Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner?

Transkript

1 Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? av Professor Rune J. Sørensen Handelshøyskolen BI og Førsteamanuensis Terje P. Hagen Senter for helseadministrasjon, Universitet i Oslo Rikshospitalet Rapporten er finansiert av Kommunenes Sentralforbund - Forskning Forskningsrapport 14/2000 Handelshøyskolen BI Institutt for offentlige styringsformer

2 Rune J. Sørensen og Terje P. Hagen: Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? Handelshøyskolen BI Forskningsrapport 14/2000 ISSN: Trykkeri: Nordberg hurtigtrykk Rapporten kan bestilles fra: Juul Møller Bøker Telefon Fax: Mail:

3 Forord En rekke reformer i lokalforvaltningen har siktet mot økt lokalpolitisk handlefrihet og et forbedret samsvar mellom lokale velgerpreferanser og kommunale prioriteringer. Gjennom endringer i lovgivningen (spesielt ved ny kommunelov og tilpasninger i særlovgivningen) og ved reformer i overføringssystemet (rammetilskuddssystemet fra 1986 og revisjonene fra 1997) skulle det lokale selvstyret utvides. Forvaltningsutviklingen har tatt en ganske annen retning. Gjennom de seneste 15 årene har statlige myndigheter styrket sin kontroll over lokalforvaltningen. Ved rettslige virkemidler (rettigheter og standardkrav) og særlig ved finansielle instrumenter (bl.a. øremerkede tilskuddsordninger) har tendensen vært den motsatte av hva som var målet. Dermed vil vi forvente at betingelsene for lokalt selvstyre og demokrati er svekket, og vi må anta at reguleringene har en samfunnsøkonomisk kostnad som følge av redusert prioriteringseffektivitet. Statlige bindinger i kommunal og fylkeskommunal handlefrihet er utgangspunktet for denne rapporten: I hvilken grad er det mulig å påvise et effektivitetstap ved statlige bindinger i lokal handlefrihet? Gjennom arbeidet er vi gradvis blitt klar over kompleksiteten i problemstillingen. En del statlige reguleringer kan bidra til samfunnsøkonomisk effektivitet, for eksempel som følge av svak kommunal omstillingsevne eller skjevheter i lokaldemokratiet. I andre tilfeller kan det være målkonflikter mellom hensynet til effektivitet og likhet, og mellom hensynet til prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Dessuten er vi blitt mer klar over metodiske problemer, og spesielt svakheter ved å benytte lokalpolitikernes preferanser som referanse for analysene. Selv med disse forbehold mener vi at rapporten dokumenterer vesentlige effektivitetstap som følge av dagens statlige styringspraksis. Rapporten er utarbeidet ved Handelshøyskolen BI på oppdrag fra Kommunenes Sentralforbund (KS Forskning) under prosjektet Statlig regulering og prioriteringseffektivitet i kommunesektoren, prosjektnummer Den er et samarbeid mellom førsteamanuensis Terje P. Hagen, Senter for helseadministrasjon, Universitet i Oslo og professor Rune J. Sørensen Handelshøyskolen BI. Kapittel 4 er skrevet av Terje P. Hagen, mens kapittel 1-3 og 5 er ført i pennen av undertegnede. Siviløkonom Ingve Lerang har stått for tilrettelegging og analyse av data, og forsknings-

4 koordinator Tore Abrahamsen har bistått med korrekturlesing og redaksjonelle råd. Per Stava har gitt nyttige og konstruktive kommentarer til en foreløpig utgave av rapporten. Handelshøyskolen BI Sandvika, august 2000 Rune J. Sørensen E.mailadresser:

5 Innhold Sammendrag 1 1. Innledning 5 2. Teoretiske perspektiver på statlige reguleringer Fiskal føderalisme: En begrunnelse for kommunal autonomi Fiskal føderalisme: Også argumenter for statlig regulering? Likhet: En begrunnelse for statlige bindinger? Konklusjoner Effektivitetstap ved regulering av beskatningsmyndighet Innledning Kommunal og fylkeskommunal beskatningsfrihet Effektivitetstap ved statlig regulering av beskatningsmyndigheten _ Lokaldemokrati og skattefastsettelse Empirisk analyse av lokalpolitikernes skattepreferanse Konklusjoner Kommunesektorens utgifter: Effektivitetstap som følge av statlige reguleringer Innledning Lokalpolitikernes oppfatninger av reguleringene Lokalpolitikernes budsjettønsker Statlig styring og budsjettendringer: Er der effektivitetstap? Oppsummering Konklusjoner Effektivitet og demokrati Pervertert statlig styring Effektivitetstap ved statlige bindinger 84 Referanser 87 Vedlegg 93

6

7 Tabelloversikt Tabell 3.1 Tabell 3.2 Tabell 3.3 Tabell 3.4a Tabell 3.4b Tabell 3.5 Tabell 3.6 Tabell 3.7 Tabell 3.8 Tabell 3.9 Tabell 3.10 Oversikt over beskatningsfrihet i kommuner og fylkeskommuner Private inntekter, kommunale inntekter og kommunalt konsum Kommuner og fylkeskommuner 21 Oversikt over empiriske analyser av skatte- og gebyrsatser 28 Deskriptiv statistikk for analyser av skatte- og avgiftsnivået 29 Deskriptiv statistikk for analyser av skatte- og avgiftsnivået 30 Lokalpolitikernes holdning til beskatningsfrihet i kommuner og fylkeskommuner. 1990, 1994 og Lokalpolitikernes prioritering av økt, uendret og redusert skattøre for inntektsskatten, 1994 og priser 33 Kommunestyrerepresentantenes preferanser for nntektsskatt betinget av egenskaper ved kommunen og representantenes bakgrunn og Logistisk regresjon 35 Fylkestingsrepresentantenes preferanser for inntektsskatt betinget av egenskaper ved kommunen og representantenes bakgrunn og Logistisk regresjon. 38 Hensyn ved fastsettelse av gebyrer. Kommunestyrerepresentanter Andeler 40 Holdning til bruk av gebyrer på barnehager, eldreomsorg, tekniske tjenester og byggesaksbehandling. Prioritering av tjenesteutbygging versus likhetshensyn. Kommunestyrerepresentanter Andeler 41

