Norsk Militært Tidsskrift

Transkript

1 ROBERT MOOD Afghanistanveteranene: En unik mulighet side 4 DYNDAL OG SIMONSEN Krisehåndtering i Fiskevernsonen side 12 HJALMAR I. SUNDE Disiplinær uro og lederskap i forsvaret side 30 Norsk Militært Tidsskrift Utgitt av Oslo Militære Samfund Årgang 183 nr Kr. 63,- RETURUKE 48 INTERPRESS NORGE

2 NORSK MILITÆRT TIDSSKRIFT Norsk Militært Tidsskrift skal ved selvstendige artikler og sitt øvrige innhold fremme militære, militærvitenskaplige og totalforsvarsmessige interesser og studier. Redaktør: Oberstløytnant Harald Høiback Redaksjonsmedarbeidere: Kommandør Hans Christian Helseth INNHOLD GRUNNLAGT 1830 Utgitt fra 1831 Tollbugt. 10, 0152 Oslo Fax: Tlf: Redaksjon, når betjent: Tlf: (privat) Produksjon: Grafisk produksjon og annonser: Cox Bergen AS Trykk: Scanner Grafisk AS Abonnement: Henvendelser om abonnement: Intendant: Kommandør Tom Egil Lilletvedt Tlf (mobil) Bankgiro: Abonnenten er selv ansvarlig for å melde adresseforandring. Tidsskriftet har 4 6 utgivelser i året. Abonnementspris: Årspris privat innland: kr. 200,- Årspris institusjoner innland: kr. 300,- Pris løssalg pr. nummer: kr. 63,- Årspris utland: kr. 400,- IBAN: NO BIC: DNBANOKKXXX Tilsynskomiteen for Norsk Militært Tidsskrift: Oberstløytnant Vidar Vik (leder) Oberstløytnant Egil Daltveit Kommunikasjonssjef Anne-Lise Hammer Kommandørkaptein Ola Bøe-Hansen Oberstløytnant Håvard Klevberg Oberstløytnant Tor Arne Berntsen Oberstløytnant Ingvar Seland Forsker Iver Johansen Dekan Karl Erik Haug Forskningssjef John-Mikal Størdal Norsk Militært Tidsskrift er utgitt av Oslo Militære Samfund ISSN Redaktørens spalte s. 3 Robert Mood Afghanistan-veteranene: En unik mulighet s. 4 Gjert Lage Dyndal og Sigmund Simonsen Krisehåndtering i Fiskevernsonen mellom jus og interessepolitikk s. 12 NMT notiser s. 24 Informasjon til medlemmene i OMS s. 25 NMT notiser s. 29 Hjalmar I. Sunde Disiplinær uro og lederskap i forsvaret, et personlig tilbakeblikk s. 30 NMT debatt s. 35 Geir Hågen Karlsen Strategisk kommunikasjon: Hvordan påvirke dine omgivelser s. 38 NMT bøker s. 46 Manuskripter til Norsk Militært Tidsskrift Norsk Militært tidsskrift (NMT) er avhengig av bidrag til gode artikler og gjerne illustrasjoner. Bidraget skal normalt ikke tidligere være mangfoldiggjort. Manuskripter som sendes redaktøren må leveres fra forfatter i elektronisk form. Manuser skal normalt ikke overskride åtte sider, eller 3400 ord. Eventuelle bilder og figurer skal ha en kvalitet på minst 250 dpi/tiff/ jpeg format. Eventuelle noter presenteres som sluttnoter i kursiv. Enten sluttnoter eller litteraturliste trykkes, ikke begge deler. Manuset skal ha påført navnet til forfatteren og en omtale av forfatter på 2 4 linjer. Telefonnummer og -adresse skal også fremgå på manuset, men disse opplysninger vil ikke bli trykket. Artikkelforfattere anmodes om å vedlegge bilde av seg selv. Redaktøren forbeholder seg retten til å gjøre mindre justeringer i teksten til fremsendte manuser. NMT betinger seg retten til senere å utgi alt stoff i tidsskriftet i elektronisk form. 2

3 REDAKTØRENS SPALTE Gjennom redusert deltakelse i verneplikten har befolkningens berøringsflate med Forsvaret blitt langt mindre enn før, men aldri siden verdenskrigen har så mange hatt venner, kollegaer eller familie som har erfaring med strids- og kamphandlinger. Hvilke konsekvenser vil det få? Hva er langtidsvirkningene, for individet og for samfunnet? I dette nummeret peker Forsvarets første veteraninspektør, generalmajor Robert Mood, på utfordringer og ikke minst muligheter som det store antallet veteraner gir. Bølgene har gått høyt etter Gjørv-kommisjonens dom over rikets evne til å håndtere kriser. Deler av denne diskusjonen har også satt spor i dette tidsskriftet. I foreliggende nummer rettes oppmerksomheten mot et område som lett oversees i denne debatten, nemlig nordområdene, og de utfordringer en krisesituasjon der vil skape. Foreliggende nummer inneholder også en artikkel om de ukorrekte meningers kår i Forsvaret, sett i et historisk perspektiv, i tillegg til en artikkel om strategisk kommunikasjon. Forsidebildet viser den tatoverte armen til Egil Wold Ringsø. Den vitner om hvor omfattende og mangslungen Forsvarets engasjement i internasjonale operasjoner faktisk har vært de siste årene. Bildet viser også at innsatsen kan sette varige spor. Foto: Forsvaret Hvordan få tak i tidligere artikler fra NMT? For å finne fram til artikler fra tidligere nummer anbefaler vi følgende hjelpemidler: : Norsk militærhistorisk bibliografi. Oppslagsverk med oversikt over det som er skrevet om norsk militærhistorie fram til Inndelt etter aktuelle emner innen norsk militærhistorie. Henvisning til viktige bøker og artikler : Datautskrifter fra et registreringsarbeid ved Forsvarsmuseet. Artiklene fra NMT er ordnet tematisk. Finnes i ett eksemplar ved Forsvarsmuseets bibliotek. Utskriften har ikke register og anbefales derfor bare for årene som ikke dekkes av Norsk militærhistorisk bibliografi NORART: Nasjonalbibliotekets base over artikler fra et stort antall tidsskrifter. Basen kan stilles inn slik at det bare søkes i NMT Forsvarsmuseets bibliotekkatalog: Utvalgte artikler fra NMT er systematisk lagt inn i basen og kan lett søkes opp sammen med annen litteratur om et emne. Ditt lokale folkebibliotek hjelper deg med å søke og bestille de artiklene du ønsker å lese. Du kan også besøke Forsvarsmuseets bibliotek og lese tidsskriftet der. Biblioteket har NMT komplett. Kontakt: Forsvarsmuseet, Bygning 62, Akershus festning Tlf.: / E-post: post.biblioteket.fmu@mil.no Utarbeidet av bibliotekarene ved Forsvarsmuseet. Norsk Militært Tidsskrift - nr

