Metodehåndbok. Tilsyn med kommunenes forvaltning av. Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere

Transkript

1 Metodehåndbok Tilsyn med kommunenes forvaltning av Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere

2 Innhold 1. Innledning... 2 Fylkesmannens tilsynshjemmel Forholdet til kommuneloven Forholdet til forvaltningsloven Formålet med tilsyn Om metodehåndboken 2. Forutsetninger for et godt tilsyn Gjennomføring av tilsyn... 5 Valg av tilsynstema Klargjøring av rettslige krav og kontrollspørsmål Utvelgelse av tilsynsobjekter Tilsynsvarsel Formøte Forberedelse av tilsynet Åpningsmøtet Gjennomføring av tilsynet Foreløpig tilsynsrapport Sluttmøte Endelig tilsynsrapport Avslutning av tilsynet Veiledning 4. Innhenting og behandling av dokumentasjon...11 Innhenting før tilsynet Under tilsynet Behandling av informasjon 5. Utforming av rapporten Bruk av intervju Avslutning og oppfølging av tilsyn Avdekking av lovbrudd på områder som ikke er en del av tilsynet Rettskilder. 17 Vedlegg 1: Mal for tilsynsvarsel : Forslag til presentasjon i åpningsmøtet : Mal for tilsynsrapport

3 1. Innledning Denne metodehåndboken gjelder for tilsyn som Fylkesmannen gjennomfører med kommunenes oppfyllelse av forpliktelser gitt i lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) med tilhørende forskrifter. 1.1 Fylkesmannens tilsynshjemmel Introduksjonsloven gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med introduksjonsprogram ( 2-7) introduksjonsstønad ( 8-16) opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. I tillegg vil forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling, informasjon og veiledning samt reglene om enkeltvedtak være en del av det lovgrunnlaget som trekkes inn i tilsynene. 1.2 Forholdet til kommuneloven Fylkesmannens tilsyn skal utføres etter reglene i kommunelovens kapittel 10A, jf. introduksjonsloven 23. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Som en konsekvens av dette legges det opp til en praksis der man gir kommunen en frist for å rette forholdet før vedtak om pålegg om retting benyttes. Mer om dette i kapittel 7 om avslutning og oppfølging av tilsyn. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for forvaltning av introduksjonsloven. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. Med det menes at det kan føres tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Det er for øvrig særloven som angir hvilke områder det kan føres tilsyn med. 1.3 Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen om normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser 2

4 som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv Q-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan for eksempel være avgjørelser om fravær og permisjon og avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal føre tilsyn med om de materielle reglene i forvaltningsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil derfor undersøkelse av enkeltvedtak være vesentlig for å undersøke om deltakerne har fått de rettigheter de har krav på. Et enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse om introduksjonsprogram for den såkalte «kan-gruppen», det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Derfor er denne gruppen avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen, dersom de innvilges introduksjonsordning, det vil si introduksjonsstønad og introduksjonsprogram, ha adgang til å klage over ordningens innhold. 1.4 Formålet med tilsyn Hensikten med tilsyn er å sikre at kommunene har en praksis som er i samsvar med lov og forskrift, samt å bidra til økt kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen. Brudd på introduksjonsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsyn er et bidrag i arbeidet med å forebygge slike konsekvenser. 1.5 Om metodehåndboken Tilsynsmetode er en arbeidsmåte som har som mål å lede fram til måloppnåelse og ivaretakelse av lovkrav og rettssikkerhet hos den som utfører en tjeneste. En metode er ikke en statisk fremgangsmåte, men den ivaretar et sett av prinsipper som skal følges. Denne håndboken er generelt formet og skal brukes ved alle tilsyn uavhengig av tilsynstema. Det kan imidlertid tenkes at det iverksettes tilsyn der det ikke er mulig å følge alle stegene som er beskrevet i metodehåndboken, for eksempel ved et skriftlig tilsyn. Da må man for eksempel se bort fra den delen av metodehåndboken som gjelder stedlig tilsyn. Metodehåndbokens hovedprinsipper skal likevel følges selv om noen av stegene i prosessen fravikes. Metodehåndboken skal bidra til at tilsynet gjennomføres i samsvar med forvaltningsmessige krav til utøvelse av offentlig myndighet størst mulig likhet i den måten fylkesmennene gjennomfører tilsyn på For tilsyn som iverksettes nasjonalt, vil det bli utarbeidet en egen tilsynsinstruks som gjelder for det valgte tilsynstemaet. 3

5 2. Forutsetninger for et godt tilsyn For at et tilsyn skal bli opplevd som relevant og nyttig av kommunen, er det flere forhold som tilsynsmyndigheten må tenke gjennom og ta hensyn til i planlegging og gjennomføring. Kommunene er målgruppe for tilsyn på mange lovområder, og Fylkesmannen har et eget ansvar for å samordne de statlige tilsynene, jf. kommuneloven 60e. Ansvaret gjelder både praktiske sider ved tilsyn og bruk av reaksjoner. Opplevd tilsynspress er et forhold som kan virke negativt på kommunens motivasjon for å få tilsyn. Intern koordinering hos Fylkesmannen er viktig for å unngå at noen kommuner får stor tilsynsbelastning i en bestemt periode og for å unngå kollisjoner i tid. Koordinering med andre regionale tilsynsmyndigheter er også viktig. Tilsyn krever en vesentlig ressursbruk for kommunene gjennom innsamling av og oversending av dokumentasjon, deltakelse i møter og intervjuer, samt etterarbeid med bakgrunn i tilsynsrapporten. Det er derfor viktig at kommunene opplever at tilsyn blir koordinert med tanke på en jevn fordeling av belastning. God dialog mellom Fylkesmann og kommuner på dette området er viktig for å skape et godt klima for tilsyn. Det er også viktig at tilsynsmyndigheten gis legitimitet fra kommunenes side. Et vesentlig bidrag er at de som gjennomfører tilsyn viser høyt kunnskapsnivå på tilsynsområdet, innen forvaltningsrett, tilsynsmetodikk, kommunal politisk og administrativ organisering og god kjennskap til den aktuelle kommunen. Det er også viktig å vise innsikt i og respekt for det ansvar og de oppgaver kommunene skal ivareta. IMDi fastsetter tilsynstema og tilstreber at det skal oppleves som relevant for kommunene. Det innebærer at tilsynet berører viktige sider ved kommunens tjenesteproduksjon, og at Fylkesmannen begrunner og formidler relevansen for de valgte tilsynstemaene. Tilsyn må gjennomføres i samsvar med god forvaltningsskikk. De impliserte må være trygge på at opplysninger blir behandlet på en forsvarlig måte, og at de bare brukes som forutsatt. Det er viktig for at informantene skal vise tillit og åpenhet. Tilsynsmyndigheten må også vurdere om tilsyn er den best egnede metoden for å sikre lovetterlevelse. Fylkesmannen har et generelt informasjons- og veiledningsansvar som også kan være tjenlig som grunnlag for kommunal læring og utvikling. 4

