Kostnadsrammer på byggeprosjekt. Breilia skole Arktisk kultursenter

Transkript

1 RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2006 HAMMERFEST KOMMUNE Kostnadsrammer på byggeprosjekt Breilia skole Arktisk kultursenter I

2 FORORD Hammerfest kommune har den senere tid gjennomført flere store byggeprosjekter hvor det har vært til dels store avvik mellom de kostnadsoverslagene som har vært lagt fram for kommunestyret ved vedtak om igangsetting og sluttkostnadene. På bakgrunn av dette har kommunestyret (sak 77/05) vedtatt en undersøkelse under temaet Kostnadsrammer på nybygg og anlegg som første prioritet i en toårig plan for forvaltningsrevisjon. Prosjektgruppa har bestått av fagansvarlig forvaltningsrevisjon Tove Mathisen, som også har vært prosjektleder og forvaltningsrevisor Bente Willumsen som har vært prosjektmedarbeider. Sluttrapporten er gjennomgått av assisterende revisjonssjef Tor-Otto Gamst, som er leder for forvaltningsrevisjonen. Våre kontaktpersoner i kommunen har vært kultursjef Gerd Hagen (Arktisk kultursenter) samt sektorleder for skole og oppvekst Steinar Paulsen og prosjektleder bygg og eiendom Knut Bjørkum (Breilia skole). Vi takker alle for et positivt samarbeid. Alta, 14. august 2006 Tor-Otto Gamst assisterende revisjonssjef Tove Mathisen fagansvarlig forvaltningsrevisjon II

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG FORMÅLET MED PROSJEKTET REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER Breilia skole Arktisk Kultursenter Anbefalinger INNLEDNING PROSJEKTETS BAKGRUNN OG FORMÅL Bakgrunn Formål PROBLEMSTILLINGER REVISJONSKRITERIER Regelverk på området Kommunestyrets vedtak METODE Datainnsamling Avgrensing av undersøkelsen Dataenes gyldighet og pålitelighet BREILIA SKOLE BAKGRUNN HVORDAN HAR KOMMUNEN ADMINISTRERT OG PLANLAGT BREILIA SKOLE? Organisering Prosjektering Kostnadsoverslag Vurdering Konklusjon HVORDAN HAR DEN POLITISKE BEHANDLINGEN AV BREILIA SKOLE VÆRT? Utbyggingen vedtas og forprosjektet godkjennes Kostnadsrammen må utvides Kostnadsrammen sprekker igjen Oppfølging av vedtak Vurdering Konklusjon HAR BREILIA SKOLE VÆRT GJENSTAND FOR BETRYGGENDE KOSTNADSOPPFØLGING? Byggeregnskapet Kostnadsoppfølging og rapportering Sprekk i kostnadsrammene Vurdering Konklusjon ARKTISK KULTURSENTER BAKGRUNN HVORDAN HAR KOMMUNEN ADMINISTRERT OG PLANLAGT ARKTISK KULTURSENTER? Organisering Prosjektering Kostnadsoverslag Vurdering Konklusjon HVORDAN HAR DEN POLITISKE BEHANDLINGEN AV ARKTISK KULTURSENTER VÆRT? Fastsettelse av veiledende investeringsbehov og areal- og funksjonsprogram Fastsettelse av investeringsramme og godkjennelse av fremdriftsplan Oppfølging av vedtak III

4 3.2.4 Vurdering Konklusjon HAR ARKTISK KULTURSENTER VÆRT GJENSTAND FOR EN BETRYGGENDE KOSTNADSOPPFØLGING? Organisering av regnskapsføring Økonomisk oppfølging og rapportering Vurdering Konklusjon ANBEFALINGER TABELLER: TABELL 1: BREILIA SKOLE ØKONOMIPLAN TABELL 2: KOSTNADSRAMMER FOR BREILIA SKOLE TABELL 3: FASENE I ET BYGGEPROSJEKT.. 20 TABELL 4: TO ALTERNATIVE KULTURHUSMODELLER.. 22 TABELL 5: GROV KALKYLE OG ESTEMERT FRAMDRIFT TABELL 6: TOTAL PROSJEKTKOSTNAD PR. AUGUST TABELL 7: INVESTERINGSREGNSKAP VEDLEGG: Rådmannens kommentarer IV

5 0. SAMMENDRAG 0. 1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet har vært å undersøke den administrative og politiske behandlingen av byggeprosjektene Arktisk Kultursenter og Breilia skole, og forsøke å finne mulige forklaringer på hvorfor kostnadsrammer overskrides i forhold til opprinnelige rammer Revisors vurderinger og konklusjoner Breilia skole Hvordan har kommunen administrert og planlagt byggeprosjektet? Kommunen har valgt en organisering hvor svært mye av ansvar og styring av prosjektet er overlatt til et eksternt firma. I dette prosjektet har den valgte organiseringen ikke gitt tilfredsstillende politisk styring. For å oppnå politisk styring krever denne organiseringsformen gode innarbeidede rutiner i gjennomføringsfasen. Det kan stilles spørsmål ved om det var en uheldig situasjon å overta et gammelt forprosjekt. Prosjekteringsfasen er en kritisk fase hvor det kan oppstå feil og forglemmelser. Det er generelt stor usikkerhet i fastsettelsen av kostnadsrammer for store byggeprosjekter. En bør bestrebe seg på å få kostnadsoverslagene så realistisk som mulig, og kommunestyret bør få informasjon om hva som er tatt med i kostnadsoverslaget, samt forventet risiko for økning i kostnadene. Hvordan har den politiske behandlingen av byggeprosjektet vært? Den først vedtatte kostnadsrammen har foreløpig vært utvidet to ganger. Første utvidelse på 17 millioner kroner ble innarbeidet i årsbudsjettet for 2004, etter at kommunestyret var blitt orientert om endringen i møte i september Den andre utvidelsen hvor rammen økte fra 132,4 til 167,4 millioner kroner ble lagt fram som egen sak i kommunestyret. Beslutningsgrunnlaget som er lagt fram for kommunestyret ved økning av kostnadsrammene sier lite om risiko og usikkerhet i kostnadene. Saksframlegget forklarer i hovedsak årsaken til de allerede påløpte kostnadene. Etter vår vurdering har plan- og byggekomiteen fulgt opp kommunestyrets vedtak. Komiteen har fremmet egen sak om godkjenning av økt investeringsramme til kommunestyret. Det kan imidlertid synes som om det har gått lang tid fra plan og byggekomiteen ble orientert om overskridelsene i januar 2005 til saken om økte rammer kom til kommunestyret i november Plan- og byggekomiteen har vurdert muligheten for besparelser etter at de ble informert om overskridelsene. Imidlertid var prosjektet kommet så langt at muligheten for besparelser var minimal. Har byggeprosjektet vært gjenstand for en betryggende kostnadsoppfølging? Avstemming av byggeregnskapet mot kommuneregnskapet er ikke tilfredsstillende. Kontroll av faktura mot leveranse må bringes i orden. Oppfølgingen av byggeregnskapet har vært for dårlig. Manglende eller for treg rapportering fra prosjektleder til plan- og 1

