Barnehager Tildeling av tilskudd

Transkript

1 Barnehager Tildeling av tilskudd - Notodden kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr: / 2014

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag... ii 1 Innledning Kontrollutvalgets bestilling Bakgrunn Problemstilling og revisjonskriterier Avgrensing Metode og kvalitetssikring Høring Tilskuddsmodellen Fakta om tilskuddsmodellen Revisors vurderinger Beregningsgrunnlaget - fullstendighet og nøyaktighet Fakta om beregningsgrunnlaget Revisors vurderinger Telling av barn Fakta om telling av barn Revisors vurderinger Analyse av barn, areal og bemanning Barn i forhold til areal Barn i forhold til bemanning Revisors konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Anbefalinger Litteratur og kildereferanser Vedlegg I. Vedlegg 1: Revisjonskriterier II. Vedlegg 2: Metode og kvalitetssikring Telemark kommunerevisjon IKS i

3 Sammendrag Forvaltningsrevisjonen er bestilt i forbindelse med behandling av plan for forvaltningsrevisjon av kontrollutvalget i Notodden kommune i sak 28/11. Kontrollutvalget behandlet plan for prosjektet i sak 23/13. Rapporten omhandler følgende problemstilling: Har kommunen fulgt regelverket ved beregning av tilskudd til ikke-kommunale barnehager? Revisjonskriteriene er utledet fra barnehageloven, forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av tilskudd til ikke-kommunale barnehager, Rundskriv F-05/2011 og Veileder for beregning av tilskudd til private barnehager fra KS og PBL. Vi har utledet følgende overordnede revisjonskriterier: Tilskuddsmodellen skal o bestå av driftstilskudd og kapitaltilskudd o legge til grunn de bearbeidede kostnadene o legge til administrasjonstillegget på 4 % o vekte små barn med 1,8 ved fordeling av kostnader o trekke fra foreldrebetaling o beregne satser basert på antall barn over og under tre år o beregne tilskuddet til den enkelte barnehage med riktig prosentandel 2. Utgiftene som ligger til grunn for tilskuddsberegningen skal være korrekt hentet fra regnskapet 3. Beregningsgrunnlaget skal være fullstendig 4. Kommunen skal sikre at barn i kommunale telles og at ikke-kommunale barnehager rapporterer antall barn, alder og oppholdstid per 15. desember hvert år Notodden kommune har benyttet regnearkmodellen ved beregning av driftstilskudd til ikkekommunale barnehager i Det sikrer i utgangspunktet at forskriften er fulgt. De ikke-kommunale barnehagene på Notodden mottok 95 % av det beregnede grunnlaget i 2012, i samsvar med kommunestyrets vedtak. Telemark kommunerevisjon IKS ii

4 Beregningsgrunnlaget er fullstendig med unntak av: Utgifter til administrasjon som er ført på funksjon for barnehage er trukket ut av beregningsgrunnlaget. Dette er i samsvar med forskriften og rundskrivet, men ikke i samsvar med veilederen utarbeidet av KS og Private Barnehagers Landsforbund. Det er valgfritt å følge veilederen. Kommunen sikrer telling av barn i samsvar med regelverket. Vi anbefaler at kommunen avgjør om tilskuddet skal beregnes i samsvar med KS og PBLs veileder. Skien Telemark kommunerevisjon IKS Gerd Smedsrud Mikelborg prosjektleder Ingebjørg Nordby Vibeto prosjektmedarbeider Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarlig for forvaltningsrevisjon Telemark kommunerevisjon IKS iii

5 1 Innledning 1.1 Kontrollutvalgets bestilling Forvaltningsrevisjonen er bestilt i forbindelse med behandling av plan for forvaltningsrevisjon av kontrollutvalget i Notodden kommune i sak 28/11. Kontrollutvalget behandlet plan for prosjektet i sak 23/13. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel Bakgrunn Det ble innført nytt regelverk for tilskudd til private barnehager i Med dette regelverket ble hele barnehagesektoren, både de kommunale og ikke-kommunale barnehagene, finansiert via rammeoverføringen til kommunen. De ikke-kommunale barnehagene skal ha et tilsvarende tilskudd fra kommunen som kommunen tilfører egne barnehager. Tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene skal derfor være basert på det kommunale budsjettet, og justeres i etterkant i samsvar med påløpte kostnader, slik de kommer fram i kommunens regnskap. En privat barnehage sendte brev datert til Notodden kommune. Brevet opplyste om at tilskuddet fra kommunen var så lavt at barnehagen måtte vurdere om det var grunnlag for videre drift. I den forbindelse la administrasjonen fram en sak om rammevilkårene for private barnehager i Notodden kommune, som ble behandlet i kommunestyret i sak 36/ Problemstilling og revisjonskriterier Rapporten omhandler følgende problemstilling: Har kommunen fulgt regelverket ved beregning av tilskudd til ikke-kommunale barnehager? Revisjonskriteriene 1 er utledet fra barnehageloven, forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av tilskudd til ikke-kommunale barnehager, Rundskriv F-05/2011 og Veileder for beregning av tilskudd til private barnehager fra KS og PBL. Vi har utledet følgende overordnede revisjonskriterier: 1 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Telemark kommunerevisjon IKS 1

6 1. Tilskuddsmodellen skal o bestå av driftstilskudd og kapitaltilskudd o legge til grunn de bearbeidede kostnadene o legge til administrasjonstillegget på 4 % o vekte små barn med 1,8 ved fordeling av kostnader o trekke fra foreldrebetaling o beregne satser basert på antall barn over og under tre år o beregne tilskuddet til den enkelte barnehage med riktig prosentandel 2. Utgiftene som ligger til grunn for tilskuddsberegningen skal være korrekt hentet fra regnskapet 3. Beregningsgrunnlaget skal være fullstendig 4. Kommunen skal sikre at barn i kommunale telles og at ikke-kommunale barnehager rapporterer antall barn, alder og oppholdstid per 15. desember hvert år Kriteriene er nærmere omtalt i vedlegg 1 til rapporten. 1.4 Avgrensing Kommunen er pålagt å beregne satser for tilskudd og tilskudd til ikke-kommunale barnehager basert på budsjett, for så å etterberegne satsene og tilskuddet i samsvar med regnskapet. Vi har ikke gjennomgått kommunens beregninger basert på budsjett, siden det er den endelige avregningen basert på kommunens regnskap som påvirker de private barnehagenes regnskap Notodden kommune driver selv den eneste åpne barnehagen i kommunen. Det er en privat familiebarnehage på Notodden, men kommunen driver ikke egne familiebarnehager. Det er derfor ikke relevant for Notodden kommune å utarbeide egne satser for åpen barnehage eller familiebarnehage. Tilskuddet til familiebarnehagen beregnes etter nasjonale satser, og denne beregningen vil være en del av rapporten. 1.5 Metode og kvalitetssikring Rapporten er basert på undersøkelser av kommunens regneark med beregning av tilskudd for 2012, regnskap 2012 og annen dokumentasjon. I tillegg har vi hatt løpende kontakt med medarbeidere hos seksjon for oppvekst og økonomienheten ved Notodden kommune. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt i vedlegg 2 til rapporten. Begrepene ikke-kommunale barnehager og private barnehager har samme betydning i denne rapporten. Telemark kommunerevisjon IKS 2