4 Afghanistan-veteranene: En unik mulighet Generalmajor Robert Mood er Forsvarets første veteraninspektør. I april 2012 ble han sjef for FNs observatørstyrke i Syria. Et oppdrag han ledet i tre måneder. Robert Mood har bakgrunn fra internasjonale operasjoner i Libanon, Kosovo og Midtøsten. Han har også vært sjef for Telemark Bataljon samt generalinspektør for Hæren. Foto: Forsvaret. Malin Stensønes skriver i boken På våre vegne - Soldatberetninger fra Afghanistan (2012) at: Vi får nå en ny generasjon krigere, og de kommer til å sette sitt preg på Norge i mange tiår fremover. Som samfunn har vi ennå ikke fullt ut sett konsekvensene av vårt Afghanistan-engasjement. I denne artikkelen skriver Robert Mood at stadig flere norske veteraner fra internasjonale operasjoner ikke bare gir Forsvaret og samfunnet utfordringer, men enda flere muligheter. AV ROBERT MOOD Siden andre verdenskrig har Norge sendt over soldater til innsats i utlandet. Vi har deltatt i over 40 land, på fire kontinenter og i nesten 100 ulike internasjonale operasjoner. Bare det siste tiåret har over 8000 norske kvinner og menn tjenestegjort i Afghanistan. Rundt en tredjedel av dem har vært der to eller flere ganger. En del av de norske Afghanistanveteranene har også erfaring fra misjoner i Midtøsten, Afrika eller på Balkan. Hva betyr et økende antall veteraner mange med betydelig krigserfaring for Forsvaret? Og hva betyr det for det norske samfunnet? Jeg sitter ikke med fasiten kanskje fremtiden finner den men jeg føler meg sikker på at det betyr noe. Og mine tanker om hva dette noe kan være, er det jeg vil forsøke å beskrive nedenfor. Veteranene, Forsvaret og samfunnet Aller først vil jeg si noen ord om hva et økende antall veteraner betyr for relasjonen mellom Forsvaret og samfunnet. I en tid hvor færre gjennomfører førstegangstjeneste, blir veteranene stadig viktigere for samfunnets forståelse av Forsvaret. Ifølge Forsvarets innbyggerundersøkelse fra 2012 som med over 4000 svar-respondenter skal gi et relativt representativt bilde av Norges befolkning svarte over 92 prosent at de får informasjon om Forsvaret fra «nyhetsbildet/media» (flere svar mulig). 22 prosent svarte «erfaring fra førstegangstjeneste». Når stadig færre får førstehåndskunnskap fra Forsvaret, blir den medierte virkeligheten viktigere. I dagens mediebilde er veteranene godt forsvarsstoff. Vi leser om våre nye krigshelter; som Trond André Bolle som ble tildelt Krigskorset med sverd post mortem for sin innsats i Afghanistan. Vi hører om veteranene som sliter med psy- 4

5 Foto: Forsvaret kiske vansker etter sin tjenestegjøring i utlandet. I populærkulturen, litteraturen og sosiale medier finner vi også veteranene. Vi kan i dag lese veteranenes egne skildringer som bøkene til de norske Afghanistan-veteranene Emil Johansen, Erik Elden og Henning Mella er gode eksempler på. I sum gjør dette at Forsvarets veteraner blir stadig viktigere for folks oppfatning av hvem Forsvarets ansatte er, hvordan Forsvaret løser sine oppgaver, og hvordan Forsvaret tar vare på sine kvinner og menn. Derfor er jeg glad for den politiske satsingen for å bedre ivaretakelsen og anerkjennelsen av veteraner fra internasjonale operasjoner (jf. Stortingsmelding nr. 34 ( ), Regjeringens handlingsplan «I tjeneste for Norge» (2011)). Forsvaret satser tungt blant annet gjennom opprettelsen av prosjekt Forsvarets veterantjeneste, som videreføres med en permanent Veteranavdeling i Forsvarsstaben for å etterleve de politiske intensjonene. Intensjoner som for øvrig har bred forankring i Stortinget, noe mange ildsjeler og veteranorganisasjonene skal ha stor ære for. Det må også nevnes at ivaretakelse og anerkjennelse av veteraner langt fra er noe bare Forsvaret skal holde på med. Det er helt sentralt i Norges tilnærming at veteraner skal støttes og ivaretas av samfunnet som sådan. De reiste ut på oppdrag for oss, de løste sine oppdrag på våre vegne, og de får den støtte de eventuelt trenger etterpå av oss. Noe som tydelig blir slått fast i dokumentene nevnt ovenfor samt Prop. 73 S ( ). Regjeringens handlingsplan «I tjeneste for Norge» ble underskrevet av seks statsråder. Vi har imidlertid ikke lykkes med å anerkjenne de som har tjenestegjort ute på våre vegne slik vi bør, før alle landets ordførere er med på laget. Det betyr også at Forsvaret må samarbeide tett med de sivile aktørene som skal hjelpe veteraner som trenger støtte og motsatt. Hva mener veteranene? Forsvarets veterantjeneste har nylig gjennomført en større brukerundersøkelse, hvor vi intervjuet over 100 veteraner, veteranfamilier og etterlatte om Forsvarets tjenester før, under og etter internasjonale operasjoner. I tillegg svarte over 1000 tjenestegjørende veteraner på et elektronisk spørreskjema. I brukerundersøkelsen kommer det tydelig fram at de spurte er fornøyd med tiltakene som er satt i gang de siste årene. «Mellomlanding», som skal sikre en god overgang fra operasjonsområdet til tilværelsen hjemme, får svært gode tilbakemeldinger. Det samme får medaljeparadene hvor representanter fra det offisielle Norge er tilstede. Tilbud om stressmestringsteamenes tilstedeværelse før, under og etter tjenesten ute blir trukket frem som et godt tiltak. Vi vet nå svært mye om hva som fungerer hva som er beste praksis. Nå gjelder det å sette «beste praksis» i system. En av hovedutfordringene ligger i å fange opp de som faller utenfor opplegget som stående, vervede avdelinger gjennomfører for sitt personell. Det gjelder blant annet mindre fagavdelinger, stabsoffiserer og observatører. Norsk Militært Tidsskrift - nr

6 Veteranene var, er og forblir våre soldater. «Løs oppdraget, ta vare på dine kvinner og menn», er ingen tom floskel. at regjeringen trygt kan vurdere en variert verktøykasse til internasjonal innsats i visshet om at alle aktuelle oppdrag vil bli løst på en god måte, både operativt og etisk. Enda viktigere er det at regjeringen kan være trygg på at når vi blir overrasket her hjemme, fysisk så vel som indirekte, er Forsvarets kapasiteter bedre forberedt enn de ellers ville vært. En medaljebehengt veteran i tysk krisetid i I Peter Englunds bok om Første verdenskrig, Krigens skjønnhet og sorg, siteres en fransk offiser som hadde fått begge bena amputert: Ja, akkurat nå er jeg helt. Men om et år kommer jeg bare til å være nok en krøpling. Et av budskapene i denne artikkelen er at veteraner er samfunnets ansvar også etter de har forlatt Forsvarets rekker, og etter at mediene har sluttet å interessere seg for dem. Foto: Bundesarchiv. I brukerundersøkelsen har vi fått høre fra de skadde veteranene at Forsvaret bør sikre god dokumentasjon, advokathjelp, hensiktsmessig psykologhjelp og opprettholde kontakten. Det er opplagt at Forsvaret skal strekke seg langt for å legge forholdene til rette for de som har betalt prisen under sin tjeneste for Forsvaret og Norge. Veteranene var, er og forblir våre soldater. «Løs oppdraget, ta vare på dine kvinner og menn», er ingen tom floskel. Det uttrykker at Forsvarets ledere stiller opp for sine soldater så lenge de måtte ønske det. Dette står ikke i motsetning til at Forsvarets formelle ansvar stanser ett år etter hjemkomst, og at det er det sivile samfunnets ansvar å behandle skadde veteraner. Forsvarets utfordringer Veteraner fra internasjonale operasjoner utgjør om lag en tredjedel av Forsvarets ansatte. De er på mange måter ryggraden i Forsvaret. Deres erfaring er avgjørende for kvaliteten på hvordan vi løser våre oppdrag både hjemme og ute, og for hvordan vi lærer opp de som begynner i Forsvaret. Veteranene er årsaken til To bekymringer er at vi bruker mange soldater veldig hyppig i krevende operasjoner utenlands, og at vi ikke klarer å beholde de unge som har mye erfaring. Selv for unge friske kvinner og menn er det mye å være 10 turer i krigsområder i løpet av 5-10 år. Da kan det fort bli vanskelig å komme helt hjem, og vi står i fare for å ha bygget disse så langt ut av normalsamfunnet her hjemme at det blir vanskelig å finne seg vel til rette igjen. Sammenlignet med det intense kameratskapet, mestringsfølelsen, teamtilfredsstillelsen og spenningen ute, gir den trivielle overflodstilsværelsen som enkeltindivid her hjemme fort liten mening. Dette siste leder meg over til min andre bekymring: Forsvaret trenger å beholde veteranene i tjeneste for å sikre kompetanse og erfaring med tanke på nye oppdrag. Det er dessuten også slik at å forbli i tjeneste gjør overgangen betydelig mindre enn hvis man blir sivil. På den andre siden er det et poeng å synliggjøre at den militære kunnskapen og erfaringen er betydelig mer relevant for sivile arbeidsgivere, enn det man skulle tro ved første øyekast. Vi må vise samfunnet at veteranenes erfaringer, kunnskaper, verdier og holdninger er gull verdt. Det må 6