6 byggekomiteen og videre til kommunestyret. Det kan være flere årsaker til differansen mellom det opprinnelige budsjettet og de foreløpige sluttkostnadene: Usikre kostnadsoverslag/budsjett. De første kostnadsoverslagene var mangelfulle på grunn av mange usikre faktorer eller for liten realisme. Korte tidsfrister. Det er viktig å sette av nok tid og gjøre et grundig arbeid i forprosjektet for å unngå overraskelser med påfølgende overskridelser av kostnadsrammene. Uklare bestillinger. Dersom kommunen er for utydelig i sine bestillinger kan det bidra til at prosjekteringen blir mangelfull. Feil og forglemmelser hos de prosjekterende. Mangler i prosjekteringen har ført til at kostnadene har steget mer enn forventet under utførelsen Arktisk Kultursenter Hvordan har kommunen administrert og planlagt byggeprosjektet? Hammerfest kommune har valgt en organisering av byggeprosjektet der man leier inn ekstern kompetanse på prosjektering og produksjon, og har en løpende administrativ oppfølging av prosjektet. Plan- og byggekomiteens oppfølging av prosjektet i prosjekteringsfasen burde gi kommunen gode styringsmuligheter for byggeprosjektet. For å oppnå politisk styring krever denne organiseringsformen gode innarbeidede rutiner underveis i prosessen. Som en følge av den nylig vedtatte rutinen for kommunale byggeprosjekt, opphører den nåværende plan- og byggekomiteen våren Plan og byggekomiteen erstattes med en brukerkomitee, som i hovedsak vil bli tilpasset de nye rutinene. Prosjekteringsfasen er en kritisk fase hvor det kan oppstå feil og forglemmelser. Mangelfull prosjektering kan føre til uforutsett kostnadsøkning. Forprosjektet blir kvalitetssikret av et eksternt arkitektfirma. Kvalitetssikringen kan avdekke eventuelle feil og forglemmelser på et tidlig stadium. Hvordan har den politiske behandlingen av byggeprosjektet vært? Byggeprosjektet har så langt vært lagt fram for kommunestyret tre ganger som egen sak. Beslutningsgrunnlaget som er lagt fram for politikerne ved fastsettelse av investeringsrammen forklarer hvilke kostnader som tidligere ikke har vært tatt med i beregningsgrunnlaget. Saksframleggene inneholder mye informasjon om prosessen, men sier lite om risiko og usikkerhet i beregningsgrunnlaget. I den vedtatte kostnadsrammen på 187 millioner kroner utgjør utomhusarealene, inklusiv adkomst, manøvrering, parkering, kaipromenade m.m. kr ,-. Kommunestyret er gjort oppmerksom på at det fortsatt hersker usikkerhet vedrørende disse kostnadene. I saksframlegget er det tatt forbehold om justering av den økonomiske rammen på 187 millioner kroner når utomhusarealene er ferdig prosjektert og kostnadsberegnet. Plan- og byggekomiteen har i hovedsak fulgt opp kommunestyrets vedtak. Vi har likevel noen kommentarer. Når det gjelder parkeringsplasser har formannskapet vedtatt 35 parkeringsplasser som en foreløpig ordning. Opplysninger som er framkommet under intervju er at parkeringsproblemet må løses på en annen måte og sees i sammenheng med reguleringsplanen som er under utarbeidelse. Hvordan dette løses, og om kostnadsrammen vil holde, er foreløpig usikkert. 2

7 Sterke politiske signaler har medført at det er tatt inn en tilleggsbestilling på ekstra heis i kulturhuset. Kostnaden på vel 1,8 millioner kroner er akseptert av formannskapet (uten vedtak). Tilleggsbestillingen er ikke kalkulert inn i den vedtatte kostnadsrammen. Har byggeprosjektet vært gjenstand for en betryggende kostnadsoppfølging? På dette stadiet i prosjektet er det ikke blitt ført byggeregnskap. Vi vil understreke betydningen av at det etableres gode rutiner for økonomioppfølging når prosjektet kommer over i produksjonsfasen. Det er viktig med systemer som gir beslutningstakerne tilgang til styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendige handlinger og korrigeringer. Ved omdisponering av rammer, eller tilleggsbevilgninger, bør finansieringen av disse framgå av kommunestyrets vedtak Anbefalinger I denne undersøkelsen har vi sett på to byggeprosjekter. Byggeprosjektene er helt forskjellig og er inne i hver sin fase. Ingen av prosjektene er ferdig. Første byggetrinn ved Breilia skole ble tatt i bruk ved skolestart høsten 2005, mens 2. byggetrinn er planlagt ferdigstilt Forprosjektet på Arktisk kultursenter ble godkjent av plan- og byggekomiteen med noen forbehold i februar I framdriftsplanen er det lagt opp til byggestart høsten De undersøkte byggeprosjektene gir ikke grunnlag for å uttale seg generelt om byggeprosjekter i Hammerfest kommune, da de utvalgte prosjektene nødvendigvis ikke er representative for alle byggeprosjekter i kommunen. Det vil si at de svakheter vi har påpekt kan være spesiell for nettopp disse prosjektene. Når vi likevel velger å komme med en anbefaling er det med tanke på fremtidige prosjekter. Stadige utvidelser av kostnadsrammene for byggingsprosjekter vil få konsekvenser for kommunens øvrige aktiviteter og planlegging (herunder andre investeringsprosjekter) og føre til økte låneopptak. Dersom kommunen allerede har rukket å ta hensyn til de forholdene vi har påpekt og de anbefalingene vi har kommet med så er det bare positivt. Kommunestyret bør gjøres oppmerksom på hvilket stadium av planleggingen kostnadsoverslag legges fram på, og hvor stor usikkerheten er ved de tallene som blir presentert. Kommunen bør være klar i bestillingen av hva som skal inngå i et byggeprosjekt. Tidsfristene bør settes slik at det er tid til å gjøre et grundig arbeid i planleggingsfasen. Reservene i kostnadsoverslagene bør være realistiske i forhold til prosjekteringsfase. Utvidelse av vedtatt kostnadsramme bør behandles i kommunestyret som egen sak. Det bør utarbeides gode rutiner i forbindelse med prosjektoppfølging, regnskapsføring, avstemming og rapportering. 3

