kf og i aksjeselskap. Eierform kan likevel være relevant dersom det påvirker hvilke betingelser etaten, KF-et eller aksjeselskapet kan oppnå i kraft av egen størrelse eller innkjøpssamarbeid med aktører som samlet sett gir en bedre forhandlingsposisjon mot leverandører. Innføringen av en BUM-modell kan eksempelvis antas å påvirke eiendomsfunksjonens profesjonalitet knyttet til dette. Til sist kan nevnes at fordelen med kommunal etat og kommunalt foretak som eierform, er muligheten for å opparbeide stordriftsfordeler på fellestjenester og andre kostnader som er utenfor kjernedriften til eiendomsfunksjonen. Videre vil en tettere integrasjon mot andre deler av den kommunale forvaltningen medføre bedre samhandling som kan gi en mer kostnadseffektiv drift og forvaltning av eiendomsmassen. Begge elementer er beskrevet i nærmere detalj tidligere i rapporten. Konklusjon Vi ser ingen åpenbare årsaker til at noen av eierformene har klare fortrinn knyttet til kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen fra et rent avtalebasert, økonomisk perspektiv. Det bemerkes imidlertid at ved en eventuell organisering av konkurransepreget næringsutvikling i aksjeselskap, vil man i denne funksjonen ikke ha tilgang til de samme lånebetingelser som kommunal virksomhet som ikke driver i konkurranse med private aktører. Juridiske hensyn knyttet til dette drøftes i kapittel 5.2. Rangering Organiseringsform Delt mellom de ulike formene for eierskap

39 Tabell 6 Rangering av organiseringsform isolert sett i henhold til Kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen 5.7 Investeringer; styring-, risiko-, og kostnadskontroll Oppdragsgivers beskrivelse av kriteriet «Til grunn for sammenslåingen ligger et mål om videre vekst, noe som igjen forutsetter betydelige kommunale investeringer til nye bygg. Vurderingen skal angi om valg av eierskapsmodell vil ha betydning for styring-, risiko-, og kostnadskontroll. Som en del av vurderingen må det tas hensyn til hvordan bestiller/utfører-funksjon for nye bygg skal håndteres.» Vurdering av kriteriet «Investeringer; styring-, risiko-, og kostnadskontroll» Kontroll ved investeringsprosjekter er viktig ettersom det ikke er uvanlig med kostnadsoverskridelser i offentlig sektor. 23 Det som taler for en viss moderasjon av kontroll knyttet til investeringsprosjekter er dersom kontrollen skaper konflikt mellom kortsiktige prioriteringer og hensiktsmessige langsiktige prioriteringer, samt dersom kontrollen medfører unødvendige tilleggskostnader og forsinkelser på grunn av for mye rapportering og kontroll. Det er dermed hensiktsmessig å søke balanse, fremfor å søke til et av ytterpunktene. Elementer av særskilt viktighet i drøftingen av kriteriet: Eierform og konsekvenser for demokratisk styring og kontroll med investeringer Eierform og konsekvenser for styring og kontroll av omdømmerisiko Håndtering av bestiller- og utfører-funksjonen Det er ikke åpenbart om kontroll med investeringer sikres best ved at eiendomsfunksjonen er i en etat, et KF eller i et aksjeselskap. Som tidligere nevnt under punktet om demokratisk styring og kontroll, vil kommunen trolig kunne ha mer styring-, risiko-, og kostnadskontroll når eiendomsfunksjonen er under større direkte kontroll av de folkevalgte og den kommunale forvaltningen. Dette taler isolert sett for å legge eiendomsfunksjonen i en etat eller et kommunalt foretak. I NOU 2004:22 påpekes det imidlertid at det ved en etatsmodell lettere kan oppstå konflikt mellom kortsiktige tiltak og mer langsiktige tiltak som gjerne kreves når det gjelder eiendomsforvaltning. Utvalget bak NOU 2004:22 foreslo, blant annet på denne bakgrunn, å fristille eiendomsforvaltningen i forholdet til administrasjonssjefen. Elementet er for øvrig diskutert nærmere i kapittel 5.1. Det er således forskjellige hensyn å ivareta i spørsmålet knyttet opp til hensiktsmessigheten av eierform. Hva gjelder omdømmespørsmålet, vil politisk ledelse og kommunens administrasjon generelt forventes å være mer oppmerksomme på hvordan beslutninger og implementering av prosjekter vil påvirke kommunens omdømme blant innbyggerne og i pressen enn det man typisk kan