6 3. Gjennomføring av tilsyn I dette kapitlet tar vi for oss de ulike fasene i et tilsyn. De omtales ganske kort, og der det er nødvendig med en lengre beskrivelse, vil det bli gjort i eget kapittel. Tilsyn vil ofte være stedlige, det vil si at de foregår ved at tilsynsmyndigheten besøker kommunen. Men det kan også være situasjoner der man velger å gjennomføre et skriftlig tilsyn. Dette kapitlet beskriver gangen i et stedlig tilsyn, og ved andre tilsynsformer må metoden tilpasses. Punktene under er uttrykk for en naturlig progresjon. 3.1 Valg av tilsynstema Tilsynstemaer som velges må være sentrale med hensyn til å ivareta rettsikkerheten for den enkelte deltaker og kvaliteten på de kommunale tjenestene. Ved valg av tema vurderer man disse punktene: Tema der sentrale myndigheter ønsker å få bedre kunnskap om situasjonen i kommunene Tilsyn initiert av Fylkesmannen kan ha utgangspunkt i hendelser og bekymringsmeldinger, risiko- og sårbarhetsanalyse og Fylkesmannens klagebehandling. Fylkesmannen melder slike tema videre til IMDi Opplevelse av relevans/viktighet for kommunene Tilsynet skal være praktisk mulig å gjennomføre med hensyn til spennvidde i tema, dokumentasjonsmengde og ressursinnsats. Det gjelder både for kommunen og Fylkesmannen Tilsynstema som er definert som nasjonale og kommer fram av embetsoppdraget til Fylkesmannen, er obligatorisk å gjennomføre. 3.2 Klargjøring av rettslige krav og kontrollspørsmål Rettslige krav Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, og derfor må det klargjøres hvilke krav man kan stille til kommunen på de områdene man ønsker å føre tilsyn med. Det er derfor nødvendig med en gjennomgang av lov og forskrift for å klarlegge hvilken standard kommunen skal vurderes i forhold til. Det betyr i praksis at Fylkesmannen tar for seg aktuelle lov- og forskriftsbestemmelser og utleder hvilke krav som kan stilles til kommunen. Ved nasjonale tilsyn gjøres dette av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (heretter departementet) for å sikre lik lovforståelse i hele landet. Når lov-/forskriftstekst ikke er entydig eller av andre årsaker ikke gir et entydig bilde av hva som kreves av kommunen, er det nødvendig å trekke inn flere rettskilder, for eksempel lovens forarbeider. Retts- og forvaltningspraksis, tolkningsuttalelser fra BLD og rundskriv er andre aktuelle kilder. Lovkrav av skjønnsmessig karakter gir ikke noen presis angivelse av hva som er lovlig eller lovstridig. Ut fra tilgjengelig kilder må man utlede et lovkrav som beskriver hva som minimum kan forlanges av kommunen. 5

7 Med bakgrunn i de rettslige kravene utformes en liste med kriterier (kontrollspørsmål), som kommunens praksis skal vurderes opp mot. Der loven ikke er klar eller entydig, kan det være nødvendig å be departementet om lovavklaring. Slike henvendelser sendes via det regionale IMDikontor. Formuleringen av de rettslige kravene tas med i tilsynsrapporten for at kommunen skal være kjent med grunnlaget for Fylkesmannens vurdering og konklusjon. Det er en forutsetning at lovkravene er utarbeidet før tilsyn åpnes gjennom et skriftlig tilsynsvarsel, og at de sendes til kommunen sammen med tilsynsvarselet. Det vil gi god informasjon til kommunen om hva tilsynet vil dreie seg om og hvilke lovkrav kommunen vil bli vurdert opp mot. Kontrollspørsmål Det er en forutsetning at de rettslige kravene er avklart før man begynner arbeidet med å utvikle kontrollspørsmål. For de rettslige kravene som skal undersøkes gjennom tilsynet, skal det utarbeides kontrollspørsmål som tilsynet skal få besvart gjennom sine undersøkelser. Spørsmålene formuleres slik at de kan besvares med ja eller nei, og svar på kontrollspørsmålene er grunnlaget for vurderingen av om kommunens praksis er i samsvar med lovkrav. Er svaret nei på et spørsmål, betyr det at det foreligger lovbrudd. Kontrollspørsmålene skal dekke alle de forhold som skal undersøkes gjennom tilsynet, og det er viktig at det er lovhjemmel for å stille det kravet som fremsettes gjennom kontrollspørsmålene. I noen tilfeller føres det tilsyn med lovkrav som er av en skjønnsmessig karakter. Da er det viktig at de rettslige kravene har definert et minimum av hva som kan kreves. Kontrollspørsmål utformes på dette grunnlaget og ikke ut fra en skjønnsmessig vurdering av hva tilsynsmyndigheten mener er god praksis. Kontrollspørsmålene settes inn i et skjema for å lette oversikten. Her sorteres spørsmålene ut fra det lovkravet de er ment å kontrollere. Kontrollspørsmålene erstatter ikke detaljerte spørsmål som man setter inn i en intervjuguide. Kontrollspørsmål er et konkret forhold man ønsker å finne svar på, noe man gjør gjennom en rekke spørsmål om kommunens praksis. Det er i tilsynsrapporten anledning til å gi merknad. Forhold det kan gis merknad til, vil ikke gå direkte fram av svarene på kontrollspørsmålene. Men i forbindelse med vurdering av kommunens praksis for å avgjøre om kontrollspørsmål skal besvares med ja eller nei, vil man kunne identifisere områder der det kan være aktuelt å gi merknad. Det betyr at selv om et kontrollspørsmål besvares med ja, vil det likevel kunne være aktuelt med en merknad. 3.3 Utvelgelse av tilsynsobjekt(er) Ved utvelgelse av hvilke kommuner som skal få tilsyn, kan flere prinsipper legges til grunn for vurderingen: Risiko- og sårbarhetsvurdering Hendelser og bekymringsmeldinger 6