7 Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon Høring Rapporten er presentert i et høringsmøte med administrasjonen i kommunen og sendt på høring Administrasjonen hadde ingen kommentarer til rapporten. 2 Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Telemark kommunerevisjon IKS 3

8 2 Tilskuddsmodellen Revisjonskriterium: Tilskuddsmodellen skal o bestå av driftstilskudd og kapitaltilskudd o legge til grunn de bearbeidede kostnadene o legge til administrasjonstillegget på 4 % o vekte små barn med 1,8 ved fordeling av kostnader o trekke fra foreldrebetaling o beregne satser basert på antall barn over og under tre år o beregne tilskuddet til den enkelte barnehage med riktig prosentandel 2.1 Fakta om tilskuddsmodellen Driftstilskuddet I forbindelse med veilederen som er et samarbeidsprosjekt mellom KS og Private Barnehagers Landsforbund, er det utarbeidet et regneark med formler for summering og gruppering av tallene. Kommunene står fritt til å bruke veilederen og regnearket, eller å gjøre sine egne beregninger på grunnlag av forskriften. Notodden kommune bruker veilederen og regnearket. Vi har gjennomgått alle formlene i regnearket som Notodden kommune brukte ved avregningen av 2012, og ikke funnet noen feil eller avvik. Plassene til barn med redusert oppholdstid er omregnet til hele plasser, og det er beregnet satser for barn over og under tre år. I følge nasjonale føringer 3 skal ikke-kommunale barnehager få tilskudd som tilsvarer minst 91 % av driftsutgiftene for de kommunale barnehagene for første halvår 2012, og 92 % for andre halvår. Samtidig skal ingen barnehage motta lavere andel enn de fikk året før. I tråd med vedtak i kommunestyresak 36/12 fikk de private barnehagene i Notodden dekket 95 % av den beregnede kostnaden, bortsett fra en barnehage som fikk 97 % fordi den hadde fått det året før. Dette betyr at de ikke-kommunale barnehagene i sum fikk ca. kr mer i drifts- og kapitaltilskudd i 2012 enn de hadde fått uten det kommunale vedtaket. Familiebarnehagen fikk 100 % av de nasjonale satsene, slik som året før. 3 Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (F-05/11) og forskrift om endring i forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikkekommunale barnehager (2012) Telemark kommunerevisjon IKS 4

9 2.1.2 Kapitaltilskuddet For 2012 benyttet Notodden de nasjonale satsene på kapitaltilskuddet. Kommunestyret på Notodden har vedtatt å beregne egne satser for kapitaltilskudd fra Revisor har kontrollert at de nasjonale satsene er korrekt behandlet ved beregning av kapitaltilskudd til de ikke-kommunale barnehagene i Notodden i Revisors vurderinger Regnearket fra KS og PBL er basert på forskriften, slik at en har sikret at forskriften blir fulgt når en følger regnearkmodellen. Tilskuddsmodellen er i samsvar med kommunestyrets vedtak om at de private barnehagene på Notodden skal motta 95 % av grunnlaget, og ikke 91,4 % som veilederen legger opp til som et minstekrav. 3 Beregningsgrunnlaget - fullstendighet og nøyaktighet Revisjonskriterier: Utgiftene som ligger til grunn for tilskuddsberegningen skal være korrekt hentet fra regnskapet Beregningsgrunnlaget skal være fullstendig 3.1 Fakta om beregningsgrunnlaget Grunnlagsdokumentasjonen består av regnskapstall for virksomhetsområde barnehage. Det kommunale regnskapet er inndelt i KOSTRA-funksjoner 4. I KOSTRA er utgangspunktet at kommunenes oppgaver og ressursbruk relateres til dekning av innbyggernes behov. Dette knytter oppgaver og ressursbruk til begrepene funksjoner og brukergrupper. Begrepet funksjon fokuserer på hvilke typer behov tjenestene skal dekke og hvilke grupper disse tjenestene primært henvender seg til. Funksjonsbegrepet er uavhengig av hvordan tjenestene er organisert i den enkelte kommune. På barnehageområdet brukes følgende funksjoner: 4 KOSTRA står for kommune stat rapportering. Det er SSBs statistikk over kommunene. Alle kommunene er pålagt å rapportere inn til KOSTRA. Telemark kommunerevisjon IKS 5

