UNIVERSITETET I OSLO HELSEØKONOMISK FORSKNINGSPROGRAM

Transkript

1 UNIVERSITETET I OSLO HELSEØKONOMISK FORSKNINGSPROGRAM Skriftserie 2000: 2 En bred kartlegging av sykehusenes økonomiske situasjon Vedlegg 2 Utviklingen i utgifter og øremerkede tilskudd Fylkeskommunene Terje P. Hagen Senter for helseadministrasjon, Universitetet i Oslo

2 Utviklingen i utgifter og øremerkede tilskudd Fylkeskommunene Terje P. Hagen Senter for helseadministrasjon Universitetet i Oslo Dato:

3 Innledning Notatet gir først en beskrivelse av to forhold ved fylkeskommunenes inntekter og utgifter i perioden : 1) Utviklingen i utgifter på hovedkapittelnivå (for helsesektoren også når det gjelder somatiske spesialisthelsetjenester), og 2) en nærmere beskrivelse av utviklingen i øremerkede tilskudd til somatiske sykehus. Deretter beskrives resultatene av en analyse av de vridningseffekter som øremerkede tilskudd, spesielt innføringen av ISF, har hatt på fylkeskommunal ressursbruk. Med unntak for øremerkede tilskudd til somatiske sykehus er data basert på kommuneregnskapene fra SSB for perioden Data om øremerkede tilskudd til somatiske sykehus for perioden er basert på SAMDATA - publikasjonene fra SINTEF Unimed NIS. Data fra kommuneregnskapene for 1999 er hentet inn av Kommunenes Sentralforbund direkte fra fylkeskommunene, mens data for øremerkede tilskudd til somatiske helsetjenester for 1998 og 1999 er stilt til rådighet av Sosial- og helsedepartementet. Alle data er regnskapsdata. Alle kronebeløp er i 1995-kroner. Prisjustering har skjedd med utgangspunkt i SSBs prisindeks for kommunalt konsum. Fordi det til nå ikke har vært mulig å skille utgifter til kommunale og fylkeskommunale oppgaver i Oslo kommunes regnskaper er Oslo kommune ikke med i denne analysen. 1 Utgiftsutviklingen i fylkeskommunene Utviklingen i fylkeskommunale brutto driftsutgifter på hovedkapittelnivå presenteres etter kommuneregnskapenes definisjoner: administrasjonsformål dekkes av hovedkapittel 1.1, undervisningsformål av h.k. 1.2, næringsutgifter av h.k. 1.4, kulturformål av h.k. 1.5 og samferdselsformål av h.k 1.7. Enkelte fylkeskommuner, i første rekke Nordland, fører mindre utgifter på h.k Dette utgjør mindre enn 0,1 3

4 prosent av fylkeskommunenes samlede utgifter og ses bort fra. Helseformål splittes i to: Somatiske spesialisthelsetjenester som dekkes av kap og andre helseog sosialtjenester som beregnes residualt som hovedkapittel 1.3 minus kap Utgiftene er definert ved brutto driftsutgifter som er gitt ved art i kommuneregnskapene. Dette omfatter utgifter til lønn, utstyr, vedlikehold og overføringer til bl a andre fylkeskommuner (gjestepasienter). Utgifter til lønn og utstyr vil være basert på institusjonene sine regnskaper som igjen bl a vil være basert på inntekter på gjesteelever og gjestepasienter fra andre fylkeskommuner. Et problem med dette begrepet er at gjestepasientoppgjøret telles to ganger slik at tallene "blåses" noe opp. Siden det i første rekke er helsesektoren og spesielt somatiske spesialisthelsetjenester som har inntekter fra andre fylkeskommuner, vil nivået på helsesektoren bli noe for høyt. Når vi studerer utviklingen over tid, vil imidlertid bruttobegrepet gi en god beskrivelse fordi fylkeskommunenes utgifter til gjestepasienter er relativt stabile. Tabell 1 Brutto utgiftsandeler til ulike formål (veide tall). Tabell 1 viser utviklingen i brutto utgiftsandeler i fylkeskommunene i perioden Andelene er veid i forhold til fylkenes innbyggertall. Adm. Undervisning Somatikk Andre h. og s.tj. Næring Kultur Samferdsel ,0 24,7 41,0 17,4 1,9 1,7 10, ,0 25,2 40,8 17,1 2,0 1,7 10, ,9 24,6 41,4 16,7 2,8 1,8 9, ,9 25,3 41,3 16,4 2,7 1,9 9, ,9 25,1 42,1 16,4 2,4 1,8 9, ,1 25,0 42,9 16,4 2,0 1,9 8, ,0 24,5 43,7 16,5 2,0 1,9 8, ,2 24,2 44,0 16,8 2,1 1,9 7, ,3 23,2 44,8 16,6 2,2 1,9 8,1 1 I følge Oslo kommune vil det være mulig å splitte utgifter til kommunale og fylkeskommunale oppgaver fra og med 2001, etter innføring av KOSTRA. 2 Somatiske helsetjenester (kap i kommuneregnskapene) omfatter både somatiske sykehus, somatiske spesialister utenom sykehusene og enkelte andre somatiske institusjoner og tjenester. Utgiftene til somatiske sykehus utgjør om lag 90 prosent av utgiftene på kap

