Vurderinger og hovedkonklusjoner om regioninndelingen

Transkript

1 13. oktober 2014 Vurderinger og hovedkonklusjoner om regioninndelingen Nedenfor oppsummeres tidligere dokumenters vurdering av spørsmålet om regioninndelingen. NOU 1992:15 Kommune og fylkesinndelingen i et Norge i forandring og St.meld. nr. 32 ( ) Kommune- og fylkesinndelingen I dokumentene konkluderes det med fylkesinndelingen i liten grad er tilpasset utviklingen av den moderne fylkeskommunen og statsforvaltningen på fylkesnivå. Det heter blant annet at det i alle landsdeler finnes eksempler på at fylkesgrensene deler opp større sammenhørende områder. Særlig problemene i sentrale og befolkningsrike deler av landet ble fremhevet. Også de store ubalansene i befolkningstørrelse mellom fylkene, der 9 av landets fylker hadde færre enn innbyggere, ble vurdert å redusere mulighetene for en effektiv kompetanse- og ressursutnyttelse i regionene som helhet. I NOUen og stortingsmeldingen foreslås det ingen konkrete endringer i fylkesinndelingen, men begge dokumentene trekker opp mål for fylkesinndelingen og foreslår en gjennomgang. Reformbehovet skulle vurderes konkret og med utgangspunkt i lokale prosesser, før det ble aktuelt å foreslå konkrete endringer. Regjeringens opplegg for en inndelingsreform stoppet av Stortinget. I juni 1995 og ett år før ordinær behandling av stortingsmeldingen, sluttet flertallet i Stortinget seg til følgende forslag fra Senterpartiet: Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at framtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne i en folkeavstemning, har gått imot kommunesammenslutning. I det ovenfor siterte frivillighetsvedtaket, er ikke fylkesgrensene eksplisitt nevnt. Imidlertid har samtlige regjeringer i ettertid lagt til grunn en forståelse av at frivillighetsprinsippet også gjelder for fylkesinndelingen. Stortinget behandlet selve meldingen (St.meld. nr. 32 ( )) våren 1996, men flertallet delte ikke regjeringens oppfatning av at det var et reformbehov for kommune og fylkesinndelingen, og vedtaket om frivillighet ble ikke endret. NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune Et stort flertall konkluderte med at en videre satsning på et regionalt nivå forutsatte en revisjon av dagens inndeling. Flertallet oppga to hovedgrunner: - De eksisterende fylker dekker til dels områder som ikke er funksjonelle for en satsing på den regionale utviklingsrollen. - Effektivitetshensyn når det gjelder tjenesteproduksjon og administrasjon, tilsier at mange fylker i dag er for små. Det vil kunne hentes ut effektivitetsgevinster ved å redusere enheter. I utredningsarbeidene ble en landsdelsmodell med 5-7 regioner og en inndeling i enheter vurdert. Ut fra de grunnleggende hensyn et folkevalgt regionalt nivå skal ivareta, tilrådde et stort flertall en inndeling i enheter.