8 1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål Bakgrunn Hammerfest kommune har den senere tid gjennomført flere store byggeprosjekter hvor det har vært til dels store avvik mellom de kostnadsoverslagene som har vært lagt fram for kommunestyret ved vedtak om igangsetting og sluttkostnadene. På bakgrunn av dette har kommunestyret (sak 77/05) vedtatt en undersøkelse under temaet Kostnadsrammer på nybygg og anlegg som første prioritet i en toårig plan for forvaltningsrevisjon Formål Formålet med prosjektet har vært å undersøke den administrative og politiske behandlingen av et par utvalgte byggeprosjekter, og forsøke å finne mulige forklaringer på hvorfor kostnadsrammene øker og må utvides i forhold til de opprinnelige rammer. 1.2 Problemstillinger Med utgangspunkt i formålet med undersøkelsen har vi valgt å stille følgende spørsmål konkretisert gjennom noen underpunkter. Hvordan har kommunen administrert og planlagt byggeprosjektene? Organiseringen av et byggeprosjekt sier noe om fordelingen av myndighet, ansvar og arbeidsoppgaver. Vi har her sett på hvordan kommunen har fordelt myndighet, ansvar og arbeidsoppgaver i de utvalgte prosjektene. Hvordan har den politiske behandlingen av byggeprosjektene vært? Vi har her vært opptatt av den politiske behandlingen av byggeprosjektene i kommunestyret. Vi har sett på kostnadsoverslagene og øvrig informasjon som utgjør beslutningsgrunnlaget for politikerne, og hvordan de politiske vedtakene er blitt fulgt opp. Har byggeprosjektene vært gjenstand for en betryggende kostnadsoppfølging? Her har vi gått inn på kostnadsoppfølgingen av byggeprosjektene, herunder føring av byggeregnskapet og økonomisk rapportering. Vi har videre sett nærmere på kostnadssprekken ved Breilia skole og drøftet noen mulige årsaker til denne. 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en samlebenevnelse på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen har vært: Regelverk på området Lover og forskrifter Kommuneloven av

9 Kommunelovens 23 pkt. 2: Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Forskrift om årsbudsjett av Forskrift om årsregnskap og årsberetning av Interne retningslinjer Reglementer og delegasjonsreglement i Hammerfest kommune Instruks for plan- og byggekomiteer datert Kommunestyrets vedtak Arktisk kultursenter Sak 052/02 - Fastsettelse av areal- og funksjonsprogram, kostnadsrammer- og finansiering, begrenset arkitektkonkurranse, samt tidspunkt for byggestart for Hammerfest kultur- og konferansesenter. Hammerfest kommunestyre ber plan- og byggekomiteen fortsette videre planlegging av Hammerfest kultur- og konferansesenter i henhold til det framlagte forslaget. Kommunestyret tar til orientering en samlet kostnadsramme på ca. 120 millioner kroner som inkluderer en begrenset arkitektkonkurranse for et kultur- og konferansesenter i Hammerfest. Kommunestyret ber plan- og byggekomiteen se på muligheter til å redusere arealrammen på bakgrunn av utnyttelsesgraden av de enkelte rom. 012/03 - Fastsettelse av veiledende areal- og funksjonsprogram, samt veiledende investeringsbehov for kultur- og konferansesenter i Hammerfest. Kommunestyret gjorde følgende vedtak i saken: Veiledende areal- og funksjonsprogram for Hammerfest kulturhus med et netto areal på 2930 m2, brutto 3950 m2 Type kulturhus modell, alternativ 1. I tillegg gis plass for kulturskolen, lokaler for landsdelsmusikergruppa LINK og Landsdelscene for dans i Nord-Norge Størrelsen på kultursal med inntil 500 seter totalt Veiledende kostnadsramme for Hammerfest kulturhus, alternativ 1 settes til 91 millioner kroner ekskl. rive- og tomtekostnader Plan og byggekomiteen gis i oppdrag å følge opp kommunestyrets vedtak med snarlig gjennomføring av en arkitektkonkurranse Kommunestyret ber om at det etableres parkeringsplasser i tilknytning til kulturhuset Det forutsettes at heis i kulturhuset går gjennom alle etasjer også til parkeringsområdet. Plan- og byggekomiteen bes finne løsninger for vestibyleområdet med henblikk på å presentere område som skal fremstå som innbydende og luftig også når kulturhuset har fullt besøkstall i begge salene Det må tas spesielt hensyn til arbeidsmiljøet ved inn- og utlasting av utstyr fra teaterbussene/trailere. 1 Ny instruks Rutine for kommunale byggesaker ble vedtatt av kommunestyret Rutinen erstatter instruks for plan- og byggekomiteer av og ble gjort gjeldende fra Den nye rutinen faller utenfor vår undersøkelsesperiode. 5

10 Kulturhuset blir et monumentalt bygg og ekstriør samt estetikk av det bygningsmessige må vies en stor oppmerksomhet når arkitektkonkurransen gjennomføres. Referansegruppen økes med et medlem fra de selvstendige næringsdrivende som jobber bak scenen. Forslaget på Stein Ivar Pedersen oversendes plan- og byggekomiteen. 063/05 - Byggeprosjektet Arktisk Kultursenter; fastsettelse av investeringsramme og godkjennelse av fremdriftsplan. Hammerfest kommune vedtar å bygge Arktisk Kultursenter innenfor en økonomisk ramme på brutto 187 millioner kroner. Kostnader utover dette må plan- og byggekomiteen enten innarbeide i prosjektet ved å gjøre andre kostnadsreduserende tiltak eller komme tilbake til kommunestyret gjennom egen sak. Kommunestyret viser til KOU-styrets vedtak av i forhold til å se på ulike alternativer for kostnadsreduserende tiltak og ber igjen om at plan- og byggekomiteen ser på arealreduksjoner uten at dette går på bekostning av nødvendig funksjonalitet og funksjoner, herunder hva som er mulig å redusere prosjektets arealramme (spesielt fellesfunksjoner) ved eventuelt å ha et samarbeid med et tilstøtende hotellprosjekt. Hammerfest kommunestyret har som intensjon å igangsette byggingen medio september Imidlertid vil kommunestyret se endelig fremdriftsplan og finansiering av de totale kostnadene i sammenheng med det øvrige investeringsbudsjettet for økonomiplanperioden Formannskapet ber administrasjonen legge frem et reelt driftsbudsjett for ASK til budsjettbehandlingen i desember. Breilia skole Sak 024/02 - Skolestrukturen for Hammerfest kommune. Skolestrukturen innenfor Hammerfest kommune opprettholdes som i dag Sak 042/02 - Prioritering av rehabilitering av skolebygg i økonomiplanperioden Kommunestyret godkjenner at totalrenoveringen av Breilia skole iverksettes innenfor oppsatte kostnadsrammer. ( Rammekostnadene inkl. strakstiltak - til sammen kr ,- er tilpasset det vedtatte investeringsbudsjettet og forutsetter en avsluttende bevilgning i 2006 på kr ,-) Sak 069/05 - Byggeprosjektet Breilia skole godkjenning av økt investeringsramme. 1. Hammerfest kommunestyre tar til etterretning at investeringsutgiftene til byggeprosjektet Breilia skole vil bli 35 millioner kroner høyere enn budsjettert. Hammerfest kommunestyre ser likevel meget alvorlig på slike overskridelser og viser til sitt vedtak av 16/06-05 med krav om bedre økonomistyring av slike prosjekter. 2. Det reviderte finansieringsbehovet for innarbeides i årsbudsjettet 2006 og økonomiplan og handlingsprogram