7 Veteranene er vant til at lista legges høyt, de er lojale og de leverer kvalitet. vi gjøre også fordi vi er avhengig av å rekruttere våre beste kvinner og menn også i fremtiden. Det skal og må være attraktivt å være soldat både når man tjenestegjør, men også i et lengre perspektiv. Å være veteran skal dessuten være en hedersbetegnelse. Forsvaret har et stadig økende behov for ny kompetanse og ny erfaring. Folk bytter jobb oftere enn før. Jeg tror Forsvaret er tjent med at en del søker nye erfaringer utenfor etaten. Forhåpentligvis vil noen av disse komme tilbake til oss ved en senere anledning, med ny innsikt. Den bebudede Stortingsmeldingen «Kompetanse for en ny tid», vil gi Forsvaret den politiske retningen for samspillet med samfunnet på dette området. Snakk, spør og lytt Hva er det så som gjør veteranene gull verdt for enhver sivil arbeidsgiver? Her er det selvsagt alltid en fare for å generalisere for mye. Veteranene har som kjent ulike erfaringer, fra ulike misjoner, fra ulik tjeneste. I tillegg vet vi at ulike individer har ulike erfaringer fra de samme misjonene og lik tjeneste. Likevel er en fellesnevner for våre veteraner at de har praktisk erfaring fra krevende oppdrag under tidspress. Gjerne i en svært kompleks situasjon, hvor man møter vanskelige, etiske dilemmaer. De er dessuten selvstendige og erfarne, og vant til å ta initiativ. Veteranene er vant til at lista legges høyt, de er lojale og de leverer kvalitet. Jeg mener derfor de har mye å by på i enhver teamsituasjon og i jobbsammenheng. Legg til at veteranene er vant til å jobbe sammen med folk fra andre nasjoner, ofte med engelsk som arbeidsspråk. Dette gjør at veteranene ikke bare er, eller bør være, attraktive på arbeidsmarkedet. De er som nevnt også Forsvarets viktigste ressurs. Det er deres kompetanse som danner grunnlaget for at Forsvarssjefen nå kan si til beslutningstagerne at norske soldater kan sendes hvor som helst i verden, og løse de vanskeligste oppdrag på en etisk forsvarlig og ryddig måte. Våre veteraner er reflekterte kvinner og menn, noe som kommer tydelig frem i bøkene som er skrevet av og om veteraner de senere år. Noe av det jeg vil jobbe aktivt med i tiden fremover, er å oppfordre landets ordførere til å ta i bruk de spennende ressursene lokalsamfunnene har i veteranene. Snakk, spør og lytt. Mange har unike erfaringer og mye å bidra med. Ingen operasjon uten familien For enkelte veteraner kan overgangen fra en operasjon i utlandet til hverdagen i Norge være en utfordring. Jeg har selv følt det slik. Spesielt når jeg leser forsidene på Dagbladet og VG. Men denne overgangen er kanskje enda vanskeligere for familien til soldatene. Den vanskeligste jobben er ofte å være hjemme enten alene, eller med aleneansvar for barna. Og omstillingen når noen kommer tilbake igjen. Forsvaret er avhengig av å ha familien med på laget hvis vi skal forvente at vårt personell skal reise ut i Medaljer og medaljeseremonier er en viktig måte å fortelle både veteranene selv og samfunnet rundt dem om at de har løst sine oppdrag på vegne av staten. Det kan komme tider hvor en slik fysisk påminnelse medaljen utgjør blir viktig. Som en veteran fra Første verdenskrig formulerte det: We thought we had managed all right, kept the awful things out of our minds, but now I m an old man and they come out from where I hid them. Every night. Foto: Forsvarets mediesenter/ Torbjørn Kjosvold internasjonale operasjoner gjerne flere ganger. Vi må gjøre vårt for å legge forholdende til rette. Ofte er det lite som skal til. Da vi intervjuet veteraner og veteranfamilier, ble det sagt av flere at bare det å bli nevnt i takketaler av militære og politiske ledere betyr mye. Uten familienes innsats hjemme blir det vanskelig å lykkes ute. Afghanistanveteranene: En unik mulighet Før vi har trukket oss helt ut av Afghanistan, vil vi antagelig ha rundt veteraner med erfaring fra Norsk Militært Tidsskrift - nr

8 Det er fortsatt slik at vi alle er ansvarlige for selv å fylle våre liv med mening, og stå ansvarlige for våre valg. Dette vet våre veteraner mer om enn de fleste. det sentralasiatiske landet. Mange av dem med krigserfaring som overgår det meste nordmenn har vært med på siden andre verdenskrig. Uansett målestokk og ståsted er det hevet over tvil at disse soldatene har løst pålagte oppdrag på en særdeles flott måte. Det som imponerer meg mest, er at kulturen i våre skarpeste avdelinger har blitt å løse oppdrag med minimum tap av liv på alle sider. Hvis vi og da mener jeg både Forsvaret og det norske samfunn gjør det rette og tar disse veteranene på alvor. Hvis vi bruker deres kompetanse og erfaring, og i tillegg lytter til deres behov ja, da er jeg overbevist om at Afghanistan-veteranene vil berike landet vårt i årene som kommer. Jeg tror vi er på riktig vei, men vi må lykkes med å videreføre stoltheten blant soldatene våre uavhengig av hvilken retning Afghanistan går i på lang sikt. Hvis vi ikke gjør det. Hvis vi ikke henter inn erfaringene deres, ikke bruker deres kunnskaper og tilnærmer oss veteranene som potensielle problemer. Hvis vi knytter deres innsats til en eventuell negativ utvikling i Afghanistan, ja da har vi feilet. I skrivende stund er det lite som tyder på at vi gjør dette, eller at vi står i fare for å få samme dynamikk som de amerikanske soldatene møtte på hjemmebane etter tjenesten i Vietnam. Når jeg likevel nevner dette, er det fordi vi har mye å lære av historien. Veteransatsingen de siste årene kommer som en erkjennelse av at det vi gjorde ikke var godt nok - hverken fra Forsvarets eller storsamfunnets side. I dag vet vi i stor grad hva som fungerer. Nå gjelder det å holde det vi lover uten å skape urealistiske forventninger. Når alt er sagt er det jo fortsatt slik at vi alle er ansvarlig for selv å fylle våre liv med mening, og står ansvarlige for våre valg. Dette vet våre veteraner mer om enn de fleste. Kilder Forsvarsdepartementet (2011) «I tjeneste for Norge Regjeringens handlingsplan for ivaretakelse av personell før, under og etter utenlandstjeneste». Ipsos MMI (2012) Forsvarets innbyggerundersøkelse Stensønes, Malin På våre vegne - Soldatberetninger fra Afghanistan Aschehoug, 2012 Stortingsmelding (2009) Stortingsmelding nr. 34 ( ) «Fra vernepliktig til veteran». Stortingsproposisjon (2012) Prop. 73 S ( ) «Et Forsvar for vår tid». INGE STEENSLAND AS SHIPBROKERS Fridtjof Nansens plass 7 Telephone: P.O.Box 1254, Vika Telefax: OSLO gas: isgas@steensland.com NORWAY tank: istank@steensland.com 8