8 Tabell 3.11 Tabell 3.12a Tabell 3.12b Tabell 3.13 Tabell 3.14 Tabell 4.1 Tabell 4.2 Tabell 4.3 Tabell 4.4 Preferanser for bruk av gebyrer på barnehager, eldreomsorg og tekniske tjenester betinget av egenskaper ved representantene og kommunene Logistisk regresjon 42 Foreldrebetaling i barnehager og kommunale gebyrer på renovasjon, betinget av egenskaper ved representantene og kommunene og Kommunale gebyrer på vann og kloakk, betinget av egenskaper ved 47 representantene og kommunene og Kommunenes bruk av eiendomsskatt, betinget av økonomiske, demografiske og politiske faktorer Logistisk regresjon 47 Oversikt over analyseresultater for kommunal inntektsskatt, gebyrer og eiendomsskatt 49 Andel som mener statlig styring er for sterk/svak i kommunene 56 Andel som mener statlig styring er for sterk/svak i fylkeskommunene 57 Analyse av variasjoner i kommunepolitikernes syn på statlig styring Logistisk regresjon. (Wald Chi-square i parentes) 60 Analyse av variasjoner i fylkespolitikernes syn på statlig styring Logistisk regresjon (Wald Chi-square i parentes) 62 Tabell 4.5 Ønskede omprioriteringer i kommunene. Prosent 64 Tabell 4.6 Ønskede omprioriteringer i fylkeskommunene. Prosent 65

9 Tabell 4.7 Tabell 4.8 Regresjonsanalyser, med ønsket økning i budsjett for diverse sektorer. Kommunene (t-verdi i parentes) 67 Regresjonsanalyser, med ønsket økning i budsjett for diverse sektorer. Fylkeskommunene (t-verdi i parentes) 69 Tabell 4.9 Brutto utgiftsandele til ulike formål Veide tall 71 Tabell 4.10 Tabell 4.11 Tabell 4.12 Tabell 4.13 Ønskede og realiserte budsjettendringer, uveid gjennom-snitt per år Faste priser, 1995=1 71 Ønskede og realiserte budsjettendringer, uveide gjennomsnitt per år, (faste priser, 1995=1). Kommuner. 74 Ønskede og realiserte budsjettendringer, uveide gjennomsnitt per år, (faste priser, 1995=1). Fylkeskommunene 75 Forklaringer på endringer i brutto driftsutgifter ( ). Fylkeskommuner (utenom Oslo). 77

10

11 Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? Sammendrag Effektivitet og demokrati er sentrale begrunnelser for etablering av kommuner og fylkeskommuner som en del av det offentlige styringssystemet. I et representativt demokrati oppnås effektivitet ved at lokale folkevalgte tilpasser tjenestetilbudet til befolkningens preferanser. Slik prioriteringseffektivitet forutsetter at velgerne stemmer på partier som ivaretar egne ønskemål, og holder dem ansvarlige for oppnådde resultater. Slik sett er velgerkontroll og effektivitet gjensidig avhengige. Lokal autonomi er en forutsetning for at folkevalgte skal kunne prioritere, og dette er i sin tur et motiv for at borgerne aktiviserer seg i lokalpolitikken. Det er nærliggende å tro at mange statlige bindinger medfører et effektivitetstap, både fordi de begrenser handlingsrommet for lokalpolitiske prioriteringer, fordi statlige myndigheter påvirker lokalpolitikernes preferanser og fordi statlige reguleringer kan påvirke graden av velgerkontroll og vitaliteten i lokaldemokratiet. I tråd med internasjonal litteratur på feltet skiller rapporten mellom tre typer av prioriteringseffektivitet, Oates-effektivitet, Tiebouteffektivitet og dynamisk effektivitet. Det er imidlertid ikke gitt at alle typer av statlige bindinger skaper et effektivitetstap. For eksempel kan prisvridende tilskuddsordninger sikre tilstrekkelig prioritering av kommunale tjenester som har positive ringvirkninger utenfor den enkelte kommune. Lovfesting av individuelle rettigheter kan sikre tilstrekkelig prioritering av kommunale tjenester til borgere som har vanskelig for å gjøre seg gjeldende i lokalpolitikken, og begrensninger i kommunal frihet til å fastsette skatte- og avgiftssatser kan forhindre en uønsket vekst i offentlige utgifter og inntekter. Dessuten må prioriteringseffektivitet avveies mot hensynet til likhet i kommunale tjenester. Diskusjonen krever her en nærmere presisering. Dersom man har mål om absolutt likhet i tilgjengelighet, forbruk eller resultater, krever det strammere statlige bindinger enn om en har mål om likhet i kommunale valgmuligheter. Dette er grunnlaget for diskusjonen av målkonflikter mellom likhet og effektivitet. Med utgangspunkt i dette teoretiske utgangspunktet presenterer kapittel 3 og 4 empiriske analyser av effektivitetstap og gevinster ved statlige bindninger. Analysene bygger på gjennomgang av foreliggende litteratur samt analyse av data hentet fra kommunale regnskap, selvangivelsesstatistikk samt omfattende intervjudata om kommunestyre- og fylkestingsrepresentantenes holdninger og preferanser. Effektivitetstapet ved statlige reguleringer kan skyldes 1

12 Sørensen og Hagen reguleringer som reduserer kommunenes mulighet til å dimensjonere størrelsen på det offentlige konsumet i forhold til lokalbefolkningens preferanser (kapittel 3), og reguleringer som svekker kommunenes anledning til å prioritere ulike tjenester innenfor en gitt inntektsramme (kapittel 4). I kapittel 3 analyseres derfor effekter av statlig regulering av kommunal frihet til å fastsette skatte- og avgiftssatser. Det dokumenteres en økende misnøye blant folkevalgte i kommunene med mulighetene til å påvirke egne inntekter. Særlig er misnøyen stor i fylkeskommunene. Dette skyldes blant annet store forskjeller i kommunalt forbruk per innbygger mellom kommuner og fylkeskommuner, og ubalanser i forholdet mellom kommunalt konsum og private inntekter. Det eksisterer trolig et effektivitetstap ved en relativt sett for liten kommunal sektor i sentrale strøk med høye private inntekter, og en relativt sett for stor kommunal sektor i utkantstrøk med lave private inntekter. I en nærmere analyse av skatte- og avgiftsfastsettelse finner vi et klart potensiale for demokratisk styring. Som forventet er det et klart venstrehøyremønster i faktisk og ønsket skattepolitikk: Kommuner med stort innslag av sosialistiske representanter ønsker høyere satser for inntektsskatt, og utnytter i større grad mulighetene til å kreve inn eiendomsskatt. I tillegg har sosialistisk dominerte kommuner høyere gebyrsatser enn ikkesosialistiske kommuner. Som tidligere forskning finner vi at kommuner med høye frie inntekter (inntekter fra inntekts- og formuesskatt samt statlige overføringer) har lavere gebyrer og mindre bruk av eiendomsskatt. Dette tyder på at kommunene søker å tilpasse det kommunale forbruket til lokale preferanser. Men samtidig synes den lokale skatte- og avgiftsfastsettelsen å være beheftet med demokratiproblemer. Selv kommuner med høye frie inntekter per innbygger synes lite interessert i å redusere satsene for inntektsskatt. Dette kan skyldes en såkalt fluepapireffekt at høye offentlige inntekter i liten grad motvirkes ved tilsvarende skatte- og avgiftslettelser. Men det kan også skyldes skatte signalisering. Kommuner og fylkeskommuner velger maksimumssatsene for inntekts- og formuesskatten for å signalisere til staten et fortsatt behov for høye statlige overføringer. I så fall ligger ikke problemet i det lokale demokratiet, men i troverdigheten av det statlige rammetilskuddssystemet. Analysene indikerer imidlertid at kommunestyrene og fylkestingene har en viss overvekt av offentlig ansatte, og at disse oftest foretrekker og fastsetter et høyere skatte- og avgiftsnivå. Vi finner også at en høy grad av partifragmentering til et høyere faktisk og ønsket skatte- og avgiftsnivå. Dette skyldes at rivaliserende interessegrupper lettere får 2

