Mellomnivået behov, oppgaver og inndeling

Transkript

1 NIVI-notat 2013:4 Mellomnivået behov, oppgaver og inndeling Vurderinger og konklusjoner i tidligere utredningsarbeider og stortingsdokumenter Utarbeidet på oppdrag av KS Jørund K Nilsen November 2013

2 Innhold: 1 INNLEDNING OG PROBLEMSTILLINGER UTREDNINGSARBEIDENES HOVEDKONKLUSJONER BEHOV FOR ET MELLOMNIVÅ? DIREKTE ELLER INDIREKTE VALG? HVILKE OPPGAVER BØR MELLOMNIVÅET HA? Oppgaver gitt dagens fylkesinndeling Oppgaver gitt færre regioner HVOR MANGE FYLKER/REGIONER? Christiansenutvalget og oppfølgingen Oppgavefordelingsutvalget og oppfølgingen Distriktskommisjonen og arbeider i regi av KS Forvaltningsreformen TO NIVÅER STAT OG KOMMUNE HOVEDSTADSREGIONEN DIFFERENSIERT OPPGAVEFORDELING OG ENHETSFYLKE VEDLEGG GJENNOMGANG AV DOKUMENTENE CHRISTIANSEN-UTVALGET OG OPPFØLGINGEN Christiansen-utvalget Stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen OPPGAVEFORDELINGSUTVALGET OG OPPFØLGINGEN Oppgavefordelingsutvalget KS initierte utredningsarbeider St.meld. nr. 31 ( ) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling St. meld. nr. 19 ( ) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå Storbymeldingen Kommuneproposisjonen for UTREDNINGSARBEIDER I FORKANT AV FORVALTNINGSREFORMEN Maktutredningen Effektutvalget Distriktskommisjonen Utredningsarbeider og vedtak i regi av KS FORVALTNINGSREFORMEN Stortingsmeldingen om forvaltningsreformen Proposisjonen om forvaltningsreformen... 51

3 14 HOVEDSTADSOMRÅDET Gabrielsenutvalget Korenutvalget Christiansenutvalget Stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen Hovedstadsutvalget Hovedstadsmeldingen Stortingsmeldingen om forvaltningsreformen Proposisjonen om forvaltningsreformen LITTERATURLISTE... 59

4 1 Innledning og problemstillinger Med bakgrunn i regjeringserklæringen er det ventet at regjeringen i samarbeid med Stortinget og kommunesektoren vil igangsette et arbeid som innebærer å vurdere oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune. I den forbindelse har KS bedt om en sammenstilling av tidligere stortingsdokumenter og offentlige utredningsarbeider som drøfter mellomnivået i forvaltningen. Oppmerksomheten er rettet mot dokumentenes behandling av spørsmålet om det er behov for et nivå mellom stat og kommune og hvilke oppgaver og geografiske inndeling mellomnivået ev. skal ha. I sammenstillingen er både konkrete forslag og deres begrunnelser oppsummert. Sammenstillingen bygger i hovedsak på utredningsarbeider og dokumenter fra tidlig 1990-tallet. Notatet tar opp dokumentenes behandling av følgende hovedspørsmål: - Er det behov for et nivå mellom stat og kommune, eller bør det innføres en tonivåmodell? - Bør et mellomnivå være direkte eller indirekte valgt? - Hvilke oppgaver bør et mellomnivå ha? - Hvor mange folkestyrte regioner bør landet ha? - Hvordan skal styringsutfordringene i hovedstadsregionen møtes? - Hva mener utredningene om differensiert oppgavefordeling der noen kommuner ivaretar fylkeskommunale oppgaver? Den første del av notatet, oppsummerer konklusjoner og vurderinger av de ovennevnte hovedspørsmålene. I en egen vedleggsdel gis en mer utfyllende beskrivelse av vurderinger og argumentasjon i utredningsarbeidene og stortingsdokumenter. 1

5 2 Utredningsarbeidenes hovedkonklusjoner Oppsummert er hovedkonklusjonene i utredningsarbeidene og stortingsdokumentene følgende: - Flertallet i samtlige utredningsarbeider som vurderer spørsmålet, konkluderer med behov for et direkte valgt nivå mellom stat og kommune. - Med unntak av én stortingsmelding, konkluderes det med behov for en overføring av oppgaver til fylkeskommunene eller regionene. Primært er det utviklingsoppgaver som er lagt til staten som foreslås overført. - Samtidig har Stortinget siden starten av 2000-tallet overført fylkeskommunale oppgaver innenfor tjenesteproduksjon til staten (spesialisthelsetjenesten, 2. linje barnevern, familievern og ansvaret for rusinstitusjoner). Begrunnelsene for overføringene ligger i meldinger og proposisjoner fra sektordepartementene og har en liten plass i utredningsarbeidene som søker å se forvaltningsorganiseringen i en større sammenheng. - Flertallet i samtlige utredningsarbeider og stortingsdokumenter som vurderer inndelingssprørsmålet, går inn for færre fylkeskommuner. Noen peker kun på et reformhov i retning færre fylkeskommuner, mens andre tallfester antallet. Av dem som tallfester, er det 7-9 regioner som har vært foreslått oftest. - Samtlige utredningsarbeider og stortingsdokumenter konkluderer med et reformbehov i Hovedstadsregionen som krever endringer i inndelingen og oppgavefordelingen, ev. pålagt formalisert samarbeid. Men det er ikke enighet om løsningsmodell for å møte reformbehovet. - Med unntak av én stortingsmelding, har dokumentene konkludert med at landets fylkeskommuner (med unntak av Oslo) og kommuner bør ha de samme oppgaver uavhengig av størrelse og funksjonalitet. Nedenfor presenteres hovedkonklusjonene i dokumentene på spørsmålet om behovet for et mellomnivå, oppgavefordelingen og fylkesinndelingen 2

6 Tabell 2.1: Hovedkonklusjoner - utredningene og stortingsdokumentene Behov for mellomnivå Endringer i oppgavefordelingen Behov for endringer i fylkesinndelingen? NOU 1992: 15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring St.meld. nr. 32 ( ) Kommune- og fylkesinndelingen (Brundtland III) Ikke vurdert Ikke vurdert Ja, kriterier om geografi og antall innbyggere - færre fylker Ja Ikke vurdert Ja, kriterier om geografi og antall innbyggere - færre fylker Stortingets behandling Ikke vurdert Ikke vurdert Nei, vedtak om at sammenslåinger skal være frivillig Sundsbø-utvalgene Ja Enhetsfylke Ikke vurdert NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune Ja Ja, flere oppgaver til fylkeskommunene Ja, fylker St. meld. nr. 31 ( ) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling (Stoltenberg I) Ja Ja, flere oppgaver til fylkeskommunene 1 Stimulere frivillige fylkessammenslutninger St. meld. nr. 19 ( ) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå (Bondevik II) Ja, men forsøk med enhetsfylke og forsøk med kommunalt ansvar for fylkeskommunale oppgaver Tilbaketrekking av de foreslåtte oppgaver i St. meld nr 31 ( ), men delegasjon av flere utviklingsmidler Understreker frivillighetsprinsippet NOU 2004: 2 Effekter og effektivitet Ja Flere oppgaver til regioner Større regioner NOU 2004:19 Livskraftige distrikter og regioner Ja Flere oppgaver til regioner Større regioner 1 Imidlertid omtaler regjeringen Stoltenberg I i samme melding høringsnotatet og den varslede proposisjonen om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. I samme melding omtales også reformen som førte til nedleggelse av fylkesvise vegkontorer og innføring av vegregionene slik vi kjenner Statens vegvesen i dag. 3