10 Kostrafunksjon Tekst Forklaring 201 Førskole Kostnader til drift av barnehagene 211 Styrket tilbud til Kostnader til ekstra ressurser til barn med særskilte førskolebarn 221 Førskolelokaler og skyss behov Kostnader til drift av barnehagelokaler, samt skysskostnader (lite omfang) Tallene for funksjonene 201 førskole og 221 førskolelokaler og skyss, har administrasjonen hentet fra regnskapet og lagt inn i regnearket til bearbeiding. Funksjon 211 styrket tilbud til førskolebarn er også hentet fra regnskapet og lagt inn i regnearket, som dokumentasjon på hvilke utgifter som er ført på denne nærliggende funksjonen. Vi har kontrollert at tallene som kommunen har brukt i regnearket er de samme som i regnskapet for Vi fant ingen avvik. For å undersøke fullstendigheten av regnskapstallene, har vi undersøkt noen områder nærmere. Disse vil vi i redegjøre for nå Pedagognormen Forskrift om pedagogisk bemanning legger til grunn at det skal være minimum en pedagogisk leder per barn over tre år og per sju-ni barn under tre år. Både de kommunale og de private barnehagene i Notodden rapporterer om bemanning som oppfyller denne normen på sine årsmeldinger for Per er andel pedagogiske ledere med midlertidig dispensasjon fra pedagognormen 8,7 % i de kommunale barnehagene. 5 I kommunen blir pedagogiske ledere uten pedagogisk utdanning lønna som førskolelærere. Det kan gi noe lavere lønnskostnader Kostpenger Notodden kommune hadde kr i inntekt fra foreldrene til kost i kommunale barnehager i De tilhørende utgiftene var på kr Det betyr at kommunen hadde kr i netto utgift til kost til barnehagebarna. Både brutto utgift og inntekt er med i beregningen av tilskudd til de private barnehagene Tilgang til kommunale idrettsanlegg Vi har ikke funnet utgifter til leie av andre kommunale bygg i de kommunale barnehagenes regnskap. Man kan tenke seg at en kommunal barnehage som ligger i tilknytning til et skoleanlegg kan ha fordelen av å disponere f.eks. skolens gymsal. Kommunestyret har i sak 91/11 vedtatt at skolene ikke skal fakturere utleie til aktiviteter til barn og unge. Vedtaket 5 Tilsvarende tall i de private barnehagene er 10,5 %. Telemark kommunerevisjon IKS 6

11 gjelder organisasjoner og lag, men administrasjonen har lagt til grunn at det gjelder all utleie til bruk for barn og unge. Seksjonsleder oppvekst vil fremme en sak for kommunestyret der det blir presisert at betalingsfritaket også gjelder barnehager både kommunale og private Andre relevante utgifter Regnearkmodellen inneholder en liste over poster som kan være til hjelp for å identifisere hvilke kostnader som kanskje kan ligge utenfor de ansvarsområder og tjenestefunksjoner som danner utgangspunktet for beregningsgrunnlaget. Vi kommenterer hvert av disse punktene: Andel lønnsreserve 221 inkl. sos. kostnader: Notodden kommune fører alle lønnskostnader direkte på hver tjenestefunksjon, så kommunen har ikke korrigert denne posten i regnearket. Premie AFP, pensjonsforsikring: Alle pensjonsutgifter/-kostnader blir ført direkte på tjenestefunksjonene, så kommunen har ikke korrigert denne posten i regnearket. Yrkesskadeforsikring: Utgifter til ulykkesforsikring er fordelt på alle tjenestefunksjoner. Barnehagesektorens andel inngår dermed i grunnlaget. Andel av IKT fagsystem barnehage: Kostnader til drift av EDB-systemer på barnehageområdet, kan deles i to: Noen kostnader har kommunen som barnehageeier, mens andre kostnader gjelder tilsynsmyndigheten. Kostnader som kommunen har som barnehageeier skal føres med funksjon 201 i kommunens regnskap. Det er ikke ført kostnader til EDB-systemer på funksjon 201 i Kommunen har gitt de private barnehagene samme rettigheter på bruk av OPPAD (Fagprogrammet for barnehage) som de kommunale barnehagene har. Kommunen har derfor utelatt disse utgiftene i beregningsgrunnlaget. Totalkostnaden er oppgitt til å være kr i Felles opplæring: Det er ført kostnader for til sammen kr til opplæring på funksjon for barnehagene. Kr er ført på opplæring under barnehagemyndighet, som dermed ikke er med i beregningsgrunnlaget. Dette er midler fra Fylkesmannen som er brukt til ansatte i både private og kommunale barnehager. Felles porto, telefon: Utgifter til telefon er tatt med ved barnehagene. Utgifter til porto finnes bare sporadisk, og med uvesentlige beløp; kr til sammen. Det er ført kr til utgifter til telefon for virksomhetsleder barnehage. Dette er med i grunnlaget. Se ellers Telemark kommunerevisjon IKS 7

12 Andre barnehageutgifter ført felles: Det er ikke gjort tillegg i grunnlaget for slike utgifter. Barnehager tildeling av tilskudd Notodden kommune Andel bruk av premiefond funksjon 180: Bruk av premiefond på funksjon 180 er trukket fra i beregningen. Se pkt Refusjoner NAV attføring mv art 700: Det er ikke ført andre inntekter på funksjon 201 og 221 enn de som skal være med i beregningen. Lærlinger: I følge veilederen skal eventuelle utgifter til lærlinger i barnehagene ikke tas med i grunnlaget. Notodden kommune har heller ikke tatt med noen utgifter til lærlinger i grunnlaget, og det er derfor heller ikke nødvendig å korrigere for det. Andre fradrag lønn: Alle lønnsrefusjoner som er ført på funksjon 201 og 221 tatt med i grunnlaget, så kommunen har ikke korrigert denne posten. Kapitaldel innleide lokaler art 190: Det er bare små beløp som er ført på art 190, til sammen kr Veilederen åpner for at slike kostnader kan trekkes fra i grunnlaget, men det er ikke gjort på Notodden. Denne listen over mulige korreksjonsposter til regnskap på funksjon 201 og 221 er ikke nødvendigvis uttømmende, men revisor har ikke identifisert andre relevante momenter for korreksjon av Notodden kommunes regnskapstall Bruk av premiefond Noe av de årlige utgiftene til pensjon blir dekket av bruk av et premiefond det er avsatt til tidligere. Notodden kommunes totale pensjonskostnader til Vital var ca. kr Barnehagefunksjonene (201 og 221) er belastet med ca. kr , dette utgjør ca. 7 % av kommunens totale pensjonskostnader. For Notodden utgjorde bruk av premiefond i 2012 ca. kr Barnehagesektorens andel av dette er beregnet til kr , ca 7 % av kommunens totale bruk av premiefond. Dette beløpet er trukket fra beregningsgrunnlaget Felleskostnader Utgifter til drift av bygninger føres på eget ansvarsområde, funksjon 190 Interne serviceenheter, og objektnummer for de forskjellige byggene i kommunen. Som en del av årsoppgjøret fordeles dette fra funksjon 190 til de ulike tjenestefunksjonene. Vaktmestrene fører timelister gjennom året, der de registrerer antall timer per objektnummer. Lønnsutgiftene blir så i årsoppgjøret fordelt til riktig tjenestefunksjon med respektiv andel av arbeidede timer. Telemark kommunerevisjon IKS 8