40 forvente blant ledere og ansatte i heleide offentlige aksjeselskaper. Denne bevisstheten på den politiske virkeligheten og kommunes omdømme blant innbyggerne vil kunne drive en etat og et kommunalt foretak til å søke en sterkere kontroll knyttet til byggeprosjekter, selv om det finnes klare eksempler på til dels store kostnadsoverskridelser på offentlige byggeprosjekter til tross for at både politikere og administrasjon har vært oppmerksomme på omdømmerisikoen. Samtidig har kommunen muligheten til å søke å ivareta denne risikoen ved hjelp av de styringssystemer som er tilgjengelige. Eksempelvis vil kommunen ha mulighet til å oppnevne et styre og utarbeide formelle dokumenter og gjennomføre formell og uformell kommunikasjon som regulerer driften i et kommunalt foretak eller aksjeselskap. Det er samtidig et poeng at det er mest hensiktsmessig å implementere en bestiller- og utførermodell dersom kommunen bestiller tjenestene fra et aksjeselskap. Dette er for øvrig omtalt i større grad i kapittel 5.3 og 5.5. Hva gjelder den konkrete håndteringen av bestiller- /utførerfunksjonen (BUM) kreves at det etableres et administrativt bestillernivå, som tenkes klart skilt fra utførernivået. Bestiller vil ha fokus på saksbehandlings-/forvaltningsoppgavene, mens utfører vil ha sitt fokus på å yte kvalitativt gode tjenester. Tradisjonelt sett er det ved en BUMmodell en forutsetning at bestiller av tjenestene definerer innholdet i og kvaliteten på de tjenestene som skal leveres, hvorpå utfører leverer tjenester i tråd med bestillingen. Ved håndteringen av nye bygg, fordrer dette sterk kompetanse på begge sider av bordet, noe nye Asker kommune må være seg bevisst i håndteringen av dette. Konklusjon I tråd med drøftingen over er det ulike momenter som kan indikere at de ulike eierformene kan være fordelaktige. En rangering av kriteriet opp mot eierform anses ikke som hensiktsmessig all den tid styring-, risiko- og kostnadskontroll knyttet til investeringer kan håndteres tilfredsstillende ved samtlige eierformer, gjennom bruk av de styringsmekanismer som kommunen har til rådighet. Deler av diskusjonen i kapittel 5.1 kan sies å være aktuell også under dette punktet, men dette er svart ut mer detaljert tidligere. Rangering Organiseringsform Delt mellom de ulike formene for eierskap Tabell 7 Rangering av organiseringsform isolert sett i henhold til Investeringer; styring-, risiko-, og kostnadskontroll 5.8 Ansattes rettigheter «For hver modell skal ansattes rettigheter beskrives (status) og vurderes, både i forhold til dagens organisering og ny(e) modeller. Dette skal omfatte rettigheter etter arbeidsmiljøloven, pensjon og utviklingsmuligheter, annet (eks. IA bedrift, livsfasepolitikk, permisjoner, personalytelser). Evt. endringer for ansatte ved overgang fra en organisasjonsform til en annen skal synliggjøres.» Oppdragsgivers beskrivelse av kriteriet 40

41 Vi oppfatter at dette kriteriet i hovedsak er en evaluering av de ansattes rettigheter fra de ansattes perspektiv, og ikke en totalvurdering av fordeler og ulemper med arbeidsforholdet både for arbeidsgiver og arbeidstaker. De ansattes rettigheter fremkommer å være ivaretatt relativt likt i de tre eiendomsfunksjonene, og vi ser heller ikke vesentlige forskjeller knyttet til utviklingsmuligheter som kan attribueres til eierform. Vurdering av kriteriet «Ansattes rettigheter» Elementer av særskilt viktighet i drøftingen av kriteriet: Stillingsvern Pensjonsordning Det er særlig to forhold som taler for etat eller kommunalt foretak knyttet til de ansattes rettigheter og dette er stillingsvern og pensjonsrettigheter. Det er mye som tyder på at de ansatte i offentlig sektor har et sterkere stillingsvern enn det som eksisterer i privat sektor. 