Retningslinjer for saksbehandling av stier og løyper i Marka

Transkript

1 Retningslinjer for saksbehandling av stier og løyper i Marka Disse retningslinjene gjelder for kommunenes, fylkesmennenes og Miljøverndepartementets saksbehandling av stier og løyper etter lov av nr. 35 om naturområder i Oslo og nærliggende områder (markaloven). Hvorfor retningslinjer? Markalovens formål er å fremme og tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelser og idrett. Loven bygger på flerbruksprinsippet som innebærer at den skal ta hensyn til at Marka skal benyttes av flere forskjellige grupper mennesker. Disse skal kunne benytte Marka til forskjellige aktiviteter innenfor lovens formål. Det er denne avveiningen som skal vektlegges i saksbehandlingen og det er viktig at tiltakshaver unngår at tiltaket får negative virkninger for de øvrige interessene. Hensikten med retningslinjene er å klargjøre og forenkle saksbehandlingen av stier og løyper i Marka etter markaloven. I markakommunene er det en viss usikkerhet knyttet til hvilke tiltak som kan gjøres i Marka uten tillatelse. Denne retningslinjen omfatter saksbehandling av søknader etter markaloven 9 første ledd. Søknadene kategoriseres i tre grupper etter inngrepets omfang. For å klargjøre hva som er søknadspliktig etter 9, nevnes også eksempler på enkle tiltak som ikke anses som søknadspliktige. Bygge- og anleggstiltak ved anlegging av stier og løyper trenger ikke dispensasjon etter markaloven 15, men en tillatelse etter 14. Annet lovverk det må tas hensyn til (listen er ikke uttømmende): Lov om planlegging og byggesaksbehandling (Plan- og bygningsloven) Lov om forvaltning av naturens mangfold (Naturmangfoldloven) Lov om friluftslivet (Friluftsloven) Lov om kulturminner (Kulturminneloven) Lov om jord (Jordlova) Lov om skogbruk (Skogbrukslova) Lov om vassdrag og grunnvann (Vannressursloven) Hvem har ansvar for hva? Markaloven 9, første ledd lyder: Anlegging av stier og løyper krever tillatelse etter denne lov. Anlegging av større løyper krever tillatelse fra kommunen og reguleringsplan etter plan- og bygningsloven kapittel 12. Ved tvil om tiltaket krever reguleringsplan kan saken kreves avgjort av Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Avgjørelsen kan ikke påklages. Det er kommunen som skal behandle alle søknader om å anlegge stier og løyper. Vedtak med tillatelse skal hjemles i 14. Fylkesmannen i Oslo og Akershus er klageinstans for vedtak etter markaloven 14. I tillegg må tiltak som er omfattet av annet lovverk også behandles etter disse på vanlig måte, og det må fattes egne vedtak etter disse lover. Søknaden må blant annet omhandle: - Grunneiers tillatelse må alltid innhentes. 1

2 - Aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven 6 gjelder for alle, og prinsippene i naturmangfoldloven 8-12 skal brukes av offentlige myndigheter. - Tiltaket kan også være avhengig av en tillatelse etter plan- og bygningsloven. Det må vurderes om tiltaket er i tråd med arealformålet på stedet, men dette vil vanligvis være lite problematisk siden stiene og løypene som retningslinjene omhandler, ofte er i tråd med LNF-formålet. - Tiltaket kan utløse krav om reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. - Anlegging av turveier og større løyper kan i noen få tilfeller komme i konflikt med jordloven 9 første ledd. Se særlig andre punkt om at dyrkbar jord ikke må disponeres slik at den ikke er egnet til jordbruksproduksjon i framtiden. Det antas imidlertid at anlegging av stier og løyper, stort sett ikke vil være en omdisponering som er avhengig av dispensasjon etter jordloven 9. - Verneområder i Marka har egne forskrifter som kan begrense muligheten til anlegging av nye stier og løyper. I disse områdene må Fylkesmannen behandle saken. - Noe av skogen i Marka er satt av til MIS-områder. Her må man ta særskilt hensyn i samråd med grunneier. - I tillegg kan annet regelverk, som kulturminneloven, sette begrensninger. Parter og andre med klagerett Hvem som er parter i saken fremgår av forvaltningsloven. I markaloven er dessuten organisasjoner som har friluftsliv, idrett, naturvern eller kulturvern som formål gitt klagerett blant annet for vedtak etter 9. Disse organisasjonene må derfor kunne gjøre seg kjent med eventuelle vedtak. Kommunen bør sørge for å ha en oversikt med aktuelle organisasjoner som søker kan få utlevert for å sende forslag om tiltak på høring. Definisjoner Anleggelse Det er anleggelse av nye stier eller løyper eller vesentlige omlegginger av eksisterende stier og løyper som krever tillatelse etter markaloven 9. En anleggelse er et fysisk tiltak i marka for å forbedre fremkommeligheten. Sti som krever tillatelse etter 9 Med sti menes i denne sammenhengen en sti som har blitt anlagt (se ovenfor) som ferdselsåre der det er gjennomført mer eller gjerne mindre omfattende terrenginngrep som f.eks. påkjøring av grus/pukk, klopping av bekk eller legging av planker over myr, for å lette ferdselen og eventuelt hindre skader på omkringliggende natur eller dyrket mark. Opprinnelsen til stien kan være for eksempel dyretråkk, barnetråkk eller merking av en ferdselsåre som etter noe tids bruk har behov for opprustning. Løyper som krever tillatelse etter 9 Med løyper menes i denne veilederen skiløype og annen løype på snø som brukes til annen ikke motorisert ferdsel og som prepareres, merkes eller skiltes. Saksbehandling av stier og løyper Vedlikehold av eksisterende stier og løyper ikke søknadspliktig 2