7 Behov for mellomnivå Endringer i oppgavefordelingen Behov for endringer i fylkesinndelingen? KS Ja Flere oppgaver til regioner 7-9 regioner Rapport fra fylkesordførerkollegiet 2006 Ja Flere oppgaver til regioner Større regioner - antyder 7-9 St.meld. nr. 12 ( ) Regionale fortrinn regional framtid. (Stoltenberg II) Ja Flere oppgaver til mellomnivået, men betinget av størrelse To hovedalternativer, nåværende antall, og landsdelsregioner Stortingets behandling Ja Ba regjeringen om å vurdere ytterligere oppgaver Tok ikke stilling til spørsmålet Ot.prp. nr. 10 ( ) Om lov om endringer i forvaltningslovgivninge n mv. (Stoltenberg II) Ja Flere oppgaver til fylkeskommunene Nei Regjeringens Solbergs politiske plattform Ikke vurdert Overføring av fylkeskommunale oppgav er til kommunene og forsøk Ikke vurdert 3 Behov for et mellomnivå? Samtlige stortingsdokumenter går inn for et fortsatt direkte valgt mellomnivå i forvaltningen. Flertallet i de offentlige utredningene gjør det samme. Diskusjonen om mellomnivået er i dokumentene nært knyttet til spørsmålet om oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene og to sentrale vurderinger: For det første; om hvilket nivå som er mest egnet til å ivareta offentlige oppgaver - nasjonalt, regionalt eller lokalt nivå. For det andre; om det skal være statlige forvaltningsorganer eller folkevalgte organer som skal ha beslutningsmyndighet. Dokumentene som vurderer mellomnivået konkluderer med at en rekke offentlige oppgaver er kommuneoverskridende eller regionale. Dels er dette oppgaver som av hensyn til stordriftsfordeler løses mest effektivt med et større befolkningsgrunnlag enn det de fleste kommunene har, dels er det oppgaver som angår eller har virkning for et større område enn den enkelte kommune, og dels er det oppgaver som krever større ressursmessige løft mht. økonomi, kompetanse og personale, enn hva den enkelte kommune alene vil kunne makte. Resonnementet 4

8 kommer tidlig, og tydelig, til uttrykk i Kommuneinndelingskomiteens innstilling fra 1952: Idegrunnlaget for fylkeskommunene ligger i at disse som fellesorgan for større distrikter samordner lokale krefter til løsning av oppgaver som går ut over primærkommunenes grenser og samtidig vil beholde selvstyreprinsippet I dokumentene argumenteres det for at denne type oppgaver løses best i et geografisk perspektiv mellom landet som helhet og den avgrensning som kommunene representerer. Det pekes også på at oppgavene er preget av avveining mellom ulike hensyn og derfor er av politisk karakter. Utredningene peker på at det er behov for et folkevalgt regionalt nivå til å ivareta slike oppgaver. Det pekes på at et regionalt politisk organ gir innbyggerne mulighet til å påvirke den politiske beslutningsprosessen omkring spørsmål som håndteres på regionalt nivå. Folkevalgte organer på regionalt nivå øker muligheten for desentralisering av politisk makt, og representerer en utvidelse av lokaldemokratiet ved at viktige samfunnsoppgaver kan settes under folkevalgt kontroll og prioritering. Boks 3.1: Maktutredningen Maktutredningen konkluderer med at den mest sentrale endringen av maktforhold i Norge er at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvalg og folkevalgte organer er i tilbakegang og en ser behov for styrking av de lokaldemokratiske institusjoner. Når de gjelder det kommunale selvstyre spesielt heter det at En eventuell avskaffelse av fylkeskommunen kan skape sterkere press i retning av kommunesammenslåinger som skal øke den administrative effektiviteten, men som samtidig vil øke avstanden mellom innbyggerne og beslutningssentrene. Dermed forsterkes rolleforvandlingen fra medborger til mottaker og bruker. (NOU 2003:19 Makt og demokrati). En annen begrunnelse for et folkevalgt regionnivå er knyttet til regional utvikling. Regional utvikling dreier seg om å møte utfordringer knyttet til næringsutvikling og sysselsetting og å utforme strategier for ønsket samfunnsutvikling for egen region. Et vesentlig element i dette dreier seg om å mobilisere og koordinere ressurser fra statlige og kommunale organer og private aktører for utviklingsinnsats. Det argumenteres for at de regionale myndigheter vil fungere som bindeledd mellom aktørene og derfor ha spesielle forutsetninger for å få til et samspill og partnerskap om felles satsinger. Boks 3.2 Oppgavefordelingsutvalget Etter utvalgets vurdering var det behov for å gjøre endringer som kunne styrke oppslutningen om og legitimiteten til det folkevalgte organet på regionalt nivå. Utvalget mente kommuneoverskridende utfordringer og oppgaver av regional karakter ikke kunne løses av den enkelte kommune. Etter utvalgets vurdering var det et klart behov for en mer samordnet og helhetlig politikk for utviklingsarbeid av regional karakter og planlegging på tvers av kommunegrensene. Utvalget pekte på utviklingen ellers i Europa, som man mente gikk i retning av et styrket regionalt og territorielt fokus for utviklingspolitikken (NOU 2000:22 Oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune). I dokumentene heter det at behovet for et regionalt folkevalgt nivå må ses i sammenheng med kommunestrukturen. Kommunestrukturen (både når det gjelder antall innbyggere i kommunen og geografiske kjennertegn) legger begrensinger på omfanget av oppgaver som det er hensiktsmessig å legge til kommunene. Det 5