11 Administrasjonen bes fremme forslag til organisering av byggeprosjekter hvor kommunestyrevedtak av 16/6 og forslagene fra Reidar Johansen og Frank Hansen vurderes. 1.4 Metode Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har vært intervju og dokumentanalyse. Hovedinformantene har vært kultursjef Gerd Hagen (Arktisk Kultursenter) samt sektorleder for skole og oppvekst Steinar Paulsen og prosjektleder bygg og eiendom Knut Bjørkum (Breilia skole). Dokumentanalysen omfatter aktuelle saksframlegg til kommunestyret og kommunestyrets vedtak, instruks for plan- og byggekomiteer, referater fra plan- og byggekomiteene og regnskapstall for byggeprosjektene Arktisk Kultursenter og Breilia skole Avgrensing av undersøkelsen Kontrollutvalget har i sak 23/05 vedtatt at undersøkelsen skal omfatte byggingen av Arktisk kultursenter og renovering av Breilia skole. Vi har ikke gått inn på vurderinger av teknisk eller bygningsfaglig karakter. Det ligger videre utenfor revisjonens ansvarsområde å vurdere hensiktsmessigheten av politiske vedtak Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at innsamlede data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være klar over at opplysningene i rapporten representerer kun to byggeprosjekter. Vi har heller ikke gjennomgått alle forhold ved de to byggeprosjektene. Vi mener likevel at vi har tilstrekkelig med informasjon til å svare på de problemstillingene som er satt opp for undersøkelsen. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er blant annet ivaretatt ved at faktaopplysningene i rapporten er verifisert av kultursjef Gerd Hagen (Arktisk kultursenter) samt sektorleder for skole og oppvekst Steinar Paulsen og prosjektleder bygg og eiendom Knut Bjørkum (Breilia skole). 7

12 2. BREILIA SKOLE 2. 0 Bakgrunn I august 1997 opprettet daværende etatsjef for kultur- og undervisning en felles plan- og byggekomite for Breilia og Fjordtun skoler med fire representanter fra undervisningssektoren, en fra teknisk sektor og en fra økonomiavdelingen. Opprettelsen kom som en følge av at det var avdekket store mangler med hensyn til inneklima ved begge skolene. Kommunestyret vedtok i møte i forbindelse med sak 53/97 Skolestrukturdebatt bl.a.: Kommunestyret vedtar at dagens skolestruktur på ungdomstrinnet opprettholdes, og ber administrasjonen utrede kostnadene ved å oppruste skolene i kommunen og lage en vedlikeholdsplan for bygningene. Som en følge av dette ble arkitektfirma Atelier 2 i Alta i juli 1997 engasjert for å utarbeide et skisseprosjekt for Nye Breilia skole. Målet var å lage et skisseprosjekt for rehabilitering av Breilia skole innen I desember 1998 ble Noteby, som gjennomførte restaurering av kirken i Hammerfest, bedt om å komme med pristilbud på forprosjektet for Breilia skole, inklusiv en tilstandsanalyse. Noteby utarbeidet et skisseprosjekt av skolen som også inkluderte kulturhus. Noteby konkluderte med at betongkonstruksjonene var gode og kunne brukes. I mai 1999 sa kommunestyret nei til kulturhus inkludert på skolen. Forprosjektet fra Noteby på ombygging og rehabilitering av Breilia skole forelå i juni Det var imidlertid ikke økonomi til å starte en så omfattende rehabilitering denne høsten. Fram til 2002 ble det derfor kun gjennomført en del strakstiltak (brannsikring, opprusting av garderober og naturfagavdelingen). 2.1 Hvordan har kommunen administrert og planlagt Breilia skole? I dette kapittelet vil vi fokusere på hvordan kommunen har fordelt myndighet, ansvar og arbeidsoppgaver ved rehabiliteringen av Breilia skole Organisering Politisk styring av prosjektet Kommunestyret har som kommunens øverste myndighet autoritet til å fatte vedtak om utbygging /ombygging, samt sette kostnadsrammer og bevilge de nødvendige midler til byggeprosjektet. Administrativ styring av prosjektet Etter vedtak i kommunestyret er det plan- og byggekomiteen 2 som har ansvar for å sette planleggingen av prosjektet i gang, og gjennomføre vedtatt prosjekt innenfor fastlagte økonomiske rammer. Endringer i forhold til gitte rammer skal legges fram og behandles av kommunestyret. Kommunestyret vedtok den Rutine for kommunale byggesaker (jf pkt ). Foreløpig jobber plan- og byggekomiteen etter den gamle instruksen. I den gamle instruksen framgikk plan- og byggekomiteens myndighet og ansvar i forhold til bygningsmyndighetene, og planfasen i prosjektet, styring og framdrift, anbudsinnhenting, kontrahering og 2 Plan- og byggekomiteen for Breilia skole. 8

13 avslutningsfasen. Plan- og byggekomiteen har ikke en fast møteplan, men avslutter alle møtene med å fastsette ny dato for neste møte. I 2003 hadde komiteen 14 møter, i møter, i møter og i 2006 fire møter per utgangen av mai. Kommunen kjøper prosjektledelse/byggeledelse eksternt. ByggTjeneste AS ved Georg Liland ble valgt både til prosjektleder og byggeleder for Breilia skole. Prosjektleder er gitt fullmakt av byggekomiteen til å utføre den praktiske styring av prosjektet innenfor prosjektets rammer. Prosjektleder er nærmeste bindeledd mot byggekomiteen, og fremlegger saker til behandling som krever byggekomiteens beslutning. Prosjektleder rapporterer til byggekomiteen om prosjektets økonomiske status og framdrift, samt øvrige hendelser etter behov Prosjektering Fra ideen om å bygge om et eksisterende bygg unnfanges og fram til byggestart foregår en omfattende planleggings - eller prosjekteringsfase. Etter at kommunestyret hadde godkjent forprosjektet og satt kostnadsrammen for utbyggingen begynte revideringen av forprosjektet. FAK Arkitekter AS, som etter en tilbudskonkurranse ble antatt til jobben, tok utgangspunkt i foreliggende forprosjekt utarbeidet av Noteby i Prosjektet gikk deretter over i en fase hvor hovedprosjektet ble utformet, og det ble innhentet anbud om utførelse og byggearbeid Kostnadsoverslag Prosjekteringen av et bygg kan deles opp i flere faser, fra en grov skisse til en detaljert utredning av byggeprosjektet, og i hver fase involveres nye aktører som bidrar til gjennomførelsen av prosjektet. Det er knyttet stor usikkerhet til kostnadsberegningene i større byggeprosjekter, særlig ombyggingsprosjekter, og usikkerheten er større jo tidligere i prosessen man er. På forprosjektstadiet kalkuleres det med en usikkerhet på prosent. Hovedprosjektet/ detaljprosjektet, som er den endelige beskrivelsen med tegninger og mengdeberegninger, kan ha en usikkerhet på mellom 5 og 10 prosent. Usikkerheten varierer ut fra en rekke omstendigheter (jf pkt 3.1.3, tabell 3) Vurdering Kommunen har valgt en organisering av byggeprosjektet der man skal ha løpende administrativ oppfølging. Prosjektets kompleksitet gjør det nødvendig å kjøpe inn spisskompetanse. Byggtjeneste AS ved Georg Liland har fått oppdraget med å ivareta byggeledelse og prosjektledelse. Det vil si praktisk styring av prosjektet innenfor vedtatte rammer, og rapportering til plan- og byggekomiteen når det må foretas større endringer. Han skal legge fram saker som krever byggekomiteens beslutning, samt rapportere om prosjektets økonomiske status og framdrift (jf. kap 2.3.2). Med en slik organisering har kommunen overlatt svært mye ansvar, og styring av prosjektet, til prosjektleder. Forutsetningen for at en slik organisering skal fungere er at det er innarbeidet gode rutiner for prosjektstyring, økonomistyring og rapportering. Vårt inntrykk er at disse rutinene ikke har fungert tilfredsstillende (jf kap ). Gjennomgang av referatene fra møtene i plan- og byggekomiteen viser at det rapporteres om tilleggsbestillinger, men at de økonomiske konsekvensene av endringene først blir lagt fram i ettertid. Dette medfører at plan- og byggekomiteen blir så seint orientert at de ikke har mulighet til å gjøre endringer eller foreta nødvendige handlinger. Det kan stilles spørsmål ved denne organiseringsformen hvor 9