5 Gjennomsnittlige andeler av brutto driftsutgifter til ulike formål endres i perioden. Det er verdt å merke seg at utgiftene til undervisning først øker svakt i sammenheng med innføringen av Reform -94 for deretter å gå litt ned. Andelene til somatiske helsetjenester er relativt stabile fram til Deretter skjer det en relativ økning på om lag 3,5 prosent fram til Samferdselssektoren sin andel av brutto driftsutgifter reduseres med vel 2 prosent i perioden, mens det på de andre områdene er det mindre endringer. I tabell 2 gis en nærmere beskrivelse av endringer i gjennomsnittlige brutto driftsutgifter per innbygger i de tre sektorene som kanskje har størst interesse, somatiske helsetjenester, undervisning og samferdsel. Alle tall er i tusen 1995-kroner per innbygger. For undervisningssektoren presenteres også brutto driftsutgifter per innbygger i aldersgruppen år. For somatiske helsetjenester presenteres brutto driftsutgifter per innbygger fra 80 år og over. Tabell 2 Gjennomsnittlige brutto driftsutgifter til undervisning, somatiske helsetjenester og samferdsel i tusen kroner (1995-tall). Veide tall. Undervisning per innbygger Undervisning per innbygger år Somatiske helsetjenester per innbygger Somatiske helsetj. per innbygger 80 år og over ,2 68,2 5,0 142,9 1, ,3 74,3 5,1 142,9 1, ,3 78,3 5,3 145,0 1, ,4 84,4 5,2 140,9 1, ,4 87,1 5,4 141,0 1, ,4 90,3 5,6 144,5 1, ,5 91,6 5,9 149,2 1, ,5 93,1 6,0 149,8 1, ,4 91,5 6,3 154,9 1,2 Samferdsel per innbygger Utgiftsøkningen til somatiske helsetjenester er betydelig, spesielt fra 1994 til I denne perioden øker brutto driftsutgifter per innbygger med 1100 kroner. Det er også økning i utgiftene til somatiske helsetjenester når en standardiserer i forhold til 5

6 innbyggere fra 80 år og oppover. Økningen er på om lag kroner i perioden. Utgiftene til samferdsel går svakt nedover i midten av perioden, men stabiliseres fra Når det gjelder undervisning, så øker utgiftene per innbygger svakt i perioden, mens utgiftene i forhold til innbygger i aldersgruppen år øker betydelig. Dette skyldes langt på vei økning i dekningsgrader. Figur 1 viser prosentvis endring i brutto driftsutgifter per innbygger til somatiske helsetjenester for de enkelte år på 1990-tallet. Figur 1: Prosentvis årlige endringer i brutto driftsutgifter per innbygger til somatiske helsetjenester. Faste priser (1995=100) Den samlede veksten utover prisstigningen har vært betydelig, men relativt ujevn. En betydelig del av veksten fra 1995 til 1996, og fra 1996 til 1997 er knyttet til lønnsoppgjøret for legene i Veksten disse årene var henholdsvis 4 og 5,4 prosent. Fra 1998 til 1999 er veksten i brutto driftsutgifter per innbygger på 4,7 prosent utover prisstigningen. 6