9 Evt. Annonse? Norsk Militært Tidsskrift - nr

10 LEVERANDØRER LEVERANDØRER TIL TIL DET NORSKE FORSVAR Elajo Installasjon AS utfører alle typer elektroinstallasjoner Storbyens elektriker * Adgangskontroll * Sikkerhet-alarm * Tele-Data-Fiber * Elektro * Internkontroll elsjekk-termografering * Service Lørenveien 68 - Telefon Telefaks Spesialtilpasning Kjøl & Frys ISO Sprengstoff Lager Brakker Brukte Vekselbeholdere 10

11 LEVERANDØRER DET NORSKE FORSVAR TIL DET NORSKE FORSVAR 2 Kleven Florø AS Tlf Vi har avtale med FORSVARET TEMPEST RUGGED Datautstyr bedriftssystemer.no WWW Brynsengv. Peter Møllers 2, 0667 v. 12, Oslo, Boks PB , Økern, Økern OsloTlf: Oslo, Tlf Fax: Tillit i over 120 år... TRANSPORT AS - Siden NORSK FLYTTEFORBUND flytting@vinjes.no Se mer om oss på... vinjes.no From Defence to Medical equipment and everything in between. Your EMS partner Norsk Militært Tidsskrift - nr

12 Krisehåndtering i Fiskever mellom jus og interessep Gjert Lage Dyndal er oberstløytnant i Luftforsvaret og har master- og doktorgrad innen militære studier. Han er for tiden i permisjon fra Forsvaret og jobber med arktiske spørsmål i oljeindustrien. Sigmund Simonsen er dr. philos. (jus) og er førsteamanuensis i jus ved Luftkrigsskolen og NTNU. Han jobber bl.a. med krigens folkerett og beredskapslovgivningen. Det norske systemet for krisehåndtering gjennomgås og er i endring. Denne artikkelen diskuterer noen åpenbare organisatoriske, politiske og juridiske utfordringersom man står ovenfor ved krisehåndtering i Fiskevernsonen rundt Svalbard. Selv om fellestrekk finnes, er disse utfordringene på flere områder annerledes enn de relatert til 22. juli terroren. Disse forskjellene må ivaretas i det pågående arbeidet med å utvikle kompetansen og systemet for krisehåndtering. Forfatterne argumenterer for at de etablerte nærhets- og ansvarsprinsippene ikke alltid er hensiktsmessig i krisehåndtering, særlig når interessepolitiske hensyn spiller inn, og at det utgjør et strategisk ledelsesdilemma. AV GJERT LAGE DYNDAL OG SIGMUND SIMONSEN Når det gjelder nasjonal krisehåndtering er det mange gråsoner og uklare overlapper mellom institusjoner og etater, lover og instrukser. Etter terroren som rammet Norge 22. juli 2011 er mange av disse utfordringene og norsk evne til krisehåndtering satt under lupen. I all hovedsak har den offentlige debatten, naturlig nok, dreid seg om problemstillinger relatert til terror. Det er derimot mange andre utfordringer Norge kan bli stilt ovenfor. Innen sikkerhetspolitikken gjelder særlig utfordringer som har med terror, cyberdomenet eller suverenitetsmessige forhold i Arktis å gjøre. Denne artikkelen tar for seg denne sistnevnte kategorien, med et spesifikt fokus på krisehåndtering i forbindelse med hendelser i Fiskevernsonen, havområdet rundt Svalbard. Dette området er spesielt juridisk, hvor det råder forskjellige oppfatninger om det juridiske grunnlaget og dette gir store utfordringer for norsk evne og mulighet til å drive krisehåndtering i dette området. Basert på grundige geologiske undersøkelser har Norge i norsk lovgivning lagt til grunn at norsk fastlandskontinentalsokkel går ut og forbi Svalbard. Norge fikk i 2009 i det alt vesentligste medhold i dette i FNs sokkelkommisjon. Det synes å råde enighet om at norsk sokkel strekker seg til ca 8430N, og grensedragninger mot Grønland og Russland er avklart. Selv om det oppnås aksept for det norske synet på fastlandssokkelens utstrekning, så har ikke Norge nødvendigvis full nasjonal hevd på ressursene i området som omfattes av Svalbardtraktaten dersom likebehandlingsprinsippet også skal gjelde for sokkelen. Og det er her det internasjonale og uavklarte spørsmålet står: hva omfattes av Svalbardtraktaten? 12

13 nsonen olitikk Havområdene utenfor Norge er enorme, og den klimatiske, økonomiske, politiske og juridiske kompleksiteten er betydelig. Illustrasjon: Er det Svalbard og sjøterritoriet av 1920, eller er det Svalbard og dagens territorialfarvann på 12nm, som er norsk ståsted i dag? Eller er det som nok mange andre nasjoner vil hevde, at Svalbard har egen økonomisk sone, hvor ressursene i både havet og sokkelen bør deles mellom traktatnasjonene etter likebehandlingsprinsippet i Svalbardtraktaten? Det norske standpunktet kan når som helst bli utfordret av andre stater, inkludert våre allierte. Håndtering av hendelser og episoder i Fiskevernsonen blir dermed svært viktige for Norge. Norge er en småstat, og vi har mektige naboer og mange enkeltnasjoner (inkludert et samlet EU) som har økende interesser i området. Norge har lite å hente på å bruke tradisjonell og konvensjonell militærmakt for å beskytte sine interesser. Norges reelle maktmidler er internasjonal rett, politisk og diplomatisk kreativitet og kløkt, og regional og internasjonal legitimitet. Når Norge skal hevde interesser i Fiskevernsonen stiller det med andre ord store krav til de som har ansvaret for å håndtere ekstraordinære hendelser og kriser i området. I denne artikkelen vil vi belyse og anspore til debatt om de åpenbare organisatoriske, politiske og juridiske utfordringene man står ovenfor ved krisehåndtering i Fiskevernsonen rundt Svalbard. Store nasjonale interesser er involvert, og spørsmålene rundt krisehåndteringen er også av interesse når vi nå er i gang med en bredere debatt om norsk sikkerhets- og beredskapspolitikk etter 22. juli-terroren. Innledningsvis vil vi kort forklare Fiskevernsonens stilling, samt forklare prinsippene for håndheving og krisehåndtering i Norge og Fiskevernsonen. Deretter vil vi trekke frem viktige utfordringer og gråsoner som potensielt ligger i skjæringspunktet mellom jus og interessepolitikken, og som på godt og vondt er med å påvirke hvordan krisehåndteringen vil eller kan foregå. Forståelse for bakteppet Fiskevernsonen: juridisk grunnlag, og en stadig mer fremtredende interessepolitikk I sammenheng med den internasjonale utviklingen av økonomiske soner og etableringen av Norsk økonomisk sone (NØS) på 1970-tallet, etablerte Norge ensidig en fiskevernsone den 15. juni Fiskevernsonen som omfatter havområdene ut til 200 nm rundt Svalbard og tilstøtende øyer gir Norge rett til å regulere fisket for å bevare fiskeressursene. Svalbardtraktaten, artikkel 1 til 3, slår fast at selv om Svalbard er å anse som norsk territorium, så har alle traktatpartenes borgere og selskaper lik Norsk Militært Tidsskrift - nr