24 Dette er spesielt relevant for de som er berørt av tjenestemannsloven i statlig sektor. 25 Mye av bakgrunnen for et sterkere stillingsvern skyldes at offentlig ansatte skal fremstå som uavhengige i saksbehandling og med høy faglig integritet. 26 Derfor er det også gitt et sterkere stillingsvern mot nedbemanninger og oppsigelse for å verne om deres uavhengighet. Et sterkere stillingsvern er en fordel for kommunalt ansatte, men kan også begrense kommunenes muligheter til å fornye og effektivisere. Den andre fordelen for de kommunalt ansatte er den ytelsesbaserte pensjonsordningen som er annerledes i store deler av privat sektor. Dagens organisering i de tre kommunene legger imidlertid opp til tilsvarende innordning av pensjon, der også Røyken Eiendom AS og Røyken Utvikling AS har ytelsesbasert pensjon. Som bemerket tidligere i rapporten, vil det teoretisk sett være enklere å gjøre endringer med pensjonsinnretningen i et aksjeselskap enn i kommunal etat eller kommunalt foretak. Det ligger imidlertid ingen føringer for å endre denne situasjonen. Når det gjelder forhold knyttet til fastlønn, utviklingsmuligheter og sosiale forhold, kan dette ivaretas like godt i et aksjeselskap som i en etat. P.t. kan det tyde på at utviklingsmulighetene lettere ivaretas i eiendomsfunksjonene i Asker og Røyken enn hva tilfellet er i Hurum. Hurum kommune påpeker selv at dette hovedsakelig relaterer seg til manglende størrelse og robusthet, der kompetansemiljøet er mindre enn hva tilfellet er i de to andre kommunene. For øvrig oppfatter vi at de ansattes rettigheter er relativt sammenlignbare. I samtale med tillitsvalgte og ansattrepresentanter i eiendomsfunksjonene i de tre kommunene fremkommer at de oppfatter at deres rettigheter håndteres godt i sammenslåingsprosessen

42 Andre forhold som eksempelvis IA bedrift, livsfasepolitikk, permisjoner og personalytelser kan håndteres på sammenfallende måte uavhengig av organisasjonsform. Konklusjon Vi oppfatter at etat eller kommunalt foretak er den beste eierformen dersom eierform vurderes opp mot de ansattes rettigheter på grunn av et noe sterkere stillingsvern. Rangering Organiseringsform 1 Ordinær kommunal organisering/kommunalt foretak 2 Aksjeselskap Tabell 8 Rangering av organisasjonsform isolert sett i henhold til kriteriet Ansattes rettigheter 5.9 Gjennomføring av modell; transaksjonskostnader og overordnet organisasjonsplan og transaksjonsomkostninger Oppdragsgivers beskrivelse av kriteriet «Som en del av vurderingen skal inntas transaksjonskostnader ved gjennomføring av de ulike modeller, herunder eventuelle skatter, avgifter eller dokumentavgift ved overføring og tinglysing av eiendom, ansatte mv. med forslag til tiltak for å redusere disse.» Vurdering av kriteriet «Gjennomføring av modell; transaksjonskostnader og overordnet organisasjonsplan og transaksjonsomkostninger» Sammenslåingen av de tre kommunenes eiendomsfunksjoner vil medføre visse transaksjonskostnader. Den ene siden av dette dreier seg om transaksjonskostnader knyttet til administrasjonen av prosessen, hvilket er tilfellet for alle prosesser der to eller flere organisasjoner skal fusjoneres. Den andre siden av dette er særegen for eiendomsområdet, og dreier seg om beskatning og avgifter ved overføring av tomter og eiendommer fra aksjeselskap til kommunal etat eller kommunalt foretak. Elementer av særskilt viktighet i drøftingen av kriteriet: Transaksjonskostnader til videreføring av aksjeselskaper og realisering av eiendommer Transaksjonskostnader knyttet til anskaffelse eller tilpassing av lokaler Transaksjonskostnader knyttet til overføring av ansatte, intern tidsbruk og eventuelle eksterne rådgivere Normalt vil en realisasjon av verdier ved salg eller avvikling av aksjeselskap utløse gevinstbeskatning. Dette skulle bety at dersom eiendommene med tomter og formålsbygg i 42