14 kommunen har gitt fra seg svært mye av styringen av prosjektet, og overlatt så mye fullmakter til et eksternt firma. Dette med bakgrunn i at prosjektleder helt fram til overskridelsene ble oppdaget gav inntrykk overfor plan- og byggekomiteen at tilleggsarbeidene kunne dekkes innenfor de tildelte rammer (jf kap 2.3.2). Prosjekteringsfasen er den mest kritiske fasen ved et byggeprosjekt. Mange avgjørende valg skal tas, og mange detaljer skal på plass i prosjektet. I denne fasen kan det skje feilvurderinger og forglemmelser som gjør prosjekteringen mangelfull. Når det gjelder Breilia skole tok arkitekten utgangspunkt i et gammelt forprosjekt som var utarbeidet av et annet firma. Gjennomgang av møtereferater fra plan- og byggekomiteen og regnskapstall viser at prosjekteringsfasen har vært mangelfull, noe som har resultert i overkant av 260 endringsmeldinger. Kostnadsrammen på byggeprosjektet ble utvidet fra 110 millioner kroner i 2002 til foreløpig 167,4 millioner kroner i All framtidsplanlegging inneholder risiko, og det er neppe mulig å legge fram helt nøyaktige kostnadsoverslag. De folkevalgte må imidlertid informeres om grunnlaget for kostnadsoverslagene. For eksempel hvilke kostnader som er tatt med og hvilke som ikke er tatt med Konklusjon Kommunen har valgt en organisering hvor svært mye av ansvar og styring av prosjektet er overlatt til et eksternt firma I dette prosjektet har den valgte organiseringen ikke gitt tilfredsstillende politisk styring.. For å oppnå politisk styring krever denne organiseringsformen gode innarbeidede rutiner i gjennomføringsfasen. Det kan stilles spørsmål ved om det var en uheldig situasjon å overta et gammelt forprosjekt. Det er generelt stor usikkerhet i fastsettelsen av kostnadsrammer for store byggeprosjekter. En bør bestrebe seg på å få kostnadsoverslagene så realistisk som mulig, og kommunestyret bør få informasjon om hva som er tatt med i beregningsgrunnlaget, samt forventet risiko for økning i kostnadene Hvordan har den politiske behandlingen av Breilia skole vært? Vi vil her se på den politiske behandlingen av Breilia skole i kommunestyret. Vi vil være opptatt av kostnadsoverslagene og øvrig informasjon som utgjør beslutningsgrunnlaget for politikerne, og hvordan de politiske vedtakene er blitt fulgt opp. Det er sektorleder for skole og oppvekst (sekretær for plan- og byggekomiteen) som er saksbehandler til kommunestyret Utbyggingen vedtas og forprosjektet godkjennes Kommunestyret vedtok i møte skolestruktur for Hammerfest kommune i sak 24/02. Siste punkt i kommunestyrets vedtak lyder som følger: Administrasjonen bes utarbeide en prioritert plan til kommunestyret i juni 2002 over tiltak som er nødvendig for raskt å komme i gang med arbeidet for å bedre elevenes og personalets arbeidsforhold herunder strakstiltak. Planen bes koblet mot årets investeringsbudsjett og økonomiplan for sektoren. 10

15 Tabell 1: Breilia skole - Økonomiplan (tall i 1000 kr.) Sum Utenom ramma Totalsum prosjektet juni 2002 la administrasjonen fram sin innstilling for kommunestyret i sak 042/02. I saksframlegget framgår det at planløsningen er avklart og revidert forprosjekt vil foreligge innen utgangen av august Videre framgår det av saksframlegget at rehabiliteringsarbeidet er planlagt utført i tre trinn med oppstart 1. trinn i januar Hele arbeidet er planlagt ferdigstilt per Når det gjelder finansiering er det tatt utgangspunkt i det foreliggende forprosjektet og rammekostnadene inklusiv strakstiltak til sammen kr I årsbudsjettet for 2003 ble prosjektkostnadene på Breilia skole satt til 116 millioner kroner. I kommentarene til årsbudsjettet vises det til K-sak 042/02 (20. juni 2002) om finansiering av skolebygg i økonomiplanperioden. I forhold til den finansieringsplanen som ble vedtatt der, ble det forsinket oppstart av prosjektet. Dette på grunn av at det ikke var satt av tilstrekkelig med tid til offentlig utlysning av byggeoppdragene i den planen kommunestyret fikk seg forelagt. Dette innebar at forventet forbruk i 2003 ble noe redusert, men økte tilsvarende seinere i økonomiplanperioden Kostnadsrammen må utvides I august 2003 ble plan- og byggekomiteen orientert om revidert kostnadsberegning. Den reviderte kostnadsberegningen ble lagt til grunn for orienteringen i kommunestyret Kostnadsøkningen på ca. 17 millioner kroner medførte at rammekostnadene på prosjektet ble satt til kr 132,4 millioner kroner. I årsbudsjettet for 2004 vises det til orientering i kommunestyret i september om revidert kostnadsoverslag og framdriftsplan. De endringene som framkom der ble innarbeidet i budsjettet. Det reviderte kostnadsoverslaget var i hovedsak knyttet til bygningsmessige arbeider, generell prisstigning (3,5 mill. kroner) og brannsikringstiltak (2,6 mill. kroner). Dette medførte en forsering med ett år i tid, og med tilhørende større investeringstyngde de nærmeste to år enn forutsatt i forrige økonomiplan. Ved behandlingen av 1. tertial 2004 ble kommunestyret orientert om at Breilia skole var kommet godt i gang, og foreløpige beregninger viste at prosjektet ville kunne finansieres innenfor de tildelte budsjettrammer. Deler av 1. byggetrinn ved Breilia skole ble forutsatt tatt i bruk allerede i august Skole ble beregnet ferdigstilt i desember I økonomiplan og handlingsprogram og årsbudsjettet for 2005, som ble behandlet i kommunestyret 16. desember 2004, framgikk det at kostnadsoverslaget fremdeles holdt seg innenfor de oppsatte rammene på 132,4 millioner kroner, men at framdriften på Breilia skole har vært noe langsommere enn planlagt Kostnadsrammen sprekker igjen Plan- og byggekomiteen ble i desember 2004 orientert av prosjektleder om at budsjettrammen for 2004 ville bli overskredet, men det ble ikke opplyst at kostnadsrammen for hele prosjektet 11