14 Den fredelige situasjonen folk flest opplever det er i området, og som man fra politisk hold jevnlig beskriver som uproblematisk vil potensielt kunne endre seg dramatisk. rett til maritim-, industri-, bergverksog handelsvirksomhet på Svalbard (Svalbard-traktaten, 1920). Norge mener at det kun er fastlandet og territorialfarvannet (først 4nm, men i dag 12 nm) som omfattes av traktaten, og ikke havområdet ut til 200 nm. Kun Canada og Finland har eksplisitt anerkjent Fiskevernsonen. Russland anerkjenner at Norge fører oppsyn med området, men anerkjenner ikke sonen (Støre 2008). Norges tolkning må derfor anses som internasjonalt uavklart og omstridt. Hovedspørsmålet er om Fiskevernsonen er å anse som noe tilsvarende norsk økonomisk sone, derunder om havbunnen er en del av fastlandets kontinentalsokkel, eller om havområdet rundt øyene skal anses som del av Svalbard, og med det omfattet av likebehandlingsprinsippet i Svalbardtraktaten. Statusen til Fiskevernsonen var til topps i det norske rettsvesenet i 2006, da saken om de to spanske trålerne Olazar og Olaberri kom opp i Høyesterett. Det ble sagt at Fiskevernsonen rundt Svalbard sitter indirekte på tiltalebenken (Østgård og Wikasteen, ukjent år). Førstestatsadvokaten, Lars Fause, som prosederte saken uttrykte da at dersom Norge tapte denne saken, ville det bety at næringsfriheten som gjelder på land på Svalbard plutselig også skulle gjelde på havet. Det rådet perspektiver om at et nederlag i Høyesterett ville få nasjonale konsekvenser av uante størrelser (Ibid.). Høyesterett ga den norske staten medhold i denne, og mange andre saker men nye tilsvarende juridiske saker dukker stadig opp. Det er for mange aktører, både stater og næringsinteresser som ikke ser seg fornøyd med det gjeldende regimet. Den fredelige situasjonen folk flest opplever det er i området, og som man fra politisk hold jevnlig beskriver som uproblematisk vil potensielt kunne endre seg dramatisk. Ikke for stor krig, men for begrensede men allikevel voldsomme konflikter. Det er trender som viser at de store og viktige fiskestammene er i migrasjon, noe som potensielt vil føre til at nye tolkninger av reguleringer og lover blir presset frem av endrede rammer. Men først og fremst kan det komme nytt press på det norske regimet fra andre stater og petroleumsindustrien. Det legges ut lisenser jevnt langs den norske sørlige grensen til Fiskevernsonen og fra russiske side øst av Fiskevernsonen. Norske politikere synes rådville, og avventer hva man skal gjøre med lisensutlysninger i havområdene rundt Svalbard. Det er åpenbart vanskelig, klarer Norge å få medhold i at dette er å regne som norsk kontinentalsokkel, eller vil andre nasjoner kreve at dette blir omfavnet av Svalbardtraktaten (med like rettigheter og beskatning som kun skal gå til driften av Svalbard)? Tidligere utenriksminister Jonas Gahr Støre har omtalt Barentshavet som Europas og verdens nye energiprovins (Støre 2008, s. 300). Gevinsten, og med den risikovilligheten, blir dermed mye høyere. Mange land vil ha betydelige strategiske interesser i at Svalbard-traktaten også skal gjelde for havområdene rundt Svalbard. Kystvakten og kystvaktloven, maktmidlet Norge har en særskilt ordning for å skjøtte de myndighetsutøvende og politimessige oppgavene i våre havområder. Fra opprettelsen i 1977 ble den norske Kystvakten lagt under Forsvaret og integrert med Sjøforsvaret, men samtidig gitt en mindre militær profil (merking, bevæpning, oppførsel). Kystvakten fikk i tillegg begrenset politimyndighet. Denne norske modellen hadde, og har fortsatt, tvetydigheter. Det er en komplisert styringsmodell, som kan misforstås og mistolkes, og være uhensiktsmessig i tidskritisk krisehåndtering. Men den gir også rom for politisk håndtering, som vi vil komme tilbake til. Kystvaktens virkeområder og oppgaver er regulert gjennom Lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten ( kystvaktloven ) og Instruks om Kystvakten ( kystvaktinstruksen ) fastsatt som forskrift av 5. november 1999 nr Hovedoppgaven er å hevde norsk suverenitet og norske suverene rettigheter. I tillegg skal Kystvakten drive rednings- og bistandsarbeid på havet, gi generell bistand til politiet og andre statsetater, samt føre anløpskontroll for fremmede ikke-militære fartøyer. Kystvakten skal dessuten føre oppsyn, blant annet fiskerioppsyn, tolloppsyn og miljøoppsyn. For å kunne løse sine oppgaver er Kystvaktens tjenestepersoner i henhold til kystvaktloven 21 gitt en selvstendig og saklig begrenset politimyndighet til å kontrollere at bestemmelser i kystvaktloven og en rekke andre miljø- og fiskeribestemmelser blir overholdt. 14

15 Norske politikere synes rådville, og avventer hva man skal gjøre med lisensutlysninger i havområdene rundt Svalbard. Kystvaktinstruksen 11 regulerer Kystvaktens bruk av egen, begrenset politimyndighet. Kystvakten skal ifølge den bestemmelsen utøve sin lovbestemte begrensede politimyndighet i henhold til generelle politifaglige instrukser og retningslinjer, så langt disse passer. Ved utøvelse av Kystvaktens lovbestemte begrensede politimyndighet vil Kystvakten være underlagt nærmere angitt politimester/sysselmann. Statsadvokaten i Rogaland er påtalemyndighet for Norges økonomiske sone (NØS) sør for 65 grader nordlig bredde. Statsadvokaten i Troms og Finnmark er påtalemyndighet for NØS nord for 65 grader nordlig bredde og for Fiskevernsonen rundt Svalbard. Det er imidlertid Forsvaret og politisk ledelse og ikke politiet som har ansvaret og instruksjonsmyndighet når Kystvakten driver med suverenitetshevdelse, dvs. hevdelse av norsk sjøterritorium og suverene rettigheter utenfor territoriet. Grensen mellom myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse, mellom hhv. politioppgaver og forsvarsoppgaver, og ledelse og ansvar for dette, ble satt på spissen i den såkalte Elektron-episoden i 2005, da en russisk tråler med to norske inspektører ombord stakk av til Russland. Dramaet utspilte seg over seks dager. Norge valgte å ikke bruke makt for å stanse tråleren, offisielt fordi værforholdene ikke tillot bording. Tilsynelatende fungerte ledelsessystemet, hovedsakelig av to grunner: Det oppsto i en helg, hvor Forsvaret var de som hadde beredskap og kapasitet til å lede dette, og Kystvakten Nasjonal evne til krisehåndtering har stått høyt på dagsordenen siden 22. juli Det er en utfordring ikke å miste av syne de sidene ved krisehåndtering som ikke kom i fokus den sommerdagen. Foto: Forsvaret Norsk Militært Tidsskrift - nr