43 Røyken Eiendom AS skal selges eller overføres til nye Asker kommune eller et kommunalt foretak, ville det medføre potensielt store kostnader. I den foreløpige versjonen av grunnlagsdokumentet for tjenesteområde eiendom estimeres det at Røyken kommunes formålsbygg utgjør verdier for ca 1,8 milliarder kroner basert på BTA og en estimert kvadratmeterpris på NOK ,-. I tillegg kommer uutviklede tomter. Disse verdiene er i all hovedsak knyttet til REAS og verdiøkningen (differansen mellom anskaffelseskost og salgsinntekten) fra ervervelse og til et eventuelt fremtidig salg er i utgangspunktet skattepliktig. REAS søkte imidlertid Skatteetaten i brev datert 18. september 2012 om skattefritak på overskuddet som er generert basert på utvikling og drift av formålsbygg. Søknaden ble innvilget, noe som medfører at REAS defineres som skattefri institusjon. Vår erfaring er at dette medfører et godt grunnlag for å søke om en bindende forhåndsuttalelse (BFU) fra Skatteetaten for overføring av formålsbyggene til kommunal etat eller kommunalt foretak. Dersom kommunen får innvilget søknaden kan verdiene flyttes skattefritt til øvrig virksomhet. Da gjenstår eventuell dokumentavgift, der kommunen kan søke Toll- og avgiftsdirektoratet om å fritak av dokumentavgift av spesielle grunner. Kommunereformen er videre en villet politisk prosess vedtatt av regjeringen, og det er gitt visse politiske signaler om at dokumentavgift ikke vil pålegges ved overføring av eiendomsverdier i denne prosessen. Hva gjelder administrative transaksjonskostnader knyttet til overføring av ansatte, vurderes disse som beskjedne såfremt alle ansatte blir tilbudt å beholde samme jobb og vilkår ved overføring til ny enhet. Det vil trolig være transaksjonskostnader knyttet til tidsbruk blant kommunens ansatte og eventuelle eksterne rådgivere ved bistand ved selve transaksjonsprosessen og overføring av ansatte til nye enheter. Størrelsen på disse kostnadene er usikre og vil i stor grad avhenge av hvordan kommunen vil organisere prosessen. Merk for øvrig at sammenslåingsprosesser generelt er utfordrende, der eksempelvis møtet mellom to eller flere bedriftskulturer kan presentere transaksjonskostnader i seg selv. Dette er utfordringer som nye Asker kommune bør være seg bevisst ved alle sammenslåingsprosesser som følger av sammenslåingen av Asker, Røyken og Hurum kommune. Til sist kan det nevnes at valg av lokasjon kan utløse noen transaksjonskostnader dersom eksisterende kontorlokaler må skiftes eller tilpasser for å sikre plass til de ansatte som skal overføres. Størrelsen på disse kostnadene er det foreløpig vanskelig å estimere da lokasjon for enhetene ikke er besluttet. I dette oppdraget har vi ikke sett det som en del av mandatet å drøfte prinsipper relatert til eventuell innføring av husleieregimer og eventuelle leiekontrakter knyttet til disse. Våre erfaringer tilsier imidlertid at husleiefakturering for formålsbygg kun bør benyttes i den grad det vil medvirke til mer rasjonell bruk av den samlede arealbasen. Velger man kommunalt foretak eller aksjeselskap som eierform vil det være nærliggende å innføre en husleiemodell. Utformingen av en husleiemodell forutsetter et utredningsarbeid i etablering av prinsipper, betalingsordninger og utforming av leiekontrakter. Et slikt regime vil også ha betydning for den nye kommunens utforming av økonomimodell. 43

44 Konklusjon Det anbefales at nye Asker kommune søker Skatteetaten om å overføre verdiene i REAS skattefritt til kommunal etat eller kommunalt foretak gjennom en BFU. Parallelt anbefales å søke Toll- og avgiftsdirektoratet om fritak av dokumentavgift av spesielle grunner. Dersom søknadene innvilges anbefales det dermed å avvikle REAS i sin helhet. Dersom kommunen får avslag på disse søknadene anbefales det å beholde verdiene i REAS, men der selve administrasjonen flyttes ut av selskapet og over i øvrig driftsvirksomhet. REU driver konkurransevirksomhet, og er dermed ikke å anse som skattefri institusjon. Dersom kommunen ønsker å drive med aktiv næringsutvikling anbefales det å beholde REU, og