3 Vedlikehold av eksisterende stier og løyper krever ikke tillatelse etter markaloven. Tiltak som ikke er anleggelse vil likevel kunne være søknadspliktig etter annet lovverk og disse må behandles på samme måte som tilsvarende tiltak utenfor marka, for eksempel som berører biologisk viktig MiS (miljøregistrering i skog), kulturminner eller vernede og klausulerte områder. Vedlikehold av eksisterende stier og løyper er for eksempel klipping av greiner, hogging av trær som heller ut i løype, fjerning av stein som kommer frem på grunn av erosjon eller etterfylling av masser opp til nivå som ved anlegging m.v. Andre eksempler på vedlikeholdsarbeid som ikke anses søknadspliktig er vedlikehold av eksisterende bruer eller enkel drenering uten synlige terrenginngrep. Mindre justeringer av en eksisterende trasé anses ikke som søknadspliktig; for eksempel å legge en sti rundt ei myr hvor stien tidligere har gått over myra. For at det skal kunne defineres som en justering må den nye traséen ikke gi større virkninger på omgivelsene, og den nye traséen må ikke ha bygge- og anleggstiltak som er søknadspliktige etter plan- og bygningslovens Det er likevel viktig at tiltakshaver opptrer aktsomt og unngår at tiltaket gir negative virkninger for naturverdier, kulturminner og andre interesser i Marka. Det er selve anleggelsen av nye stier og løyper som krever tillatelse etter loven. Nedenfor er saksbehandlingen etter markaloven delt i tre grupper. 1. Anlegging av stier og løyper som krever tillatelse etter markalovens Tiltak som trenger tillatelse etter byggesaksdelen i plan- og bygningsloven 3. Anlegging av stier og løyper som krever reguleringsplan etter plan- og bygningsloven og tillatelse etter markalovens Anlegging av stier og løyper som krever tillatelse etter markaloven 14 Dersom det skal anlegges nye stier og løyper, må man ha tillatelse etter markaloven 14. Det er selve anleggelsen som er søknadspliktig, så det må gjennomføres fysiske tiltak utover rydding og merking for å utløse søknadsplikt. Med anleggelse mener vi også vesentlige oppgraderinger som gjør at stien eller løypa fremstår som noe annet enn den var før oppgraderingen og disse vil følgelig også være søknadspliktige. Anleggelse av nye stier eller løyper Anleggelse er å etablere en ny forbindelse mellom to punkter. Mindre omlegging av en eksisterende forbindelse er normalt sett ikke å regne som en anleggelse, men lange omlegginger kan allikevel være anleggelse. Her må det gjøres en konkret vurdering av tiltaket og området. Vesentlige oppgraderinger som fremstår som anleggelse. Dette er en vanskelig vurdering, men i de tilfellene hvor oppgraderingen medfører fysiske tiltak og har som formål at bruken endres vesentlig vil dette være søknadspliktig. Dette kan for eksempel være: - Påføring av masser eller etablering av kloppanlegg der dette ikke tidligere har eksistert. Dette kan være aktuelt der det for eksempel etableres stier med tilkjørt grus og kryssing av myrer, bekker eller blauthull med nye fysiske konstruksjoner. - Fjerning av store steiner og lignende på stier og løyper der det ikke tidligere har vært gjort. Igjen vil man måtte vurdere omfanget av tiltaket, men bruk av maskiner på en sti 3