13 Vi har gått gjennom beregningene og fordelingene av lønn til vaktmester, og FDV-kostnader (variable kostnader til forvaltning, drift og vedlikehold av bygg). De største FDV-kostnadene er strøm, forsikring, kommunale avgifter og materialer til vedlikehold. De fleste kostnadene er fordelt direkte, det vil si at kostnader til strøm blir fordelt etter navn på måleren, kommunale avgifter er skrevet ut per bygning, og fakturaer for materialer til vedlikehold er også påført objektnummer som viser hvilken bygning de er brukt til. De utgiftene som gjelder alle kommunale bygg er fordelt prosentvis med areal som fordelingsnøkkel. Lønns- og driftskostnader til renhold er fordelt mellom de kommunale byggene etter areal, og dette belastes direkte på tilhørende objektnummer og tjenestefunksjon, fortløpende gjennom året. Det er noen få faste kostnader til renhold som fordeles prosentvis på tjenestefunksjonene i årsoppgjøret Påslag for felles administrative kostnader I følge forskriften 4 skal det gjøres et påslag på 4 % av driftskostnadene til de kommunale barnehagene. Dette skal gå til dekning av de kommunale barnehagenes andel av kommunens sektoruavhengige felleskostnader. Det kan være f.eks. regnskap, revisjon, personaladministrasjon og drift av felles IKT-systemer. For at beregningen skal bli riktig, er det viktig at grunnlaget er riktig. Vurderingene av punktene over bidrar til at grunnlaget for beregning av 4 % påslag blir kvalitetssikra. I Notodden kommunes regnskap er administrative driftskostnader ført på funksjon 120 Administrasjon. En del av disse er tilordna tjenestefunksjonene i årsavslutningen, fordelt etter antall årsverk i tjenesteproduksjonen. Den andelen som er ført over på barnehagefunksjonen er trukket ut av beregningsgrunnlaget før administrasjonspåslaget blir beregnet. 3.2 Revisors vurderinger Pedagognormen De kommunale barnehagene i Notodden har bemanning som oppfyller pedagognormen. Bruk av pedagogiske ledere på dispensasjon kan gi marginalt lavere lønnskostnader, men det vil være uten vesentlig virkning på beregningsgrunnlaget Kostpenger Notodden kommune fører utgifter og inntekter (egenandel) til kost i barnehagene i tråd med veilederen Tilgang til kommunale idrettsanlegg Kommunen har lagt seg på en praksis der de ikke fakturerer noen leietakere for bruk av skolenes lokaler til aktiviteter til barn og unge. Telemark kommunerevisjon IKS 9

14 3.2.4 Andre relevante utgifter Når kommunen gir de private barnehagene tilgang til fagsystem for barnehager, kan dette regnes som andre offentlige tilskudd. Kommunen kan da i samsvar med rundskriv F-05/2011 redusere det ordinære driftstilskuddet. Kommunen har valgt å redusere grunnlaget for tilskuddssatsene. Dette er upresist i forhold til ordlyden i rundskrivet, som sier at verdien av tilgang til fagsystemet «kan føre til fratrekk i tilskuddet til ordinær drift». Siden dette er en liten utgift, antar vi at virkningen ville vært marginal Bruk av premiefond Barnehagesektorens pensjonskostnader utgjør 7 % av kommunens totale pensjonskostnader. Kommunen bruker samme prosentandel til å beregne barnehagesektorens andel av bruk av premiefond, så det er grunn til å anta at trekk for bruk av premiefond er korrekt beregnet. Dette beløpet skal i tråd med veilederen holdes utenfor beregningsgrunnlaget Felleskostnader Fordelingen av utgifter til vaktmester, FDV og renhold blir tilordna hvert bygg på en slik måte at alle bygg blir mest mulig korrekt belasta med sin andel av totalkostnaden Påslag for felles administrative kostnader I følge rundskrivet skal administrasjonspåslaget dekke kostnader til fellesadministrasjon. Kommunen kan trekke kostnader til fellesadministrasjon fra beregningsgrunnlaget, uavhengig av hvilken funksjon kommunen har valgt å føre utgiftene på i regnskapet. Kommunen har overført kostnader fra funksjon 120 (administrasjon) til funksjon 201 (førskole). Disse kostnadene er ikke med i beregningsgrunnlaget. Veilederen legger opp til at alle utgifter som etter kommunens vurdering hører til funksjon for barnehage, skal være med i beregningsgrunnlaget. Kommunens håndtering av administrasjonskostnader er i samsvar med rundskrivet, men ikke i samsvar med veilederen. Det er frivillig for kommunen å følge veilederen fra PBL og KS. 4 Telling av barn Revisjonskriterium: Kommunen skal sikre at barn i kommunale telles og at ikke-kommunale barnehager rapporterer antall barn, alder og oppholdstid per 15. desember hvert år Telemark kommunerevisjon IKS 10

15 4.1 Fakta om telling av barn I følge 7 i forskriften skal alle barn i barnehager telles per Det er utarbeidet et nasjonalt verktøy til denne oppgaven; BASIL. Alle barnehagene i Notodden rapporterer i BASIL. Notodden kommune sammenholder opplysninger oppgitt i BASIL med annen informasjon de har, f.eks. opptakssystemet og barnehagenes krav om kompensasjon for søskenmoderasjon. Vi har etterregnet antall barn i alle barnehagene i Notodden, og per i de kommunale barnehagene. Vi har ikke funnet avvik mellom det som er registrert i BASIL og det som er brukt i utregningene av tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene for 2012, utover det kommunens saksbehandler selv fant og brukte i beregningen. Kommunen oppdaget avvik i to private barnehager i Dette ble tatt opp med barnehagenes eier, og resulterte i vedtak om trekk i tilskuddet. 4.2 Revisors vurderinger Kommunen sikrer telling av barn i samsvar med regelverket. 5 Analyse av barn, areal og bemanning 5.1 Barn i forhold til areal Notodden kommune har en vedtektsfestet norm for leke- og oppholdsareal på 4 m 2 for barn over tre år, og 5,3 m 2 for barn under tre år. I følge BASIL har de kommunale barnehagene i gjennomsnitt 44 % større areal enn normen krever, og de ikke-kommunale har ca. 13 % større areal. 5.2 Barn i forhold til bemanning Lønn utgjør den største driftskostnaden for kommunale og private barnehager. Siden tilskuddet blir tildelt etter antall barn, blir forholdet mellom antall barn og bemanning viktig. For tiden er det ingen formelle krav til bemanningen generelt, bare til antall pedagoger. Telemark kommunerevisjon IKS 11