9 pekes også på at en radikal kommunereform med langt større kommuner enn i dag, i mange steder av landet, fortsatt vil innebære at kommunene er for små eller uhensiktsmessig avgrenset til å kunne ivareta regionale oppgaver. I den sammenheng pekes det på at interkommunalt samarbeid ikke kan erstatte behovet for et eget folkevalgt regionalt nivå. Den viktigste prinsipielle innvendingen er at interkommunalt samarbeid innebærer, er at det avgis politisk myndighet til organer som ikke står direkte ansvarlig overfor velgerne, og som dermed svekker innbyggernes demokratiske innflytelse på viktige samfunnsoppgaver. Videre vises det til at interkommunalt samarbeid kan være vanskelig å gjennomføre på områder der kommunene har motstridende interesser. Løsning av mange oppgaver innenfor ulike interkommunale samarbeidsorgan svekker også mulighetene for helhetlige prioriteringer. Boks 3.3: Distriktskommisjonens vurderinger av en trenivåmodell De som ønsker å beholde en trenivåmodell i Norge vektlegger videre at det på regionalt nivå eksisterer et stort behov for sektorpolitisk samordning, og at dette behovet bare er blitt større de senere år. Dette er også en hovedkonklusjon hos Effektutvalget. Videre mener de at denne typen samordning best ivaretas av et folkevalgt organ. Legges ansvaret til et statlig embetsverk (fylkesmenn eller andre statlige representanter), vil disse mangle den nødvendige legitimitet i befolkningen. Kommunale samarbeidsorgan kan være effektive i saker der partene har felles interesser, men vil ikke være egnet til å utvikle helhetlige løsninger i saker der det er nødvendig å prioritere mellom ulike sektorer og interesser. I denne forbindelse vises det blant annet til Finland, der erfaringene med fleksible samarbeidsmodeller ikke er udelt positive. Siden samordningsbehovet uansett må løses, mener tilhengerne av trenivåmodellen at det vil være lite å spare på å fjerne det regionale folkevalgte nivået. (NOU 2004: 19 Livskraftige distrikter og regioner). 4 Direkte eller indirekte valg? Samtlige stortingsdokumenter og flertallet i offentlige utredninger som har vurdert spørsmålet om valgordning, konkluderer med en direkte valgordning til mellomnivået, dvs. slik ordningen har vært siden 1975 for fylkeskommunenes del 2. Alternativet som har vært diskutert, er at fylkestinget velges av og blant kommunestyrenes medlemmer slik modellen var før Følgende argumenter fremheves for direkte valg: - De folkevalgte står direkte ansvarlig overfor velgerne i valg. - Det vil være mulig å sikre god representativitet med hensyn til kjønn, alder og partitilknytning. - Erfaringene med dagens valg til fylkeskommunene tyder på at de folkevalgte i stor grad har hele regionen som interessefelt og i mindre grad oppfatter seg 2 I perioden valgte kommunestyrene inn representantene i fylkestinget etter innbyggertall. Før 1964 utgjorde ordførerne i kommunene fylkestinget. 6

10 som distriktsrepresentanter. En direkte valgordning vil derfor kunne legge til rette for beslutninger basert på et helhetlig regionperspektiv. - En begrenset arbeidsbelastning som kan gjøre det lettere for politikerne å avsette tilstrekkelig tid og ressurser til arbeidet, og dermed gjøre det mulig å delta i regionpolitikken uten å være heldagspolitiker. Følgende argumenter fremføres for indirekte valg: - Det regionale nivå vil i større grad fremstå som et samarbeidsorgan for kommunene i regionen. Når kommunene selv er representert i regionens styrende organ, vil de lettere kunne akseptere at regionnivået fatter beslutninger som er bindende for dem, noe som særlig vil kunne gi det regionale utviklingsarbeidet økt styrke. - Politiske spørsmål på regionalt nivå vil bli synliggjort i kommunepolitikken. Den løpende demokratiske oppfølging av den som representerer kommunen i regionen vil kunne bli skjerpet ved at disse vil stå politisk til ansvar overfor aktive kommunepolitikere. - Dersom politikerne på regionalt nivå velges blant fremtredende kommunepolitikere (ordfører, leder for det største opposisjonspartiet) kan en indirekte valgordning bidra til å synliggjøre det regionale nivået blant innbyggerne. - Det vil bare bli ett lokalvalg. Dette kan gi et ønskelig økt fokus på de lokale spørsmålene ved valg til kommunestyrer. NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune (Oppgavefordelingsutvalget) er den utredning som i nyere tid drøfter spørsmålet om valgordning grundigst. Flertallet av utvalgets medlemmer tilrådde at det styrende folkevalgte organ på regionalt nivå fortsatt velges gjennom direkte valg. Dette ble begrunnet slik: Disse medlemmer legger vekt på den fundamentale demokratiske verdi som ligger i at politikere med ansvar for viktige samfunnsoppgaver står direkte ansvarlig overfor velgerne gjennom valg. Etter disse medlemmenes syn er de oppgaver som regionen bør ha ansvar for, av en slik karakter at det er viktig med god alders-, kjønns- og partimessig representasjon. Dette er vanskelig å oppnå gjennom en indirekte valgordning. Dersom rimelig representativitet på disse områdene ikke oppnås, frykter disse medlemmene at det regionale nivåets legitimitet hos folk flest vil bli svekket. Disse medlemmene ser det også som svært viktig for at en endret regional organisering skal få den tilsiktede effekt, at alle valgte representanter føler ansvar og forpliktelse overfor hele regionen. Politikere som er valgt gjennom indirekte valg i de enkelte kommunestyrer, vil først og fremst være ansvarlig overfor velgere i egen kommune, og vil derfor ikke på samme måte stå til ansvar for velgerne i hele regionen. Et mindretall tilrådde indirekte valg, dvs. fra de enkelte kommunestyrer i regionen og begrunner dette slik: Disse medlemmene mener at det gir større styrke til gjennomføring av de grunnleggende regionale oppgavene innen planlegging og regional utvikling dersom det regionale nivået styres av et samarbeidsorgan hvor kommunene er direkte med. Med et slikt utgangspunkt vil det være enklere å la det folkevalgte regionale organ få 7