4 der dette ikke har vært brukt tidligere vil ofte kunne utløse søknadsplikt etter markaloven. Det utløser ikke søknadsplikt å erstatte eksisterende kloppanlegg eller å bruke maskiner til å vedlikeholde eksisterende traséer uten at disse oppgraderes vesentlig. Saksbehandling Hvis tiltaket ikke er søknadspliktig etter plan- og bygningslovens 20-1, er det bare nødvendig med en søknad etter markalovens 14. En slik søknad kan være enkel og inneholde følgende: - Et oversiktskart som viser den nye traseen, eventuelt andre stier og løyper i området og eventuelt verneområder, kulturminner, markastuer eller annet av betydning i nærheten. - Opplysninger om naturverdier eller kulturminner. - En beskrivelse av tiltaket og hvilke inngrep som er nødvendig, gjerne med bilder med inntegnede terrenginngrep. - Avtaler med grunneier. Samtidig med at søknad sendes kommunen må søknaden også sendes på høring til de organisasjoner som representerer markalovens formål og berørte parter. Kommunen bør ha oversikt over hvilke organisasjoner som må høres. Høringspartene bør gis rimelig tid til å uttale seg. Kommunen må i sin behandling av søknaden vurdere disse innspillene. Hvis organisasjonene har kvittert for mottatt søknad og ikke har noen innspill kan saken behandles raskt. Organisasjoner som bør varsles på denne måten er organisasjoner som har klagerett i markalovens Tiltak som trenger tillatelse etter byggesaksdelen i plan- og bygningsloven Tiltak som utløser søknadsplikt etter plan- og bygningsloven skal behandles på vanlig måte etter plan og bygningsloven. Saksbehandling Hvis tiltaket er søknadspliktig etter plan- og bygningslovens 20-1, vil saksbehandlingen følge vanlig byggesaksbehandling med de krav til dokumentasjon som kreves der, og det må fattes vedtak etter den loven på vanlig måte i tillegg til et vedtak etter markalovens 14. Organisasjoner med interesser i marka varsles på samme måte som beskrevet under gruppe 1. Dette er saksbehandling som kommunen er kjent med og vi viser til eksisterende rutiner i kommunen. 3. Anlegging av større løyper som krever reguleringsplan etter plan- og bygningsloven og tillatelse etter markaloven 14 Plankrav Det finnes i dag en vel etablert praksis i kommunene for hvilke tiltak som krever reguleringsplan. Denne vurderingen gjøres ut fra plan- og bygningslovens Tiltak som er av en slik art at de ville krevd reguleringsplan utenfor Marka krever også reguleringsplan 4

5 innenfor Marka. Større løyper er typiske tiltak som ofte medfører så store inngrep at det vil kreve reguleringsplan ut fra plan- og bygningslovens regler alene. Markaloven har en egen regel i 9, første ledd som sier at større løyper krever reguleringsplan. Dette må oppfattes som en presisering og utdyping av plan- og bygningslovens vanlige regler. Spesielle forhold i marka Plan- og bygningsloven 12-1, annet og tredje ledd sier blant annet: Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser. For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kreves det reguleringsplan Marka er et område med store natur, idretts- og friluftsinteresser, og grenser til landets største befolkningskonsentrasjon. Dette gjør at det er et stort press på arealene og mange interesser som må avveies. Reguleringsplan skal brukes i områder der det er nødvendig med en slik interesseavveining, jf plan- og bygningsloven 12-1 annet ledd. I spørsmålet om en løype er større og krever reguleringsplan er det den samlede virkningen av tiltaket som må vurderes. Her vil bredde og lengde være blant de viktigste faktorene. Videre må det legges vekt på terrengets karakter og dermed inngrepets størrelse. Det må også vurderes om løypa omfatter nye traseer i spesielt sårbare områder med et potensial for konflikt med naturverdier, offentlig infrastruktur, boligområder, forskjellige brukergrupper og så videre. Det har vært lagt til grunn at det alltid skal kreves reguleringsplan ved større sprengningsarbeider, konkurranseanlegg eller anlegging av veier til veistandard 7, jf Normaler for landbruksveier, Landbruksdepartementet Videre vil det normalt være slik at nye lysløyper krever reguleringsplan, men mindre strekninger og mindre omlegginger av eksisterende lysløyper antas ikke å kreve reguleringsplan. Det er den samlede vurderingen av disse som er viktig - ikke de enkelte faktorene. Lyssetting av eksisterende løyper krever ikke reguleringsplan, kun en tillatelse. Plantyper Ved krav om reguleringsplan er det avgjørende at det velges riktig plantype. For de fleste stier og løyper vil det være tilstrekkelig med en overordnet planavklaring. Kommuneplan og kommunedelplan Et alternativ til reguleringsplan for stier og løyper vil være å vise løypesystemet i en kommuneplan eller en kommunedelplan. Kommuneplaner rulleres jevnlig. I en slik plan vil man kunne drøfte forholdet til andre brukergrupper og til verneinteresser. Dette er viktige forhold som vil måtte drøftes i spørsmålet om hvorvidt en løype er en større løype i markalovens forstand eller om den vil få vesentlige virkninger for miljø og samfunn i plan- og bygningslovens forstand. Hvis forholdet til andre brukergrupper og verneinteresser er tilstrekkelig vurdert i en slik overordnet plan, vil det kunne telle for å ikke kreve reguleringsplan. Områdereguleringer 5