16 Også ved kriser av mer tradisjonell politimessig art vil krisen lett kunne få storpolitiske konsekvenser. hadde i stor grad etablert et arbeidsforhold som normalt avklarte mange forhold selv innen etaten (Kystvakten og Forsvaret). Delvis underveis, men mest i etterkant av episoden kom derimot mange av gråsonene og opplevelsene av juridiske og politiske utfordringer tilsyne. Både Politimesteren og Førstestasadvokaten i Troms og Finnmark, samt Riksadvokaten bidro med utspill og debatt om rammene og håndteringen. Etter Elektron-episoden i 2005 ble det nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe, ledet av spesialrådgiver Hemmer fra Forsvarsdepartementet, som leverte en rapport, populært omtalt som Hemmer-rapporten, i november 2007 (Forsvarsdepartementet, 2007). Gruppen behandlet nasjonal krisehåndtering, med fokus på oppgaveog myndighetsfordelingen mellom Kystvakten, politiet og påtalemyndigheten. Hovedkonklusjonene fra rapporten var at Kystvakten fungerte godt i gjeldende regime som et spesialpoliti til havs (Hemmer-rapporten): Utenfor norsk territorium kan norske myndigheter både hevde suverene rettigheter i norske jurisdiksjonsområder og utøve myndighet i samsvar med folkeretten. Dersom norsk suverenitet eller suverene rettigheter utfordres, kan tiltak iverksettes uavhengig av om myndighetsutøvelse pågår eller ikke. Norske politiske myndigheter avgjør når tiltak iverksettes - og rammene for hvilke tiltak som kan/ skal iverksettes - for å hevde suverenitet eller suverene rettigheter. Det er ikke mulig på forhånd å trekke opp en klar grense mellom myndighetsutøvelse og hevdelse av suverenitet eller suverene rettigheter som dekker alle eventualiteter. Straffeforfølging forblir i det påtalemessige spor selv om andre tiltak iverksettes som ledd i hevdelse av suverenitet eller suverene rettigheter. Løsningen med Kystvakten som en integrert del av Forsvaret skaper fleksibilitet ved at det både gir mulighetsrom for å ivareta flere statlige interesser samtidig, og ved at multirollefunksjonen kan ha en preventiv effekt ved å heve terskelen for at andre stater vil utfordre norske suverene rettigheter i aktuelle områder. Fordi saker i grenselandet mellom myndighetsutøvelse og hevdelse av suverenitet og suverene rettigheter potensielt vil kunne involvere mange myndighetsinstanser, er det viktig med gode varslingsprosedyrer for slike situasjoner. Kystvakten står dermed i en spesialstilling, med kommunikasjons- og beordringslinjer til både Forsvaret og politiet, og det er viktig å skille mellom politimessig myndighetsutøvelse og forsvarsmessig suverenitetshevdelse. Ved suverenitetshevdelse og hevdelse av suverene rettigheter, vil en krise ha preg av en sikkerhetspolitisk krise som krever særskilt overvåkenhet. Men også ved kriser av mer tradisjonell politimessig art vil krisen lett kunne få storpolitiske konsekvenser når makt skal anvendes i et omstridt område mot personer fra land som ikke deler Norges syn og som i tillegg har store egeninteresser i området. Dette skaper utfordringer i forhold til krisehåndtering. Strategisk ledelse og prinsippene for krisehåndtering Norsk strategisk ledelse under kriser er basert på prinsippene ansvar, nærhet og likhet. Ansvarsprinsippet innebærer at den etat som har ansvaret for et fagområde i en normalsituasjon, også bør ha ansvaret for å håndtere ekstraordinære hendelser på området under en krise. Likhetsprinsippet betyr at den organisasjon man opererer med til daglig, i størst mulig grad skal prege den organisasjon man skal ha under kriser. Nærhetsprinsippet innebærer at kriser organisatorisk bør håndteres på lavest mulig nivå. Nærhetsprinsippet bidrar til å gjøre «opptrappingsstigen» så lang som mulig, noe som anses positivt for å hindre unødig og uønsket eskalering (Dyndal, 2010, s.20). I etterkant av 22. juli-terroren, ble også samvirkeprinsippet tilføyd (Meld. St. 29( ), Samfunnssikkerhet). Samvirkeprinsippet har imidlertid vært nevnt som fundamentalt i forskjellige Stortingsmeldinger og offentlige utredninger om redningstjenesten og nasjonal beredskap siden 1960-tallet (NOU 2001:31, Når ulykken er ute, pkt ). Samvirkeprinsippet innebærer at hver enkelt myndighet, virksomhet eller etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, bered- 16

17 Det er allikevel usikkert om Forsvaret vil få en lederrolle for krisehåndtering i nordområdene i delikate saker. skap og krisehåndtering (Meld. St. 21 ( ), pkt. 4.1). Dette for å sikre best mulig utnyttelse av ressurser på tvers av sektorer, er det et stort behov for samarbeid på tvers av ansvarsområder (ibid.). De fire prinsippene er vage og gir rom for ulike tolkninger. Ovennevnte prinsipper må ta høyde for både koordineringsbehov og muligheten for at håndteringsforløp kan aktualisere mer grunnleggende sikkerhetspolitiske interesser (sitert i Dyndal 2010, s. 20): det vil kunne oppstå kriser eller alvorlig svikt i samfunnskritiske funksjoner som den enkelte virksomhet eller sektordepartement ikke kan håndtere alene, og hvor ulike sektorer og interesser må ses i sammenheng. Behovet for en helhetlig og samordnet krisehåndtering går imidlertid ikke på tvers av nevnte prinsipper for krisehåndtering. Som følge av de nevnte prinsipper, og norsk sektortradisjon har man definert en ordning med lederdepartement. Det følger av ansvarsprinsippet at det departementet med underliggende sektor som er mest berørt av krisen naturlig skal ta rollen som lederdepartement. Denne minister eller statsråd er ansvarlig for helhetlig koordinering av krisehåndteringen. Utpeking av et lederdepartement medfører imidlertid ikke endringer i det konstitusjonelle ansvarsforholdet, og alle departementer beholder dermed ansvaret for sine respektive saksområder. Det sektorielle ansvaret står sterkt, men samtidig er det gjort klart at det er Regjeringen som fatter politiske beslutninger om de overordnede mål og rammer (Regjeringen b., udatert). I mange tilfeller vil det være opplagt hvilket departement som må ha rollen som lederdepartement. Ved usikkerhet vil statsministeren i samråd med berørte statsråder utpeke lederdepartement etter tilrådning fra Regjeringens kriseråd (RKR). Krisens karakter er avgjørende for hvilket departement som eier krisen. Ved tvilstilfeller går Justis- og beredskapsdepartementet automatisk inn i rollen som lederdepartement til annen avgjørelse er tatt i Kriserådet. Det er dermed lagt opp til at det i de fleste nasjonale krisesituasjoner vil være Justis- og beredskapsdepartementet som tar eller får rollen som lederdepartement og som må ta samordningsansvaret. Det er naturlig, da de har underlagt seg de fleste rednings- og beredskapsressursene, i tillegg til at de er etatsleder for Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og hovedredningssentralene. Dette gir en felles myndighetslinje fra departementet til mange sentrale underliggende etater. Justis- og beredskapsdepartementet har imidlertid per tiden ikke tilfredsstillende kapasitet og kompetanse til å lede krisehåndtering som ligger innenfor hva man omtaler som sikkerhetspolitiske kriser. I disse situasjonene er Forsvarsdepartementet tenkt å innta rollen som lederdepartement. Hva er så en sikkerhetspolitisk krise : Vi kaller det gjerne en sikkerhetspolitisk krise dersom Norges territorielle integritet og suverenitet utfordres. Altså et mellomnivå mellom fred og krig, men med en internasjonal dimensjon. Videre er det også klart at Forsvarsdepartementet i kriser som ligner, men som ikke blir definert som sikkerhetspolitiske kriser, kan få gitt rollen som lederdepartement, dersom det er slik at politiets ressurser eller evne til ledelse ikke strekker til. Typisk kan dette gjelde situasjoner i de maritime nordområdene, for eksempel ved storstilte terrorangrep til havs eller i luften som politiet ikke har ressurser til å håndtere. Det er allikevel usikkert om Forsvaret vil få en lederrolle for krisehåndtering i nordområdene i delikate saker, fordi det vil være politisk betent å definere en hendelse eller episode som en krise, og enn mer en sikkerhetspolitisk krise. Dette indikerer et strategisk ledelsesdilemma. Som tidligere argumentert av Dyndal i boken Strategisk ledelse i krise og krig (Dyndal, 2010, s.16): Når det kommer til stykket, er det overhodet mulig eller realistisk at man vil gå til det steg å oppgradere en krise, episode eller hendelse som har utenriks- eller sikkerhetspolitiske implikasjoner, til offisielt å omtale dette som en «sikkerhetspolitisk krise»? Det ligger i slike krisers natur at topplederne vil forsøke å oppnå enighet gjennom dialog og diplomati, og forsøke å tone ned situasjonen. Denne refleksen må antas å være enda sterkere utviklet Norsk Militært Tidsskrift - nr