11 avgjørelsesmyndighet i regionale, kommuneoverskridende areal- og utviklingsspørsmål. Et indirekte valgt organ vil dessuten kunne fungere som et viktig forum for småkommuner ved utforming av forpliktende interkommunalt samarbeid om oppgaver som de hver for seg er for små til å løse. Ansvarliggjøringen av kommunene gjennom et slikt folkevalgt regionalt organ vil kunne gi styrke og mening til lokaldemokratiet. Dette vil også kunne bedre legitimiteten til det regionale folkevalgte nivå. Det styrende organ må være representativt i forhold til den enkelte kommune. Gjennom valg til kommunestyrene er den grunnleggende representativitet i forhold til velgerne sikret. Valg av representanter til det regionale organ forutsettes å skje i samsvar med kommunelovens bestemmelser når det gjelder kjønnsrepresentasjon 5 Hvilke oppgaver bør mellomnivået ha? Samtlige stortingsdokumenter og flertallet i offentlige utredninger som søker å se forvaltningsorganiseringen i en større sammenheng, går inn for overføring av oppgaver fra staten til fylkeskommunene. Gjennomgående tas det til orde for å forsterke fylkeskommunenes ansvar for regional utvikling med ansvaret for tilhørende oppgaver, for eksempel samferdsel, planlegging, tilrettelegging for næringsutvikling, kompetanse og kultur. Samtidig overtok staten i starten av 2000-tallet fylkeskommunale oppgaver innenfor tjenesteproduksjon. I den sammenheng er spesialisthelsetjenesten i særklasse viktigst, men også 2 linje barnevern, familievernet og ansvaret for rusinstitusjoner ble overført fra fylkeskommunene til staten. Overføringen av ansvaret til staten er i stor grad begrunnet i meldinger og proposisjoner fra fagsektordepartementene. Begrunnelsen for å overføre oppgaver til fylkeskommunene har vært knyttet til vurderinger av følgende prinsipper for oppgavefordelingen 3. - Oppgaver bør legges til lavest mulige effektive nivå dvs. at kommunene ikke har vært ansett store nok til å ivareta oppgavene - Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer - Oppgaver som krever stor grad av koordinering og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan - Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan. Det er flere likhetstrekk mellom dokumentene når det gjelder oppgavene som vurderes eller foreslås overført til mellomnivået. Felles for de fleste dokumentene 3 Bl.a. i NOU 1974:53 Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen, KOU 1-98 Rydd opp! (KS), NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune og St. meld. nr. 31 ( ) Kommune, fylke, stat en bedre oppgavefordeling. 8

12 er at det argumenteres for at fylkeskommunene bør få et større ansvar for samfunnsutviklingen regionalt og dermed også ansvaret for utviklingsoppgaver som inngår i oppdraget. Som folkevalgt nivå med flere oppgaver skal fylkeskommunene ha legitimitet og evne til å se oppgaveområder i sammenheng og tilpasse oppgaveløsningen til regionale behov. Folkestyrte fylkeskommuner med et generalistansvar for flere oppgaveområder skal bidra til en mer samordnet og effektiv offentlig forvaltning basert på lokale og regionale fortrinn og forutsetninger. Desentraliseringen av oppgaver skal også legge til rette for et levende folkestyre med sterke kommuner og regioner som utnytter lokale og regionale fortrinn til beste for innbyggerne, næringslivet og samfunnet for øvrig Det varierer imidlertid hvor lang de ulike dokumentene går i å foreslå overføringer av oppgaver til fylkeskommunene og spørsmålet vurderes ofte i lys av regioninndelingen. 5.1 Oppgaver gitt dagens fylkesinndeling St meld nr 31( ) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling (Stoltenberg I) var oppfølgingsmeldingen til Oppgavefordelingsutvalget. I meldingen ble det foreslått å gi fylkesplanen en generelt forpliktende virkning, men kommunene skulle fortsatt være den primære arealmyndighet. Beslutninger i innsigelsessaker skulle overføres fra fylkesmannen til fylkeskommunen. Videre skulle fylkeskommunene få ansvaret for riksvegene, med unntak av stamvegene, miljøvernoppgavene og landbruksoppgavene på regionalt nivå, med unntak av klagebehandling og lovlighetskontroll, samt flere virkemidler innenfor næringsutvikling og større innflytelse over kulturinstitusjoner og økonomiske virkemidler på området. Etter regjeringsskiftet høsten 2001, la regjeringen Bondevik II frem en ny stortingsmelding om oppgavefordelingen våren 2002 (St. meld. nr. 19 ( ) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå. Bakgrunnen for stortingsmeldingen var blant annet Sem-erklæringens (regjeringens politiske plattform) der det het at fylkeskommunen ikke må bli en overkommune, at endringer i oppgavefordelingen må bidra til en reduksjon av byråkrati, og at avgjørelser skal fattes så nær dem det angår som mulig. Når det gjaldt miljø- og landbruksoppgaver som var foreslått lagt til fylkeskommunen, frarådde den nye regjeringen dette. Regjeringen mente oppgaver som krevde lokalpolitisk skjønn på området burde desentraliseres til kommunene som lavest mulig effektivt nivå. De resterende miljø- og landbruksoppgavene mente regjeringen var av en slik karakter at staten ved fylkesmennene fortsatt burde ha ansvaret for dem, både fordi den nye regjeringen mente at de aktuelle oppgavene i stor grad var myndighetsoppgaver, og fordi dette var oppgaver som hadde en overkommunal karakter. Regjeringen mente at det å gi fylkeskommunen overkommunal myndighet kan bidra til å undergrave legitimiteten til kommunene, og slik svekke det viktigste og mest sentrale organ for lokaldemokratiet. Regjeringen ville ikke ta stilling til om fylkeskommunens planmyndighet skulle styrkes og viste til den planlagte oppfølgingen av 9

13 Planlovutvalget 4 Imidlertid foreslo regjeringen å styrke fylkeskommunen i rollen som regional utviklingsaktør og ga fylkeskommunen økt myndighet i forvaltningen av distrikts- og regionalpolitiske virkemidler (midlene over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett). I St.meld. nr. 12 ( ) Regionale fortrinn regional framtid (Stoltenberg II) heter det at følgende oppgaver kan overføres til regionene 5 uavhengig av regional inndeling: - Øvrige riksveger skal i det vesentligste omklassifiseres til regionveger - Eierskapet til Innovasjon Norge deles mellom staten og regionene. Videre opprettes det regionale innovasjonsselskaper med ansvar for hoveddelen av SIVAs innovasjonsaktiviteter. Regionene kan delta som eiere i innovasjonsselskapene sammen med SIVA og eventuelt andre aktører. - De fleste oppgaver som i dag tilligger fylkesmannen på miljøvernområdet og landbruksområdet, og som ikke er knyttet til tilsyn, klage, lovlighetskontroll og innsigelse, samt veiledning knyttet til dette, skal i utgangspunktet overføres til regionene. - Oppgaver innenfor akvakulturforvaltningen herunder hovedsakelig tildeling av oppdrettskonsesjoner til aktører overføres til regionene. Videre overføres oppgaver knyttet til skolekvoter, kystsel, lokale fiskereguleringer, tang og tare og kongekrabbe til regionene. - Regionene får ansvar for å forvalte spillemidler til kulturbygg. Ansvaret for oppnevning av styreleder og noen styremedlemmer til region- /landsdelsteatrene, i region-/landsdelsorkestrene, en del museer og i knutepunktfestivalene kan overføres fra staten til regionene. Regionene får større ansvar for turneleggingen av skolekonserter. - Ansvar for drift og finansiering av fagskoleutdanningen overføres til regionene. Det opprettes regionale forskningsfond som supplerer de nasjonale FoU-virkemidlene. Ansvaret for grunnbevilgningene til de regionale forskningsinstituttene overføres til regionene. - Regionene pålegges å utforme en regional planstrategi som skal godkjennes av Kongen. Regionene gis, med noen særlige unntak, myndighet til å vedta bestemmelser som i en begrenset periode båndlegger arealbruken. I regjeringens oppfølgingsproposisjon om forvaltningsreformen ble den endelige overføringen av oppgaver til fylkeskommunene slik (Ot.prp. nr. 10 ( ) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv) (Stoltenberg II): - Pådriver- og samordningsfunksjon for folkehelsearbeidet i fylket. 4 NOU 2003: 14: Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II 5 Betegnelser regioner ble brukt som en samlebetegnelse på mellomnivået og var knyttet til at en vurderte fylkesinndelingen. 10