bygge funksjonen gjennom denne organisasjonen. Verdiene som ligger i REU er vesentlig mindre enn de som ligger i REAS, men problemstillingen med beskatning blir uansett ikke aktuell dersom man velger å gå videre med et utviklingsselskap. En navneendring av selskapet medfører uansett ingen kostnader. Rangering Organiseringsform En rangering på lik linje som for de øvrige kriteriene gir her liten mening. Tabell 9 Rangering av organiseringsform isolert sett i henhold til Gjennomføring av modell; transaksjonskostnader og overordnet organisasjonsplan og transaksjonsomkostninger 5.10 Oppsummering av evaluering av kriteriene Vi har under oppsummert rangeringen for kriteriene. Ettersom det ikke foreligger noen føringer knyttet til vekting, er det ikke mulig å summere opp rangeringene av eierformene opp mot de ulike kriteriene. Likevel gir tabellen under en oversikt over hvordan vi oppfatter de ulike kriteriene opp mot de ulike eierformene og dette vil være et viktig underlag i den endelige anbefalingen under. Effekt i tabellen nedenfor beskriver i hvilken grad valg av organisasjonsform antas å ha betydning for oppfyllelse av kriteriet. Rangering av eierformene per kriterium Kriterium Effekt (grad av betydning) Kommunal etat Kommunal foretak Aksjeselskap Demokratisk styring og kontroll Større Samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling Større

45 Samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon Større Kompetanse, innovasjon, digitalisering og miljø Usikker/ Marginal Delt mellom de ulike modellene for eierskap Økonomi, inklusive ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene Noen Kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen Usikker/ Marginal Delt mellom de ulike modellene for eierskap Investeringer; styring-, risiko-, og kostnadskontroll Usikker/ Marginal Delt mellom de ulike modellene for eierskap Ansattes rettigheter Noen 1 (delt mellom de to modellene for eierskap) 2 Gjennomføring av modell; transaksjonskostnader og overordnet organisasjonsplan og transaksjonsomkostninger En rangering på lik linje som for de øvrige kriteriene gir her liten mening Tabell 10 Oversikt over rangering av kriteriene opp mot eierform. Lavest score angir beste eierform for kriteriene 45

46 6. Anbefaling til organisering av Nye Asker Eiendom 6.1 Oppsummering av bakgrunnen for anbefalingen Oppdragsgiver har fastsatt ni ulike kriterier som valg av eierform skal vurderes mot, der kriteriene ikke er vektet, slik at endelig konklusjon gjøres ut i fra en helhetlig vurdering. Visse aspekter er imidlertid mer tungtveiende enn andre, der eksempelvis juridiske aspekter legger tydelige føringer for mulighetsområdet ved hver enkelt eierform. I tråd med drøftingen av hvert kriterium anser vi at eierform vil ha usikker eller marginal effekt for følgende kriterier: Kompetanse, innovasjon, digitalisering og miljø Kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen Investeringer; styring-, risiko-, og kostnadskontroll Tilsvarende er det vår vurdering at eierform i noen grad eller større grad vil ha en betydning for effekten på følgende kriterier: Demokratisk styring og kontroll Samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling Samhandling med basisorganisasjonen for å optimalisere formålsbyggene og kvalitet på øvrig tjenesteproduksjon Økonomi, inklusive ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene Ansattes rettigheter Transaksjonskostnader Av disse kriteriene peker demokratisk styring og kontroll og samhandling med basisorganisasjonen i retning av etat eller kommunalt foretak. Det bør imidlertid bemerkes at aksjeselskapsmodellen kan redusere risikoen for at vedlikeholdsmidler blir omprioritert til andre kommunale formål, samt at det blir enklere å etablere en reell bestiller- og utførermodell med et klarere skille mellom bestiller og utfører dersom aksjeselskap velges. Samfunns-, tettsteds-, bolig-, og næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling peker i retning av at kommunen vil behøve en egen utviklingsenhet organisert som et aksjeselskap dersom kommunen skal kunne ha juridisk og økonomisk adgang til å spille en aktiv rolle på dette området. Hva gjelder organiseringen av driftsmiljøet, vil ikke organisasjonsform være av vesentlig betydning all den tid de juridiske aspektene ikke gjør seg gjeldende på samme vis her. Dette fordi denne delen av virksomheten i all hovedsak arbeider med utvikling og drift av kommunens egne formålsbygg. Økonomi er et kriterium som det er knyttet noe usikkerhet til og her taler ulike momenter for ulike måter å organisere eiendomsfunksjonen. Et viktig moment er at kommunen bør unngå at eiendommer eies av et kommunalt aksjeselskap fordi kommunen kan risikere en potensiell 46

47 fremtidig skattekostnad ved realisasjon av eiendommene eller ved avvikling av et aksjeselskap som eier eiendom. Dette kan løses ved at kommunen selv eier tomter og formålsbygg, mens utvikling, drift og vedlikehold håndteres av aksjeselskapet dersom kommunen skulle velge å organisere eiendomsfunksjonen som et aksjeselskap. Aktiv næringsutvikling gjennom et aksjeselskap vil ikke bare være positivt for generell regionsutvikling, slik vi beskriver over, men trolig også kommunens økonomi. Muligheten for å drive aktivt med eiendomsutvikling knyttet til næringsbygg og boligbygg, samt utleie av boliger og lokaler, vil etter all sannsynlighet kunne gi kommunen merinntekter som den ellers ikke ville fått uten et utviklingsselskap organisert som et aksjeselskap. Dessuten kan kommunen indirekte øke sine inntekter dersom utviklingsselskapet, i likhet med Røyken Utvikling AS, bidrar til utvikling av næringstomter som igjen fører til økt tilfang av bedrifter og arbeidsplasser i kommunen. Det bemerkes imidlertid at en høyere forventet avkastning kan medføre høyere risiko, der eiendomsfunksjonen vil måtte investere mer kapital for å drive slik utvikling fremfor å eksempelvis selge uutviklede tomter til det private. Videre vil det etter omstendighetene kunne være problematisk dersom «merinntektene» i hovedsak skyldes at selskapet kjøper uregulerte eiendommer til lav pris og får ut en gevinst ved at kommunen som aksjeeier regulerer til ønsket formål. Det som rent økonomisk taler for å ha utviklings- og driftsdelen av selskapet i etat eller et kommunalt foretak er mulighetene for stordriftsfordeler der en eiendomsfunksjonen plassert i en etat eller et kommunalt foretak lettere får tilgang på tjenester og funksjoner som deles med basisorganisasjonen, noe som etter all sannsynlighet vil føre til lavere kostnader på fellestjenestene for både kommunen og eiendomsselskapet. Hva gjelder transaksjonskostnader, er det usikkert om en avvikling av REAS vil medføre gevinstbeskatning eller medføre dokumentavgift. I og med at REAS er definert som skattefri institusjon kan kommunen ha forhåpninger om å unngå gevinstbeskatning. Samtidig kan kommunen søke Toll- og avgiftsdirektoratet om å fritak av dokumentavgift av spesielle grunner. Det er videre visse politiske signaler om at dokumentavgift ikke vil pålegges ved overføring av eiendomsverdier i denne prosessen. Disse aspektene må imidlertid tas videre med de relevante myndigheter. Øvrige transaksjonskostnader blir trolig kun en vesentlig faktor dersom det skulle bli aktuelt å overføre et betydelig antall ansatte til en organisasjon som trenger nye eller betydelig tilpassede lokaler eller dersom valg av eieform fører til større prosesskostnader knyttet til tidsbruk for ansatte og/eller variasjon i behov for bistand fra eksterne aktører. I sum er det fordeler og ulemper med de ulike eierformene knyttet til økonomi. Det konkluderes med at de potensielt positive effektene for kommuneøkonomien ved å drive med aktiv eiendomsutvikling er avgjørende for at vi mener at kommunen bør ha et aksjeselskap som skal drive med aktiv eiendomsutvikling, men at det samtidig vil være mulig å plassere utvikling, drift og vedlikehold av kommunens egne eiendommer i en etat eller et kommunalt foretak. 47