16 Figur 1 Antall barn i forhold til bemanning Barn pr årsverk uten styrer Barn pr årsverk med styrer Kommunale barnehager 6,78 6,2 Private barnehager 5,97 5,25 I figur 1 er alle barna med barnehageplass omregnet til hele plasser, og barn under tre år teller som to. I kommunale barnehager er det 0,81 flere barn pr årsverk utenom styrer. Dersom vi tar med styrerne, er det 0,95 flere barn pr årsverk. Kommunale barnehager har 0,9 flere barn pr styrer enn private barnehager. Hvis de private barnehagene hadde hatt den samme voksentetthet som de kommunale, det vil si ca. 0,8 barn mer per årsverk, hadde det samlet utgjort ca. 64 barn (hel plass, over tre år). Dersom man antar at dette er barn under tre år, ville antallet vært det halve. Flere barn inn i barnehagen øker inntektene fra både foreldrebetaling og tilskudd. I Notodden kommune var det i 2012 full barnehagedekning, og det var antagelig ikke mulig å ta inn flere barn. Det er heller ikke nødvendigvis ledige plasser, det er ikke sikkert det er de samme barnehagene som har ledig areal, som kan ta inn flere barn pr pedagog. Vi vil presisere at disse tallene ikke gir grunnlag for å si at de private barnehagene på Notodden driver ineffektivt. Vi mener imidlertid at antall barn i forhold til bemanning kan være en årsak til at de private barnehagene opplever at driftstilskuddet er for lite. Telemark kommunerevisjon IKS 12

17 6 Revisors konklusjoner og anbefalinger Barnehager tildeling av tilskudd Notodden kommune 6.1 Konklusjoner Notodden kommune har benyttet regnearkmodellen ved beregning av driftstilskudd til ikkekommunale barnehager i Det sikrer i utgangspunktet at forskriften er fulgt. De ikke-kommunale barnehagene på Notodden mottok 95 % av det beregnede grunnlaget i 2012, i samsvar med kommunestyrets vedtak. Beregningsgrunnlaget er fullstendig med unntak av: Utgifter til administrasjon som er ført på funksjon for barnehage er trukket ut av beregningsgrunnlaget. Dette er i samsvar med forskriften og rundskrivet, men ikke i samsvar med veilederen utarbeidet av KS og Private Barnehagers Landsforbund. Det er valgfritt å følge veilederen. Kommunen sikrer telling av barn i samsvar med regelverket. 6.2 Anbefalinger Vi anbefaler at kommunen avgjør om tilskuddet skal beregnes i samsvar med KS og PBLs veileder. Telemark kommunerevisjon IKS 13

18 Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 2004 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) Forskrift 16. desember 2005 nr om foreldrebetaling i barnehager Forskrift 29.oktober 2010 nr 1379 om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager Offentlige dokument: Rundskriv F Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (Kunnskapsdepartementet) Fra rundskriv F Merknader til forskrift om foreldrebetaling i barnehager (Kunnskapsdepartementet) Annet: KS/PBL (2012): Veileder for beregning av tilskudd til private barnehager Internasjonal revisjonsstandard ISA 200 Overordnede mål for den uavhengige revisor og gjennomføringen av en revisjon i samsvar med de internasjonale revisjonsstandardene Internasjonal revisjonsstandard ISA 315 (Revidert)Identifisering og vurdering av risikoene for vesentlig feilinformasjon gjennom forståelse av enheten og dens omgivelser Vedlegg Vedlegg 1: Revisjonskriterier Vedlegg 2: Metode og kvalitetssikring Telemark kommunerevisjon IKS 14

19 I. Vedlegg 1: Revisjonskriterier Problemstillingen for forvaltningsrevisjonen er: Har kommunen fulgt regelverket ved beregning av tilskudd til ikke-kommunale barnehager? Generelt om regelverket Offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager reguleres av lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) 14 og forskrift 29. oktober 2010 nr om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (tilskuddsforskriften). Gjeldende regelverk om tilskudd til ikke-kommunale barnehager trådte i kraft Samtidig med regelendringen i 2011 falt øremerkede tilskuddsordninger bort, og hele barnehagesektoren ble finansiert via kommunenes rammetilskudd. Kunnskapsdepartementet ga ut rundskrivet F-05/2011 som utdypet innholdet i forskriften. På Utdanningsdirektoratets nettsider er det publisert artikler og brev med tolkninger av regelverket. Utdanningsdirektoratet har laget et nytt rundskriv Udir-6-13, som kom ut Det nye rundskrivet oppsummerer innholdet i artiklene og tolkningene. Det nye rundskrivet er ikke lagt til grunn for kriteriene i denne forvaltningsrevisjonen, siden vi undersøker KS og Private Barnehagers Landsforbund (PBL) har utarbeidet en veileder og et regneark, der partene kom til en enighet om hvordan forskriften burde tolkes. Veilederen og regnearket var klart i september På noen punkter gir veilederen føringer for hvordan forskriften skal tolkes. Enkelte kommuner mener at veilederen er strengere enn forskriften på disse områdene, og de velger ikke å forholde seg til veilederen, kun til forskriften. Kravet til kommunene er at de følger forskriften, mens det er valgfritt om man vil følge veilederen. Barnehageloven 14, tredje ledd lyder: Godkjente ikke-kommunale barnehager, jf. første og andre ledd, skal behandles likeverdig med kommunale barnehager i forhold til offentlig tilskudd. Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om hva som menes med likeverdig behandling. Det kommunale tilskuddet skal dekke kostnader til ordinær drift i barnehagen som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling, jf. forskriften 3. Kostnader til ordinær drift omfatter driftskostnader, kapitalkostnader og administrasjonskostnader. Kommunen skal yte driftstilskudd og kapitaltilskudd. Administrasjonskostnader dekkes av driftstilskuddet. Telemark kommunerevisjon IKS 15