16 ikke ville holde. Først ble plan- og byggekomiteen orientert om at totalbudsjettet på kr ,- ikke ville holde. I februar fikk formannskapet samme informasjon. I mars ble plan- og byggekomiteen orientert om at regnskapet for 2004 viste at budsjettrammen var overskredet med nærmere 9,6 mill. kroner. I disse tallene inngikk også utgifter til skytebane. Foreløpige beregninger tydet på at den tale budsjettrammen på 132,4 mill. kroner ville bli overskredet med nærmere 12 mill. kroner. Årsrapporten for 2004 (sak 039/05), 1. tertial 2005 (sak 041/05) og budsjettreguleringer 1. tertial 2005 ble behandlet på samme møte i kommunestyret 16. juni I årsrapporten framgikk det at rehabiliteringen av Breilia skole var betydelig forsinket. Deler av 1. byggetrinn ble tatt i bruk i oktober 2004, mens hele byggetrinnet først ville være ferdigstilt i juni Det var nærmere 6 mnd. senere enn opprinnelig planlagt. Oppstart av 2. byggetrinn ble foreløpig satt til juni 2005, med ferdigstilling august Revidert budsjettramme for 2004 ble overskredet med ,- kroner, og ajourførte kostnadsberegninger for hele byggeprosjektet tydet på at budsjettrammen på 132,4 millioner kr. ville bli overskredet med nærmere 12 mill. kroner. Hovedårsakene til overskridelsen ble forklart med følgende: Tiltak dårlig betong i bærekonstruksjonene 4,0 Utbedr. Vanninntrenging/skifte av bunnledninger 0,6 Uforutsette kostnader - heissjakt 0,5 Skytebane 1,5 Flytting av vo-senter/flyktningtjeneste 1,5 Økte kostnader datautstyr 0,5 Økt husleie/riggleie 0,9 Økte kostnader utenomhusanlegg 1,6 Antatte kostnader lysdesign 0,5 Økning i mva-sats 0,4 12,0 På samme møte, etter behandling av årsrapporten, ble 1. tertialrapport 2005 behandlet. Her ble det antydet en overskridelse av Breiliaprosjektet på nærmere 20 millioner kroner. Etter dette ble det utarbeidet et saksframlegg til kommunestyret om å utvide budsjettrammen for prosjektet til millioner kroner. I kommunestyres møte ble det fremmet egen sak om økt finansieringsramme (sak 069/05). I administrasjonens saksutredning framgikk det at rehabiliteringen av Breilia skole ble betydelig forsinket. Hoveddelen av 1. byggetrinn var ferdigstilt i juni 2005, mens arbeidet med 2. byggetrinn startet opp i august De bygningsmessige arbeidene ble forventet ferdigstilt i februar 2007, mens de avsluttende arbeider neppe ville være ferdig før sommeren Hovedårsaken til de store overskridelsene ligger i at mange av tilstandsvurderingene som ble utført i forprosjektet, senere viste seg å være mangelfulle eller ukorrekte. Som en følge av dette var det store mangler i de utsendte anbudsdokumentene for 1. byggetrinn. I tillegg måtte en større del av fløy D enn planlagt rehabiliteres for å dekke arealbehov til Hammerfest vo-senter og flyktningtjenesten. Ved behandlingen av Økonomiplan og årsbudsjettet for 2006 konstateres det at både framdriften og de økonomiske rammene for prosjektet har sprukket. Videre framgikk det at de bygningsmessige arbeidene ville være ferdig i februar 2007, mens utenomhusarbeidene neppe ville bli avsluttet før sommeren Revidert kostnadsoverslag var satt opp med en 12

17 sluttsum på 167,4 millioner kroner, noe som medførte en økning på 35 millioner kroner i forhold til tidligere vedtatt investeringsplan Oppfølging av vedtak Plan- og byggekomiteen ble informert om at budsjettrammen ikke ville holde i januar I juni, under behandling av 1. tertial, ble det antydet en overskridelse på nærmere 20 millioner kroner. I den forbindelse fattet kommunestyret følgende vedtak: Kommunestyret viser til tidligere anmodninger om at investeringsprosjektene skal behandles som enkeltsaker der det settes kostnadsrammer for investeringen. Det er ikke tilfredsstillende at kommunestyret får seg forelagt kostnadsoverskridelser i etterkant. Kommunestyret ber administrasjonen skjerpe inn økonomistyringen i plan- og byggekomiteene. Når det ligger an til overskridelser i de vedtatte investeringsrammer, må plan- og byggekomiteen vurdere hva som kan gjøres for å redusere kostnadene, eventuelt at sakene fremmes for politisk behandling der forslag til å holde kostnadsrammen legges fram. I plan- og byggekomiteens møte la prosjektleder og leder av prosjekteringsgruppa fram revidert kostnadsberegning med en sluttsum på 172,4 millioner kroner. Komiteen gjorde vedtak om at: Prosjektleder og prosjekteringsleder gjennomgår det reviderte kostnadsoverslaget for om mulig å fremme forslag til kostnadsreduserende tiltak. Til novembermøte hadde prosjektleder og leder av prosjekteringsgruppa foretatt en revidering av kostnadsberegningen med en sluttsum på millioner kroner. Det var en reduksjon på nærmere fem millioner kroner i forhold til det som ble lagt fram for plan- og byggekomiteen i oktobermøte Vurdering I henhold til kommunelovens 23 pkt. 2 er det administrasjonssjefen som skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Det er sektorleder for skole og oppvekst (sekretær for plan- og byggekomiteen) som er delegert myndighet til å saksutrede prosjektet til kommunestyret. Det første kostnadsoverslaget som ble lagt fram for kommunestyret var utarbeidet på bakgrunn av oppdraget fra kommunen om å få et pristilbud på forprosjekt inklusiv en tilstandsanalyse. Firmaet som utarbeidet kostnadsoverslaget ble ikke antatt til jobben. De som fikk jobben, Fak Arkitekter AS, tok imidlertid utgangspunkt i det foreliggende forprosjekt gjorde sine beregninger og laget anbudsdokumenter for antakelse av entreprenører. Den først vedtatte kostnadsrammen har foreløpig vært utvidet to ganger. Første utvidelse på 17 millioner kroner ble innarbeidet i årsbudsjettet for 2004, etter at kommunestyret var blitt orientert om endringen i møte i september Etter den første utvidelsen av kostnadsrammen i årsbudsjettet for 2004 ble kommunestyret orientert om framdriftsplan og den økonomiske statusen gjennom 1. og 2. tertialrapporter og årsbudsjettet for Orienteringen til kommunestyret gikk på at framdriften i prosjektet hadde vært noe langsommere enn planlagt, men at kostnadsoverslaget fortsatt holdt seg innenfor oppsatte rammer. Den andre utvidelsen hvor rammen økte fra 132,4 til 167,4 millioner kroner ble lagt fram som egen sak i kommunestyret. I saksframlegget til kommunestyret ble det spesifisert hva som utgjorde kostnadsøkningen på 35 millioner kroner. 13

