Skiptvet kommune innsigelse til forslag til detaljregulering for Mørk - Bergsjø

Transkript

1 Skiptvet kommune Landbruksavdelingen og miljøvernavdelingen Deres ref.: 16/ /FRARIN Vår ref.: 2016/ CHJ Vår dato: Skiptvet kommune innsigelse til forslag til detaljregulering for Mørk - Bergsjø Vi viser til deres oversendelse datert med høring av forslag til detaljregulering for Mørk Bergsjø. Vi har anmodet om utsatt høringsfrist for planforslaget og fått bekreftet aksept for utsatt høringsfrist til Det fremgår av planbeskrivelsen at formålet med planarbeidet er å legge til rette for framtidig utvidelse av landbruksproduksjon i et kulturlandskap, uten skjemmende uttrykk. Med dette som mål er bygninger lagt lavt i terrenget og er skjermet med beplantet voll. Fylkesmannen i Østfold fremmer innsigelse til foreslått detaljregulering for Mørk Bergsjø. Vi mener planforslaget legger til rette for industrialiserte landbruksbygg, i strid med norsk landbrukspolitikk. Planforslaget er også i konflikt med nasjonalt jordvernmål. Vi mener videre at planforslaget ikke er tilstrekkelig utredet og at det har store svakheter av betydning for styringen av framtidige tiltak og virksomhet. Behovet for bygningsmasse må tydeliggjøres og maksimalt tillatt bebygd areal må reduseres. Reguleringsbestemmelsene for byggehøyde bør ta utgangspunkt i kotehøyde. Vi mener videre at muligheten for utvidelse av mølla i området må begrenses mer enn det som fremgår av planforslaget. Det er nødvendig med tydelige bestemmelser om masseuttaket slik at det er klart hva det gis tillatelse til i mengde masse og uttaksdybde. Vi mener videre det er behov for å tydeliggjøre hvordan terrenget skal se ut i framtiden og kvalitetssikre at reguleringsbestemmelsene sikrer gjennomføring av avbøtende tiltak. Støybestemmelsen, inkludert styring av driftstid, bør også revideres slik at det fremgår tydeligere hvilke rammer som gjelder for driften. Fylkesmannen mener det er viktig at kommunen vedtar en reguleringsplan for området. Kommunen har i plan- og bygningsloven 12-1 et ansvar for at reguleringsplan blir vedtatt, blant annet når det «er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av byggeog anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser». Fylkesmannen mener imidlertid at det på flere punkter er behov for endringer/justeringer av det forslaget som er sendt på høring. Besøk: Vogtsgate 17, Moss Post: Postboks Moss Sentralbord: Faks: Org.nr E-post: fmospostmottak@fylkesmannen.no

2 I forbindelse med varslet oppstart av arbeid med detaljregulering for området og høring av forslag til planprogram hadde vi innspill til saken i vårt brev datert Saken har også vært drøftet i regionalt planmøte Fylkesmannen er fagmyndighet innen landbruk, miljøvern, helse og samfunnssikkerhet, og skal se til at barn og unges interesser blir ivaretatt i planleggingen. Fylkesmannen skal arbeide for at Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer innen våre ansvarsområder blir fulgt opp i kommunale planer. Fylkesmannens hovedoppgave i høringsprosessen er å ivareta nasjonale og vesentlige regionale interesser i planleggingen. Kommunen har ansvaret for at plan- og bygningslovens formelle krav til innhold og planprosess oppfylles i planarbeidet. Vurdering Det har over kort tid vært flere utvidelser av driften og tiltak i planområdet. Fylkesmannen har ment at sumvirkningen av den totale driften bør belyses gjennom en reguleringsplanprosess. En reguleringsplan vil også gi rammer for eventuelle framtidige utvidelser. Planforslaget ligger i et område som i kommuneplanens arealdel er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF). Vi mener det er viktig at reguleringsplanen sikrer at grunneierne restaurerer og rydder opp i allerede utførte landskapsinngrep og at framtidige tiltak på eiendommene foregår innenfor tydelige rammer. Dimensjonering av bygninger mv. i landbruket Fylkesmannen kan ikke slutte seg til forslagsstillers mål