20 Hvis kommunen ikke har egne, tilsvarende barnehager, skal de bruke nasjonale tilskuddssatser. Hvis kommunen har egne tilsvarende barnehager, skal de utarbeide egne satser for driftstilskuddet i samsvar med regelverket, mens for kapitaltilskuddet kan kommunen velge om de vil utarbeide egne satser eller om de vil bruke nasjonale satser. Tilskuddssatsene skal beregnes ut fra vedtatt budsjett for det gjeldende året. 6 Kommunen skal kunngjøre forslag til tilskuddssatser i forbindelse med at årsbudsjettet legges ut til alminnelig ettersyn. Dersom regnskapet viser at kommunens utgifter til barnehagedrift avviker fra de budsjetterte utgiftene, skal kommunen foreta en etterberegning av tilskuddet i forbindelse med årsavslutningen. 7 Tilskuddsmodellen Tilskuddsmodellen vil si måten kommunen har regnet ut tilskuddssatsene og beregnet Beregning av satsene for driftstilskudd skal foretas to ganger i året, først med budsjettallene, og så med regnskapstallene når regnskapet er ferdig, Det skal det beregnes en sats for barn under tre år og en for barn over tre år. Deretter legges det til 4 % for administrasjonskostnader (blir beskrevet i neste kapittel). Så skal kommunen fordele driftsutgiftene og administrasjonstillegget på små og store barn. Når kommunen skal finne ut hvor stor andel av utgiftene som skal fordeles til små barn og store barn, skal kommunen vekte alle barna under 3 år med forholdstallet 1,8. 8 De minste barna antas å koste 80 % mer pr. plass enn de største barna. Kommunen skal trekke fra innbetaling fra foreldrene for barn over og under tre år. 9 Til slutt skal kommunen dele disse grunnlagene på det faktiske antall barn over og under tre år, og en får da en sats for barn under tre år, og en sats for barn over tre år. Kommunen beregner driftstilskuddet til den enkelte ikke-kommunale barnehage ved å gange tilskuddssatsen for barn over tre år med antall barn over tre år, og tilskuddssatsen for barn under tre år med antall barn under tre år i den aktuelle barnehagen. Kommunene skal også gi et kapitaltilskudd til alle ikke-kommunale barnehager. Dette er ment å skulle dekke avskrivningskostnader og rentekostnader vedrørende barnehagebygg. Kommunen kan velge å bruke nasjonale satser eller beregne sin egen tilskuddssats etter regler i forskriften. Kapitaltilskuddet skal utbetales med samme prosentsats som driftstilskuddet. 6 Jf. kommuneloven kapittel 8, forskrift om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner og tilskuddsforskriften 4. 7 Jf. kommuneloven 48 og tilskuddsforskriften 8 tredje ledd 8 F-05/2011, kommentarer til 4, sjuende avsnitt 9 Tilskuddsforskiften 3 Telemark kommunerevisjon IKS 16

21 De ikke-kommunale barnehagene får en andel av det kommunen bruker på barnehager, jamfør tilskuddsforskriften 3, andre ledd. Hver enkelt av de ikke-kommunale barnehagene skal minst ha samme andel som de hadde før systemet ble innført i 2011, og minst det samme som året før. I 2012 skulle de ikke-kommunale barnehagene ha minst 91,4 % av det tilskuddet tilsvarende kommunale barnehager mottar pr plass i følge tilskuddsforskriften. Kommunestyret på Notodden vedtok i sak 36/12 at de private barnehagene på Notodden skulle få minst 95 % i Dette innebærer at kommunen må ta hensyn til hvilken andel den enkelte barnehage skal ha når de beregner tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene. Revisjonskriterium: Tilskuddsmodellen skal o bestå av driftstilskudd og kapitaltilskudd o legge til grunn de bearbeidede kostnadene o legge til administrasjonstillegget på 4 % o vekte små barn med 1,8 ved fordeling av kostnader o trekke fra foreldrebetaling o beregne satser basert på antall barn over og under tre år o beregne tilskuddet til den enkelte barnehage med riktig prosentandel Beregningsgrunnlaget Det er de regnskapsførte utgiftene og inntektene som danner grunnlag for etterberegningen av tilskudd til de private barnehagene. Kommunens driftsregnskap skal være i samsvar med forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner, god kommunal regnskapsskikk og KOSTRA-veilederen. De «driftskostnadene» som skal inngå i grunnlaget for beregning av tilskuddssatser er kostnader knyttet til den daglige driften av tilsvarende kommunalt barnehagetilbud som er godkjent etter barnehageloven. 11 For kommunene gjelder anordningsprinsippet. Anordningsprinsippet sier at alle kjente utgifter, utbetalinger, inntekter og innbetalinger i året skal tas med i årsregnskapet for vedkommende år, enten de er betalt eller ikke når årsregnskapet avsluttes, jf. forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner 7 tredje ledd. Utgiftene skal med andre ord gjelde for For 2013 har regjeringen økt minimumstilskuddet til 96 %. 11 F-05/2011, kommentarer til 4. Telemark kommunerevisjon IKS 17

22 Veilederen fra KS og PBL legger opp til at tilskuddsberegningen skal basere seg på KOSTRAfunksjonene i regnskapet 12. For beregning av driftstilskudd til barnehager er disse funksjonene de mest aktuelle: 201 førskole 221 førskolelokaler og skyss De ikke-kommunale barnehagene skal behandles likeverdig ved tildeling av offentlige tilskudd, jf. tilskuddsforskriften 1. Regelverket legger til grunn at kommunens regnskap gir et riktig bilde av kostnadsnivået for de kommunale barnehagene. Dermed kan regnskapet danne grunnlaget for den endelige beregning av tilskuddet. Fra internasjonale standarder for revisjon 13 har vi hentet tre grunnleggende forutsetninger/påstander som må være oppfylt dersom en skal legge til grunn at et regnskap gir et riktig bilde av økonomien: gyldighet registrerte transaksjoner og hendelser har forekommet og vedrører barnehagene fullstendighet alle transaksjoner og hendelser som skulle vært registrert, er registrert nøyaktighet beløp og andre data knyttet til registrerte transaksjoner og hendelser er riktige i forhold til grunnlaget I denne undersøkelsen har vi vurdert at fullstendighet er den faktoren som har høyest risiko. Økte utgifter til kommunale barnehager, vil gi økt tilskudd til private barnehager. Det har derfor vesentlige konsekvenser for de private barnehagene om ikke utgiftene til barnehagedrift er fullstendige i kommunens regnskap. For å undersøke fullstendighet har vi valgt ut noen områder og undersøkt hvilket grunnlag kommunen har for de registrerte utgiftene. For noen av disse områder gjelder spesielle regler som vi nå vil redegjøre for. Lønn Forskrift om pedagogisk bemanning setter krav til antall barn over og under tre år pr pedagog. Det kan organiseres større og mindre barnegrupper hele eller deler av dagen/uken, og det kan være barn over og under tre år i samme gruppe. Uavhengig av organisering, skal pedagognormen være oppfylt for barnehagen som helhet. Hvis kommunen har flere barn pr 12 KOSTRA er kommunenes rapportering til Statistisk sentralbyrå (SSB). Alt som registreres i regnskapet blir registrert på en KOSTRA-funksjon, som blir rapportert til SSB som grunnlag for statistikk. Det finnes en KOSTRAveileder som forklarer hvordan kommunen skal fordele utgifter og inntekter på funksjonene. 13 ISA 315 punkt A111 Telemark kommunerevisjon IKS 18