2 St. meld nr 31 ( ) Kommune, fylke, stat en bedre oppgavefordeling Regjeringen Stoltenberg Is oppfatning var at mange oppgaver og utfordringer overskrider fylkesgrensene, særlig innenfor planlegging, næringsutvikling, samferdsel, areal og miljø. Dette skaper problemer for en helhetlig planlegging av ressursbruk og løsninger, spesielt i befolkningsrike deler av landet. Samtidig ble det vist til frivillighetsprinsippet vedtatt i Stortinget. For å sikre faglig bistand til og samordning av de frivillige sammenslåingsprosessene, ble det foreslått at Kommunal- og regionaldepartementet skulle nedsette et rådgivende utvalg for å bistå fylkeskommunene i prosessene. St meld nr 19 ( ) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå Regjeringen Bondevik II) la vekt på de samme mål for inndelingen som den foregående Stoltenberg I regjeringen, jf St. meld. nr. 31 ( ). Samtidig ble det understreket at frivillighetsprinsippet fortsatt gjaldt for fylkesinndelingen. Regjeringen sa imidlertid nå nei til å opprette et rådgivende utvalg for fylkesinndelingen. Regjeringen begrunnet dette med at prosessene om fylkesinndeling hadde kommet så langt at det ikke var tjenlig å opprette et utvalg og viste til at departementet og KS kunne bidra med faglig bistand og samordning av eventuelle sammenslutninger 1. NOU 2004: 19 Livskraftige distrikter og regioner Et stort flertall konkluderte med at dagens fylkeskommuner bør erstattes med sterke folkevalgte regioner, som avgrenses ut fra oppgaver og funksjonalitet. I flertallet var det ulike syn på hvor store regionene bør være for å kunne ivareta de oppgavene de blir satt til å løse. Imidlertid var hele flertallet av den oppfatning at et regioner og avgrensningen av disse primært vil være en konsekvens av oppgavene, og at en derfor vil ha fokus på oppgaver fremfor geografi. KS landstyrevedtak 2005 KS landstyre vedtok i 2005 å arbeide for 7-9 regioner. Landstyret vedtak i 2005 lød slik: Regionenes størrelse og inndeling er avhengige av at det skjer en overføring av oppgaver og ansvar fra staten som foreslått ovenfor, og at regionene sikres en finansiering som svarer til oppgavene. Størrelse og inndeling må være hensiktsmessig, basert på kultur, identitet, næringsliv og næringsutvikling, og den utviklingskraftregionene skal representere i et framtidig perspektiv. På et slikt grunnlag, bør et regioner etter KS vurdering kunne reduseres til 7-9. Vedtak om overføring av oppgaver, myndigheter og ressurser til framtidige regioner må skje før eller senest samtidig med vedtak om regionalisering Fylkesordfører/-rådslederkollegiet 2006: Sterkere regioner premisser, oppgaver og inndeling ved en forvaltningsreform I felles rapport fra kollegiet heter det at hensynet til oppgaveløsningen, til regionenes framtidige styrke, geografisk utstrekning og balansen mellom regionene, er forhold som tilsier en reform med langt færre regioner enn i dag. Hensynet til identitet og tilhørighet og muligheten for å samle kommunesektoren bak forslaget, kan trekke i retning av et mer moderat forslag. Videre konkluderte kollegiet med at et premiss for ny regioninndeling er overføring av oppgaver, ansvar, ressurser og myndighet. Videre ble det ble pekt på at daværende regionaliseringsalternativ i fylkene burde tillegges stor vekt ved inndelingsvurderingene sammen med oppgavenes territorielle og størrelsesmessige krav. Det heter også at endringer kun må skje etter grundig debatt i fylkeskommunene, men at endelig vedtak om inndeling var en nasjonal oppgave. 1 Konkrete prosesser som ble påpekt var prosesser mellom 1) Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane, 2) Aust-Agder, Vest-Agder og Telemark, 3) Telemark, Buskerud og Vestfold og 4) Østfold, Oppland, Hedmark og Akershus.

3 St.meld. nr. 12 ( ) Regionale fortrinn regional framtid I meldingen heter det bl.a. følgende om dagens fylkesinndeling: Fylkesinndelingen har vært statisk gjennom en lang periode der det har vært store geografiske endringer, særlig i bosettingsmønster og kommunikasjoner. Fylkesgrenser som splitter opp byregioner, tettsteder og større sammenhengende arbeids- og bosettingsområder, bidrar til å øke kostnadene ved fylkeskommunale tjenester og er lite effektive ut fra samfunnsøkonomiske nyttebetraktninger. Det er viktig at fylkesinndelingen bidrar til å legge til rette for en effektiv samordning innenfor planlegging, miljøvern, næringsutvikling, samferdsel, kultur og utdanning og forskning. Man bør tilstrebe at geografisk naturlig sammenhengende områder ikke blir delt på en slik måte at den regionale samordningen blir dårlig og at man mister mulige samordningsgevinster. I samme melding presenteres tre alternative inndelingmodeller: Nåværende inndeling, mellommodell og landsdelsmodell. Modellene ble beskrevet i sammenheng med de oppgaver regjeringen mente det var aktuelt å overføre i de tre modellene. I meldingen vurderte regjeringen at en mellommodell framstår med flere ulemper enn fordeler. Modellen innebærer omfattende inndelingsprosesser, samtidig som utfallet blir regioner med egenskaper ikke vesensforskjellige fra regionene i den forsterkede fylkesmodellen. Oppgaveporteføljen blir dermed heller ikke vesentlig mer omfattende. Videre heter det at det i kontrast til de øvrige modellene, som bygger på etablerte identiteter, må det også konstrueres nye regionidentiteter i mellommodellen. I omtalen av regionmodellen (landsdelene), heter det at størrelsen gjør at oppgaveporteføljen blir bredere og tyngre. Det blir mulig å overføre vesentlige oppgaver innenfor samferdselssektoren og kultur. Regionmodellen legger til rette for samling, etablering og utnyttelse av betydelige ressurser og miljøer for regional utvikling. Landsdelsregionene i denne modellen vil være aktører med tung ekstern slagkraft, som kan trekke veksler på en variert sammensetning av regionspesifikke fortrinn og stedbundne kvaliteter. Den enkelte regions størrelse gir den en mulighet til å samle en rekke virkemidler og utnytte disse på en kraftfull måte. Videre heter det at regionene vil kunne ivareta ansvaret for sitt tjenestetilbud på en effektiv og kvalitetsmessig god måte. De vil også kunne være i stand til å ivareta ansvaret for andre tjenesteområder. Størrelsen byr imidlertid på utfordringer knyttet til sentralisering og tilgjengelighet. Valgkretsinndelingen kan opprettholdes, både til stortingsvalgene og regiontingsvalgene. Ot.prp. nr. 10 ( ) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. I proposisjonen oppsummerer regjeringen høringen av alternative inndelingsmodeller og konstaterte at de fleste fylkeskommunene ikke gikk inn for endringer i fylkesinndelingen. Regjeringen konkluderte også med at vedtakene i høringen er ikke sammenfallende på en slik måte at de gir grunnlag for å endre fylkesgrenser på frivillig basis. Dermed så ikke regjeringen at det var grunnlag for å ta initiativ til å endre fylkesinndelingen.