8 Klager til Fylkesmannen Fylkesmannens plikt til å samordne de statlige tilsynene, blant annet med tanke på at kommuner ikke skal oppleve urimelig stort tilsynspress Ved nasjonale tilsyn der sentral myndighet ønsker å samle informasjon fra regioner eller hele landet på visse tema med tanke på å få fram et så korrekt bilde som mulig av snittet i norske kommuner, bør man velge kommuner slik at utvalget blir representativt. Hvis man for eksempel velger kommuner der man mener det er stor risiko og sårbarhet, vil en sammenfatting ikke vise et gjennomsnitt av norske kommuners forvaltning av introduksjonsloven. 3.4 Tilsynsvarsel Fylkesmannen sender skriftlig tilsynsvarsel til kommunen 2-3 måneder før gjennomføring av tilsynet. Med kommunen menes kommunens postmottak og ikke fagmyndigheten. Hensikten er at rådmannen skal være kjent med tilsyn som åpnes. Varselet inneholder minimum disse elementene: Fylkesmannens hjemmel for å gjennomføre tilsyn Tilsynstema Rettslige krav i forhold til tilsynstema Hvilke lovbestemmelse(r) tilsynet omfatter Forslag til tidspunkt for gjennomføring av tilsynet Hvis mulig på det tidspunktet varselet sendes; hvem i kommunen tilsynet vil omfatte Tilsynsopplegg Dokumentasjon man ønsker innsendt og frist for innsending Sammensetting av Fylkesmannens tilsynsgruppe og hvem som er tilsynsleder Kontaktinformasjon Vedlegg 1: Mal for tilsynsvarsel 3.5 Formøte Formøtet er et møte mellom Fylkesmannen og kommunen, og det holdes så snart som mulig etter at tilsynsvarselet er sendt og i god tid før fristen for innsending av dokumentasjon. Det siste er viktig siden formøtet kan bidra til å bringe klarhet i og avgrense tilsynstemaet for kommunen, slik at man slipper å samle og sende inn unødvendig dokumentasjon. Samtidig vil man klargjøre hva slags informasjon som er viktig for å belyse tilsynstemaet. Formøtet er ikke en obligatorisk del av tilsynsopplegget, men kan være viktig med tanke på at Fylkesmannen skal bli kjent med kommunens organisering å vurdere om det er ytterligere dokumentasjon man ønsker før tilsynet klargjøring og avgrensing av tilsynstemaet at kommunen skal bli kjent med metode og opplegg for tilsynet Informasjon i formøtet er også et bidrag i arbeidet med å komme fram til hvilke personer i kommunen som skal intervjues. 7

9 3.6 Forberedelse av tilsynet På grunnlag av tilgjengelig dokumentasjon og et eventuelt formøte planlegger Fylkesmannen tilsynet. Det går blant annet ut på å avklare hva man allerede har fått svar på gjennom innsendt dokumentasjon og hva man må undersøke nærmere. Man må utarbeide en intervjuguide for tilsynstemaet. Med bakgrunn i de lovkravene det skal føres tilsyn med og de kontrollspørsmålene som blir utledet av dem, formuleres mer detaljerte spørsmål. Vi anbefaler at det ikke utarbeides detaljerte spørsmål tidlig i planleggingen. Detaljeringen gjøres etter at man har lest dokumentasjonen, som kan antyde områder som må utdypes nærmere. Standardiserte spørsmålsguider kan gjøre det vanskelig å gjennomføre intervjuet på en god måte. Dersom man følger en slik guide slavisk, kan dialogen lett bli preget av det. Derfor bør det ikke ved nasjonale tilsyn utarbeides ferdige intervjuguider, men en liste med aktuelle spørsmål som så må bearbeides av den som skal gjennomføre tilsynet. 3.7 Åpningsmøtet Det er et møte mellom Fylkesmannen og kommunen. I dette møtet må rådmannen eller en annen med rådmannens fullmakter delta, samt den i kommunen som leder arbeidet i forhold til introduksjonsloven. Dersom andre utfører tjenester på vegne av kommunen og de er berørt av tilsynstemaet, er det naturlig at de deltar i møtet. I tillegg inviteres andre som blir berørt av tilsynet for eksempel gjennom å bli intervjuet. Innhold i møtet: Presentasjon av deltakerne Kommunen gir en kort redegjørelse for organiseringen av arbeidet på tilsynsområdet. Dette avtales på forhånd Fylkesmannen redegjør for - Tilsynstema og lovgrunnlag herunder avgrensing av tema - Tilsynsmetode - Aktiviteter og framdriftsplan for tilsynet - Utforming av tilsynsrapport - Bruk av tilsynsresultater - Offentliggjøring av tilsynsrapport - Tidsplan for gjennomføring av intervjuer og eventuell mappegjennomgang Spørsmål fra kommunen til avklaring i forhold til gjennomføring av tilsynet Åpningsmøtet holdes i kommunen. Det holdes til vanlig ved starten av tilsynets første dag, men dette må vurderes i hvert tilfelle. Der tilsynsteamet ønsker å ha tid til å lese for eksempel deltakermapper, kan det gjøres før åpningsmøte og intervjuer. Gjennom en slik dokumentgjennomgang kan det bli klarlagt forhold man ønsker å få utdypet nærmere i intervjuene. Vedlegg 2: Forslag til presentasjon i åpningsmøtet 3.8 Gjennomføring av tilsynet Intervjuer med personer i kommunen som er sentrale på tilsynsområdet, er en viktig kilde for å innhente informasjon. Hvem man skal intervjue avgjøres blant annet ut fra hvordan kommunen har 8