18 Aktører som handler på taktisk nivå uten tilfredsstillende forståelse for og omtanke for strategiske mål, kan lett handle feil. blant lederskapet i småstater (som Norge) enn hos stormakter. Dette vil stå i skarp kontrast til det å definere noe som en sikkerhetspolitisk krise. Med stor sannsynlighet vil regjeringen unnlate å gå til en slik definering i forbindelse med en krise, episode eller hendelse med en annen stat, i alle fall en nasjon større enn Norge. For å eksemplifisere hvordan diplomati og langsiktig interessepolitikk koblet med jus legger grunnlaget, kan vi se på retorikken fra norsk og russisk side i tvister om myndighetsutøvelse og situasjoner i nord: Et klassisk uttrykk fra norsk hold vil være: Vi mener dette er en sak det er riktig at politi og påtalemyndighetene uttaler seg om (Stav, 2011). Tilsvarende vil vi få de klassiske utrykkene fra russisk hold:: handlingene fra norske myndigheter var uakseptable og provoserende. Samtidig anmoder Russland Norge om å respektere sine internasjonale forpliktelser og internasjonal havrett (Greiner, 2011). Krisehåndtering i Fiskevernsonen: utfordringer og dilemma Selv om hver krise er unik, kan enkelte kjennetegn være med å identifisere en krisesituasjon: en krise kommer overraskende, det er mangel på kontroll og usikkerheten er stor, og det oppleves tidspress. Ledelse og innflytelse Om det oppstår slike situasjoner kriser, eller hva man ofte vil definere lavere på konfliktskalaen, episoder eller hendelser i Fiskevernsonen: hvem er det så som normalt vil eie krisen og eventuelt utøve rollen som lederdepartement i en krisehåndtering? Er det Justis- og beredskapsdepartementet, og derunder politimesteren i samarbeid med førstestatsadvokat, eller er det Forsvarsdepartementet, og derunder Forsvarets operative hovedkvarter? Og hvor står Kystvakten i dette? Kystvakten står i en vanskelig mellomstilling. Men når Kystvakten har en fot i hver leir, er det også lett for Kystvakten å gå fra politimessig myndighetsutøvelse til forsvarsmessig suverenitetshevdelse. Påtalemyndigheten argumenterer for at de må ha myndighet over Kystvakten i slike saker, da dette omhandler sivile i fredstid. Her kommer norsk historie og kultur inn, hvor man fra statsadvokaten har uttalt at noe annet ville bryte med både konstitusjonelle bestemmelser og grunnleggende demokratiske prinsipper i Norges rettssystem. All makt brukt mot sivile i fredstid må ligge under politiet. Dette gjelder også andre lands sivile, herunder trålermannskaper. (Inderberg, 2007, s.43.). Det har vært debattert hvorfor det har utviklet seg en noe ulik oppfattelse av Kystvaktloven og de praktiske organisatoriske forhold de siste år. Både politimesteren og førstestatsadvokaten i Troms og Finnmark anførte i debatten etter Elektron-episoden at Kystvakten og Forsvaret hadde tatt seg til rette og fått mer makt og innflytelse enn hva rett var, men at de (politi og påtalemyndigheten) selv måtte ta på seg noe skyld for dette, siden de hadde vært for passive og unnlatende i å utøve sitt pålagte ansvar i årene forut (Inderberg, 2007, s.68). Slike uttalelser har sammenheng med den sterke tradisjonen i Norge for et tydelig sivil-militært skille. Et skarpt skille innebærer åpenbart klare utfordringer. En annen utfordring ved det sivile kriseledelsesapparatet er at Justis- og beredskapsdepartementet, politimesteren og påtalemyndigheten vil få selektiv informasjon (fra Forsvaret) som er filtrert, da det ikke er mulig å automatisk videreformidle all informasjon. Bevisste og ubevisste prosesser påvirker hva som deles og blir tillagt vekt. Justis- og beredskapsdepartementet vil derfor neppe klare å være fullt ut oppdatert, og vil heller ikke være i stand til å skjøtte oppgaven som lederdepartement effektiv. Dermed ligger forholdene til rette for at en egenrådig politimester eller statsadvokat gir ordrer som rettslig sett er innenfor vedkommendes handlingsrom og ansvarsområde, men som kan være i konflikt med Norges interesser og overordnede strategiske hensyn (interessepolitikken). Aktører som handler på taktisk nivå uten tilfredsstillende forståelse for og omtanke for strategiske mål, kan lett handle feil det er i slike tilfeller man kaller operatøren den strategiske korporal. Fordelen med en slik desentralisert ordning i tråd med ansvar- og nærhetsprinsippene er at politisk ledelse ikke involveres direkte og formelt. Prosessen blir i stor grad avpolitisert. Politikeren med det overordnede politiske ansvar vil da til en viss grad kunne fraskrive seg ansvaret og peke 18