13 Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? gjennomslag for sine utgiftsønsker i kommuner med et oppsplittet partimønster. Produsentdominerte kommuner og svak lokalpolitisk ledelse er derfor argumenter for å opprettholde begrensninger i lokal beskatningsfrihet, og dermed unngå uønsket offentlig utgiftsvekst. I kapittel 4 analyseres kommunale utgiftsprioriteringer. Både kommune- og fylkespolitikerne mener at den statlige styringen er så sterk at den vanskeliggjør lokal tilpasning på de fleste av områdene som er analysert. Samtidig foretrakk kommunepolitikerne en sterkere styring for å sikre likebehandling på tvers av kommunegrensene på flere områder i Dette gjelder blant annet eldreomsorg, barne- og ungdomsvern og forebyggende helsearbeid. Sammenlignbare data for 1998 eksisterer ikke. Fylkespolitikerne oppfatter statlig styring som et større problem enn kommunepolitikerne. Problemene ved statlige bindinger har økt fra 1994 til 1998, på flere områder betydelig. Formannskaps- og fylkesutvalgsmedlemmene oppfatter statlig styring som et større problem enn dem som ikke har plass i disse organene. Dette må sees i lys av at formannskapene og fylkestingene har et spesielt ansvar for økonomistyring, planlegging og samordning. Det er stor grad av stabilitet over tid i budsjettønskene til kommune- og fylkespolitikerne. De folkevalgte prioriterer kjerneområdene høyest, særlig undervisnings-, helse- og sosialsektoren. Det er også stor grad av enighet mellom politikere fra ulike partier, men visse variasjoner eksisterer. Særlig at politikerne fra Høyre og Frp ønsker noe sterkere vekst i helse- og sosialsektoren enn politikere fra sosialistiske partier. Politikernes institusjonelle plassering har visse effekter på deres budsjettønsker, særlig i kommunene. Utvalgstilhørighet i kommunestyret leder til en sterkere prioritering av "egen" sektor. Til sist i kapittel 4 analyseres forholdet mellom politikernes budsjettønsker, statlig styring i form av øremerkede tilskudd og de faktiske budsjettendringer. Vi finner positive sammenhenger mellom budsjettønsker og de realiserte budsjettendringer, men også viktige avvik: For den største enkeltsektoren i fylkeskommunen, somatiske helsetjenester, har politikerne ønsket en jevnere og noe større vekst enn det som er realisert. Størst avvik mellom ønsker og realiserte endringer var det i 1993, da politikerne ønsket en svak vekst (kr. 17 per innbygger), mens det faktisk ble realisert en kutt i bevilgningene (svarende til 137 kroner per innbygger). For perioden sett under ett ønsket politikerne en noe sterkere vekst i bevilgningene enn hva som faktisk ble realisert. 3

14 Sørensen og Hagen Både når det gjelder videregående opplæring og samferdsel har budsjettønskene ligget høyere enn hva som er realisert. Kommunepolitikerne har ønsket en noe sterkere økning i innsatsen overfor eldre og en noe svakere innsats i barnehagesektoren enn det som er realisert. For grunnskolen ønsket kommunepolitikerne en noe sterkere vekst enn det som er realisert tidlig i perioden, og noe lavere vekst sent i analyseperioden. Til sist er det gjennomført en analyse av budsjettønsker og statlig styring i fylkeskommunene. Spørsmålet er hvordan reformene i videregående opplæring (Reform 94) og innføring av såkalt innsatsstyrt finansiering av de somatiske sykehusene (ISF) har påvirket faktiske budsjettprioriteringer. Begge reformene har bidratt til å svekke fylkespolitikernes innflytelse ved å svekke sammenhenger mellom preferanser og realiserte endringer. Særlig har innføringen av ISF medført en svekkelse av sammenhengene mellom ønsket og faktisk utgiftsprioritering av samferdsel og videregående opplæring. I kapittel 5 poengteres at lokalforvaltningen i Norge ikke primært er organisert for å utnytte effektivitetsgevinster ved lokalt selvstyre. Desentraliseringen av offentlige oppgaver kan i stor grad sees som et svar på styringsbelastninger på nasjonalt nivå. Kommuner og fylkeskommuner har et stort ansvar for offentlig tjenesteproduksjon, og er en integrert del av velferdsstaten. Likhetshensyn har en fremtredende plass ved utformingen av statlig styring. Med et slikt utgangspunkt er det ikke overraskende at de statlige reguleringene medfører et effektivitetstap. I tillegg kommer at bruken av handlingsplaner og økonomiske stimulanser langt på vei har undergravd formålet med rammetilskuddssystemet, noe som ytterligere forsterker effektivitetsproblemene. Datagrunnlaget for rapporten tillater ikke en tallfesting av effektivitetstapet, og slike beregninger vil uansett måtte bygge på diskutable forutsetninger. Analysene viser imidlertid at skattereguleringen svekker kommunenes mulighet og motiv til å tilpasse kommunale konsum til velgernes ønskemål, og at statlige bindinger på enkelte oppgaveområder begrenser lokalpolitikernes muligheter til å iverksette en lokalt forankret utgiftsprioritering. 4