10 organisert arbeidet på dette området. Rådmannen eller den som har rådmannens fullmakt på tilsynsområdet, vil være en sentral person. Det må vurderes om man skal ha samtaler med deltakere. Informasjon fra slike samtaler skal ikke brukes som grunnlag i Fylkesmannens vurdering, men kan gi hjelp til å bli oppmerksom på forhold man bør undersøke nærmere. Slike samtaler gjennomføres derfor før man intervjuer ansatte i kommunen. Intervjuer med virksomheter som utfører tjenester på vegne av kommunen, kan også gi nyttig informasjon. Når det gjelder bruk av den informasjonen som gis, må man ta hensyn til at det er kommunen og ikke samarbeidende virksomheter det føres tilsyn med. Ofte vil det være aktuelt å gjennomgå deltakermapper. Da deler av innholdet ofte vil foreligge i elektronisk form, er det viktig å gi kommunen rimelig tid til å gjøre klar slike mapper for Fylkesmannen hvis det er nødvendig å ta papirutskrifter og samle informasjon. Det er Fylkesmannen som avgjør hvilke deltakere man ønsker å se mappene til. Her er Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) et viktig hjelpemiddel. Fylkesmannen har fått hjemmel til å bruke NIR i tilsynsarbeidet, jf. departementets tolkningsuttalelse av «Tilgang til Nasjonalt introduksjonsregister for Fylkesmannen». 3.9 Foreløpig tilsynsrapport Etter tilsynet utarbeider Fylkesmannen en foreløpig tilsynsrapport som sendes kommunen til uttalelse. Den sendes til vanlig ut senest fire uker etter at åpningsmøte og intervjuer er gjennomført. Dette må vurderes ut fra hvor omfattende og kompleks rapporten er å skrive. Ved utsending av foreløpig rapport gis kommunen mulighet til å gi tilbakemelding om eventuelle feil i Fylkesmannens oppfatning av faktiske forhold. Fristen er til vanlig tre uker. Se også kapitlet om utforming av rapport Sluttmøte Møtet holdes i kommunen med samme målgruppe som i åpningsmøtet. Hvis kommunen ønsker det, kan man invitere flere fra virksomheten. Møtet ledes av tilsynslederen. Innhold i møtet: Kort repetisjon av tilsynstema og tilsynsopplegg Eventuelle lovbrudd og merknader Funn som har ført til eventuelle lovbrudd og merknader Kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport Videre prosess fram til avslutning av tilsynet Offentliggjøring av rapport Et viktig mål med møtet er å bli enig om virkelighetsforståelsen som skal beskrives i den endelige rapporten. Denne forståelsen danner grunnlag for Fylkesmannens konklusjon med hensyn til eventuelle lovbrudd og merknader Endelig tilsynsrapport Endelig rapport sendes til vanlig ut senest tre uker etter sluttmøtet. 9

11 Rapporten oversendes til kommunen med en frist for å sende en redegjørelse til Fylkesmannen om hvilke tiltak man vil sette i gang for å rette eventuelle lovbrudd. Her skal man også angi en tidsplan. Med henvisning til kommuneloven gir Fylkesmannen en frist for når lovbrudd skal være rettet. Hva som er en rimelig frist, er avhengig av hvor komplisert det er å rette det lovstridige forholdet. Se for øvrig kapittel 7 for mer informasjon om prosedyre i forbindelse med avslutning av tilsyn. Når rapporten oversendes til kommunen, anmoder Fylkesmannen om at den gjøres kjent for kommunenes kontrollutvalg Avslutning av tilsynet Dersom det i tilsynet ikke er avdekket lovbrudd, kan tilsynet avsluttes samtidig som man oversender den endelige tilsynsrapporten. Ved avdekking av lovbrudd; se kapittel 7 om avslutning av tilsyn Veiledning Tilsyn og veiledning er to ulike roller for Fylkesmannen. For at kommunen skal være sikker på hva som er en del av tilsynet og hva som er veiledning, er det viktig å gjøre et tydelig skille mellom de to aktivitetene. Fylkesmannen bør på bakgrunn av sin veiledende rolle overfor kommunene tilstrebe å gjennomføre opplæring i lovgrunnlaget for samtlige kommuner, også de det ikke skal føres tilsyn med. Veiledning kan gis på mange måter og på ulike tidspunkt i forhold til tilsynet. Dersom det er tid til det, kan man i god tid før gjennomføring av tilsyn informere kommunene om tilsynstema og lovkrav knyttet til tilsynet. Det kan for eksempel gjøres gjennom konferanser. Da vil kommunene før tilsynet ha mulighet til å kvalitetssikre egen praksis. Veiledning kan også avtales i etterkant av tilsynet. Gjennom veiledning får kommunen anledning til å kvalitetssikre internkontrollsystemet, jf. introduksjonsloven 24. Det kan være at man gjennom tilsynet oppdager forhold som ikke er innenfor tilsynstemaet, men som Fylkesmannen mener kan være gjenstand for veiledning. Det er viktig å skille mellom tilsyn og veiledning. Derfor gis ikke veiledning i tilsynsrapporten eller muntlig under tilsynet. Hvis man velger å gi veiledning i forbindelse med sluttmøtet, må man markere tydelig at man forlater tilsynet og går over i veiledning. 10