om at planforslaget skal dekke inn potensielle kommende behov for utvikling av dyreproduksjon, mølle og gjødselhåndtering, lager, mv. Driftsbygninger og konstruksjoner i landbruket må dimensjoneres i samsvar med faktiske driftsmessige forhold, og behovet for disse må kunne dokumenteres. Tiltak i LNFområder med spredt næringsvirksomhet må ta hensyn til virkningene for blant annet landskap og omgivelser. Etter Fylkesmannens syn åpner planen for både mølle og driftsbygninger av en størrelse og utforming som ikke kan aksepteres i det aktuelle kulturlandskapet spesielt og heller ikke i LNF-områder generelt. Fylkesmannen mener at reguleringsplaner for landbrukseiendommer ikke kan være løsrevet fra landbrukets regelverk. Av landbruksmessige hensyn og av hensyn til å ivareta nødvendig styring innen arealformålet LNF må maksimalt tillatt bygningsmasse i planen reduseres. Lovgiver har gjennom lovgivningen gitt signaler om hvilken struktur som ønskes i norsk landbruk, og at det er ønskelig å unngå industriell jordbruksproduksjon. Husdyrkonsesjonsloven 1 har slik ordlyd: «Lovens formål er å legge til rette for spredning av svine- og fjørfeproduksjonen på flere enheter ved å regulere produksjonsomfanget hos den enkelte produsent.» Loven skal bidra til å fordele de kraftfôrbaserte produksjonene på flere enheter, opprettholde en differensiert bruksstruktur med basis i familiejordbruket, og forhindre en utvikling mot store industrialiserte enheter. Dette gjøres ved å regulere det maksimale produksjonsomfanget av svine- og fjørfeproduksjon hos den enkelte produsent, og på den enkelte eiendom. Gjeldende landbrukspolitikk gjenspeiles også i årlige jordbruksavtaler, ikke bare for husdyrproduksjon, men generelt i markedsreguleringer og tilskuddsordninger. De politiske signalene bør gjenspeiles også i kommunale planer. En reguleringsplan er et godt virkemiddel som kommunen har til rådighet for å begrense størrelsen på landbruksbebyggelse. Området er i planforslaget et LNF-område og bygningene og aktiviteten i området må gjenspeile dette. Det er ikke ønskelig med bygninger og konstruksjoner som ser ut som industri i kulturlandskapet. Bygninger og konstruksjoner må derfor ikke ha et industrielt volum/uttrykk. Det bør ikke tillates at mølla bygges ut til industrielle dimensjoner. Størrelsen bør holdes på et nivå som er mer i samsvar med gårdens ressursgrunnlag. 2

3 Kommunens arealforvaltningsansvar I en tidligere sak som endte i Borgarting lagmannsrett, gikk kommunen inn for å nekte utvidelsen av driftsbygningen på gbnr 56/9 fra 2108 m 2 til 3873 m 2. I dommen fra 2013 kom lagmannsretten fram til at denne utvidelsen av driftsbygningen ikke ville komme i konflikt med kommuneplanens arealdel. Lagmannsretten skrev at «Dersom kommunen skal nekte et slikt tiltak på grunn av størrelse, må den bruke andre virkemidler som plan- og bygningslovgivingen åpner for.» Etter vårt syn er reguleringsplan nettopp et slikt virkemiddel. For å hindre at det i framtida bygges unødig store bygninger på eiendommen, er en reguleringsplan den beste muligheten kommunen har for å styre dette. Den muligheten bør kommunen benytte seg av, uavhengig av om grunneier eventuelt skulle trekke sitt forslag. Ifølge pbl 12-1 har kommunen et ansvar for at reguleringsplan blir vedtatt i noen tilfeller, blant annet når det «er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av byggeog anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser». Jordvern Det fremgår av planforslaget at en ønsket utvidelse av bygget til svineproduksjon vil beslaglegge ca. 3 dekar dyrka mark. Det er imidlertid ingen juridisk sikring av det resterende arealet med dyrka mark som ligger innenfor reguleringsplanen, på sørsiden av det planlagte utvidete bygget. Vi mener derfor planforslaget legger til rette for en nedbygging av dyrka mark som er opp mot det dobbelte av det som fremgår av utredningen. Illustrasjoner viser også at det er planlagt en vei gjennom