14 - Overtakelse av rettigheter og forpliktelser ved omklassifisering av store deler av det øvrige riksvegnettet med tilhørende ferjestrekninger. - Tildeling av tillatelser etter akvakulturloven til oppdrett av matfisk av anadrome og marine arter, og havbeite, samt myndighet til å avgjøre søknader tilknyttet eksisterende tillatelser og lokaliteter. - Ansvaret for å fordele spillemidler til kulturbygg. - Veilede og medvirke til kvalitetsutviklingstiltak på grunnopplæringsfeltet, som blant annet kan gi god sammenheng mellom grunnskolen og videregående opplæring. - Drifts- og finansieringsansvaret for fagskolene. - Ansvaret for virkemidler knyttet til styrking av rekruttering, kompetanseheving og likestilling i landbruket. Innenfor verdiskaping i landbruket skal fylkeskommunene bl.a. overta fylkesmannens rolle i verdiskapingsprogrammene i landbruket. - Friluftsforvaltning. - Bestandsforvaltning av høstbare, ikke-truete viltarter og innlandsfisk. - Tilskuddsmidler innen friluftsliv og viltforvaltning. - Utvalgte fylkeskommuner overtok rollen som vanneregionmyndighet. - Myndighet til å treffe vedtak etter vannressursloven 8 i konsesjonssaker om mini- og mikrokraftverk inntil 1 MW. - Fylkeskommunene skal samarbeide gjennom sju nyopprettede regionale forskningsfond. - Fylkeskommunalt eierskap til Innovasjon Norge (samlet 49 prosent) - Ansvaret for å oppnevne halvparten av de eksterne styremedlemmene ved de statlige høyskolene. - Ansvaret for oppnevning av styreledere og styremedlemmer til region- /landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner på kulturområdet. 5.2 Oppgaver gitt færre regioner Flere utredningsarbeidene og stortingsdokumentene peker på sammenhengen mellom fylkenes størrelse og potensialet for oppgaveansvar. Det argumenteres for at større regioner vil gjøre det økonomisk forsvarlig og funksjonelt å desentralisere oppgaver. Det pekes også på at kompetansen vil styrkes og at likhetshensyn lettere vil kunne ivaretas av 5-9 regioner enn av 19 fylkeskommuner. 11

15 Boks 5.1: Effektutvalget For en rekke politikkområder er det imidlertid sannsynlig at en samordning på regionalt nivå både vil kunne gi bedre sektorpolitisk og regionalpolitisk måloppnåelse - dvs. å gjøre den brede statlige regionalpolitikken bredere gjennom bedre samordning regionalt. Dette forutsetter etter utvalgets mening at regionene blir større enn nå. Regionnivået er bl.a. diskutert både av Christiansen-utvalget og Oppgavefordelingsutvalget. Begge utvalgene peker på at mellomnivået blir bedre rustet til å påta seg større oppgaver hvis enhetene blir større enn dagens fylker. Om dagens fylker erstattes med større regioner vil disse kunne gis større ansvar for samordningen mellom sektorpolitikkene og for balansen mellom regionale og distriktsmessige problemstillinger. NOU 2004: 2 Effekter og effektivitet. Effekter av statlig innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål) I NOU 2000:22 presenterte Oppgavefordelingsutvalget følgende oppgaver til eventuelle landsdelsregioner: - Spesialisthelsetjenesten (daværende fylkeskommunalt ansvar) - 2 linje barnevern, rusmiddelomsorg og familievern (daværende fylkeskommunalt ansvar) - Fylkesarbeidskontorene og lokale arbeidskontorer - Samferdsel, dvs fylkes- og riksvegnettet, vegkontorene, all lokal og regional kollektivtrafikk, inkludert bestiller- og tilskuddsansvar for lokale og regionale jernbaneruter og regionale flyruter.. - Planlegging og areal, herunder regionale planlegging med en generelt forpliktende virkning. - Overtakelse av miljøvernavdelingen fra fylkesmannsembetet og fortsatt ansvaret for kulturminnevernet. - Næringsutvikling: SNDs (INs) distriktskontorer avvikles. Ansvaret for bedriftsrettede og tilretteleggende virkemidler av regional karakter fra SND, fylkesmennene, fylkeskommunene og arbeidsmarkedsetaten (bedriftsinternopplæring) overtas av regionene. Videre overtar landsdelsregionene veiledningsoppgaver fra den ytre fiskeriadministrasjon. - Ansvaret for statlige høyskoler - Ansvaret for region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner innenfor områdene scenekunst, musikk, museum og billedkunst. De tre riksinstitusjonenes ansvar for å formidle et profesjonelt musikk-, danse-, teater- og billedkunsttilbud. KS og fylkesordførerkollegiet gikk inn for en omfattende overføring av statlige oppgaver til fylkeskommunene gitt en inndeling på 7-9 regioner. Landstyret fattet enstemmig følgende vedtak i mai : 6 Saken var på 45 sider med omfattende beskrivelser av oppgaveoverføringer, inndeling, styringsprinsipper og prosess for gjennomføring av en reform. 12