48 6.2 Konklusjon og anbefalinger Nye Asker kommune bør etablerere en etat som har som formål å arbeide med utvikling, drift og vedlikehold av kommunens eiendommer til kommunens eget bruk Delkonklusjonene under kriteriene demokratisk styring og kontroll og samhandling med basisorganisasjonen veier i vår vurdering så vidt tungt at kommunal etat anbefales fremfor kommunalt foretak som eierform. Mulighetsrommet for både direkte og indirekte styring er størst ved organisering i kommunal etat, og hva gjelder samhandlingsaspektet, er det klart at avstanden mellom eiendomsfunksjonen og basisorganisasjonen er minst ved organisering av eiendomsfunksjonen i ordinær kommunal virksomhet. Til tross for at det kan være noen fordeler med å skape en viss avstand mellom eiendomsfunksjonen og basisorganisasjonen mener vi at samhandlingen trolig blir best totalt sett ved at eiendomsfunksjonen er knyttet til kommunen som rettssubjekt gjennom ordinær kommunal virksomhet ettersom dette medfører bedre muligheter for samarbeid, smidig kommunikasjon og fleksibel tilpasning av ressursbruk. Videre kan det bemerkes at det er nærliggende å anta at det vil være mer ressurskrevende å etablere et kommunalt foretak enn kommunal etat, all den tid den vesentlige eiendomsmassen pr i dag er organisert som kommunal etat i Asker kommune. Ansatte som skal arbeide med utvikling, drift og vedlikehold av formålsbygg og tomter til kommunens eget bruk overføres til etaten som får ansvaret for utvikling, drift og vedlikehold av eiendommer til kommunalt bruk. Ved organisering i et kommunalt foretak kan det legges til rette for en høyere sannsynlighet for langsiktighet og stabilitet i eiendomsfunksjonens vedlikeholdsbudsjett, jf. diskusjonen i kapittel 5.1. Videre vil det trolig være noe enklere å etablere og implementere en bestiller- utførermodell dersom kommunen er bestiller mens utføreren er et kommunalt foretak. Kommunen kan potensielt velge innretning i et kommunalt foretak fremfor etat dersom kommunen anser disse forholdene som særlig tungtveiende. Nye Asker kommune bør etablere et aksjeselskap som har som formål å drive med næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling Dette kan løses ved at Røyken Utvikling AS videreføres, men under et annet navn som passer bedre for Nye Asker kommune eller ved at kommunen oppretter et helt nytt aksjeselskap. Det anbefales at kommunen avklarer mål og strategi for utviklingsselskapet så tidlig som mulig. Strategi og innretning på det nye selskapet bør utredes og en klar skisse for alle sider ved selskapets organisering bør klargjøres. Videre anbefales det at samtlige eiendommer som i dag eies av Asker, Røyken eller Hurum kommune forblir i Nye Asker kommunes eierskap og overføres til etaten som vil drive med utvikling, drift og vedlikehold av kommunens eiendommer og formålsbygg. Det må juridisk avklares med relevante offentlig myndigheter hvilke eventuelle skatte- og avgiftsmessige forhold som vil bli relevante ved sammenslåing av kommunale enheter og eventuelle salg 48

49 av eiendommer fra Røyken Eiendom AS eller eventuell avvikling av samme selskap. Det anbefales at nye Asker kommune søker Skatteetaten om å overføre verdiene i REAS skattefritt til kommunal etat gjennom en BFU. Parallelt anbefales å søke Toll- og avgiftsdirektoratet om fritak av dokumentavgift av spesielle grunner. Dersom søknadene innvilges anbefales det dermed å avvikle REAS i sin helhet. Dersom kommunen får avslag på disse søknadene anbefales det å beholde verdiene i REAS, men der selve administrasjonen flyttes ut av selskapet og over i øvrig driftsvirksomhet. For ytterligere utgreiing om transaksjonskostnader henvises til kapittel 5.9. Ansatte som skal arbeide med aktiv eiendomsutvikling på like vilkår med eller i konkurranse med private aktører overføres til aksjeselskapet som skal drive med aktiv