dette arealet som medfører at eventuell dyrka mark her vil være oppsplittet og sannsynlig gå ut av produksjon. Regjeringen har laget en nasjonal jordvernstrategi, som ble behandlet av Stortinget Her gis det tydelige signaler om at jordvernet må praktiseres strengt, og at alle forvaltningsnivåer har ansvar for å bevare dyrka mark. Bygningsmassen det åpnes for å tillate i reguleringsplanen overskrider langt det som ligger innenfor dagens rammer for landbruket. Vi mener det er spesielt konfliktfullt når det planlegges bygninger på dyrka mark det ikke kan dokumenteres behov for med dagens landbrukspolitikk. Det er i planforslaget stilt krav om at beslaglagt dyrka mark skal kompenseres nord for området. Etter Fylkesmannens syn er flytting av matjord et tiltak som ikke nødvendigvis vil gi like god dyrka mark som det som bygges ned. Dessuten bør flytting av matjord som avbøtende tiltak kun gjennomføres ved iverksetting av tiltak av stor samfunnsmessig viktighet som framføring av jernbanelinje, og viktige veitraseer. Styring av landbruksvirksomheten Vi påpekte i vårt innspill at det burde gis en oversikt over dagens tillatte virksomhet på området, slik at man har et felles utgangspunkt for hva som regnes som eksisterende drift og hva som er avhengig av ytterligere tillatelser. Vi mener det må fremgå tydeligere av planforslaget hva som er utført av tiltak/terrenginngrep uten nødvendige tillatelser. Det fremgår tydelig på flyfoto at det er gjort tiltak i den østre delen av planområdet, men det burde også vært informasjon/dokumentasjon om hvordan dette arealet ser ut fra bakkenivå. Vi ser det som viktig at man i planleggingen tar utgangspunkt i hvordan situasjonen hadde vært på stedet dersom de tiltak som er utført uten nødvendige tillatelser ikke hadde vært utført. Vi mener det må fremgå av planforslaget hvordan terrenget i området så ut tidligere, hvilke tiltak som er utført og hvordan planforslaget eventuelt vil rette på. Det må videre sikres gjennom rekkefølgebestemmelser at de avbøtende tiltakene blir gjennomført. Vi ser det som positivt at det er benyttet LNF-formål i reguleringsplanen, da dette signaliserer at området ikke skal være et nærings-/industriområde. Det er likevel viktig å presisere i bestemmelsene hva slags virksomhet som tillates. Vi mener det blant annet bør fremgå av 3

4 bestemmelsene knyttet til «LNF-arealet» at de virksomheter som tillates her skal være basert på eiendommens ressursgrunnlag, jf. LNF-formålet i kommuneplanens arealdel. Det er kommentert at fradeling i planområdet ikke er aktuelt. Det er likevel ingen bestemmelser som tydeliggjør at dette ikke er tillatt, slik vi anbefalte i vårt innspill. Vi mener planforslagets ytre rammer ikke er utredet. I området som er foreslått regulert til LNF-areal er det åpnet for 30 % BYA (bebygd areal). Området er på 53, 8 dekar og mulig utbygging blir da m 2 BYA. Dagens bygg for svineproduksjon er i planbeskrivelsen angitt til 3873 m 2 og i konsekvensutredningen angitt til 3950 m 2. Det fremgår av konsekvensutredningen at denne ønskes utvidet med inntil 3500 m 2. Da gjenstår ytterligere 7400 m 2 som kan bygges ut i området. Det omtales i konsekvensutredningen at tiltakene på Bergsjø består av ca m 2 med driftsbygninger/anlegg for et ferdig utbygd anlegg. Det må tydeliggjøres om det er nødvendig med ytterligere 3000 m 2 BYA for å få plass til gjødselhåndtering og tilhørende biogassanlegg. Utbyggingsmulighetene i planforslaget er dessuten ikke fordelt på eiendommene. Slik planforslaget er utformet kan det bli et resultat at det blir bygget m 2 på den ene eiendommen og ingenting på den andre. Det vil gi konsekvenser for blant annet landskapet, som ikke er utredet. Fotomontasjene som er utarbeidet i planforslaget viser utvidet bygg for svineproduksjon og framtidige siloer. Ut over dette er det ikke synliggjort hvordan et framtidig utbygd område vil kunne se ut. Vi mener det må avklares hvor stort omfang som tillates