7 Øremerkede tilskudd til somatiske sykehus Tabell 3 viser totale utgifter til de fire største tilskuddsordningene til somatiske sykehus i faste priser (1995-kroner), samt den andel overføringene utgjør av brutto driftsutgifter til somatiske helsetjenester. De fire ordningene er: ISF, innsatsstyrt finansiering Poliklinikktilskuddet Regionsykehustilskuddet Andre øremerkede tilskudd til somatiske helsetjenester omfatter flere relativt like tilskuddsordninger: tilskudd til økt pasientbehandling, tilskudd til omstillingstiltak, tilskudd til kreftbehandling, osv. Det har vært noe varierende kriterier for tildeling av ressurser ved disse tilskuddsordningene. Fra 1995 fordeles ressursene stort sett etter objektive kriterier gitt i Inntektssystemet. Det er vanskelig å separere de ulike tilskuddene. De analyseres derfor samlet og benevnes «Andre øremerkede tilskudd til somatiske helsetjenester». Estimatene for 1999 er usikre og utelates derfor. Tabell 3 Øremerkede tilskuddsordninger i mill kr. (1995-tall) og som andel av brutto driftsutgifter til somatiske helsetjenester. Fylkeskommuner (utenom Oslo) Innsatsstyrt finansiering (ISF) Poliklinikktilskuddet Regionsykehustilskuddet Andre ørem. tilsk. somatiske helsetjen. Mill. kr Andel Mill. Andel Mill. Andel Mill. kr Andel kr. kr ,0 0,0 1235,2 6,5 555,9 2,9 0,0 0, ,0 0,0 1321,8 6,8 587,2 3,0 344,7 1, ,0 0,0 1370,5 6,7 607,8 3,0 507,3 2, ,0 0,0 1411,1 7,0 623,1 3,1 654,7 3, ,0 0,0 1485,3 7,2 762,9 3,7 1135,3 5, ,0 0,0 1516,6 7,0 784,7 3,6 1467,5 6, ,7 8,4 1821,0 7,9 904,6 3,9 1017,6 4, ,6 26,3 2144,8 9,1 942,5 4,0 273,7 1, ,3 30,7 1993,6 8,0 969,3 3,

8 De øremerkede bevilgningene til somatiske helsetjenester trappes opp fra 1992 og utgjør en stadig økende andel av brutto driftsutgifter til somatiske helsetjenester. I første omgang er det særlig det vi kaller «andre øremerkede tilskudd til somatiske helsetjenester» som øker. Formålet med økningen var å oppfylle ventetidsgarantien. Poliklinikktilskuddet utgjør en svakt stigende andel av bruttoutgiftene i sektoren til og med Fra 1997 skjedde det opptrapping av poliklinikktakstene. Fra 1999 innlemmes dagkirurgi i ISF-ordningen. Regionsykehustilskuddet gis til de fire fylkeskommunene med regionsykehus. Siden Oslo må utelates fra analysen vil både absolutte tall og andeler som rapporteres her, være lavere enn tallene for nasjonen. ISF iverksettes fra og med I 1999 utgjør om lag 30 prosent av sykehusenes brutto driftsutgifter. 3 Vridningseffekter av ISF Det er videre gjennomført en analyse av hvordan de statlige øremerkede tilskuddene påvirker fylkeskommunens ressursbruk. Analysen er gjennomført innenfor en etterspørselsmodell der vi lar fylkeskommunene under gitt budsjettrestriksjon etterspørre budsjettandeler betinget av demografiske forhold. Analysen er gjennomført som en ren tidsserieanalyse på fylkeskommunenes hovedsektorer, undervisning, somatiske helsetjenester og samferdsel, og med spesiell vekt på virkninger av ISF. Den estimerte basismodellen, en såkalt feilkorrigeringsmodell, ser slik ut: D = a 8 14 REG D 9 REG 15 2 Y Y 4G t 10 ISF FOLK ISF FOLK 5 G 12 6 POLI AN POLI Som nevnt innledningsvis er brutto driftsutgifter noe "oppblåst" i og med at gjestepasientoppgjørene telles to ganger. 8