4 Oppsummering: Hovedkonklusjoner i utredningene 2 inndeling og oppgaver til større regioner og stortingsdokumentene om Dokument Vurderinger av fylkesinndelingen? Oppgaver gitt større fylker/regioner? NOU 1992: 15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring St.meld. nr. 32 ( ) Kommuneog fylkesinndelingen (Brundtland III) Stortingets behandling Nei, men vedtak om at sammenslåinger skal være frivillig Sundsbø-utvalgene Ikke vurdert NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune Konkretisert til fylker Ja, følgende oppgaver ble foreslått: Bestilleransvar spesialisthelsetjenesten Vegregionene, tilskuddsansvaret regionale jernbaneruter, bindende regionale arealplaner, avgjørelse innsigelse på kommunale planer, bygdeutviklingsmidlene, deler av fiskeriadministrasjonen, forsterket regional innflytelse SND, den regionale miljøvernforvaltningen, etter og videreutdanning voksne, region-/landelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner på kulturområdet 2 Der utvalg er delte, gjengis flertallstilrådingene.

5 Dokument Vurderinger av fylkesinndelingen? Oppgaver gitt større fylker/regioner? St. meld. nr. 31 ( ) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling (Stoltenberg I) St. meld. nr. 19 ( ) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå (Bondevik II) NOU 2004: 2 Effekter og effektivitet NOU 2004:19 Livskraftige distrikter og regioner Reformbehov, stimulere frivillige fylkessammenslutninger Reformbehov, men understreker frivillighetsprinsippet Kun forslag om overføring av oppgaver til fylkeskommunene. Samtidig varsles proposisjon om statliggjøring av spesialisthelsetjenesten og endring fra fylkesvise vegkontorer til 5 vegregioner. Nei, men tilbakeføring av de forerslåtte nye fylkeskommunale oppgaver gitt i St. meld. nr. 31 ( ) Ikke konkret, men peker på at en større del av ansvaret for en samordnet regionalpolitikk med fordel kan ivaretas på regionalt nivå forutsatt større regioner. Ja, følgende oppgaver ble foreslått: Infrastruktur, samferdsel, utdanning, forskning, næringsutvikling, kultur, kommuneoverskridende arealog ressursforvaltning og helse. Fylkesmannens oppgaver rendyrkes til tilsyn og kontroll. KS regioner *Se egen oversikt nedenfor Rapport fra fylkesordførerkollegiet 2006 *Tilsvarer om lag KS vedtak om oppgaver (se nedenfor)