12 4. Innhenting og behandling av dokumentasjon 4.1 Innhenting før tilsynet I forbindelse med utsending av tilsynsvarsel må man vurdere hva man trenger informasjon om, og man ber bare om informasjon som er relevant for tilsynstemaet. Klargjøringen av de rettslige kravene står sentralt i forhold til å definere hva man trenger av informasjon. Skriftlig dokumentasjon kan gis gjennom eksisterende dokumenter redegjørelse fra kommunen på spørsmål formulert av tilsynsmyndigheten kopi av deltakermapper, der Fylkesmannen definerer hvilke opplysninger man ønsker kopi av enkeltdokumenter, for eksempel enkeltvedtak og individuell plan Dersom noe foreligger elektronisk på kommunens nettsted, ber man ikke om å få det tilsendt. Fylkesmannen må også undersøke om man selv har aktuell dokumentasjon. Det kan være fra tidligere tilsyn, klagebehandling, mv. Det må da vurderes om denne dokumentasjonen fremdeles er gyldig. NIR er også en viktig informasjonskilde. Før man ber kommunen om å sende inn dokumentasjon, må man ha undersøkt hva som er tilgjengelig i NIR. Formøtet kan ha en funksjon i forhold til å avklare hva man trenger av dokumentasjon. Se egen omtale av formøte annet sted i metodehåndboken. Forvaltningsloven 17 sier at saken skal opplyses så godt som mulig før vedtak fattes, noe det er tilsynsmyndighetens ansvar å sørge for. Derfor må Fylkesmannen sørge for å innhente all relevant informasjon. Fylkesmannen kan anse saken som tilstrekkelig opplyst når man med rimelig grad av sikkerhet mener å ha nok informasjon til å kunne konkludere. 4.2 Under tilsynet Man kan under tilsynet oppleve at det foreligger mer relevant dokumentasjon i kommunen enn det man har bedt om i tilsynsvarselet. Da må man vurdere om den er av en slik art at man skal be om å få den. Man må fortløpende vurdere om man har fått tilstrekkelig informasjon. Hvis man mener å ha fått det, bør man for eksempel ved intervjuer vurdere om det er nødvendig å spørre flere intervjuobjekter om det samme. 4.3 Behandling av informasjon Innsamling av informasjon har som mål å skaffe et best mulig bilde av kommunens praksis, som holdes opp mot de rettslige kravene man har utarbeidet på tilsynsområdet. En slik gjennomgang kan resultere i at man ønsker supplerende informasjon. Fylkesmannen må vurdere informasjonens dokumentasjonsverdi, representasjonsverdi og innhold. Momenter i en slik vurdering kan være: 11

13 Dokumentasjonsverdi Dokumenter/opplysninger som ikke er utarbeidet spesielt for tilsynet, kan ha en annen dokumentasjonsverdi enn det som er utarbeidet spesielt for tilsynet Mulige interessekonflikter i organisasjonen kan påvirke den informasjonen som blir gitt, og gyldighet må derfor vurderes Når opplysningene stammer fra, med andre ord om informasjonen er aktuell Hvem som har gitt informasjonen Om opplysning bekreftes av annen kilde Representasjonsverdi Hvorfor opplysninger og kilder er valgt ut Om opplysning er et resultat av tilfeldighet i utvalget Om opplysningen/kilden er fullstendig. Kan det finnes materiale som mangler? Innhold Om innholdet fremstår tydelig. Kan det finnes underforståtte budskap? Om innholdet er meningsbærende Om innholdet fremstår balansert eller ensidig Når man holder beskrivelsen av de rettslige kravene for tilsynet opp mot det som kommer fram av dokumentasjonen, vil man kunne identifisere områder som ser ut til å være i samsvar med lovkrav som må undersøkes nærmere Med denne analysen som bakgrunn utformes spørsmål som skal stilles til informantene. Bare informasjon som er tilstrekkelig synliggjort og pålitelig, skal brukes som grunnlag for Fylkesmannens vurdering og konklusjon. Med det menes blant annet at opplysninger kommer fram fra mer enn en kilde. Konstatering av lovbrudd skjer når det er uoverensstemmelse mellom lovkrav/kontrollspørsmål og avdekket praksis. 12

14 5. Utforming av rapporten Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Merknad bør brukes i svært liten grad. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge å ta hensyn til. Rapporten vil blant annet inneholde (Vedlegg 3: Mal for tilsynsrapport): Tilsynshjemmel Tilsynstema Gjennomføring av tilsynet Kommunens organisering på tilsynsområdet Kommunens praksis på tilsynsområdet Fylkesmannens vurdering Fylkesmannens konklusjon Eventuelle lovbrudd og merknader Oversikt over dokumentasjon Oversikt over deltakere i tilsynet fra kommunen og Fylkesmannen Rettslige krav i forhold til tilsynstema Under punktet om kommunens praksis på tilsynsområdet vil organisering og praksis bli beskrevet med bakgrunn i skriftlig dokumentasjon og intervjuer. Dette skal gjøres i en beskrivende form. Fylkesmannens vurdering og konklusjon gis under egen overskrift. Rapporten er sentral i tilsynsmyndighetens kommunikasjon med kommunen; administrativ ledelse og politiske beslutningstakere. Rapporten har også interesse for andre og leses dermed av personer med ulik forkunnskap om tilsynsområdet. Det er derfor viktig at rapporten kommuniserer godt, det vil si at det skal være mulig å forstå hva som er undersøkt, hvilke funn som er gjort og hva tilsynsmyndighetens vurdering og konklusjon betyr. Den skal altså være forståelig for flere enn de som har deltatt i tilsynet. Hvis det påpekes lovbrudd, skal det gis en konkret beskrivelse av hvilke forhold som skal rettes. Det kan gjøres på to måter: Beskrivende tekst Punktvis opplisting i form av korreksjonspunkter Ved nasjonale tilsyn vil det gå fram av tilsynsinstruksen hvordan dette skal løses. Ved tilsyn som Fylkesmannen selv initierer, kan man velge mellom de to måtene å gjøre det på. 13