15 Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? 1. Innledning Kommuneinstitusjonen er begrunnet i effektivitet og demokrati. Lokaldemokrati er en grunnleggende samfunnsmessig verdi, og bidrar dessuten til høyere prioriteringseffektivitet enn nasjonal styring. Prioriteringseffektivitet betyr at omfanget og sammensetning av kommunale tjenester skal være tilpasset befolkningens preferanser. Desentraliseringsteoremet viser (under bestemte forutsetninger) at samfunnet oppnår en velferdsgevinst ved å treffe beslutninger om offentlig oppgaveprioritering og skattefastsettelse på lokalt nivå fordi prioriteringene bedre kan tilpasses befolkningens preferanser. Når statlige myndigheter regulerer kommunenes og fylkeskommunenes oppgaveprioritering og skattefastsettelse, kan det medføre et samfunnsøkonomisk tap. Vi skiller mellom to former for statlige bindinger: Reguleringer av kommunenes beskatningsmyndighet, og dermed bindinger på kommunenes mulighet til å fastsette samlet kommunalt inntektsnivå. Reguleringer og finansielle bindinger på kommunenes utgiftsprioriteringer, noe som legger føringer på kommunenes muligheter til å prioritere mellom ulike oppgaver innenfor en gitt inntektsramme. I kapittel 2 diskuteres ulike teoretiske begrunnelser for kommunal beskatningsfrihet og frihet til å prioritere mellom oppgaver, samt mulige begrunnelser for statlig regulering av kommunenes handlefrihet på disse områdene. I kapittel 3 drøftes effektivitetstapet ved statlige regulering av beskatningsfriheten. Her presenteres internasjonal forskning om beskatning i lokalforvaltningen, og vi gir oversikt over norske resultater om kommunenes bruk av gebyrer og eiendomsskatt. Ved hjelp av data hentet fra spørreskjema til representanter i kommunestyrer og fylkesting studeres skattepreferansene i kommunestyrer og fylkesting. Kapitlet presenterer også analyser av gebyrer og eiendomsskatt. Kapittel 4 diskuterer effektivitetstapet ved regulering av utgiftsprioriteringene. Her studeres representantenes vurderinger av statlige bindinger, og i hvilken grad lokalpolitikernes preferanser har betydning for de faktiske utgiftsprioriteringer. Spesielt undersøkes om reformer i videregående opplæring og i sykehussektoren har svekket fylkestingspolitikernes evne til å gjennomføre en ønsket utgiftsprioritering. Kapittel 5 presenterer rapportens hovedkonklusjoner. 5

16 Sørensen og Hagen 6

17 Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? 2. Teoretiske perspektiver på statlige reguleringer I økonomisk teori skilles det mellom to hovedtyper av effektivitet, prioriterings-effektivitet og kostnadseffektivitet. Prioriteringseffektivitet er et argument for desentraliserte beslutninger. Ved å løse offentlige oppgaver på kommunenivå kan tjenestene bedre tilpasses befolkningens preferanser. Denne gevinsten må vurderes opp mot mulige merkostnader ved desentralisert produksjon. Kommunene skal bidra til en bedre avveining av nytte og kostnader ved offentlige tiltak. Befolkningen i en kommune skal finne fram til et omfang og en utforming av offentlige tjenester som passer lokale ønsker. Kommunene skal sikre forskjeller i tjenestetilbudet, og dermed muligheter for at folk vil flytte til kommuner som passer med deres ønsker. Kommunene skal også bidra til en rask tilpasning til endringer i befolkningens behov og preferanser. Kostnadseffektivitet betyr lavest mulige kostnader for gitt omfang og kvalitet på tjenesteproduksjonen. I internasjonal litteratur diskuteres effektivitet under overskriften "fiskal føderalisme". 2.1 Fiskal føderalisme: En begrunnelse for kommunal autonomi Fiskal føderalisme gir to begrunnelser for eksistensen av kommuneinstitusjonen og kommunal handlefrihet, a) tilpasning til lokalbefolkningens preferanser, b) motivere til mobilitet mellom kommuner og stimulere til at kommunene konkurrerer om å trekke til seg innbyggere, og c) bidra til lokale innovasjoner og lokale tilpasninger til skiftninger i samfunnsforholdene. I litteraturen omtales dette som Oates-effektivitet, Tiebouteffektivitet og dynamisk effektivitet: Oates-effektivitet betyr at det offentlige tjenestetilbudet blir tilpasset lokalbefolkningens preferanser (Oates 1972). Dette er en statisk allokeringseffektivitet der innbyggernes betalingsvillighet avspeiles i kommunens faktiske tilbud. Prioriteringseffektivitet er derfor en sentral begrunnelse for kommuneinstitusjonen som sådan. Desentraliserings-teoremet sier at det oppnås en velferdsgevinst ved å løse offentlige oppgaver på kommunenivå fordi tjenestene bedre kan tilpasses befolkningens preferanser. Kommunene skal bidra til en bedre avveining av nytte og kostnader ved offentlige tiltak. Dette resonnementet forutsetter et vel fungerende demokrati i den enkelte kommune. Under visse forutsetninger (endimensjonale spørsmål, en-toppede preferanser) vil medianvelgerens preferanser være bestemmende for omfang og utforming av tjenestetilbudet. Tiebout-effektivitet forutsetter at det er variasjon i skattenivå og tjenestetilbud mellom kommunene. Dermed kan folk påvirke tjenestetilbudet ved å velge hvilken kommune de kan bosette seg i. Borgerne er ikke bare henvist 7

18 Sørensen og Hagen til å øve innflytelse ved å ytre sin mening som borgere ("voice"), de kan også påvirke kommunenes ved å flytte ("exit"). Dette har to konsekvenser: Det blir konkurranse mellom kommunene om å tiltrekke seg skattebetalere, og å tilpasse tjenestetilbudet til disse. Dessuten åpner mobilitet for at befolkningens preferanser innenfor kommunene blir mer homogene enn mellom kommunene, noe som øker befolkningens velferd. Nettopp fordi preferansene blir mer homogene innenfor kommunene enn mellom dem, reduseres problemene ved å veie sammen ulike individuelle preferanser til en kollektiv beslutning. Andersson og Carlsen (1996) analyserer stemming med føttene ved data fra norske kommuner. Dynamisk effektivitet betyr at kommunene tilpasser det offentlige tilbudet til endringer i preferansene for ulike tjenester. Slik omstillingseffektivitet blir viktigere desto større endringstakt som samfunnet står overfor. Kommunene skal tilpasse seg endringer i befolkningens størrelse og alderssammensetning, og til forandringer i sosiale, etniske, språklige og økonomiske forhold (Borge og Rattsø 1995). På den ene siden er forholdsvis små organisasjonsenheter mer fleksible og har større omstillingsevne enn store enheter. På den andre siden vil svingningene i befolkningens preferanser og behov normalt være mindre innenfor enheter med et større befolkningsgrunnlag. Rattsø og Sørensen (1997) belyser relevansen av modellene på basis av nyere norsk kommuneforskning. Den normative implikasjonen av disse modellene er at kommuner bør ha høy grad av autonomi, både til å fastsette skattenivå og kommunale inntekter og til å prioritere mellom ulike oppgaver. Utgangspunktet er at få statlige reguleringer og bindinger vil øke prioriteringseffektiviteten i offentlig sektor. Spørsmålet er om forutsetningene for Oates-effektivitet, Tiebout-effektivitet og dynamisk effektivitet er oppfylt. 2.2 Fiskal føderalisme: Også argumenter for statlig regulering? Statlig styring kan begrunnes i at forutsetningene for en effektiv fiskal føderalisme ikke holder. Antagelsene for Oates-effektivitet og desentraliseringsteoremet svikter. Stordriftsfordeler kan tilsi en sentralisert tjenesteproduksjon. Beslutninger om goder som har et regionalt og nasjonalt nedslagsfelt bør treffes i fora med et tilsvarende ansvarsområde. Og når det eksisterer eksternaliteter slik at beslutninger i én kommune har positive eller negative ringvirkninger for nabokommunene, bør statlige myndigheter gripe inn med prisvridende tilskuddsordninger eller med standardkrav som motvirker underprioritering eller overprioritering av tjenestetilbudet. Oateseffektivitet forutsetter også et vel fungerende lokaldemokrati, slik at 8