6 Dokument Vurderinger av fylkesinndelingen? Oppgaver gitt større fylker/regioner? St.meld. nr. 12 ( ) Regionale fortrinn regional framtid. (Stoltenberg II) To hovedalternativer, nåværende og landsdelsregioner Ja, aktuelt med hovedansvaret for Statens vegvesen regioner, kjøp av persontrafikk på jernbane for lokale og regionale ruter samt vurdering av om flere oppgaver som er underlagt Norsk kulturråd kan delegeres til institusjoner og /eller overføres til regionalt nivå. Stortingets behandling Tok ikke stilling til spørsmålet Tok ikke stilling til spørsmålet Ot.prp. nr. 10 ( ) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (Stoltenberg II) Ingen forslag til endringer. Det vises til at 13 fylkeskommuner ikke ønsket endringer i fylkesinndelingen. * KS landstyre vedtak om oppgaver til 7-9 regioner - mai 2006: Samferdsel Riksveger med unntak av stamveger («øvrige riksveger»). Med ansvaret følger også tilhørende fergestrekninger Ansvaret for kjøp av persontransport på jernbane for regionale ruter Ansvaret for kjøp av persontransport på regionale flyruter Transportknutepunkter Flyplasser Økonomisk bidrag til utvikling av IKT infrastruktur. Konsekvensen vil bl.a. være at Statens vegvesens 5 regionkontorer med fag- og planapparat knyttet til veger legges under de folkestyrte regionene. Bygdeutvikling-, nærings- og innovasjonspolitikken: Innovasjon Norges distriktskontorers virkemidler og faglige apparat Fylkesmannens landbruksavdeling, herunder virkemidler til regionalt innrettede bygdeutviklingstiltak Kompetansemidler rettet mot bedrifter og arbeidssøkende som er lagt til Aetat Ressurser som forvaltes sentralt av departementene, og som krever en regional tilpasning og samordning Regionenes innflytelse over SIVAs virkemiddelbruk og Norges forskningsråds programmer av betydning for regional innovasjon og vekstkraft styrkes vesentlig. Regionene vil kunne forvalte programmer og tiltak på vegne av disse institusjonene.

7 Fiskeri- og havbrukspolitikk på regionalt nivå. Innenfor havbruk innebærer det at regionen skal ha ansvaret for å samordne og treffe vedtak etter akvakulturloven. Konsesjonsavgifter i forbindelse med havbruk skal tilfalle kommuner og regioner som stiller arealer til disposisjon for nye konsesjoner. Det må utredes ordninger med et sterkere regionalt ansvar knyttet til fiskeriene. Miljøvernpolitikken på regionalt nivå. Finansielt ansvar for kulturpolitikken på regionalt nivå.: Forvaltningen av nåværende statlige tilskuddsordninger til lokale og regionale kulturtilbud. Finansieringen av disse tilskuddene skjer i dag over Kulturdepartementets budsjett, Norsk Kulturråd og Norsk kulturfond Regionale oppgaver og funksjoner som er tillagt statlige institusjoner. Eksempler på slike institusjoner er Riksteateret, Rikskonsertene, Riksutstillingene, ABM utvikling (arkiv, bibliotek, museer) med flere Økonomiske ressurser til bygg og anlegg som i dag er en del av Kulturdepartementets budsjett Spillemidler som går til lokale og regionale tiltak. Fagskoleutdanning og aetats kompetansegivende tiltak. Bestilleransvar med økonomiske ressurser for høyere utdanning og FoU. Regionene må kunne forvalte programsatsninger på vegne av Norges forskningsråd og overta forskningsrådets ansvar for grunnbevilgninger til regionale forskningsinstitusjoner. Bestilleransvar ( sørge-for-ansvaret ) med økonomiske ressurser for spesialisthelsetjenesten. Folkehelsearbeidet på regionalt nivå. Regionplanen må utvikles til en konkret og akseptert plan som i ulik grad skal legge føringer for kommunenes, regionens og statens virksomhet. Regionplanen godkjennes gjennom Kgl. res. Regionen må avgjøre innsigelsessaker knyttet til kommunal planlegging så lenge regionen selv ikke er part i saken. Er regionen part, avgjøres innsigelsessaker av Miljøverndepartementet. Ansvaret for å fordele økonomiske midler gjennom skjønn basert på nasjonalt opptrukne retningslinjer, må overføres til regionene. Det gjelder bl.a. skjønnsmidlene til kommunene over inntektssystemet og økonomiske ressurser knyttet distrikts- og regionalpolitikken. Innenfor de oppgaveområder som skal ivaretas av regionene, må regionen ha ansvar for faglig veiledning overfor kommunene samt klagesaksbehandling innenfor særlovgivning der kommunen er 1. instans. Veiledning skal være etterspurt fra kommunene. Statlig tilsyn, innsigelser, og klagesaksbehandling vil måtte gjennomføres i tråd med de overordnede føringer gitt i regionplanen.