utbygd på de ulike eiendommene, og kontrolleres at konsekvensutredningen tar utgangspunkt i planforslagets ytre rammer. Sikring av landbruksverdier og landskap Vi mener utredningen ikke er dekkende til å belyse hvordan tiltak i samsvar med planens ytre rammer vil påvirke kulturlandskapet, både når det gjelder fjernvirkning og virkning internt i området. Det er viktig med et godt beslutningsgrunnlag i slike saker. Kulturlandskapet rundt Skiptvet kirke er med i Fylkesmannen i Østfolds rapport nr. 1 fra 1993 Østfoldlandskap av regional betydning. Landskapet er i rapporten angitt som et kulturlandskap med elementer som middelalderkirke, prestegårdstun og store løvtrær. I rapporten er landskapsbildet angitt å være av spesiell interesse for området. I rapporten nevnes trusler mot dette landskapet som «endring av byggeskikk og tilfeldig utbygging i nærmiljøet». Det er viktig å sikre kulturlandskapet mot skjemmende uttrykk. Planen, slik den foreligger, legger til rette for utvidelse, men sikrer ikke i tilstrekkelig grad kulturlandskapet. I konsekvensutredningen fremgår det at skogen bak anleggene er så høy at selv ikke de høye siloene bryter horisontlinjen, fra de observasjonsstedene som er beskrevet. Denne vurderingen innebærer imidlertid at skogen får stå, noe reguleringsplanen ikke sikrer. Utredningen burde således vært utført med utgangspunkt i vanlig skogsdrift, og planforslagets styring av bygningene må ta hensyn til at skogen kan bli hogd. Det fremgår av planforslaget at det ved utarbeidelse av reguleringsbestemmelser for bygninger er tatt hensyn til både landskapshensyn og dyrevelferd. I landskapsplanen og konsekvensutredningen presiseres flere steder viktigheten av kotehøydene i landskapet. I reguleringsbestemmelsene er imidlertid bygningshøydene styrt med høyde over gjennomsnittlig planert terreng. For å følge opp konsekvensutredningens signaler om viktighet av høyder burde byggehøydene vært styrt av kotehøyde, for å unngå andre byggehøyder ved for eksempel oppfylling av terrenget. Det hevdes videre i konsekvensutredningen at det for Bergsjø-eiendommen «totalt sett er langt mer gjennomtenkte løsninger og flere skisser lagd for dette området, enn det som 4

5 vanligvis gjøres ved slike inngrep i jordbrukslandskapet». Vi savner disse skissene i planforslaget, slik at vurderte løsninger også blir en del av beslutningsgrunnlaget og medvirkningsprosessen. Spredt næringsvirksomhet Vi mener at muligheten for utbygging i arealet med LNF-spredt næringsformål må reduseres. Arealet er i planforslaget på 18, 3 dekar og gir mulighet for utbygging av 3660m 2 BYA. Planområdet ligger i et område som i kommuneplanens arealdel er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområde, og ikke i et næringsområde. Selv om området reguleres må bygningene være tilpasset og underordne seg landskapet slik at området ikke får preg av å være et næringsområde. Etter vår vurdering er det eventuelt kun rom for mindre utvidelser av bygningsmassen i området for spredt næringsvirksomhet. Terrenginngrep/masseuttak Vi ser det som viktig at det er avklart og tilstrekkelig vurdert hvor store mengder masser som tillates tatt ut fra området. Vi savner i planforslaget terrengprofiler som viser dagens og tidligere terreng der det allerede er gjennomført terrenginngrep og foreslått terreng etter gjennomføring av planen. Det er viktig å visualisere terrengarbeidene som beslutningsgrunnlag før vedtak og for å utarbeide en reguleringsplan som har akseptabel virkning på omgivelsene. Planforslaget mangler bestemmelser som begrenser hvor mye masser som kan tas ut, for eksempel uttaksdybde. Vi mener det må gis mer konkrete bestemmelser om terrengarbeidene som eventuelt skal tillates i området. Det er blant annet viktig at det fastsettes en nedre kote for hvor dypt man kan ta ut masser. Vi minner om at midlertidige pukkverk skal meldes Fylkesmannen, jf. forurensningsforskriften Det er i forurensningsforskriften