19 Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? befolkningens preferanser avspeiles i kommunale beslutninger. Hvis lokaldemokratiet har skjevheter slik at en samfunnsgruppe favoriseres, kan det være et argument for statlig regulering av kommunesektoren. Dersom lite taleføre eller små samfunnsgrupper ikke får sine interesser ivaretatt, kan det tilsi statlige bindinger på kommunal handlefrihet. Det er begrensninger i Tiebout-mekanismens muligheter til å frembringe effektivitet. For det første vil flyttebevegelsene mellom kommuner bare i beskjeden grad bli drevet av forskjeller i det kommunale tjenestetilbudet eller ulikheter i skattebelastning. Valg av bosted bestemmes i stor grad av muligheter for arbeid og av sosiale bånd. For det andre er det et åpent spørsmål om det er ønskelig med et mobilt skattegrunnlag. Høy mobilitet av personer og bedrifter skaper skattekonkurranse som vrir ressursinnsatsen fra produksjon av velferdstjenester og over mot satsing på næringstiltak. Skattekonkurranse kan også medføre at næringslivets lokaliseringsbeslutninger i større grad baseres på lokale støtteordninger og i mindre grad på reelle lønnsomhetsvurderinger. Mobilitet og konkurranse kan også fremme kostnadseffektivitet. Det har sammenheng med at kostnadseffektive kommuner vil være mer attraktive enn andre kommuner. Beskatningsfrihet kan øke omfanget av konkurranse mellom kommuner og fylkeskommuner. Forskjeller i skattesatser er lettere å observere enn ulik standard på tjenestetilbudet. Men en kommune kan vanskelig binde seg til å holde lave skattesatser i fremtiden. For bedrifter og innbyggere er det en risiko for at skattesatsene blir hevet etter at de har etablert seg. Betydningen av skattekonkurranse avhenger av skattegrunnlagets mobilitet. For kommuner og fylkeskommuner kan både eiendom og naturressurser betraktes som relativt immobile skattegrunnlag. Dette har sammenheng med at grunn og eksisterende bygninger ikke kan relokaliseres. Men fordi høy skatt på eiendom kan begrense investeringer i nye bygg, er ikke eiendomsskattegrunnlaget fullstendig immobilt. Naturressursskatten er knyttet til stedbundet utnyttelse av vannkraftressurser. For de øvrige skattene, skatt på inntekt og formue fra personer og skatt på inntekt fra bedrifter, vil mobiliteten til skattegrunnlaget avhenge av mobiliteten til personer og bedrifter. Det foreligger en omfattende empirisk litteratur som studerer personers valg av bosted og foretaks lokalisering av produksjonsenheter, se NOU 1997:8, kapittel 7. Tradisjonelt antas at små enheter raskere vil fange opp endringer i omgivelsene, og at de er bedre i stand til å respondere på endringer i befolkningens etterspørsel eller endringer i andre relevante forutsetninger. Motsatt, hvis statlige myndigheter observerer et behov for omprioriteringer og omstillinger i kommunal sektor som de lokale enhetene ikke fanger opp, 9

20 Sørensen og Hagen kan det tilsi en aktiv statlig politikk for å fremme omstilling. Viktige omstillinger er knyttet til omprioriteringer mellom ulike tjenesteområder som følge av demografiske endringer. De nærmeste årene vil eldre utgjøre en økende andel av befolkningen, noe som tilsier at kommuner og fylkeskommuner må prioritere omsorgstjenester og helsetilbud høyere. Dersom kommunene ikke er i stand til å omprioritere ressurser i tilstrekkelig tempo, kan det være et argument for statlige inngrep, eksempelvis i form av prisvridende tilskudd, handlingsplaner eller lovbestemte standardkrav. Effektivitetsproblemer kan også tolkes innenfor institusjonell teori. Her diskuteres effekter av de institusjonelle spillereglene på organisasjonsmedlemmenes preferanser, deres oppfatninger av forholdet mellom mål og virkemidler (kognitive kart) og deres oppmerksomhet mot ulike deler av omgivelsene. Anta at vi har to hovedtyper av kommunal organisering, en modell preget av stor lokal handlefrihet (autonomimodellen) og en modell kjennetegnet av sterke statlige bindinger (integrasjonsmodellen). I en modell med stor frihet vil vi forvente at innbyggernes preferanser er avgjørende for de preferanser som gjør seg gjeldende på folkevalgt nivå. Fraværet av sterke statlige bindinger og konkurranse om velgeroppslutning gjør at lokalpolitikernes oppmerksomhet er rettet mot borgerne; det er disse som er representantenes oppdragsgiver. Dette vil også prege kommunenes administrasjon den vil preges av lojalitet til de folkevalgte beslutninger. I denne modellen finnes det ingen definisjon av den beste organisasjonsløsning, og en vil derfor forvente stor variasjon i måten kommunene organiserer sin virksomhet på. I en modell med sterke bindinger vil vi forvente at kommunenes politiske og administrative ledelse har en splittet lojalitet. Integrasjonsmodellen forutsetter at lokalpolitikerne både skal tjene innbyggernes interesser og være et instrument for iverksetting av statlig politikk. Lokalpolitikernes prioriteringer vil derfor både være farget av lokalbefolkningens preferanser og av de prioriteringer som gjør seg gjeldende i nasjonal politikk. Det samme vil gjøre seg gjeldende i kommunenes administrasjon. Både på folkevalgt og administrativt nivå kan vi se for oss at oppmerksomheten og lojaliteten er knyttet til statlig sektorpolitikk (lovgivning, forskrifter, rundskriv, rapportering om bruk av øremerkede tilskudd, signaler av ulike slag), dvs. til nasjonale politiske initiativ overfor utdanningssektoren, helsesektoren, sosialsektoren osv. Effektivitetsproblemer kan derfor oppstå fordi lokalpolitikernes preferanser farges av statlig politikk heller enn av lokalbefolkningens ønskemål, samtidig som lokalbefolkningen holder statlige myndigheter ansvarlige for kommunens prioriteringer. 10