19 Grensen mellom politioppgaver og forsvarsoppgaver ble satt på spissen i den såkalte Elektronepisoden i Foto: Kystvakten på lavere nivå. Det kan argumenteres for at avpolitisering kan være en risikabel svekkelse av politisk ledelse, og en svekkelse av muligheten for den politiske ledelse til å påvirke beslutninger på taktisk nivå. Men samtidig som dette gir utfordringer, så åpner denne organiseringen også for annen innflytelse enn det rene juridiske og prosessuelle ved at interessepolitikken kan inkluderes i beslutningsprosessen og handlingsalternativene uten at dette kommer direkte til syne, og dermed uten at Norge må forklare dette. Norske myndigheter får følgelig et handlingsrom hvor de kan balansere det offisielle og juridiske mot det nasjonalstrategiske. Og sporene av dette forsvinner i det organisatoriske og prosessuelle ved at prosessen formelt er avpolitisert, fordi det er den politisk uavhengige påtalemyndigheten som har den formelle ledelsen. For håndtering av situasjoner og kriser i Fiskevernsonen, så er det prosessuelle og organisasjonmessige forholdet imidlertid noe annerledes enn ved situasjoner i Norsk økonomisk sone: Det aktuelle kystvaktfartøy rapporterer normalt til kystvaktskvadronen på Sortland som fører dialog med påtalemyndigheten. Kystvaktskvadronen har videre løpende dialog med Forsvarets operative hovedkvarter, som også informerer videre til situasjonssentret i Forsvarsstaben (kjent og omtalt som Sit.sen ), hvor Forsvarssjef og Forsvarsdepartementet får informasjonen. De vil også kunne informere og føre dialog med Utenriksdepartementet. I situasjoner som omfatter utenlandske aktører i Fiskevernsonen er det pålegg om at dette alltid skal formidles til Utenriksdepartementet, som vil ta seg av kontakten med flaggstaten (Inderberg, 2007, s.44). I varierende grad har også de forskjellige aktører kontakt med Justis- og beredskapsdepartementet, Fiskeridepartementet og Politidirektoratet. Dette preges av uformelle kanaler og kontakter. Personlige relasjoner vil dermed i praksis kunne spille inn på disse prosessene. De som er nærmest situasjonen, og som med det har mest generell kunnskap og konkret situasjonsforståelse, vil ofte reelt få større påvirkning på handlingsalternativene og dermed hendelsesforløpet enn aktører med mer formell myndighet. I norsk sammenheng vil Forsvaret ha en sterk posisjon, da det i praksis kun er de som evner å holde en effektiv situasjonsforståelse for området Fiskevernsonen. Hverken Utenriksdepartementet, politimestrene eller Justis- og beredskapsdepartementet (støttet av Krisestøtteenheten) innehar per i dag teknologi og infrastruktur til å sitte med god situasjonsforståelse for å lede operativ krisehåndtering i Fiskevernsonen. Langsiktig norsk interessepolitikk Utenriksdepartementet er den aktøren som trekker de lange linjer for norsk interessepolitikk. I relasjon til hendelser i Fiskevernesonen, som oppleves som delikate, kan Utenriksdepartementet sies å ha tre distinkte roller (Inderberg, 2007, s.69): For det første utformer Utenriksdepartementet rammevilkårene for Kystvaktens håndtering av utenlandske trålere. Dette vil i praksis si en tolkning av folkeretten og applisering av denne ute på havet. Det er vanskelig, naturlig nok, å finne referanser til om mer interessepolitiske hensyn spiller inn. Men det er det naturlig å anta. Ved kriser og mindre alvorlige hendelser vil Utenriksdepartementet holde kontakt med sin utenlandske motpart. Flaggstaten har krav på å bli informert så snart som mulig. Videre har Utenriksdepartementet en mer uformell rolle i å være rådgiver for de andre aktørene, det være seg Forsvarsdepartementet, Kystvakten eller påtalemyndighet. Utenriksdepartementet bidrar med råd som ivaretar utenrikspolitiske hensyn. Intervjuobjektene til Tor Håkon Inderberg, som har skrevet om Elektronsaken, benekter naturlig nok at de politiske og offisielle etatene, og de mest sentrale personene i Utenriksdepartementet, har beslutningsmyndighet i forbindelse med konkrete hendelser, episoder eller kriser i Fiskevernsonen. Spesialrådgiver Hemmer i Forsvarsdepartementet vedgår allikevel at Utenriksdepartementet selvsagt er inne i bildet og ekspedisjonssjef Fife i Utenriksdepartementet uttalte at Utenriksdepartementet kommer med råd, og blir som oftest hørt på (Indergård, 2007, s.47). Det fremgår også av tidligere utenriksminister Jonas Gahr Støres fremstilling Norsk Militært Tidsskrift - nr

20 Hvordan kan vi så sikre helhetlig interessepolitikk i tidskritisk krisehåndtering dersom ansvaret er avpolitisert og desentralisert? av Elektronepisoden at om han ikke var blant dem som satt i førersetet, så var han i det minste i umiddelbar nærhet da krisen pågikk, fordi han tidlig ble klar over at det fort ville bli utenrikspolitikk (Støre, 2008, s. 294). Når det gjelder Fiskevernsonen, så er dette et regime Norge ensidig har etablert. Norge er avhengige av å skape legitimitet, og bygge oppunder dette regimet med langsiktige strategier. Norge bygger sin legitimitet ved et effektivt og ikke-diskriminerende regime, og legalitet over tid ved å legge til rette for etableringen av sedvanerettslige rettigheter. Dette er for Norge interessepolitikk, og de strategiske midlene for dette er jus og tilstedeværelse. Aktiv håndhevelse, av norske enheter, blir således viktig. Alternativet er unnlatelse av å håndheve det regimet vi har hevdet. Alt vi foretar oss og ikke foretar oss tolkes politisk og innvirker følgelig på den rettslige utviklingen, og medfører derfor selvsagt konsekvenser. Hva vi gjør, helt ned til det taktiske nivå for innsatsenheter og Kystvakten blir alle handlingsalternativer som har politiske konsekvenser i krisehåndtering som grenser mot det sikkerhets- og utenrikspolitiske. Dette må derfor få innvirkning på hvordan vi tenker om og innretter oss for å utøve strategisk lederskap og kriselederskap. Vanskelig tverrdepartemental koordinering og kompliserte kommandolinjer Dersom vi aksepterer at situasjoner og krisehåndtering i Fiskevernsonen har implikasjoner på det politiske nivå, så krever dette selvsagt en helhetlig strategisk ledelse og kriseledelse som vil måtte gå på tvers av departementer og sektorer. Dette kommer så i et motsetningsforhold til det sterke norske prinsippet om at det alltid er en statsråd eller minister med konstitusjonelt ansvar ansvarsprinsippet. Det vil i hvert fall kunne komme i et motsetningsforhold til nærhetsprinsippet og at prosessen er avpolitisert og desentralisert til en uavhengig politi- og påtalemyndighet som skal ha overordnet ansvar for å håndtere delikate enkeltsaker uten,det politi og påtalemyndigheten kanskje vil anse som, utidig innblanding fra ansvarlig politisk ledelse. Det er videre utfordring med sektorinteresser, organisatoriske rammer, forskjellig kultur, fokus og oppfattelse. Per i dag har Norge tre sett med operasjonssentre på strategisk politisk nivå, ett hver i henholdsvis Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartement/Forsvarsstab og et i justissektoren (uklart hva dette blir i fremtiden, etter omleggingene etter 22. juli-terroren). Hvordan kan vi så sikre helhetlig interessepolitikk i tidskritisk krisehåndtering dersom ansvaret er avpolitisert og desentralisert? Ved opprettelse av et felles situasjonssenter, hvor lederdepartementet beholder ansvar som i dag? Ved utvidet mandat for Regjeringens kriseråd og etablering av et overdepartementalt ledelsesorgan? Eller ved å gi Justis- og beredskapsdepartementet et enda tydeligere og permanent lederansvar, nesten uansett sektortilhørighet av krisen? Bør også sektordelingen og den konstitusjonelle ansvarslinjen, utfordres? På den annen side viste håndteringen av terroren den 22. juli 2011 at Norges samlede ressurser burde vært utnyttet bedre, herunder at politiet i større grad og langt tidligere burde bedt om og fått bistand fra Forsvaret i tråd med samvirkeprinsippet. Eventuelt kunne også Forsvaret vært enda mer proaktiv og vurdert å gjøre enda mer på eget initiativ, noe Forsvaret klart nok ville hatt hjemmel til (Simonsen, Dyndal og Bråthen 2012). Heller enn å tilstrebe vanntette skotte mellom etater med uklare og kanskje overlappende grenseflater, bør det i større grad øves på sømløs samvirke. En slik tankegang utfordrer det tradisjonelle, og trolig foreldede, sivil-militære skillet. Vi skal ta med oss lærdommen fra Menstadslaget og Alta-aksjonen, men samtidig må ikke det sivile samfunn være redd for å bruke de ressurser Forsvaret sitter på i alvorlige situasjoner der det vil kunne bidra til å berge liv og sikre nasjonale interesser. Og i en akutt krisefase, må man akseptere og kanskje ønske at flere etater agerer som om de har ansvaret for krisen inntil situasjonen og ansvarsforholdet er nærmere avklart. 22. juli-kommisjonen fremhevet da også som et av sine hovedfunn at 22. juli-terroren er historien om ressursene som ikke fant hverandre (NOU 2012: 14). Dette er omfattende spørsmål som vanskelig kunne vært stilt for få år 20