9 der: D Y G POLI REG ISF AN1618 AN67+ FOLK er utgifter per innbygger til ulike sektorer, er fylkeskommunenes (frie) inntekter per innbygger her definert som sum brutto driftsutgifter minus sum øremerkede tilskudd fra staten, er ikke-prisvridende øremerkede tilskudd spesifisert på den enkelte sektor per innbygger. er fylkeskommunens poliklinikkrefusjoner per innbygger, er regionsykehustilskudd per innbygger, er refusjoner fra innsatsstyrt finansiering per innbygger, er andelen av befolkningen i aldersgruppen år, er andelen av befolkningen over 67 år, er folketallet i den enkelte fylkeskommune, For undervisningssektoren inngår Y, G (undervisning) og ISF i tillegg til de demografiske variablene. For somatiske helsetjenester inngår Y, Poli, Reg og ISF i tillegg til de demografiske variablene. På grunn av svakheter ved datagrunnlaget for 1999 må G (somatikk), ikke prisvridende tilskudd til somatiske sykehustjenester utgå. Det er verdt å merke seg at disse tilskuddene hadde et ikke ubetydelig omfang på midten av 1990-tallet. At vi må utelate G (somatikk) må derfor betraktes som en feilkilde. For samferdselssektoren inngår Y, G (samferdsel) og ISF, samt de demografiske variablene. Der er lagt inn dummies for fylke og år (fixed effect - analyse). Resultatene av analysene finnes i tabell 4. 9

10 Tabell 4 Forklaringer på endringer i brutto driftsutgifter ( ). Fylkeskommuner (utenom Oslo). Undervisning Somatiske Samferdsel helsetjenester Avhengig t-1-0,70-0,89*** -0,28*** Y t-1 0,14*** 0,37*** 0,05** Y 0,15*** 0,45*** 0,08*** Gund t-1 0,60*** - - Gund 0,68*** - - Gsam t ,35 Gsam - - 0,04 Poli t-1-2,43*** - Poli - 0,84** - Reg t-1-0,91* - Reg - 0,68 - ISF t-1-0,01 1,62*** 0,08 ISF 0,33* 1,47*** 0,09 An1618 t-1 0,00 0,00 0,00 An67+ t-1-0,00* 0,00*** 0,00 Folk t-1 0,00-0,00-0,00 Konstantledd 0,28-4,78** -0,68 Dummy for fylke Ja Ja Ja Dummy for år Ja Ja Ja -2 Res Lg likelihod -66,96 53,33-172,04 ***= sig på 0,001-nivå **=sig på 0,01-nivå *=sig på 0,05-nivå Analysen bekrefter i høy grad tidligere analyser. Endringer i fylkeskommunenes "frie inntekter" har positive effekter på fylkeskommunal ressursbruk på alle de tre sektorene i analyseperioden ( ). Langtidseffekten av en økning i frie 10

11 inntekter med 1000 kr per innbygger er om lag 400 kroner i somatisk sektor, 200 kroner i undervisningssektoren og 180 kroner i samferdselssektoren. 4 Effektene av øremerkede tilskudd som ikke er prisvridende (G-ene og Reg), er svakere enn de prisvridende (som poliklinikkrefusjonene og ISF). Imidlertid er effekten av økning i regionsykehustilskuddet (Reg) i denne analysen høyere enn i tidligere analyser. Dette kan både skyldes metodologiske forbedringer (det er skilt mellom korttids- og langtidseffekter) og det kan skyldes endrede rutiner for oppfølging av tilskuddet. Effekten av ISF på fylkeskommunenes ressursbruk i somatisk sektor er betydelig. En økning i ISF-utbetalingene med 1000 kroner per innbygger gir en økning i brutto driftsutgifter per innbygger med om lag 1470 kroner på kort sikt (første året) og om lag kr 1800 på lang sikt. Det ser ikke ut som at ISF signifikant har påvirket ressursbruken i de to andre sektorene som er analysert, med et lite unntak for undervisning der korttidseffekten er positiv. Effekten av de demografiske variablene er stort sett i forventet retning, men kun endringer i andelen eldre har signifikante effekter. Vi ser at økning i antall eldre, alt annet likt, bidrar til å øke utgiftene til somatiske helsetjenester og redusere utgiftene til undervisning. 4 Langtidseffekten for endring i inntekter (Y) er gitt ved: minus estimatet for Y t-1 over estimatet for lagget avhengig variabel. 11