21 Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? 2.3 Likhet: En begrunnelse for statlige bindinger? Statlig styring motiveres ofte ut fra egalitære målsettinger. Likhetsbegrepet har imidlertid forskjellige betydninger, og analyser og diskusjoner av likhet kan naturligvis gi forskjellige resultater avhengig av hvilken definisjon som legges til grunn. En kan skille mellom tre dimensjoner ved likhetsmål. For det første kan lik rett til offentlige tjenester defineres som likhet i tilgjengelighet. Eksempelvis kan likhet i utdanningssystemet forstås slik at ingen borgere i skolealder skal ekskluderes fra grunnskoleutdanning på grunnlag av reiseavstand, kostnader (eks. skole penger), sosiale, kulturelle eller etniske barrierer. Lik tilgjengelighet til grunnutdanning uavhengig av bostedskommune er søkt ivaretatt gjennom en lovfestet opplæringsplikt kombinert med et rammetilskuddssystem som tar hensyn til bosettingsmønsteret slik at små utkantkommuner kan opprettholde en desentralisert skole struktur. Familiens økonomiske evner eller sosiale bakgrunn skal ikke påvirke tilgangen på grunnutdanning, noe som bl.a. avspeiles i lovfestet rett til utdanning og forbudet mot å kreve skolepenger i grunnskolen. Tilgjengelighet for svake grupper er søkt ivaretatt gjennom rettighetsbestemmelser i lovverket. Det er en rett til spesialundervisning og tilpasset undervisning i forhold til evner og behov. Språklige minoriteter (bokmål/nynorsk og samisk) har en særlig beskyttelse i lovverket. I tillegg kommer retten til språkopplæring (morsmålsundervisning) for dem som har en fremmedspråklig bakgrunn. For det andre kan likhet defineres mer ambisiøst, som likt forbruk av de aktuelle offentlige tjenester. Innenfor allmennlegetjenesten kan likhet defineres ved at personer med lik grad av sykelighet skal ha et likt antall legekonsultasjoner, og et like stort forbruk av ressurser til diagnose og behandling. Relevante indikatorer på (u)likhet i helseforbruk kan derfor være forskjeller i summen av statlige utgifter til allmennlegetjenesten (refusjoner over Folketrygden) og kommunale utgifter til drift av tjenesten. Innenfor grunnskole benyttes ofte driftsutgifter per elev, underviste timer, lærerårsverk per elev og klassestørrelse som indikatorer på (u)likhet. For det tredje kan likhet defineres som resultatlikhet, dvs. at alle innbyggere skal oppnå et visst velferdsnivå. I prinsippet innebærer dette at allmennlegetjenesten skal bidra til likhet i helsetilstand. Grunnskolen skal bidra til at elever skal oppnå et visst kunnskaps- og ferdighetsnivå (eksempelvis målt ved standardiserte tester), og at de skal sosialiseres inn i et felles, nasjonalt kultur- og verdimønster. Dette er et meget krevende likhetsmål fordi offentlig politikk bare er en av mange faktorer som påvirker resultatoppnåelsen. 11

22 Sørensen og Hagen Disse tre indikatorene på likhet kan gis ulike tolkninger. Likhet kan være motivert ut fra hensynet til å redusere inntektsforskjeller mellom individer eller husholdninger. Dette likhetsbegrepet dominerer i diskusjoner om skatte- og lønnspolitikk, og i mye av levekårsforskningen. Kommunene spiller også en rolle i fordelingspolitikken, blant annet gjennom fastsettelse av differensiert egenbetaling for kommunale tjenester (eldreomsorg, barnehager), ved tildeling av subsidierte leiligheter og gjennom tildeling av sosialhjelp. I normative fremstillinger av likhet i kommunesektoren vektlegges likhet i rammene for lokalt selvstyre. Ulikheter i kommunenes tilbud skyldes faktorer som er utenfor kommunenes kontroll, mens forskje ller som skyldes kommunenes prioriteringer betraktes som ønskede forskjeller (Thurow, 1970; Le Grand, 1975, 1982; Sørensen, 1995). Kommunens prioriteringer tolkes som bevisst politikk styrt av befolkningens preferanser. Likhet betyr derfor utjevning av kommunenes skattgrunnlag, men heller ikke mer. Kommunen skal selv stå fritt til å fastsette kommunens skattenivå, men grunnlaget for denne beslutningen skal være et (tilnærmet) likt inntektsgrunnlag. Rammeoverføringer fra staten skal slik motvirke geografiske forskjeller i skattegrunnlag. Likhet kan også tolkes som "absolutt likhet", dvs. likhet både i skattegrunnlag og skatteprosent (Feldstein, 1975; Sørensen, 1997a). Formelt sett kan norske kommuner fastsette skattøren for inntektsskatten innenfor et intervall. Som vi skal se i kapittel 3 har alle kommuner i en årrekke benyttet det høyeste nivået for skattøren. Målsettingen om "absolutt likhet" kan også anvendes på tjenestetilbudet på spesielle sektorer, normalt definert som likhet i tilgjengelighet og/eller forbruk. En slik definisjon av likhet har fremtredende posisjon i juridisk litteratur, gjerne begrunnet med hensynet til rettssikkerhet og likebehandling. For det tredje kan det "absolutte" likhetsbegrepet modifiseres. En mulighet er å definere likhetsmålet ut fra en minstestandard, i prinsippet fastsatt som et minstenivå på ytelsene til enkeltindivider eller som en minstestandard for kommuner. Dette betyr at målet er å sikre individet eller kommunene (befolkningen i et avgrenset geografisk område) et visst nivå på offentlige tjenester (enten dette er definert som tilgjengelighet, forbruk eller resultater. 2.4 Konklusjoner I prinsippet kan statlige bindinger både øke effektiviteten i kommunenes og fylkeskommunenes ressursallokering og de kan svekke prioriterings- 12