18 Det er ikke sagt noe om risiko og usikkerhet om kostnadene i saksframlegget som er lagt fram for kommunestyret. Saksframlegget forklarer kun årsaken til de allerede påløpte kostnadene. Breilia skole er et eksempel på at det er grunn til å stille spørsmål ved om beslutningsgrunnlaget generelt sett er godt nok når kostnadsrammen settes i større byggeprosjekter. Her kunne kommunestyret ha blitt gjort oppmerksom på usikkerheten i de framlagte kostnadene, og at all erfaring tilsier at det er knyttet stor usikkerhet i kostnadsberegninger i ombyggingsprosjekter. Spesielt i dette prosjektet er at det ble tatt utgangspunkt i et gammelt forprosjekt hvor endringsmeldingene og tilleggsbestillingene har påløpt jevnt underveis i prosessen (jf.kap.2.1.4). Etter vår vurdering har plan- og byggekomiteen fulgt opp vedtaket når det gjelder økonomistyring. Gjennomgang av møtereferatene viser at etter at de første meldingene om budsjettoverskridelser forelå har plan- og byggekomiteen vurdert muligheten for besparelser. Prosjektet var imidlertid kommet så langt at muligheten for besparelser har vært minimale. Det ble foretatt en reduksjon av kostnadene på 5 millioner kroner etter vedtak i plan- og byggekomiteen om å gjennomgå det reviderte kostnadsoverslaget på 172,4 millioner kroner og fremme kostnadsreduserende tiltak. Plan- og byggekomiteen har fremmet egen sak om godkjenning av økt investeringsramme til kommunestyret. Det kan imidlertid synes som om det har gått lang tid fra plan og byggekomiteen ble orientert om overskridelsene til kommunestyret ble informert i juni 2005, og til saken om økte rammer kom opp i november Formannskapet ble imidlertid orientert Konklusjon Den først vedtatte kostnadsrammen har foreløpig vært utvidet to ganger. Første utvidelse på 17 millioner kroner ble innarbeidet i årsbudsjettet for 2004, etter at kommunestyret var blitt orientert om endringen i møte i september Den andre utvidelsen hvor rammen økte fra 132,4 til 167,4 millioner kroner ble lagt fram som egen sak i kommunestyret. Beslutningsgrunnlaget som er lagt fram for kommunestyret ved økning av kostnadsrammene sier lite om risiko og usikkerhet i kostnadene. Saksframlegget forklarer i hovedsak årsaken til de allerede påløpte kostnadene. Etter vår vurdering har plan- og byggekomiteen fulgt opp kommunestyrets vedtak. Komiteen har fremmet egen sak om godkjenning av økt investeringsramme til kommunestyret. Det kan imidlertid synes som om det har gått lang tid fra plan og byggekomiteen ble orientert om overskridelsene i januar 2005 til saken om økte rammer kom til kommunestyret i november Plan- og byggekomiteen har vurdert muligheten for besparelser etter at de ble informert om overskridelsene. Imidlertid var prosjektet kommet så langt at muligheten for besparelser har vært minimale Har Breilia skole vært gjenstand for betryggende kostnadsoppfølging? I dette kapittelet vil vi gå inn på kostnadsoppfølgingen av byggeprosjektene, herunder føring av byggeregnskapet og økonomisk rapportering. Vi vil videre se nærmere på kostnadssprekken og drøfte noen mulige årsaker til denne. 14

19 2.3.1 Byggeregnskapet Prosjektregnskapet føres i kommunens ordinære regnskap i tillegg til at det føres eget byggeregnskap. Prosjektleder (Byggtjeneste AS v/liland) har ansvaret for føring av byggeregnskapet. Det er byggeregnskapet som brukes ved kostnadsoppfølging og rapportering. Byggeregnskapet som blir lagt fram for plan- og byggekomiteen inneholder budsjett, akkumulert kostnad, kontrakter, godkjente endringer, uavklarte endringer og attesterte fakturaer. Det kan tas ut forskjellige rapporter fra systemet som viser prognose sluttsum. Gjennomgang av møtereferatene fra plan- og byggekomiteen viser at den økonomiske statusen i prosjektet er satt opp som egen sak i nesten alle møtene. Prosjektleder deler da ut byggeregnskapet og gjennomgår regnskapsstatusen. Byggeregnskapet er avskilt fra kommunens regnskap. Det finnes ikke faste rutiner for når eller hvor ofte byggeregnskapet skal kontrolleres mot kommunens regnskap. Ved årsskifte 2005/2006 endret kommunen rutinen for fakturabehandling. Tidligere gikk alle inngående faktura til teknisk sektor. Deretter ble de sendt til prosjektleder/byggeleder som kontrollerte at faktura var korrekt. Prosjektleder/byggleder stemplet for utført kontroll og førte fakturaen i prosjektregnskapet, og sendte deretter fakturaene tilbake til teknisk drift for attestasjon og anvisning Fra årsskifte 2005/2006 går faktura til fakturamottak hvor det scannes inn, og teknisk sektor får fakturaen opp på dataskjerm. Fakturaen blir dermed ikke attestert/godkjent av prosjektleder. Problemet er tatt opp i plan- og byggekomiteen i sak 11/06 hvor det ble fattet vedtak om at økonomiavdelingen kontaktes for å drøfte muligheten for at alle faktura vedrørende byggeprosjektet sendes prosjektleder for godkjenning før de scannes. Revisjonen har tatt stikkprøver på noen fakturaer fra regnskapsåret 2005 på Breilia skole og kontrollert at bilagene tilhører prosjektet, at de er stemplet for utført kontroll og at de er attestert og anvist av bemyndiget person. Vi har ingen merknader til kontrollen Kostnadsoppfølging og rapportering Prosjektleder (ByggTjenest AS v/liland) har det økonomiske oppfølgingsansvaret. Etter at kommunestyret hadde satt kostnadsrammen til 132,4 millioner kroner ble plan og byggekomiteen fortløpende orientert om den økonomiske statusen på komiteens møter i I orienteringen som ble gitt av prosjektleder, vurderes den tildelte budsjettrammen på 132,4 mill. kr å holde, selv om tilleggsbestillingene øker på. På møte ble plan- og byggekomiteen orientert om at budsjettrammene for 2004 ikke vil holde. Årsaken var at det i gjennomføringen av de bygningsmessige arbeider for 1. byggetrinn hadde vært behov for å utføre en betydelig mengde endringer og tilleggsarbeider (jf kap 2.1.4). I mars 2005 ble plan- og byggekomiteen orientert om at budsjettrammen for 2004 var overskredet med nærmere 9,6 mill. kroner. I disse tallene inngikk også utgifter til skytebane. Foreløpige beregninger tydet på at den totale budsjettrammen på 132,4 mill. kroner ville bli overskredet med nærmere 12 mill. kroner. I plan- og byggekomiteens møte i mai bekrefter regnskapet den negative utviklingen. Det fremkom at det kan se ut som om behovet for 15