6 Dette er særlig aktuelt å bruke i Markas randsone nær tett befolkede områder, der det er mange brukerinteresser. I slike områder er det ofte større krav til opparbeiding av anlegg og til separering mellom forskjellige brukergrupper. I slike tilfeller vil det være naturlig at kommunen utarbeider en områdereguleringsplan for et større område som gir en overordnet struktur for sti og løypenett. Turveier og løyper som er i tråd med en slik overordnet områdereguleringsplan vil kunne anlegges uten ytterligere detaljplanlegging. Byggetiltakene vil trenge tillatelse etter markalovens 14. Områdereguleringsplaner utarbeides av kommunen. Detaljregulering I områder som ikke er omfattet av områdereguleringer, kan det være tilfeller der det stilles krav om en reguleringsplan for selve tiltaket. Hvis vurderingene ovenfor tilsier at det bør utarbeides en reguleringsplan og det ikke er hensiktsmessig å lage en områderegulering for et større område, må det utarbeides en detaljreguleringsplan. Forenkling av saksbehandlingen Det er kommunen som i hovedsak er saksbehandler av stier og løyper etter markaloven og etter plan- og bygningsloven som bygge- eller reguleringssak. I tillegg til å skulle sikre en felles forståelse av praktiseringen, er det en målsetning at disse retningslinjene skal bidra til å forenkle saksbehandlingen. Det forutsettes derfor at kommunen forenkler sin saksbehandling så mye som mulig når det gjelder anleggelse av stier og løyper i marka. I den normale saksbehandlingen gjøres dette ved at kommunen har klare prosedyrer slik at saksbehandlingen ikke blir unødvendig tyngende for tiltakshaver. Dette kan for eksempel gjøres ved at kravene til søknaden gjøres klare og tydelige. Videre anbefales det at kommunen søker å holde gebyrnivået lavt for søknader vedrørende stier og løyper i marka. Planer i Marka vil, som nevnt nedenfor, ofte være enklere enn andre og derfor ikke like arbeidskrevende. Løyper og turveier har et klart allmennyttig formål da de er åpne for alle innbyggere. Kommunen bør derfor vurdere om man ved slike planer skal unnlate å kreve gebyr, eventuelt sette et lavere gebyr. For søknad om tiltak etter markaloven er det ikke hjemmel til å ta gebyr. Det vil ikke være aktuelt å unnta forskjellige tiltak søknadsplikten fordi kommunale gebyrer er satt høyt. En opparbeidet sti eller en løype i Marka trenger ikke nødvendigvis å detaljprosjekteres i en reguleringsplan. Reguleringsplaner i tettbygde strøk har ofte en svært høy detaljeringsgrad for å sikre blant annet forholdet til naboer, til andre installasjoner og infrastruktur på et begrenset areal. I Marka er det større muligheter for å legge en løype eller en sti i terrenget uten at det må dokumenteres i planen at dette er mulig innenfor begrensede arealer. Derfor vil hensynet til utforming kunne ivaretas gjennom bestemmelser. Det vil ofte være mer hensiktsmessig å bestemme den detaljerte utformingen før eller under anleggsarbeidet i terrenget. Overordnede vurderinger, som forholdet til andre brukere og verneverdier, må avklares på plankartet. I mange tilfeller er det tilstrekkelig å vise en bred korridor innenfor hvor løypa eller veien skal ligge og sikre medvirkning fra andre brukerorganisasjoner i utstikkingen av en trasé. Klageadgang Markaloven 16 Klage mv 6

7 Fylkesmannen i Oslo og Akershus er klageinstans for kommunens vedtak etter denne lov. Berørte parter og organisasjoner som har friluftsliv, idrett, naturvern eller kulturvern som formål kan påklage vedtak fattet av kommunen etter markaloven 5, 7 første ledd, 9 og 10. For øvrig gjelder reglene om klage i forvaltningsloven. 7