23 Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? effektiviteten. Statlige reguleringer og øremerkede tilskudd kan være begrunnet i hensynet til a) å utnytte stordriftsfordeler, motvirke eksternaliteter eller forhindre uheldige utslag av konkurranse om skattebetalere (imperfekt fiskal føderalisme), b) å beskytte innbyggerne mot lite representative kommunale beslutninger (imperfekt lokaldemokrati). Videre kan likhetshensyn tale for statlige bindinger i ressursbruken. I dette tilfellet kan det oppstå en konflikt mellom hensynet til likhet og hensynet til prioriteringseffektivitet. Når statlige bindinger er begrunnet i likhetsmål kan det oppstå et effektivitetstap. I prinsippet kan dette evalueres ved å sammenholde faktiske prioriteringer mot ønskede prioriteringer, enten på velgernivå eller på folkevalgt nivå. Men statlige bindinger har ikke bare den effekt at de reduserer handlingsrommet for lokal politikk. Statlige reguleringer i form av standardkrav, rettigheter, anbefalinger og øremerkede tilskuddsordninger påvirker også kommunenes preferanser. I så fall vil avstanden mellom ønskede preferanser og faktiske prioriteringer undervurdere effektivitetstapet ved de statlige bindingene. Statlige bindinger har derfor en dobbel effekt, det reduserer mulighetene til å utforme en politikk tilpasset lokale forhold og preferanser, og det reduserer interessen for å prioritere i forhold til lokalbefolkningens ønskemål. Ut fra disse resonnementene er statlig regulering et resultat av hensynene til effektivitet og likhet, og nødvendigheten av å korrigere styringsproblemer i kommuner og fylkeskommuner. Spørsmålet er imidlertid om en slik normativ teori om organisering av kommunesektoren faktisk legger grunnlaget for statlig politikk. Manglende kunnskap om hvordan kommuner og fylkeskommuner fungerer kan føre til en ineffektiv statlig politikk, eksempelvis i form av statlig paternalisme. Arbeidsdeling og spesialisering i departementene kan føre til sterke sektororienterte bindinger i lokal handlefrihet. Politisk rivalisering og lokalpolitisk markeringsiver i Stortinget kan føre til høy avhengighet av statlige overføringer uten at dette betyr større likhet i inntektsfordelingen mellom kommuner og fylkeskommuner. Sluttresultatet kan bli mer omfattende begrensninger i beskatningsfrihet, og større avhengighet av statlige overføringer enn den normative teorien tilsier. Tilsvarende kan minstestandarder og rettighetslovgivning legge for sterke bindinger på lokal handlefrihet. 13

24 Sørensen og Hagen 14

25 Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? 3. Effektivitetstap ved regulering av beskatningsmyndighet 3.1 Innledning Adgangen til å fastsette skatter regnes som et grunnleggende element i lokalt demokrati. Kommuners og fylkeskommuners valg av skattesatser impliserer ulik vektlegging mellom privat og offentlig forbruk. Skattebetalerne vil foretrekke høyere skattesatser så lenge den marginale nytte ved et større kommunalt tjenestetilbud overstiger den marginale kostnad ved en høyere skattebyrde. Motsatt vil velgerne ønske lavere skattesatser dersom (den marginale) gevinst ved høyere privat forbruk er større enn (den marginale) gevinsten ved et høyere kommunalt konsum. Lokal skattefinansiering gir prioriteringseffektivitet ved at tjenestesammensetning og skattesatser kan tilpasses lokale preferanser og kostnadsforhold. Ved at skattesatsene kan variere mellom kommuner og mellom fylkeskommuner oppnås det en desentraliseringsgevinst sammenliknet med nasjonalt fastsatte skattesatser. 3.2 Kommunal og fylkeskommunal beskatningsfrihet I Norge har kommuner og fylkeskommuner forholdsvis beskjeden beskatningsfrihet. Tabell 3.1 gir oversikt over situasjonen. Tabell 3.1 Oversikt over beskatningsfrihet i kommuner og fylkeskommuner Inntektsskatt (alminnelig inntekt på personlige skattytere) Formuesskatt Eiendomsskatt Gebyrinntekter Kommuner Maksimal skatt på 11,50 prosent, og minimal skatt på 10,0 prosent, beregnet av skattyterens nettoinntekt Formuesskatt fastsatt til mellom 4 og 7 promille av formue, fratrukket bunnfradrag (kr ) Eiendomsskatt kan skrives ut i bymessige områder, som hovedregel med en sats på mellom 2 og 7 promille av verdien. For gårdsbruk og skogsbruk er maksimumssatsen 4 promille. Betydelige gebyrinntekter, begrenset oppad til dekning av kostnader ved tjenestetilbudet. Fylkeskommuner Maksimal skatt på 6,60 prosent, og minimal skatt på 5,35 prosent, beregnet av skattyterens nettoinntekt Ingen formuesskatt Ingen eiendomsskatt Ubetydelige gebyrinntekter 15

26 Sørensen og Hagen Inntekts- og formuesskatt Den viktigste skatteformen er skatt på inntekt fra personlige skattytere og etterskuddspliktige skattytere (selskaper). Inntektsskatten er obligatorisk både for kommuner og fylkeskommuner. Kommunene har også formuesskatt. Både personlige skattytere og etterskuddspliktige skattytere betalte kommune- og fylkesskatt inntil 1999, men selskapsskatt ble så avviklet som kommunal og fylkeskommunal skatt. Beregningen av skattbar inntekt og formue følger av nasjonale skatteregler. Stortinget fastsetter hvert år maksimalskattører for inntekts- og formuesskatten. Systemet med skattører innebærer at skatten er proporsjonal med skattegrunnlaget, bortsett fra bunnfradraget i beregningsgrunnlaget. Kommuner og fylkeskommuner kan velge skattesatser innenfor et intervall. Maksimumssatsen for kommuner og fylkeskommuner lå på henholdsvis 13,5 og 7,5 prosentpoeng i 1992, og er gradvis redusert til 10,85 og 6,25 prosentpoeng i år Minimumsnivåene for inntektsskattesatsen ligger 1,25-1,85 prosentpoeng lavere enn maksimumsnivået (se Rapport fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, november 1999, vedlegg 7). Etter 1979 har alle landets kommuner og fylkeskommuner brukt maksimalsatsene. Som følge av dette vil skatteinntektene bare avhenge av skattegrunnlaget. Inntektene påvirkes av endringer i innbyggernes inntekt og formue og endringer i bedriftenes inntekt og formue. Kommuner og fylkeskommuner kan bare øke skatteinntektene indirekte ved tiltak som styrker skattegrunnlaget Eiendomsskatt Eiendomsskatt kan skrives ut i klårt avgrensa område som heilt eller delvis er utbygde på byvis, eller der slik utbygging er i gang. Utenfor områder som oppfyller dette vilkåret kan det kun skrives ut eiendomsskatt på verk og bruk. Det kan være vanskelig å avgjøre om et område er "heilt eller delvis utbygd på byvis". Spørsmålet er imidlertid belyst i rettspraksis. Domstolene synes å ha lagt seg på en vid definisjon av bymessig utbygging, se gjennomgang i NOU 1996: 20. Kommunestyret fastsetter årlig satser og regler for utskrivning av eiendomsskatt i kommunen. Loven angir minimums- og maksimumsgrenser for skattesatsen. Som hovedregel skal satsen ligge mellom 2 og 7 promille. For gårdsbruk og skogbruk er maksimumssatsen 4 promille. For gårds- og skogbruk skal satsen være 1 promille første året det skrives ut eiendomsskatt i en kommune eller del av kommune. Det kan vedtas bunnfradrag for bolig- og fritidseiendommer som ikke nyttes i næringsvirksomhet, men ikke for næringseiendommer og ubebygd tomtegrunn. 16