16 Regionen skal ha et samlet ansvar for samferdselspolitikken på regionalt nivå. Det betyr at regionene i tillegg til nåværende fylkeskommunale oppgaver når det gjelder kollektivtransport og veger, kan ha ansvaret for følgende oppgaver: Riksveger med unntak av stamveger («øvrige riksveger»). Med ansvaret følger også tilhørende fergestrekninger Ansvaret for kjøp av persontransport på jernbane for regionale ruter Ansvaret for kjøp av persontransport på regionale flyruter Transportknutepunkter Flyplasser Økonomisk bidrag til utvikling av IKT infrastruktur. Konsekvensen vil bl.a. være at Statens vegvesens 5 regionkontorer med fag- og planapparat knyttet til veger legges under de folkestyrte regionene. Regionen skal ha et samlet ansvar for bygdeutviklings-, nærings- og innovasjonspolitikken på regionalt nivå. Det betyr at regionene i tillegg til nåværende fylkeskommunale oppgaver innenfor tilrettelegging for næringsutvikling, kan ha ansvaret for følgende oppgaver: Innovasjon Norges distriktskontorers virkemidler og faglige apparat Fylkesmannens landbruksavdeling, herunder virkemidler til regionalt innrettede bygdeutviklingstiltak Kompetansemidler rettet mot bedrifter og arbeidssøkende som i dag er lagt til Aetat Ressurser som forvaltes sentralt av departementene, og som krever en regional tilpasning og samordning Regionenes innflytelse over SIVAs virkemiddelbruk og Norges forskningsråds programmer av betydning for regional innovasjon og vekstkraft styrkes vesentlig. Regionene vil kunne forvalte programmer og tiltak på vegne av disse institusjonene. Regionen skal ha ansvar for fiskeri- og havbrukspolitikk på regionalt nivå. Innenfor havbruk innebærer det at regionen skal ha ansvaret for å samordne og treffe vedtak etter akvakulturloven. Konsesjonsavgifter i forbindelse med havbruk skal tilfalle kommuner og regioner som stiller arealer til disposisjon for nye konsesjoner. Det må utredes ordninger med et sterkere regionalt ansvar knyttet til fiskeriene, slik regjeringen påpeker i Soria Moriaerklæringen. Regionen skal ha samlet ansvar for miljøvernpolitikken på regionalt nivå. Det betyr at regionene i tillegg til nåværende fylkeskommunale oppgaver innenfor kulturminnevernet skal ha ansvaret for miljøvernoppgavene som i dag er tillagt fylkesmannen. Regionen skal ha samlet finansielt ansvar for kulturpolitikken på regionalt nivå. Det betyr at regionene i tillegg til dagens fylkeskommunale oppgaver skal ha ansvaret for: Forvaltningen av nåværende statlige tilskuddsordninger til lokale og regionale kulturtilbud. Finansieringen av disse tilskuddene skjer i dag over Kulturdepartementets budsjett, Norsk Kulturråd og Norsk kulturfond 13

17 Regionale oppgaver og funksjoner som i dag er tillagt statlige institusjoner. Eksempler på slike institusjoner er Riksteateret, Rikskonsertene, Riksutstillingene, ABM utvikling (arkiv, bibliotek, museer) med flere Økonomiske ressurser til bygg og anlegg som i dag er en del av Kulturdepartementets budsjett Spillemidler som går til lokale og regionale tiltak. Regionen skal ha samlet ansvar for videregående opplæring, fagskoleutdanning og aetats kompetansegivende tiltak. Regionen skal ha bestilleransvar med økonomiske ressurser for høyere utdanning og FoU for å påvirke utvikling av faglinjer, forskning og utviklingsprogrammer ut fra regionens behov. Regionene må kunne forvalte programsatsninger på vegne av Norges forskningsråd og overta forskningsrådets ansvar for grunnbevilgninger til regionale forskningsinstitusjoner. Regionen skal ha et bestilleransvar ( sørge-for-ansvaret ) med økonomiske ressurser for spesialisthelsetjenesten. I forbindelse med evalueringen av spesialisthelsetjenesten må målene om åpenhet, medbestemmelse og folks påvirkningsmuligheter vurderes. Evalueringen må settes inn i en tidsramme som gir mulighet til å vurdere endringer, herunder bestilleransvar til regionene, før iverksetting av forvaltningsreformen i Det betyr at evalueringen bør foreligge tidlig i Regionen skal ha samordningsansvar for folkehelsearbeidet på regionalt nivå. Regionen skal ha et samlet ansvar for det internasjonale samarbeidet på regionalt nivå. Regionen skal ha ansvaret for den helhetlige samfunnsplanleggingen på regionalt nivå. Regionene skal utvikle regionplanen i samarbeid med kommunene. Regionplanen skal bl.a. bidra til å avklare regionale hovedstrukturer i arealplanleggingen. Regionplanen må utvikles til en konkret og akseptert plan som i ulik grad skal legge føringer for kommunenes, regionens og statens virksomhet. Regionplanen godkjennes gjennom Kgl. res. Regionen må avgjøre innsigelsessaker knyttet til kommunal planlegging så lenge regionen selv ikke er part i saken. Er regionen part, avgjøres innsigelsessaker av Miljøverndepartementet. Ansvaret for å fordele økonomiske midler gjennom skjønn basert på nasjonalt opptrukne retningslinjer, må overføres til regionene. Det gjelder bl.a. skjønnsmidlene til kommunene over inntektssystemet og økonomiske ressurser knyttet distrikts- og regionalpolitikken. Når det gjelder fordeling av skjønnstilskudd til regionene, må det ivaretas av departementet. Innenfor de oppgaveområder som skal ivaretas av regionene, må regionen ha ansvar for faglig veiledning overfor kommunene samt klagesaksbehandling innenfor særlovgivning der kommunen er 1. instans. Veiledning skal være etterspurt fra kommunene. Statlig tilsyn, innsigelser, og klagesaksbehandling vil måtte gjennomføres i tråd med de overordnede føringer gitt i regionplanen. Dermed vil også behandlingen innebære forutsigbarhet på viktige regionale områder. Det igjen skaper klare rammer for innbyggere, næringsliv og kommunene. 14

18 I tilegg ble det vedtatt at Landsstyret mente at regionen skal ha ansvar for naturressursforvaltningen på regionalt nivå, men at dette krevde ytterligere utredningsarbeid Den etterfølgende St.meld. nr. 12 ( ) Regionale fortrinn regional framtid (Stoltenberg) gikk en del kortere enn vedtaket fra KS landstyre. I meldingen heter det at en regioninndeling basert på landsdelene, kan overta hoveddelen av Statens vegvesen (fagapparatet) og det vil kunne etableres tunge kompetansemiljøer på regionalt nivå, med personell fra vegvesenet og fylkeskommunen. Innen regionmodellen vil det også kunne være aktuelt å vurdere overføring av kjøp av persontrafikk på jernbane for lokale og regionale ruter og ev. også flere oppgaver som Norsk kulturråd i dag ivaretar. (I tillegg til de oppgaver som ble foreslått overført gitt nåværende fylkesinndeling - presentert i tidligere avsnitt i rapporten) 6 Hvor mange fylker/regioner? De aller fleste utredningsarbeider og stortingsdokumenter argumenterer for færre fylkeskommuner enn i dag. Imidlertid varierer forslagene når det gjelder hvor konkrete de er og antall fylker /regioner. 6.1 Christiansenutvalget og oppfølgingen Flertallet i Christiansenutvalget NOU 1992:15 Kommune og fylkesinndelingen i et Norge i forandring og St.meld. nr. 32 ( ) Kommune- og fylkesinndelingen fremlagt av regjeringen Brundtland III, konkluderer med at en inndeling med 19 fylker har flere svakheter som kan redusere mulighetene for videre utvikling av velferdssamfunnet. I dokumentene konkluderes det med fylkesinndelingen i liten grad er tilpasset utviklingen av den moderne fylkeskommunen og statsforvaltningen på fylkesnivå. Det heter blant annet at det i alle landsdeler finnes eksempler på at fylkesgrensene deler opp større sammenhørende områder. Særlig problemene i sentrale og befolkningsrike deler av landet ble fremhevet. Også de store ubalansene i befolkningstørrelse mellom fylkene, der 9 av landets fylker hadde færre enn innbyggere, ble vurdert å redusere mulighetene for en effektiv kompetanse- og ressursutnyttelse i regionene som helhet. I NOUen og stortingsmeldingen foreslås det ingen konkrete endringer i fylkesinndelingen, men begge dokumentene trekker opp mål for fylkesinndelingen og foreslår en gjennomgang. Reformbehovet skulle vurderes konkret og med utgangspunkt i lokale prosesser, før det ble aktuelt å foreslå konkrete endringer. Samtidig ble det foreslått å opprette et nasjonalt kommune- og fylkesinndelingsutvalg med oppgave å koordinere den konkrete gjennomgangen og oppsummere forslag til konkrete endringer i inndelingen. 15