bestemmelser om blant annet grenseverdier for støy, støv og utslipp til vann. Vi mener foreslått reguleringsbestemmelse 3.7 om driftstid bør omformuleres noe slik at det er tydeligere når det tillates drifts-/anleggsarbeid. Det må gjennomføres en juridisk kontroll av foreslått bestemmelse 7.5 og vurderes om kommunens intensjon kan ivaretas på annet vis. Det kan vurderes om noe av intensjonen bak bestemmelsen i stedet kan vurderes formulert som rekkefølgebestemmelse knyttet til tiltak i planområdet (og ikke angitt i krav knyttet til tid/år). Alternativt mener vi kommunen må følge opp med bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 32, med forhåndsvarsel osv. Høringsfrist og planprogram Vi vil avslutningsvis bemerke at vi mener at den fastsatte høringsfristen var for kort. Ved høring av planforslag i ferietiden bør høringsfristen utvides med minst tre uker, jf. departementets reguleringsplanveiledere. Vi minner om at det i lovens formålsparagraf står at «planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter.» Fastsetting av høringsfrister må settes med dette som utgangspunkt. Det er sendt ut forslag til detaljregulering med tilhørende konsekvensutredning før planprogrammet er fastsatt av kommunen. Dette skjedde også ved høring av forslag til detaljregulering for Vamnes massedeponi, og ble påpekt i vår høringsuttalelse da. I dette tilfellet har kommunen selv bemerket i sitt saksframlegg at de ikke har mottatt planprogram fra forslagsstiller for fastsetting i kommunestyret, og foreslår derfor at dette fastsettes nå. Det er kommunens ansvar at saker etter plan- og bygningsloven behandles riktig. Feil i saksbehandlingen kan få betydning for vedtaks gyldighet. Kommunen må selv vurdere hvilken konsekvens det bør få for den videre planprosessen at det ikke forelå vedtatt planprogram for den gjennomførte konsekvensutredningen da denne ble sendt på høring. 5

6 Et vesentlig moment med høring av et planprogram er at alle på et tidlig stadium av saken kan komme med synspunkter og anbefalinger, mens det fortsatt er rom for endring av prosjektet. Denne prosessen skal sørge for at alle relevante utredningskrav dekkes, at konfliktnivået dempes og at saken er tilstrekkelig opplyst før eventuelt vedtak om godkjenning av reguleringsplan. Det er bekymringsfullt at forslagsstiller ser ut til å være av den oppfatning at planprogrammet ble fastsatt av kommunen allerede , jf. planbeskrivelsen (s. 13) hvor Fylkesmannen i Østfolds innspill er kommentert. Ved varsel om oppstart av planarbeid sto det imidlertid at «merknader og synspunkter til planarbeidet og planprogram (vår understrekning) kan sendes» Ovennevnte bidrar til usikkerhet om innspill til planprogram har innvirket på konsekvensutredningen av planforslaget. Vurdering av innsigelse og hensyn til lokaldemokratiet Regjeringen har signalisert sterkere vektlegging av det lokale selvstyret. Vi har ved diskusjon av saken i regionalt planmøte og ved vårt innspill bidratt med tidlig medvirkning i planprosessen. Vi anbefalte også at planforslaget ble drøftet i regionalt planmøte før offentlig ettersyn, men dette er ikke imøtekommet. Vi mener planforslaget legger til rette for industrialiserte landbruksbygg, i strid med norsk landbrukspolitikk, og at planforslaget er i konflikt med nasjonalt jordvernmål. Planforslaget har, etter vår mening, dessuten vesentlige mangler når det gjelder utredning og styring av framtidige tiltak og virksomhet. Dette medfører at vi mener det er nødvendig å fremme innsigelse til planforslaget. Vi vil imidlertid poengtere at vi mener det er viktig at det blir vedtatt en reguleringsplan for området, og ønsker å bidra til å sikre en plan av bedre kvalitet. Med hilsen Nina Glomsrud Saxrud e.f. landbruksdirektør Carl Henrik Jensen seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur Medsaksbehandlere: Kjersti Stenrød og Nanna Aaby Kopi til: Østfold fylkeskommune Statens vegvesen Region Øst e-post e-post 6