27 Hvor stort er effektivitetstapet ved statlig regulering av kommuner og fylkeskommuner? Kommunale avgifter Avgifter spiller en økende rolle i finansieringen av kommunene, spesielt avgifter innenfor teknisk sektor. Brukere av fast eiendom skal dekke alle kostnader ved offentlige vann- og kloakkanlegg. Betalingen skal utformes som en engangsavgift i tillegg til årlige avgifter. Kommunenes frihet til å fastsette avgiftsnivået er begrenset av selvkostprinsippet. Bare kommunens faktiske utgifter på vann- og kloakksektoren kan kreves dekket gjennom avgiftene. Kommunene kan imidlertid velge å (del-) finansiere vann- og kloakktjenesten ved andre inntekter. I renovasjonssektoren er kommunene forpliktet til å følge selvkostprinsippet kommunene kan ikke subsidiere tjenesten. Kommunen kan også innføre feieavgift til dekning av lovbestemt feiing. Kommunene har stor frihet til å fastsette barnehagesatsene. Selvkostprinsippet begrenser neppe muligheten til å kreve foreldrebetaling. I praksis er det en sterk subsidiering av barnehager, både gjennom statlige og kommunale driftstilskudd. Også innenfor pleie og omsorg benyttes egenbetaling. Brukerbetaling i institusjon skal dekke oppholds- og pleie utgifter utenom rent personlige ting. Fra 1991 er det innført inntektsgraderte satser for brukerbetaling til hjemmehjelp, hjemmesykepleie og korttidsopphold i institusjoner. Fylkeskommunene har bare ubetydelige gebyrinntekter. 3.3 Effektivitetstap ved statlig regulering av beskatningsmyndigheten Statlige reguleringer av den lokale skattefastsettelse kan skape et effektivitetstap. 1 I idealversjonen fastsetter statlige myndigheter regler for skatte- 1 I det følgende skal vi ikke se på effektivitetstap som følge av skattekonkurranse og dødvektstap. Med "dødvektstap" menes effektivitetstap som følge av at skatter påvirker fordelingen av ressurser i økonomien. Fordi det ikke er praktisk mulig å benytte lump-sum skatter vil skattekiler vri ressursbruken bort fra de ressurser som er høyt beskattet og mot ressurser som er lavt eller overhode ikke er beskattet. Normalt vil høyere skattesatser føre til et lavere skattegrunnlag. Skattekonkurranse forsterker dette problemet, spesielt på kommunalt nivå. Kommuner konkurrerer om å trekke til seg skattebetalere og bedrifter. Et redusert skattenivå kan føre til at bedrifter og personer flytter inn og styrker skattegrunnlaget i kommunen. Isolert sett kan det føre til at alle kommuner velger et lavere skattenivå enn samfunnsøkonomisk optimalt. Videre kan skattekonkurranse medføre at bedrifter etablerer seg i kommuner med lave skatter fremfor i kommuner med konkurransedyktig tilgang på innsatsfaktorer (arbeidskraft, kapital, naturressurser). Tradisjonelt oppfattes dette argumentet å tale for fastsettelse av minstesatser på mobile lokale skatter, og for at kommuner bør ha et forholdsvis immobilt skattegrunnlag. For nærmere oversikt over skattekonkurranse, se Borge og Rattsø (1997). 17

28 Sørensen og Hagen systemet, mens skattesatsene fastsettes ut fra en lokal vurdering av nytte ved ulike goder versus skattekostnadene ved disse. I en slik modell er det to begrunnelser for nasjonal skatteregulering, hensynet til negative vridningseffekter av skattekonkurranse og bruk av prisvridende tilskudd for å påvirke kommunenes oppgaveprioritering Eksternaliteter og skattekonkurranse Prinsippene for fiskal føderalisme tilsier at rammetilskudd skal tildeles uavhengig av kommunale beslutninger. Rammetilskudd bør fordeles for å kompensere for inntektsforskjeller som kommunene ikke har kontroll over. Som påpekt i kapittel 2 er det mulig å ivareta likhetshensyn innenfor et system med betydelig lokal beskatningsfrihet. Prisvridende tilskudd bør benyttes for å stimulere produksjon av kommunale tjenester som har positive ringvirkninger for andre kommuner (Oates 1999). En slik begrunnelse for prisvridende tilskudd har ikke sammenheng med imperfeksjoner i lokaldemokratiet. Begrunnelsene for å påvirke lokale prioriteringer kan imidlertid også være knyttet til slike imperfeksjoner. Eksempler på dette er at kommunene ansees å ha svak evne til å omprioritere mellom ulike sektorer for å møte endringer i befolkningssammensetning (eks. økt andel eldre) eller at tjenestetilbudet til svake samfunnsgrupper står i fare for å bli underprioritert (eks. tilbud til psykisk utviklingshemmende). Statlige myndigheter benytter i økende grad prisvridende tilskudd. En rekke områder innenfor helse- og omsorgssektorene gis slike tilskudd nettopp for å gi disse tjenestene økt prioritet. Dette fører ikke bare til en omprioritering innenfor en gitt lokal budsjettramme, men også til et incitament til å øke skattenivået slik at kommunalt forbruk prioriteres på bekostning av privat forbruk. Dette kan føre til en uønsket vekst i skattenivå og kommunalt konsum. For å motvirke den ekspansive effekten av slike tilskudd kan det være nødvendig å sette maksimalgrenser på inntekts- og formuesskattene. Motsatt kan skattekonkurranse medføre at kommunene setter lavere skatter enn samfunnsøkonomisk optimalt. Når kommunene konkurrerer om å trekke til seg personlige skatteytere (og eventuelt bedrifter) blir ikke skattenivået bare fastsatt ut fra en lokal kostnads-nytte vurdering, men ut fra en vurdering av relativt skattenivå i flere kommuner. For å unngå et for lavt skattenivå kan staten fastsette et minstenivå på de lokale skatteratene Hvor effektive er reguleringene? Studier av overføringssystemer tyder ikke på at disse designes ut fra de normative prinsippene foran (se eksempelvis Inman 1988). I Norge som i andre land synes den statlige styringen å være betydelig mer omfattende enn 18