19 Boks 6.1: Mål for fylkesinndelingen (St.meld. nr. 32 ( ): 1. Et reelt og meningsfylt demokrati på fylkesnivå: Regjeringen ønsket at fylkeskommunen skal få bedre forutsetninger for å løse oppgaver i helsepolitikken, utdanningspolitikken og regionalpolitikken. 2. Brukervennlige løsninger: Regjeringen ønsket at innbyggerne skal kunne utnytte de fylkeskommunale tjenestetilbud som ligger nærmest. Fylkesgrensene skal ikke være et stengsel for større velferd. 3. Effektiv ressursbruk i fylkeskommunal og statlig forvaltning: Regjeringen ønsket å unngå smådriftsulemper i fylkeskommunal og statlig administrasjon på fylkesnivå og vi ønsker en rasjonell planlegging og utvikling av tjenestetilbudet innenfor sammenhørende regioner. 4. Bærekraftig regional utvikling: Regjeringen ønsket gode enheter for overordnet samfunnsplanlegging som er viktig for å sikre et miljøvennlig utbyggingsmønster. 5. Sterkere regionnivå: Regjeringen ønsket at det etableres et klarere nivå for oppgaveløsning mellom kommunene og staten, av hensyn til en effektiv regionalpolitikk og av hensyn til at vi bør unngå at de store kommunene og fylkeskommunen innenfor et fylke blir så like i forutsetninger at de konkurrerer med hverandre. Imidlertid ble regjeringens opplegg for en inndelingsreform stoppet av Stortinget. I juni 1995 og ett år før ordinær behandling av stortingsmeldingen, sluttet flertallet i Stortinget seg til følgende forslag fra Senterpartiet: Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at framtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne i en folkeavstemning, har gått imot kommunesammenslutning. I det ovenfor siterte frivillighetsvedtaket, er ikke fylkesgrensene eksplisitt nevnt. Imidlertid har samtlige regjeringer i ettertid lagt til grunn en forståelse av at frivillighetsprinsippet også gjelder for fylkesinndelingen. Stortinget behandlet selve meldingen (St.meld. nr. 32 ( )) våren 1996, men flertallet delte ikke regjeringens oppfatning av at det var et reformbehov for kommune og fylkesinndelingen, og vedtaket om frivillighet ble ikke endret. 6.2 Oppgavefordelingsutvalget og oppfølgingen Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:22) konkluderte et stort flertall med at en videre satsning på et regionalt nivå forutsatte en revisjon av dagens inndeling. Flertallet oppga to hovedgrunner: - De eksisterende fylker dekker til dels områder som ikke er funksjonelle for en satsing på den regionale utviklingsrollen. - Effektivitetshensyn når det gjelder tjenesteproduksjon og administrasjon, tilsier at mange fylker i dag er for små. Det vil kunne hentes ut effektivitetsgevinster ved å redusere antall enheter. 16

20 I utredningsarbeidene ble en landsdelsmodell med 5-7 regioner og en inndeling i enheter vurdert. Ut fra de grunnleggende hensyn et folkevalgt regionalt nivå skal ivareta, tilrådde et stort flertall en inndeling i enheter. Begrunnelsen var følgende: - Nærhetsprinsippet tilsier at de regionale enhetene ikke bør være større enn det som er nødvendig for god løsning av oppgavene. - Førende for den regionale inndelingen bør være de regionale utviklingsoppgavene og hensynet til en effektiv organisering av spesialisthelsetjenesten. Flertallet tror 5-7 landsdelsregioner vil være for store regioner til å være egnede enheter for en aktiv og samordnet utviklingspolitikk. Landsdelsregioner vil bl.a. i stor grad kunne omfatte flere konkurrerende bosettings- og næringsmessige tyngdepunkter, noe som kan vanskeliggjøre bred oppslutning om en regional utviklingspolitikk. Innenfor en oppdeling på enheter bør det være mulig å finne frem til regioner hvor det er naturlig å se næringsliv, bosettingsmønster og samferdselsstruktur i sammenheng. - Skal regionene fungere etter forutsetningene som demokratiske organer bør de være basert på områder som i rimelig grad utgjør et naturlig identitetsfellesskap. Flertallet mener det vil være lettere å oppnå innenfor en inndeling på enheter enn ved større regioner, både fordi en i større grad kan ta utgangspunkt i de faktiske regionale sammenhenger og fordi en i større grad kan unngå lokaliseringskonflikter. - Etter flertallets syn kan en regional inndeling som favner over flere konkurrerende bosettings- og næringsmessige områder, kunne føre til forsterkede sentraliseringstendenser over tid. - En regional inndeling basert på noen få og store enheter vil øke avstanden mellom kommunenivået og regionnivået. Det kan svekke de samarbeidsrelasjoner som er bygget opp mellom kommunene og dagens fylkeskommuner. Slikt samarbeid er vesentlig både for de regionale utviklingsoppgavene og tjenesteproduksjonen. Følgen vil kunne bli oppsplitting av det regionale samarbeidet gjennom økt innslag av interkommunale løsninger, noe som vil kunne gå på bekostning av et nødvendig regionalt helhetssyn. - Ved å velge en inndeling med enheter vil det lettere enn i en løsning med 5-7 enheter kunne etableres en felles geografisk inndeling for det folkevalgte regionale nivået og for den regionale statsforvaltning. I den oppfølgende stortingsmeldingen (St. meld nr 31 ( ) Kommune, fylke, stat en bedre oppgavefordeling) (Stoltenberg I) vises det til stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen fra 1995 og reformbehovet som ble uttrykt der. Videre pekte regjeringen på at et økt fokus på fylkeskommunenes regionale utviklingsrolle aktualiserer debatten om fylkesinndelingen er funksjonell. Regjeringens oppfatning var at mange oppgaver og utfordringer overskrider fylkesgrensene, særlig innenfor planlegging, næringsutvikling, samferdsel, areal og miljø. Dette skaper problemer for en helhetlig planlegging av ressursbruk og løsninger, spesielt i befolkningsrike deler av landet. Samtidig ble det vist til frivillighetsprinsippet vedtatt i Stortinget. Regjeringen ville støtte opp om fylkeskommuner som på selvstendig grunnlag og ut fra de oppgaver de skal løse, vurderer om dagens inndeling er hensiktsmessig. Departementet foreslo at fylkeskommuner som ønsker å slå seg sammen skal få 17