15 6. Bruk av intervju Intervju er en viktig kilde for informasjon, men det er ressurskrevende, og bruk og omfang av intervju må vurderes utfra tjenlighet for å opplyse saken tilstrekkelig og der informasjon ikke kan innhentes på en mer ressurseffektiv måte. Ved utvelgelse av informanter er det viktig å velge ansatte i ulike posisjoner. Tilsynsmyndigheten må gjøre en vurdering av hvem det er formålstjenlig å snakke med, og det er tilsynsmyndigheten som bestemmer hvem som skal intervjues. Rekkefølgen på intervjuene må også drøftes. Ved å starte med rådmann og ledelse for øvrig får man raskt et innblikk i kommunens organisering, rapporteringsrutiner, mv. På den annen side kan det være slik at ved å starte med saksbehandlere, vil man kunne få innspill som det er aktuelt å spørre ledelsen om. Dersom man velger samtaler med deltaker, bør det gjennomføres før intervjuer med kommunens personale fordi slike samtaler kan gi innspill som det bør stilles spørsmål om til kommunens ledelse og ansatte. Det er også grunn til å tro at brukerne vil føle seg mest vel i en samtale som ikke er en del av selve tilsynsdagen. Derfor er det mye som taler for at samtaler med brukere bør gjennomføres på et tidligere tidspunkt enn selve tilsynet med kommunen. Når det gjelder noen som utfører tjenester på vegne av kommunen, kan intervju legges på samme dag som øvrige intervjuer. Det er vanskelig å sette en fast regel for når dette skal gjøres i forhold til intervjuer med kommunens ledelse og ansatte. Det må vurderes i forhold til hva som er formålstjenlig når det gjelder det aktuelle tilsynstemaet. På forhånd skal tilsynsteamet ha utarbeidet en intervjuguide med spørsmål som tar utgangspunkt i de rettslige kravene som er utledet av lovteksten og tilhørende kontrollspørsmål. En gjennomgang av tilgjengelig dokumentasjon er viktig for å konkretisere det man vil spørre om. Dokumentasjonen kan bidra til å avgjøre forhold som skal undersøkes nøye og hvilke man eventuelt kan unnlate å gå videre med. Det er viktig å ha en bevisst holdning til formulering av spørsmål. Ja-/nei-spørsmål brukes bare dersom det er viktig å få bekreftet eller avkreftet noe. Ledende spørsmål er også noe man skal unngå. Åpne spørsmål som inviterer informanten til å redegjøre for det det spørres om, er det man skal tilstrebe. Det skal underveis vurderes om forhold er tilstrekkelig dokumentert/opplyst, slik at man kan la være å stille spørsmål om dette til flere informanter. En del spørsmål bør stilles til flere eller alle informanter for å sikre at man får tilstrekkelig informasjon til å konkludere. Det må imidlertid understekes overfor informantene at de kan få spørsmål de kanskje ikke vet svaret på, og da er «vet ikke» et greit svar. Informantene må også være informert om at deres utsagn ikke vil bli direkte referert til i rapporten, slik at det ikke vil bli kjent hva den enkelte har sagt. Fylkesmannen vil sammenfatte informasjonen og skrive den inn i rapporten på en måte som ikke identifiserer informantene. Samtidig er det viktig å gjøre oppmerksom på at det i rapporten vil være en oversikt over hvem som er intervjuet. 14

16 Til vanlig intervjues informantene en og en. Sentrale argumenter for det er å legge til rette for mest mulig åpenhet og å unngå at ukjente bindinger og relasjoner mellom informantene påvirker informasjonsinnhentingen. Det er viktig å få fram eventuelle avvikende synspunkter. Dersom man likevel velger gruppeintervju, er det viktig å ha et våkent blikk for dynamikken i gruppen og sørge for at alle slipper til. Ved gruppeintervju intervjuer man bare ansatte som er på samme nivå i organisasjonen. Gruppeintervju på ledelsesnivå anbefales ikke. Det skal lages skriftlige referater fra samtaler med deltakere og fra intervjuer. Slike nedtegninger skal minimum oppbevares inntil tilsynet er avsluttet. Det betyr også inntil en eventuell klage på Fylkesmannens vedtak er ferdigbehandlet og tilsynet deretter er lukket. Det kan være viktig for klageinstansen å ha tilgang til alt kildematerialet i tilsynet. Referater kan inneholde sensitive opplysninger og skal oppbevares deretter. 15

17 7. Avslutning og oppfølging av tilsyn Avslutning av tilsyn gjøres gjennom brev til kommunen. Dersom det i tilsynet ikke er avdekket lovbrudd, avsluttes tilsynet samtidig som man oversender den endelige tilsynsrapporten. Dersom man avdekker lovbrudd, må man sørge for å følge kommunelovens bestemmelser i kapittel 10A: Dersom kommunen ikke er enig i Fylkesmannens konklusjon om lovbrudd eller ikke retter forholdene innen fristen, kan Fylkesmannen gi pålegg om retting med de rettigheter det medfører for kommunen til å klage på Fylkesmannens vedtak Fylkesmannen vurderer en eventuell klage og har anledning til å omgjøre eget vedtak. Dersom Fylkesmannen opprettholder sitt opprinnelige vedtak, oversendes klagen til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet til behandling Denne prosedyren følges: Sammen med utsending av endelig tilsynsrapport, blir kommunen innen en oppgitt frist bedt om å sende inn en plan som viser tiltak som settes i verk for å få en praksis som er i samsvar med lovverket. Planen må også angi når tiltak vil være gjennomført På grunnlag av kommunens plan får kommunen en rimelig frist til å rette forholdene. Hva som er en rimelig frist, må vurderes i hvert enkelt tilfelle avhengig av hvor komplekst det er å rette forholdet og lovbruddets alvorlighetsgrad i forhold til å innfri enkeltpersoners rettigheter. Fylkesmannen er i dialog med kommunen før fristen fastsettes Når lovbruddet er rettet og senest innen den fastsatte fristen, sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbruddet er rettet. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som viser retting Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, fatter Fylkesmannen enkeltvedtak om pålegg om retting Hvis kommunen klager på vedtaket, kan ikke tilsynet avsluttes før klageinstansen har fattet endelig vedtak. Hvis kommunen ikke får medhold, vurderes videre framdrift ut fra svaret fra klageinstansen Det kan bli reist krav om innsyn i rapporten, og Fylkesmannen må da vurdere slikt krav i forhold til offentleglova. Hvis det ikke er taushetsbelagte opplysninger i rapporten, skal den legges ut på Fylkesmannens nettside Eventuell oppfølging av tilsyn kan være at man etter noe tid åpner et oppfølgingstilsyn der man har fokus på de forholdene som førte til at lovbrudd ble konstatert. 16