23 pedagog enn forskriften krever, kan det gi mulig lavere utgifter for kommunen. Manglende oppfyllelse av pedagognormen skal ikke medføre redusert beregningsgrunnlag. Pensjon og AFP 14 Grunnlaget for beregning av pensjonsutgiftene i kommunale barnehager er kommunenes pensjonspremier, inkludert reguleringspremier. Årlig bruk av premiefond skal trekkes fra. Det skal ikke korrigeres for årlige premieavvik eller amortiseringskostnader, verken i dag eller for tiden framover. Dette innebærer at grunnlaget for beregning av tilskuddet til ikkekommunale barnehager baseres på kommunens faktiske innbetalinger til pensjonsordningen. Utgifter til AFP for tidligere ansatte i barnehage skal være med i beregningen. Kost Dersom de kommunale barnehagene har matservering, skal utgiftene til kost regnes som ordinære driftsutgifter og skal inngå i grunnlaget for beregning av tilskudd til ikkekommunale barnehager. Hvis foreldrene betaler kostpenger til kommunen, skal disse inntektene trekkes fra grunnlaget sammen med foreldrebetalingen. 15 Kostpengene skal ikke overstige de faktiske utgiftene som kommunen har til matservering. 16 Utgifter som ikke skal være med i beregningsgrunnlaget I følge rundskriv F-05/2011 er det bare utgifter til ordinær drift som skal med, og følgende utgifter skal ikke med i beregningsgrunnlaget: særskilte formål slik som tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder tiltak som følge av bosetting av flyktninger og samisk barnehagetilbud utgifter til lærlinger i kommunale barnehager utgifter til ordinær drift i kommunale barnehager som drives i midlertidige lokaler IKT Kommunen har ikke plikt til å dekke ikke-kommunale barnehagers kostnader som dekkes av andre offentlige tilskudd. 17 Indirekte offentlig støtte til drift kan føre til fratrekk i tilskudd til ordinær drift. 14 I brev av til Private Barnehagers Landsforbund fra Kunnskapsdepartementet og brev av til fylkesmennene fra Utdanningsdirektoratet blir det redegjort for hvordan pensjonsutgiftene i kommunale barnehager skal beregnes F-05/2011, kommentarer til 3, fjerde avsnitt. 16 Forskrift om foreldrebetaling 1 og departementets merknader til forskiften. 17 F-05/2011, kommentarer til 3, første avsnitt Telemark kommunerevisjon IKS 19

24 Administrasjonstillegget Kommunen skal gi et påslag for administrasjonsutgifter. Påslaget skal være 4 % av gjennomsnittlige budsjetterte driftsutgifter i tilsvarende kommunale barnehager, jf. forskriften 4, første ledd, fjerde punktum. Rundskriv F-05/2011 utdyper dette: Påslaget for administrasjonskostnader skal utgjøre dekning for de kostnader kommunen har som barnehageeier til fellesadministrasjon som gjelder drift av kommunale barnehager. Dette omfatter sektoruavhengige kostnader til bl.a. regnskap og revisjon, personalfunksjon og IKT-tjenester. Også utgifter til HMS og bedriftshelsetjenester er inkludert i administrasjonstillegget på 4 %. 18 Dette innebærer at utgifter til slike sentrale funksjoner ikke skal ikke medregnes som driftsutgifter i beregningsgrunnlaget de er inkludert i administrasjonspåslaget. KOSTRA-veilederen definerer hva som skal føres på administrasjon og hva som skal føres på tjenestefunksjonene: «Til funksjon 120 skal det henføres lederressurser som etter KOSTRA er definert å være administrative ledere, og som leder andre administrative ledere. Administrative ledere er definert til å være ledere som har både økonomiske og administrative fullmakter. ( ) I den hierarkiske kjeden av ledere, skal leder på laveste nivå som tilfredsstiller kravene til å bli definert som administrativ leder, henføres til respektiv tjenestefunksjon, mens dennes overordnede administrative ledere skal henføres til funksjon 120. Gjennom dette oppfylles kravet om at administrative ledere som leder andre administrative ledere, blir henført til funksjon 120». Felles IKT løsninger for hele kommunen skal føres på 120. Dette inkluderer anskaffelse, drift og vedlikehold inkludert brukerstøtte til fellessystemer. Utgifter knyttet til «fagsystemer» for barnehagene henføres til funksjonene for barnehage. Bruksanvisningen til regnearket som KS og PBL har utarbeidet sier at «Administrasjonspåslaget dekker utgiftene som etter Kostraveilederen skal føres innenfor Kostrafunksjonene 120 administrasjon, 130 administrasjonslokaler, 121 eiendomsforvaltning og 110 kontroll og revisjon». Foreldrebetaling Foreldre betaler en makspris for å ha barn i barnehage. I tillegg har kommunen plikt til å ha moderasjonsordninger for foreldrebetaling. Ikke-kommunale barnehager skal få refundert den reduserte inntekten på grunn av moderasjonsordningene fra kommunen, og kommunen må ha et eget system for dette. 19 Moderasjonsordninger får derfor ingen konsekvens for 18 Brev fra Utdanningsdirektoratet til Fylkesmannen i Møre og Romsdal datert , 19 Forskrift om foreldrebetaling Telemark kommunerevisjon IKS 20