21 full statlig dekning av nødvendige engangskostnader knyttet til sammenslåingen, samt dekning av utgifter til eventuelle utredninger og folkehøringer. For å sikre faglig bistand til og samordning av de frivillige sammenslåingsprosessene, ble det foreslått at Kommunal- og regionaldepartementet skulle nedsette et rådgivende utvalg for å bistå fylkeskommunene i prosessene. Boks 6.2: Mål for fylkesinndelingen (St. meld nr 31 ( )): - Et funksjonelt regionnivå. Fylkene bør utgjøre funksjonelle og bærekraftige enheter for å kunne ivareta regionale utviklingsoppgaver. Fylkesinndelingen bør bidra til å sikre god samordning av ressurser innenfor naturlig sammenhørende områder. - Et reelt og meningsfylt demokrati. Fylkeskommunene skal være demokratiske arenaer og gi gode muligheter for innbyggerne til å delta og ha innflytelse på regionens utvikling. - God brukerorientering. Befolkningen skal kunne benytte de fylkeskommunale tjenestene som ligger nærmest. - Effektiv ressursbruk. Fylkeskommunene bør utnytte stordriftsfordeler og sikre en rasjonell løsning av de regionale oppgavene innenfor områder som bør ses i sammenheng. Fylkesinndelingen bør videre bidra til mest mulig effektiv ressursbruk, kompetanseoppbygging og samordning innenfor de statlige etater som følger fylkesinndelingen. St meld nr 19 ( ) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå (Regjeringen Bondevik II) la vekt på de samme mål for inndelingen som den foregående Stoltenberg I regjeringen, jf St. meld. nr. 31 ( ). Samtidig ble det understreket at frivillighetsprinsippet fortsatt gjaldt for fylkesinndelingen. Regjeringen sa imidlertid nå nei til å opprette et rådgivende utvalg for fylkesinndelingen. Regjeringen begrunnet dette med at prosessene om fylkesinndeling hadde kommet så langt at det ikke var tjenlig å opprette et utvalg og viste til at departementet og KS kunne bidra med faglig bistand og samordning av eventuelle sammenslutninger Distriktskommisjonen og arbeider i regi av KS Mange av utredningsarbeidene som ble gjennomført i den påfølgende perioden utover 2000-tallet konkluderte med innføring av langt færre regioner (5-9 regioner). Blant de som gikk lengst var ulike rapporter og vedtak i regi av KS. KS landstyre vedtok i 2005 å arbeide for 7-9 regioner. Begrunnelsen var særlig knyttet til at KS samtidig arbeidet for omfattende oppgaveoverføringer fra staten til regionalt nivå og det betinget regioner med en annen geografi og innbyggertall enn dagens fylker. Landstyret vedtak i 2005 lød slik: Regionenes størrelse og inndeling er avhengige av at det skjer en overføring av oppgaver og ansvar fra staten som foreslått ovenfor, og at regionene sikres en finansiering som svarer til oppgavene. Størrelse og inndeling må være hensiktsmessig, basert på kultur, identitet, næringsliv og næringsutvikling, og den 7 Konkrete prosesser som ble påpekt var prosesser mellom 1) Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane, 2) Aust-Agder, Vest-Agder og Telemark, 3) Telemark, Buskerud og Vestfold og 4) Østfold, Oppland, Hedmark og Akershus. 18

22 utviklingskraftregionene skal representere i et framtidig perspektiv. På et slikt grunnlag, bør antallet regioner etter KS vurdering kunne reduseres til 7-9. Vedtak om overføring av oppgaver, myndigheter og ressurser til framtidige regioner må skje før eller senest samtidig med vedtak om regionalisering Boks 6.3: KS argumenter for 7-9 regioner (mininotat 2007): En regioninndeling med 7-9 regioner vil innebære: - Mer funksjonelle regiongrenser som i langt mindre grad enn i dag splitter opp sammenhengende arbeidsmarkeds-, bolig- og serviceregioner (ABS-regioner) - Et regionalt mottaksapparat for nåværende statlige oppgaver. 7-9 regioner vil ha kompetansemessig og økonomisk styrke, robuste kompetansemiljøer og nok innbyggere og dermed etterspørselsgrunnlag for spesialiserte oppgave. - At det legges til rette for effektiv oppgaveløsning og potensial for betydelige stordriftsfordeler innenfor alle oppgaveområder som overtas av regionene. - Politisk slagkraft nasjonalt og internasjonalt i forhold til i dag - At regionene rommer regionale sentre og større byer. Regionale og lokale sentre og byer er av stor betydning for regional vekstkraft. Samspillet og arbeidsdelingen mellom by, omlandet og distriktene i en region skaper en egen vekstdynamikk. - At hensynet til tilhørighet og identitetsbygging ivaretas - At samarbeidet mellom kommunene og næringsliv og kontakten med innbyggerne kan håndteres på en god måte KS viser videre til utredningsarbeider som viser innsparingspotensial på i størrelsesorden 900 mill kr årlig for administrative funksjoner: - Utredningsarbeidet konkluderer med totalt årlig innsparingsbeløp knyttet til brutto driftsutgifter administrasjon, styring og fellesfunksjoner for fylkeskommunene på i størrelsesorden millioner kroner. - Totalt vil et årlig innsparingsbeløp knyttet til fylkesmannsembetene moderat anslått være i størrelsesorden 300 millioner kroner årlig. I forkant av Landstyrets vedtak hadde KS fått utarbeidet en utreding skrevet av professor Tor Selstad ved Høgskolen i Lillehammer (KOU 2004:1 Sterkere regioner forslag til ny regioninndeling i Norge). I utredningen ble det lagt fram tre forslag til inndeling i 5, 7 og 9 regioner. Inndelingsalternativene ble drøftet i lys av tre premisser: Størrelse, funksjonalitet og identitet. Regionene skulle være store nok til å påta seg et bredere spekter av oppgaver enn fylkeskommunene kan, de skulle være funksjonelle, dvs. ha klare regionsentre og grenser som ikke skjærer gjennom byregioner og kunne ivareta og utvikle en grunnleggende identitetsfølelse. KOUens hovedforslag var 7 regioner. 19