eiendomsutvikling. Kommunen bør utrede om det er mest hensiktsmessig å samle ansatte som skal arbeide med eiendomsutvikling i samme organisasjon eller om det er mest hensiktsmessig å ha et utviklingsmiljø som fokuserer på eiendom til kommunens eget bruk i etaten og et utviklingsmiljø som skal arbeide med aktiv eiendomsutvikling i aksjeselskapet. Vi har foreslått den siste løsningen med to utviklingsmiljøer for å sikre at det finnes utviklingskompetanse tett på drift- og vedlikeholds-miljøet og basisorganisasjonen for øvrig, men tar forbehold om at utviklingsmiljøet kanskje bør være samlet i samme organisasjon. I så fall bør utviklingsmiljøet legges til aksjeselskapet der aksjeselskapet gjennom avtale med kommunen stiller utviklingsressurser til disposisjon til utviklingsprosjekter knyttet til utvikling av eiendommer til kommunalt bruk. Røyken kommunes boligstiftelse bør oppløses og tilbakeføres til Nye Asker kommune I og med at stiftelsens styre etter loven er selvstendig og ikke kan motta instrukser fra eier, er kommunen prisgitt styrets vurderinger. Dette vurderes således å være en sårbar innretning av deler av eiendomsfunksjonens virkeområde. Videre er det lite hensiktsmessig å operere med for mange ulike eierformer som administrerer oppgaver knyttet til eiendom. Det anbefales derfor å gjøre et nytt forsøk på å avvikle stiftelsen og overføre ansatte og oppgaver i øvrig organisasjon. Dersom avvikling ikke er mulig anbefales det å utforske alternative måter å håndtere administrasjonen av utleieboligene. Dette for å unngå at man har to ulike administrasjoner i to ulike organisasjoner i kommunen som håndterer samme oppgaver. Kommunen må etablere førende formelle dokumenter og styringsprinsipper Kommunen må etablere vedtekter, mål og eierstrategi for eiendomsfunksjonen og ta stilling til overordnede strategiske beslutninger knyttet til etableringen av etaten og aksjeselskapet. Prinsipper og vedtekter for styret må etableres. Kommunen kan vurdere å innhente og analysere sammenligningsdata fra de tre eiendomsfunksjonene 49

50 Det vil være krevende å etablere årsakssammenhenger mellom elementer som ytelse, økonomi, ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene, og dette bør heller ikke være hovedformålet med en slik aktivitet. Kommunen har imidlertid i sammenslåingsprosessen en svært god mulighet til å identifisere beste praksis knyttet til de ulike oppgavene som eiendomsfunksjonen kan forventes å håndtere. I dette arbeidet har vi forsøkt å foreta en enkel benchmarking. Det har imidlertid ikke lykkes oss å innhente tilstrekkelig valid benchmarkingsmateriale innen tidsrammen for dette arbeidet. Det bør etableres en klar plan for sammenslåingen der ulike sider ved sammenslåingen knyttet til strategi, økonomi, jus, operasjonell drift og organisasjon adresseres 50

51 7. Vedlegg 7.1 Overordnet organisasjonsmodell med foreslått prosess for etablering Nedenfor er det skissert en organisasjonsplan med opprettelse av en etat som har som formål å arbeide med utvikling, drift og vedlikehold av kommunens eiendommer til kommunens eget bruk. Videre har vi foreslått opprettelsen av et eget aksjeselskap som har som formål å drive med næringsutvikling og strategisk eiendomsutvikling. Aksjeselskapet organiseres som et eget rettssubjekt med et eget styre. Det bør imidlertid vektlegges å sikre tilfredsstillende samhandlingsarenaer mellom kommunens «eiendomsetat» og aksjeselskapet. Selve organisasjonsmodellen må anses som et overordnet forslag, og endelig fastsettelse av modell må gjennomføres på bakgrunn av en grundigere intern prosess og forankring blant de ulike interessentene i kommunene. Nedenfor har vi skissert en mulig fremgangsmåte for implementeringen av ny organisering av eiendomsfunksjonen i nye Asker kommune. Nye Asker kommune bør imidlertid tilpasse denne planprosessen til de rutiner og prosjektprosedyrer som den nye kommunen følger i denne typen organiseringsprosesser. 51

52 52