20 styrking av investeringsbudsjettet ville bli på mer enn 12 millioner kroner. I novembermøte la prosjektleder fram en revidert prosjektkostnad på 167,4 millioner kroner. I april 2006 ble plan og byggekomiteen orientert om at de akkumulerte kostnadene inklusiv reserver/marginer og uavklarte endringer var beregnet til vel 179 millioner kroner. Dette tilsier en budsjettoverskridelse på nærmere 12 millioner kroner. Det knytter seg imidlertid en viss usikkerhet til disse beregningene, både når det gjelder utgifter til skolerigg, inventar og utstyr, utenomhusarbeid og husleie Sprekk i kostnadsrammene De vedtatte kostnadsrammene har sprukket flere ganger i løpet av prosessen med utbygging av Breilia skole. De ulike rammene er gjengitt i tabellen. Tabell 2: Kostnadsrammer for Breilia skole Rammene settes Revidert Hovedprosjekt Prognose Første forprosjekt forprosjekt sluttsum 110,3 mill. kr. 132,4 mill. kr. 132,4 mill. kr. 167,4 mill. kr. K-sak 042/ Årsbudsjett 2004 K-sak 69/ Tabellen over viser prisutviklingen fra rammeprosjektet ble satt i juni 2002 og fram til årsbudsjettet for Etter at foreliggende forprosjekt var revidert økte kostnadene til 132,4 millioner kroner. I november 2005 måtte kommunestyre utvide kostnadsrammen til 167,4 millioner kroner. Det gjenstår imidlertid en del arbeider før rehabiliteringen er ferdig, og etter prosjektleders orientering i plan og byggekomiteen i april 2006, kan det tyde på at den fastsatte rammen på 167,4 millioner kroner ikke vil holde Vurdering Det er en ulempe at det ikke er forbindelse mellom byggeregnskapet og kommunens regnskapssystem. Oppfølging av to regnskapssystemer krever gode rutiner for fakturabehandling, regnskapsføring og avstemming mellom systemene. I følge våre informanter er det ingen faste rutiner for hvor ofte regnskapssystemene skal avstemmes. De nye rutinene for fakturabehandling som ble innført fra årsskifte er ikke tilfredsstillende. I all økonomistyring er det av vesentlig betydning at fakturaene blir kontrollert i forhold til leveranse. Forholdet må snarest mulig bringes i orden. Det er av stor betydning at det foreligger gode rutiner for at prosjektet skal ha styringssystemer og økonomioppfølging som gir adgang til styringsdata tidlig nok til å foreta nødvendige handlinger. Møtereferatene fra plan- og byggekomiteen viser at det rapporteres fra prosjektleder til planog byggekomiteen. Det rapporteres om den økonomiske statusen på nesten alle møtene. Mandatet til plan- og byggekomiteen er å fullføre prosjektet innenfor tildelte rammer. Det springende punktet er hvor stor frihet plan- og byggekomiteen har til å gjøre endringer innenfor rammene. Prosjektleder legger fram problemene for plan- og byggekomiteen og kommer med forslag til løsning. Mange utfordringer dukker opp underveis i byggeprosessen og krever ofte at beslutningene må tas når de oppstår. Prosjektleder har orientert plan- og byggekomiteen om endringene som har oppstått underveis, men ikke hvordan dette ville slå ut kostnadsmessig. Det kan stilles spørsmål ved om prosjektleder har hatt/har oversikt over alle kostnadene som har påløpt/påløper underveis. Dette med bakgrunn i at plan- og 16

21 byggekomiteen i hele 2004 ble informert om at prosjektet var innenfor rammene til tross for omfattende tilleggsbestillinger. Det ble derfor tatt opp i plan- og byggekomiteen hvordan det var mulig at omfanget av attesterte faktura kunne øke med vel 15 millioner i perioden Når det gjelder rapportering er det viktig at det er innarbeidet rutiner som er proaktive og hele tiden ligger i forkant i henhold til prosjektets framdriftsmessige og økonomiske utvikling. Det må til enhver tid kunne rapporteres om sluttstatus inkludert estimerte endringer for prosjektet. Kostnadsøkningen har kommet under utbyggingsfasen på Breilia skole. Hovedårsaken til kostnadssprekkene ved Breilia skole er at planarbeidet har vært for dårlig. Det har ført til at millionene har trillet på, etter hvert som man har oppdaget feil og forglemmelser som det må finnes løsninger på. Det vil lønne seg å legge ned nok tid og et grundig arbeid i forprosjektet for å unngå overraskelser underveis med påfølgende overskridelser av kostnadsrammene. Ansvaret for dårlig planarbeid må fordeles mellom kommunen og rådgiverne. Dersom kommunen er for vag i sine bestillinger kan dette bidra til at prosjekteringen blir mangelfull. Det hviler imidlertid et særlig ansvar på de som er betalt av kommunen for planlegging og rådgivning. Når det gjelder ting som må med i prosjektet, men som er glemt i prosjekteringen, stemmer det at disse kostnadene ville ha påløpt også dersom de var tatt med tidligere, men det vil ofte bli dyrere å plusse på ting i ettertid. I tillegg gir det mer uforutsigbarhet i budsjettet. Kostnadene ved å rehabilitere Breilia skole er så langt høyere en forutsatt på forprosjektstadiet, og mye tyder på at budsjettrammen igjen må utvides. Det ser likevel ut som om kommunen kan få en skole til en pris som ligger under landsgjennomsnittet for skoler, dersom budsjettrammen ikke får sprekker helt i avslutningsfasen Konklusjon Avstemming av byggeregnskapet mot kommuneregnskapet er ikke tilfredsstillende. Kontroll av faktura mot leveranse må bringes i orden. Oppfølgingen av byggeregnskapet har vært for dårlig. Manglende eller for treg rapportering fra prosjektleder til plan- og byggekomiteen og videre til kommunestyret. Det kan være flere årsaker til differansen mellom det opprinnelige budsjettet og de foreløpige sluttkostnadene : Usikre kostnadsoverslag/budsjett. De første kostnadsoverslagene var mangelfulle på grunn av mange usikre faktorer eller for liten realisme. Korte tidsfrister. Det er viktig å sette av nok tid og gjøre et grundig arbeid i forprosjektet for å unngå overraskelser med påfølgende overskridelser av kostnadsrammene. Uklare bestillinger. Dersom kommunen er for utydelig i sine bestillinger kan det bidra til at prosjekteringen blir mangelfull. Feil og forglemmelser hos de prosjekterende. Mangler i prosjekteringen har ført til at kostnadene har steget mer enn forventet under utførelsen. 17