25 beregningen av tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Kommunen skal ta utgangspunkt i makspris når de trekker fra foreldrebetaling i beregningsgrunnlaget. 20 Revisjonskriterier: Utgiftene som ligger til grunn for tilskuddsberegningen skal være korrekt hentet fra regnskapet. Beregningsgrunnlaget skal være fullstendig. Telling av barn Kommunen må telle barn i egne barnehager, for å kunne utarbeide satser for barn over og under tre år. I tillegg må de ikke-kommunale barnehagene sende dokumentasjon til kommunen på sitt antall barn for at kommunen skal kunne beregne riktig tilskudd til den enkelte barnehage. Tellingen skjer i forbindelse med at alle barnehager fyller ut en «Årsmelding for barnehager» per hvert år. Det er laget et nettsted for rapporteringen BASIL. Dette er en database der all informasjon som barnehagene legger inn blir lagret. Barn i de kommunale barnehagene skal telles minst den hvert år med sikte på å fastsette tilskuddssatsene. Tilskuddssatsene skal være basert på oppdaterte barnetall. Antall barn i kommunale barnehager per år x danner grunnlaget for budsjettert tilskudd til ikke-kommunale barnehager år x+1. Antall barn i kommunale barnehager år x+1 er også med i beregningen av det endelige tilskuddet for år x+1. Barna på disse to tidspunktene vektes med henholdsvis 7/12 og 5/12. Det faktiske antallet barn i den enkelte ikke-kommunale barnehage per år x danner grunnlaget for utmåling av tilskuddet til den enkelte barnehage for hele år x+1. Tilskuddet utmåles ved å multiplisere tilskuddssatsen for aktuell aldersgruppe med antall barn barnehagen har i aldersgruppen per år x. Det skal ikke gis tilskudd for flere barn enn det er plass til innenfor den aktuelle barnehagens godkjenning. Hvis det skjer store aktivitetsendringer i den ikke-kommunale barnehagen i løpet av tilskuddsperioden, må kommunen beregne tilskuddet til barnehagen på nytt. 21 Forskriften 7 pålegger ikke-kommunale barnehager å rapportere om antall barn, barnas alder og oppholdstid per 15. desember hvert år. Rapporteringen danner grunnlag for utmålingen av kommunalt tilskudd året etter. 20 F-05/2011, kommentarer til 3, tredje avsnitt. 21 F-05/2011, kommentarer til 7, femte avsnitt Telemark kommunerevisjon IKS 21

26 Revisjonskriterium: Kommunen skal sikre at barn i kommunale telles og at ikke-kommunale barnehager rapporterer antall barn, alder og oppholdstid per 15. desember hvert år Telemark kommunerevisjon IKS 22

27 II. Vedlegg 2: Metode og kvalitetssikring Praktisk gjennomføring Vi har hatt oppstartsmøte med seksjonsleder for oppvekst, virksomhetsleder for barnehage, saksbehandler på oppvekst og konsulent på økonomiavdelingen. Virksomhetsleder for barnehage og den ansvarlige for tilskuddsberegningen har sendt oss skriftlig dokumentasjon og relevante regneark med beregningsgrunnlag og tilskuddsberegningen. I tillegg har vi fått dokumentasjon fra regnskapssystemet. Vi har hatt løpende kontakt pr e-post og telefon med virksomhetsleder for barnehage, saksbehandler på oppvekst, og økonomiavdelingen. Informasjon vi har fått muntlig, har vi fått bekreftet skriftlig. Gjennom den ordinære revisjonen har TKR kontrollert at regnskapet ikke inneholder vesentlige feil. Vi har kontrollert at tallene i tilskuddsberegningen er i samsvar med tallene i regnskapet for 2012, og at alle utgifter som er regnskapsført på funksjonene for barnehager er tatt med i beregningen. Risiko- og vesentlighetsvurderinger Revisor jobber etter en vesentlighetsgrense for hvor store feil et regnskap kan inneholde, uten at det får betydning for om regnskapet gir et riktig bilde av økonomien. I samsvar med revisjonsstandarden ISA er vår metode basert på risikoen for at kommunen kan ha gjort en feil og risikoen for at vi ikke finner feilen (oppdagelsesrisiko). Når det kommer til å undersøke fullstendighet, er risikoen for at revisor ikke oppdager eventuelle feil høyere enn ellers. Kommunen kan føre utgifter til barnehager på helt andre funksjoner i regnskapet. De kan ha avtaler og ordninger som gir fordeler til kommunale barnehager uten at vi umiddelbart assosierer det med barnehage eller uten at det får konsekvenser for regnskapet. For å redusere oppdagelsesrisikoen, har vi undersøkt hvordan kommunen regnskapsfører på enkelte utvalgte områder der vi vet det er store utgifter til barnehager. Områder med store utgifter er valgt fordi feil i disse postene vil gi større utslag på tilskuddet. Vi har spurt de ikke-kommunale barnehagene om innspill, for å sikre at vi undersøker områder som de ikke-kommunale barnehagene opplever som usikre. Det vil ofte være nødvendig for en kommune å utøve skjønn for å avgjøre om en utgift skal registreres på funksjoner for barnehage eller funksjonene 211 styrket tilbud til førskolebarn 22 Overordnede mål for den uavhengige revisor og gjennomføringen av en revisjon i samsvar med de internasjonale revisjonsstandardene Telemark kommunerevisjon IKS 23

28 og 120 administrasjon. De sistnevnte skal ikke være med i beregningsgrunnlaget. Vi har derfor undersøkt funksjonene 211 og 120, og kommunens vurderinger av hva som skal føres her. Pålitelighet og gyldighet Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer gyldighet og pålitelighet. Pålitelighet handler om at innsamling av data skal skje så nøyaktig som mulig og at en skal kunne få samme resultat dersom undersøkelsen gjøres på nytt. Gyldighet handler om at en undersøker de forholdene som problemstillingene skal avklare. Vi mener at de innsamlede dataene er relevante for problemstillingene for prosjektet. Våre undersøkelser dekker all dokumentasjon av de kommunale oppgavene vi har vurdert i denne forvaltningsrevisjonen. Vi mener derfor at undersøkelsene sikrer gyldige data. Kvalitetssikring RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og konklusjoner. Telemark kommunerevisjon IKS har utarbeidet et system for kvalitetskontroll som er i samsvar med den internasjonale standarden for kvalitetskontroll ISQC 1 Kvalitetskontroll for revisjonsfirmaer som utfører revisjon og begrenset revisjon av regnskaper samt andre attestasjonsoppdrag og beslektede tjenester. Denne forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med vårt kvalitetskontrollsystem og i samsvar med kravene i RSK 001. Telemark kommunerevisjon IKS 24