18 8. Avdekking av lovbrudd på områder som ikke er en del av tilsynet I tilsynsrapporten skal man bare konstatere eventuelle lovbrudd og merknader som ligger innenfor temaet for tilsynet. Hvis man gjennom tilsyn konstaterer lovbrudd på andre områder eller får indikasjoner på at det kan foreligge brudd på regelverket, løftes dette ut av tilsynet og behandles separat. Hvordan det da skal håndteres, er avhengig av hvilke funn man gjør og hvilken framgangsmåte man anser som best egnet for at kommunen kan rette forholdet. Åpning av nytt tilsyn er en måte å gjøre det på. 9. Rettskilder Introduksjonsloven, lov nr. 80 Kommuneloven, lov nr. 107 Forvaltningsloven Forskrifter til Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere Ot.prp.nr. 28 ( ) Ot.prp.nr. 97 ( ) Ot.prp.nr. 50 ( ) Rundskriv Q-20/2012 Rundskriv Udir

19 Vedlegg 1: Mal for tilsynsvarsel (Teksten må tilpasses den enkelte kommune, tema og den tilsynsmetoden som velges) [X] kommune Adresse Varsel om tilsyn Kommunens forvaltning av introduksjonsloven Fylkesmannen i XX åpner med dette tilsyn med X kommune. Tema for tilsynet er kommunens forvaltning av Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Fylkesmannens hjemmel for å gjennomføre tilsyn Introduksjonsloven 23 gir Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av pliktene etter kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Tilsynshjemmelen omfatter også forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. Formålet med tilsynet Tilsynets formål er å bidra til økt etterlevelse av loven og kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen. Brudd på introduksjonsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Tema for tilsynet Fylkesmannen i XX skal i 20XX gjennomføre tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven, XX, samt forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak knyttet til disse paragrafene. Tilsynet vil omfatte om kommunen sikrer: 1. xxx 2. yyy 3. zzz Hvem tilsynet omfatter Tilsynet retter seg mot kommunen som ansvarlig for forvaltning av introduksjonsloven. Vi vil i tilsynet snakke med følgende personer i kommunen: Rådmannen Kommunalsjef med ansvar for introduksjonsordningen Ansvarlig for introduksjonsordningen Saksbehandlere/programveiledere Siden kommuner er ulikt organisert, vil endelig oversikt over deltakere først blir klar etter formøtet eller annen kontakt med kommunen. 18

20 Gjennomføring av tilsynet Tilsynet utføres som en gjennomgang av innhentet dokumentasjon og intervjuer med sentrale personer i kommunen. Se vedlegg 1. Tidsplan for tilsynet Foreløpig tidsplan er som følger: [dato/uke] Gjennomføring av formøte med kommunen Frist for innsending av dokumentasjon til Fylkesmannen Gjennomgang av saksmapper Gjennomføring av åpningsmøte og intervjuer Utsendelse av foreløpig tilsynsrapport Tilbakemelding fra kommunen på foreløpig tilsynsrapport Sluttmøte Utsendelse av endelig tilsynsrapport Vi tar forbehold om endringer i planen. Vi ber om at kommunen finner egnet sted for formøtet, gjennomgang av saksmapper, åpningsmøtet, intervjuer og sluttmøtet. Kontaktperson Vi ber kommunen oppnevne en kontaktperson for dette tilsynet og melde det til oss snarest mulig. Kontaktperson og tilsynsleder hos Fylkesmannen er XX, e-post XX og telefon XX. Innsending av dokumentasjon Fylkesmannen ber med dette X kommune om å sende inn den dokumentasjonen som framgår av vedlegg 2 til dette brevet, slik at dette er hos Fylkesmannen senest [dato]. Dokumentasjonen som sendes inn kan unntas fra innsyn i den grad dette er hjemlet i offentlighetsloven. Med vennlig hilsen Fylkesmannen i XX Vedlegg 1: Gjennomføring av tilsynet Vedlegg 2: Krav til redegjørelse og dokumentasjon fra kommunen 19

21 Vedlegg 1 til tilsynsvarsel Gjennomføring av det stedlige tilsynet (Dette vedlegget justeres i forhold til det aktuelle tilsynsopplegget) Kommunen finner egnede lokaler til formøtet, gjennomgang av saksmapper, åpningsmøtet, intervjuer og sluttmøtet. Dersom det ikke er tilgjengelig utstyr for å vise PowerPoint-presentasjon (projektor og lerret), får Fylkesmannen tilbakemelding om det. Formøte Formøtet er et møte mellom Fylkesmannen og kommunens kontaktperson og eventuelt andre fra kommunen der gjennomføring av tilsynet drøftes. Det avholdes i god tid før frist for innsending av dokumentasjon. Tidsramme: 1 time. Gjennomgang av saksmapper Fylkesmannen gjennomgår utvalgte saksmapper i kommunens lokaler. Kommunens kontaktperson eller annen ansatt er tilgjengelige for spørsmål. Tidsramme: 1 dag. Kommunens kontaktperson vil få beskjed om hvilke deltakere man vil se mappene til. Åpningsmøte Åpningsmøtet holdes ved starten av dag 2 og ledes av tilsynsleder hos Fylkesmannen. Hensikten med åpningsmøtet er å gi de personene fra kommunen som blir involvert i tilsynet, informasjon om tilsynets formål, tema, lovgrunnlag, omfang og gjennomføring. Når det gjelder deltakere på møtet, vises det til tilsynsvarselet. Dagsorden for åpningsmøtet er: Dersom dette ikke er gjort i formøtet, innleder kommunen kort om organisering av arbeidet ift introduksjonsloven (5-10 minutter). Fylkesmannen orienterer om - tema for tilsynet og hva som vil bli satt i fokus - lovgrunnlaget for tilsynet med tilhørende kontrollspørsmål - tilsynsmetodikk - den videre framdriftsplanen for tilsynet - utforming av tilsynsrapport - bruk av tilsynsresultater - tidsplan for intervjuer Eventuelle oppklarende spørsmål Intervjuer Intervjuer med sentrale personer i kommunen gjennomføres rett etter åpningsmøtet. Kommunen vil få tilsendt en detaljert tidsplan for når Fylkesmannen ønsker å snakke med den enkelte. Endelig tidsplan vil bli utformet i samråd med kommunens kontaktperson. Sluttmøte Det vil bli gjennomført sluttmøte med kommunen. I forkant av sluttmøtet vil kommunen motta foreløpig tilsynsrapport og får anledning til å gi en skriftlig tilbakemelding. 20

22 Hensikten med sluttmøtet er å presentere konklusjoner (lovbrudd, merknader) fra tilsynet, samt å avklare eventuelle feil ved Fylkesmannens forståelse av de faktiske forhold. Det vil bli en særlig gjennomgang av den tilbakemeldingen kommunen har gitt på den foreløpige tilsynsrapporten. Når det gjelder deltakere på sluttmøtet, vises det til tilsynsvarselet. Vedlegg 2 til tilsynsvarsel - Redegjørelse og dokumentasjon fra kommunen (Dette vedlegget justeres i forhold til det aktuelle tilsynsopplegget) A) Redegjørelse Vi ber om at kommunen svarer på følgende spørsmål i en egen redegjørelse. I den grad det foreligger dokumentasjon som understøtter redegjørelsen, ber vi om at det vises til denne underveis i redegjørelsen. 1. xxx 2. yyy 3. zzz B) Dokumentasjon Dokumenter som bare foreligger i elektronisk form, skrives ut på papir. Sendes inn i henhold til frist: I den grad det foreligger ber vi om at følgende skriftlige dokumentasjon oversendes. Dersom kommunen har dokumentasjon utover den som følger nedenfor og dere anser denne som relevant for tilsynet, ber vi om at dette legges ved. xxx yyy zzz 21

23 Vedlegg 2: Forslag til presentasjon i åpningsmøtet Lysbilde 1 Tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven Tilsyn med NN kommune [dato] Lysbilde 2 Deltakere Fylkesmannens tilsynsteam. (Her settes navnene inne) Fra kommunen (I tilknytning til dette punktet tar man en presentasjonsrunde rundt bordet) Lysbilde 3 Bakgrunnen for tilsynet xxx Lysbilde 4 Lovgrunnlaget for tilsynet Introduksjonsloven 23 Fylkesmannstilsyn Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd Reglene i kommuneloven kapittel 10A gjelder for tilsyn etter første ledd Lysbilde 5 Tema for tilsynet - og avgrensing xxx Lysbilde 6 Metode og framdrift i tilsynet Varsel, formøte og innhenting av dokumentasjon Gjennomgang av saksmapper Åpningsmøte Intervjuer Foreløpig tilsynsrapport Kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport Sluttmøte Endelig tilsynsrapport Prosedyre ved lovbrudd Lysbilde 7 Utforming av tilsynsrapporten Tilsynshjemmel Tilsynstema Gjennomføring av tilsynet Beskrivelse av kommunens praksis på tilsynsområdet Fylkesmannens vurdering og konklusjon Eventuelle lovbrudd og merknader Oversikt over dokumentasjon Oversikt over deltakere i tilsynet fra kommunen og Fylkesmannen 22

24 Rettslige krav i forhold til tilsynstema Lysbilde 8 Begreper Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd Lysbilde 9 Offentliggjøring av tilsynsrapport Foreløpig rapport er et offentlig dokument Endelig rapport vil bli lagt på Fylkesmannens nettsted Tilsynsrapporter er et offentlig dokument som det kan komme innsynskrav på Rapporter vil også bli videreformidlet til IMDi Lysbilde 10 Bruk av tilsynsresultater XX kommunes arbeid med å kvalitetssikre tjenestetilbudet Generering av tilsynsresultater kan brukes til å danne seg et bilde av hvordan kommunene arbeider: Gir IMDi mulighet til å samle informasjon om tilstanden på området Fylkesmannen vil danne seg et bilde av tilstanden i sitt fylke Lysbilde 11 Lovbrudd som ikke er en del av tilsynet Dersom det under tilsynet oppdages lovbrudd som ikke er en del av tilsynstemaet: Angis ikke som lovbrudd i tilsynsrapporten Fylkesmannen vurderer videre oppfølging Lysbilde 12 Tidsplan for tilsynet (dato) Gjennomgang av saksmapper Lysbilde 13 Tidsplan for tilsynet (dato) Her legges inn timeplan for åpningsmøtet og intervjuer (navn og tid) 23

25 Vedlegg 3: Mal for tilsynsrapport Forside Foreløpig /endelig tilsynsrapport Tema for tilsynet Kommune Når tilsynet er gjennomført (måned og år) Innholdsfortegnelse Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i X etter tilsyn med NN kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives annet sted i rapporten. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Fylkesmannens tilsynshjemmel Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med introduksjonsprogram ( 2-7) introduksjonsstønad ( 8-16) opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsyn omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. 24

26 Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og intervjuer. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjonen Fylkesmannen har tilgang til. Fylkesmannen har i tillegg foretatt en gjennomgang av deltakermapper og gjennomført intervjuer. Kommunens tilbakemelding på den foreløpige rapporten og sluttmøtet har også bidratt til å gi Fylkesmannen et bredt vurderingsgrunnlag. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn xx.xx.201x 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen xx.xx.201x 3. Dagsorden for tilsynet oversendt kommunen xx.xx.201x 4. Formøte avholdt i kommunen xx.xx.201x 5. Åpningsmøte avholdt i kommunen xx.xx.201x 6. Gjennomgang av deltakermapper i kommunens lokaler xx.xx.201x 7. Intervjuer xx.xx.201x 8. Utsending av foreløpig rapport xx.x.201x 9. Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport x.xx.201x 25